Проблеми застосування принципу законності під час оскарження нормативно-правових актів

Размещено на http://allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Проблеми застосування принципу законності під час оскарження нормативно-правових актів

Рябченко Я.С., кандидат юридичних наук,

доцент кафедри адміністративного права

Вступ

Постановка проблеми. Однією з основних проблем практичної реалізації принципу законності під час оскарження нормативно-правових актів є обґрунтування важливості його застосування в адміністративному судочинстві. Та, незважаючи на закріплення відповідного принципу у Конституції України, питання його співвідношення з іншими принципами залишаються відкритими. Як вбачається із норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАСУ), система принципів, на основі яких здійснюється розгляд та вирішення публічно-правових спорів передбачена у ст. 7 КАСУ, принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є:

1) верховенство права;

2)законність;

3) рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом;

4) змагальність сторін, диспозигивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі;

5) гласність і відкритість адміністративного процесу;

6) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, крім випадків, установлених цим Кодексом;

7) обов'язковість судових рішень [1].

У свою чергу, особливість провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень враховує саме питання:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень, а положення статті 171-1 КАСУ - законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; актів Вищої ради правосуддя; дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя; рішень, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Тому аналіз принципу законності є актуальним під час оскарження нормативно-правових актів та необхідним для Грунтовного дослідження.

Стан опрацювання. Базовим підґрунтям для написання статті стали праці науковців із теорії держави та права, адміністративного права та адміністративного процесу, зокрема В.Б. Авер'янова, В.М. Бевзенка, Е.Ф. Демського, С.В. Ківалова, А.М. Колодія, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Т.О. Коломоєць, Р.С. Мельника, О.М. Пасенюка, В.Г. Перепелюка, С.В. Потапенка,Я.С. Рябченко, О.Ф. Скакун, О.І. Харитонової та ін. Проте у цих дослідженнях недостатньо висвітлені питання особливостей застосування принципу законності під час оскарження нормативно-правових актів.

Метою статті є розгляд основних аспектів принципу законності під час оскарження нормативно-правових актів в адміністративному судочинстві, дослідження проблематики його застосування.

Виклад основного матеріалу

Провадження у справах з оскарження нормативно-правових актів, на відміну від індивідуальних (правозастосовчих) актів, містять норми права, які встановлюють, змінюють чи скасовують їх і розраховані на багаторазове застосування (їх дія не вичерпується одноразовим виконанням).

Адміністративний суд під час розгляду справ з оскарження нормативно-правових актів перевіряє їх законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили.

При цьому адміністративний суд не вирішує питання про конституційність нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. При вирішенні питання про законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правового акта враховуються вимоги, що встановлені ч. З ст. 2 КАСУ

Що стосується реалізації принципу законності у зазначеному провадженні і взагалі, то слід зазначити, що поняття «законність» має багатоаспектний характер та визначається як суворе й неухильне додержання та виконання законів усіма органами держави, установами і громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами [2, с. 180]; режим неухильного виконання законів і заснованих на них правових актів, за допомогою чого забезпечується загальнообов'язковість юридичних норм у суспільстві й державі [3, с. 43]; принцип права, що виражає демократичний режим суспільства і складається із сукупності вимог суворого й неухильного дотримання всіма суб'єктами законів і заснованих на них підзаконних актів [4, с. 226]; режим діяльності (поведінки) суб'єктів права, матеріально зумовлений, що характеризується правовою єдністю і полягає в належній реалізації останніми положень правових законів у всіх без винятку сферах суспільних відносин [5, с. 220-237]; зумовлене закономірностями суспільного розвитку комплексне соціально-правове явище, що складається із трьох взаємозв'язаних складників - принципу, методу і режиму існування держави - і полягає в розумінні і суворому та неухильному виконанні всіма суб'єктами правовідносин вимог законодавчих актів, які повинні відповідати принципу справедливості права у процесі як правотворчості, так і правореалізації [6, с. 44-50]. законність суд апеляційний оскарження

Розглядаючи принцип законності як законодавчу категорію, необхідно згадати положення Конституції України (положення ч. 2 ст. 6), в яких проголошено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Крім того, у ч. 1 ст. 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Відповідно до ч. 1 ст. 129 Конституції України судді під час здійснення правосуддя незалежні і підкоряються лише закону [7].

Розглядаючи норми КАСУ, зазначимо, що суд під час вирішення справи керується принципом законності, відповідно до якого:

1) суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

2) суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

У разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта. Якщо ж міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.

У разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права) (ст. 9 КАСУ) [1].

Офіційне тлумачення положення ст. 9 КАСУ міститься у рішенні Конституційного Суду України № З-рп/2012 від 25.01.2012 р., в якому зазначено, зокрема, що принцип законності передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України [8].

Відповідно до постанови Пленуму Верховного суду України від 01.11.1996 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» суди під час розгляду конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону або іншого нормативно-правового акта з позиції їх відповідності Конституції України і в усіх необхідних ситуаціях застосовувати Конституцію як акт прямої дії [9].

Як приклад, звернемося до практики Європейського суду з прав людини. У справі «Щокін проти України» (Shchokin V. Ukraine) (заяви № 23759/03 та 37943/06, рішення від 14 жовтня 2010 року) ЄСПЛ розглянув ситуацію, коли встановлений Декретом Кабінету Міністрів України «Про прибутковий податок із громадян» розмір податків, які заявник мав сплатити, був збільшений за Інструкцією «Про прибутковий податок з громадян», затвердженою наказом Головної державної податкової інспекції.

В іншій справі «Серков проти України» (Serkov v. Ukraine) (заява No39766/05, рішення від 7 липня 2011 року) із заявника - фізичної особи-підприємця, який був платником єдиного податку та здійснював ввезення товару на територію України, було стягнуто ПДВ на підставі Закону України «Про податок на додану вартість» від 3 квітня 1997 р. № 168/97-ВР. Зокрема, відповідно до п. 2.4 цього закону, платником ПДВ є будь-яка особа, що імпортує на митну територію України товари або послуги, незалежно від обраного режиму оподаткування (за винятком ввезення фізичної особою в обсягах, що не підлягають оподаткуванню відповідно до митного законодавства).

Водночас Закон України «Про державну підтримку малого підприємництва» від 19 жовтня 2000 р. No 2063-ІІІ передбачав застосування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності для суб'єктів малого підприємництва. При цьому відповідно до пункту 6 чинного у той час Указу Президента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва» від З липня 1998 р. № 727/98 (в редакції Указу Президента № 746/99 від 28 липня 1999 р.) фізична особа-суб'єкг малого підприємництва, який сплачує єдиний податок, не є платником податку на додану вартість.

В обох справах ЄСПЛ дійшов висновку що, по-перше, національне законодавство не було чітким та узгодженим та не відповідало вимозі «якості» закону і не забезпечувало адекватного захисту від свавільного втручання у майнові права заявника; по-друге, національними органами не було дотримано вимогу законодавства щодо застосування підходу, який був би найбільш сприятливим для заявника - платника податку, коли в його справі національне законодавство припускало неоднозначне трактування.

Суд також зазначає, що можливість таких різних тлумачень одних і тих самих положень законодавства головним чином була спричинена неналежним станом національного законодавства з цього питання. Правила, які було закріплено в Указі Президента та в Законі про ПДВ, надавали необгрунтовану свободу вибору щодо тлумачення того, яким чином вони можуть співвідноситися, а також розуміння чіткої сфери їх застосування та значення їх вимог.

Відповідно, на думку суду, відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з такого важливого фіскального питання, яка приводила до його суперечливого тлумачення судом, порушує вимоги Конвенції щодо «якості закону».

У цьому контексті суд не може не брати до уваги вимоги статті 4.4.1 Закону про погашення зобов'язань платників податків, який передбачає, що у разі, якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов'язків платників податків і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків. Проте у цій справі державні органи обрали тлумачення національного законодавства, менш сприятливе для платників податків, що привело до стягнення ПДВ із заявника (див. також рішення у справі «Щокін проти України» (Shchokin V. Ukraine), заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 57, від 14 жовтня 2010 року).

Вищезазначені міркування є достатніми, щоб дати суду можливість дійти висновку, що втручання у майнові права заявника було незаконним у контексті статті 1 Першого протоколу. Відповідно, Суд постановляє, що було порушення цього положення. Рішення у справі «Серков проти України» (Serkov v. Ukraine) від 7 липня 2011 року, заява № 39766/05) [10, 11].

Отже, принцип законності в адміністративному судочинстві визначається тим, що суд у своїй діяльності під час вирішення справ повинен правильно застосовувати норми матеріального права до конкретних правовідносин, а також тим, що здійснення правосуддя неможливе без додержання норм адміністративного судочинства.

Вся діяльність суду підпорядкована чинному законодавству щодо здійснення адміністративного судочинства і здійснюється у визначеному ним процесуальному порядку.

Якщо зі змісту конституційної норми випливає необхідність додаткової регламентації її положень законом, адміністративний суд під час розгляду справи повинен застосовувати лише закон, який ґрунтується на Конституції України і не суперечить їй [12, с. 163].

Враховуючи викладене, можна визначити критерії, що відповідають принципу законності, а саме: критерії законності - відповідність нормам матеріального права та нормам процесуального права; критерії обґрунтованості - повнота і всебічність з'ясування обставин, підтвердженість доказів.

Проілюструємо дію принципу законності підчас оскарження нормативно-правових актів. Так, право на оскарження нормативно-правового акта мають лише ті особи, щодо яких його вже застосовано (прийнято індивідуальний акт), чи вона вже є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Реалізація правових норм відбувається не лише у формі застосування, а й у формі виконання, додержання та використання, і відповідно права, свободи та інтереси особи можуть порушуватися і нормативними приписами, що реалізуються не у формі їх застосування, але встановлюють, наприклад певні заборони чи додаткові обов'язки, виходячи із завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ст. 2 КАСУ), та того, що право звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом мають усі особи, які вважають, що порушено їх права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин (ст. 104 КАСУ).

При цьому заявник зобов'язаний довести обставини, передбачені у ч. 2 ст. 171 КАСУ У зв'язку з тим, що нормативно-правовий акт містить нормативні приписи, розрахований на багаторазове застосування і його дія не вичерпується одноразовим виконанням, він може стосуватися прав багатьох осіб. Тому положеннями КАСУ встановлено низку норм, спрямованих на повідомлення заінтересованих осіб про судовий розгляд справи, щоб дати їм можливість захищати свої права, свободи та інтереси під час розгляду справи.

Таке оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи і повинно бути опубліковано не пізніше як за сім днів до судового розгляду.

Опублікування оголошення з додержанням вищезазначених вимог означає, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Якщо заінтересована особа після цього не звернеться до суду для участі у розгляді справи, то вона позбавляється права на розгляд у подальшому скарг на судові рішення в цій справі.

Граничний строк розгляду адміністративної справи щодо оскарження нормативно-правових актів становить один місяць після відкриття провадження у справі. Лише у виняткових ситуаціях з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити розгляд справи, але не більше як на один місяць.

У результаті розгляду справи суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили як повністю, так і в окремій його частині.

Вирішуючи питання про незаконність нормативно-правового акта або невідповідність його правовому акту вищої юридичної сили, суд не виходить за межі позовних вимог і не вирішує аналогічні питання щодо правових актів чи їхніх окремих положень, щодо яких не відкрито провадження в адміністративній справі.

Водночас суд визнає такі акти чи їхні окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, якщо вони впливають на прийняття постанови у справі.

Для унеможливлення подальшої дії нормативно-правового акта, який визнаний судом незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і нечинним, відповідач зобов'язаний невідкладно після набрання постановою законної сили опублікувати резолютивну частину постанови суду у виданні, в якому його було або мало бути офіційно оприлюднено.

Правила статті 171 КАСУ застосовуються і у разі вирішення питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовим актам вищої юридичної сили, якщо таке питання виникло у зв'язку з розглядом іншої адміністративної справи.

З огляду на вищезазначене звернемо увагу на проблемні питання застосування цього принципу.

Зокрема, встановлено, що суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень, якщо судове рішення ухвалене не на його користь, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

За результатами розгляду звіту або в разі його ненадходження у встановлений строк суд може постановити окрему ухвалу, спираючись на ст. 267 КАСУ За наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання постанови суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штраф розміром від десяти до тридцяти мінімальних заробітних плат.

Сплата штрафу не звільняє від обов'язку виконати постанову суду і подати звіт про її виконання. Особа-позивач, на користь якої ухвалено постанову суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем - на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.

Однак у зазначеній вище нормі не йдеться про те, що означає зобов'язання суб'єкта владних повноважень, де воно повинно міститися - в тексті постанови або ухвали (у вигляді окремого процесуального документа або в ухвалі, яка заноситься до журналу судового засідання) чи в резолютивній частині постанови суду. Таке непередбачене звітування суб'єкта владних повноважень вважаємо недоліком КАСУ

3 огляду на вищевикладені міркування можна констатувати, що через контроль забезпечується законність, насамперед на стадії виконання рішення у справі, коли суд має спостерігати за реалізацією ухваленого ним рішення, а в цій ситуації відсутнє законодавче врегулювання цього питання, що і говорить про неякісне застосування принципу законності у справах з оскарження нормативно-правових актів .

Висновки

На підставі викладеного можна дійти висновку, що втілення принципу законності в адміністративному судочинстві та у законодавстві набуває особливого значення в умовах існування правової держави. Саме тому дефініція законності безпосередньо залежить від стану держави і суспільства. Під час оскарження нормативно-правових актів принцип законності має багатоаспекгний характер.

Зокрема, 1) він починає діяти з моменту його застосування органам виконавчої влади і визначає «якість закону»; 2) оскарження нормативно-правових актів забезпечує оскарження нормативно-правових актів (які повинні відповідати принципу законності) під час реалізації «неякісного» закону; 3) адміністративний суд застосовує принцип законності під час вирішення таких справ і дає можливість застосування апеляційного або касаційного перегляду таких спорів.

Список використаних джерел

1. Кодекс адміністративного судочинства України II Відом. Верхов. Ради України. - 2005. - № 35-36. - Ст. 446.

2. Общая теория государства и права: учеб. / под ред. В. В. Лазарева. - М: Юрист, 1994. - 456 с.

3. Колпаков В.А. Адміністративне право України: підруч. / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

4. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: учеб, для студ. вузов, обуч. по спец. «Правоведение» /А.П. Алехин, А.Ч. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М. : Зерцало: Теис, 1996. -640 с.

5. Горбунова Л.М. Принцип законності у нормотворчій діяльності органів виконавчої влади: [монографія]. / Л.М. Горбунова. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - 240 с.

6. Самохвалов В.В. Законність: основні аспекти та сфери прояву / В.В. Самохвалов //Держава і право. - 2001. -№11.-С. 44-50.

7. Конституція України II Відомості Верховної Ради України - 1996. - № ЗО. - Ст. 141.

8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частини першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України № З-рп/2012 від 25.01.2012 р. II Офіційний вісник України -2012.-№11,- Ст. 422.

9. Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя: Постанова Пленуму Верховного суду України від 01.11.1996 р. № 9II www.scocourt.gov.ua

10. Рішення Європейського суду з прав людини у справі Shchokin v. Ukraine - Режим доступу: http: //www.eurocourt.in.ua

11. Рішення Європейського суду з прав людини у справі Serkov v. Ukraine - Режим доступу: http: //www.eurocourt.in.ua

12. Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України / 1[О.М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О.Н. Панченко, В. Б. Авер'янов та ін.]; за заг. ред. О.М. Пасенюка. - К.: Юрінком Інтер, 2009. - 704 с.

Анотація

Проблеми застосування принципу законності під час оскарження нормативно-правових актів. Рябченко Я.С., кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Стаття присвячена аналізу принципу законності під час оскарження нормативно-правових актів. Досліджено правові передумови дотримання цього принципу. Визначено основні порушення принципу законності, що існують у законодавстві. Варто відзначити, що принцип законності має багатомірну реалізацію під час оскарження нормативно-правових актів. Проаналізовано проблеми, які виникають під час застосування принципу законності у адміністративному судочинстві.

Ключові слова: законність, принцип, оскарження, нормативно-правовий акт, заходи процесуального примусу, адміністративне судочинство.

Аннотация

Проблемы применения принципа законности при обжаловании нормативно-правовых актов. Рябченко Я.С., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого

Статья посвящена анализу принципа законности во время оспаривания нормативно-правовых актов. Исследованы правовые предпосылки соблюдения этого принципа. Определены основные нарушения принципа законности, существующие в законодательстве. Стоит отметить, что принцип законности имеет многоуровневую реализацию во время оспаривания нормативно-правовых актов. Проанализированы проблемы, которые возникают во время применения принципа законности в административном судопроизводстве.

Ключевые слова: законность, принцип, оспаривание, нормативно-правовой акт, меры процессуального принуждения, административное судопроизводство.

Annotation

Problems of applying the principle of legality during the appeal of normative acts. Ryabchenko Ya.S., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Administrative Law of Yaroslav the Wise National Law University

The article considers the principle of legality, that is used in during the appeal of normative acts. The legal preconditions for observing this principle are investigated. The main fuses of violations of the principle of legality, existing in the legislation, are determined. It should be noted that the principle of legality has a multilevel implementation in during the appeal of normative acts. The problems that arise during reconciliation are analyzed the principle of legality in administrative legal proceedings.

Key words: principle, legality, during, normative act, coercive measures, administrative legal proceedings.

Размещено на Allbest.ru