Исключительные полномочия органов внешнего государственного финансового контроля в сфере противодействия коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Исключительные полномочия органов внешнего государственного финансового контроля в сфере противодействия коррупции

Хорунжий С.Н.

Хорунжий Сергей Николаевич родился в 1975 году.

В 1998 году окончил юридический факультет Воронежского государственного университета.

2002 - 2015 работа в Воронежской областной Думе (от должности консультанта до руководителя управления); с 2010 по 2015 - руководитель аппарата Воронежской областной Думы.

С июня 2015 года - заместитель председателя Контрольно-счётной палаты Воронежской области.

Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Воронежского государственного университета; доцент кафедры конституционного и административного права РАНХиГС (Воронежский филиал).

e-mail: snhor@ksp-vrn.ru

В статье обосновывается наличие исключительных полномочий органов внешнего государственного финансового контроля в сфере противодействия коррупции. С учетом требований современной правовой среды выделены два направления в реализации указанных исключительных полномочий: финансовый аудит исполнения антикоррупционного законодательства, а также финансовый мониторинг коррупционных правонарушений (проступков) в бюджетной сфере.

Ключевые слова: контроль, надзор, аудит, коррупция, правовая среда, конфликт интересов, заинтересованность, зависимость, аффилированность.

Khorunzhiy S.N.

The special powers of Supreme Audit Institutions in the area of anti-corruption

The article substantiates the existence special powers of Supreme Audit Institutions in the area of anti-corruption. Subject to the requirements of a modern legal environment highlighted two areas in the implementation of these exclusive powers: the financial audit of execution of anti-corruption legislation, as well as financial monitoring of corruption offenses (minor offense) in the public sector.

Keywords: control, supervision, auditing, corruption, legal of the sphere, conflict of interest, interest, relationship, affiliation, Supreme Audit Institutions

Современное законодательство Российской Федерации в сфере противодействия коррупции охватывает достаточно широкий спектр общественных отношений: от профилактических мер по формированию в обществе нетерпимости к коррупционному поведению до сравнительно четкой регламентации субъектов публичной деятельности. Вместе с этим специфика финансово-бюджетной сферы не получила должного отражения в нормах действующего антикоррупционного законодательства. Представляется, что именно деятельность органов внешнего государственного финансового контроля (далее - «ВГФК»), как основных (и порой единственных) профессиональных участников аудита государственных финансов, должна находиться в основе формирования современных механизмов противодействия коррупции в финансово-бюджетной сфере.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон № 273), являясь основополагающим нормативным правовым актом в данной сфере, устанавливающим основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции не уделил должного внимания широкому спектру финансово-бюджетных отношений. Указанный закон не содержит ни одного указания на необходимость антикоррупционного контроля в части публичных (государственных и муниципальных) финансов.

Одновременно с этим, часть 7 статьи 5 Закона № 273 прямо указывает, что Счётная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с федеральным законом о Счетной палате. Последний в качестве одной из задач Счетной палаты РФ устанавливает «обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции» Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) "О Счетной палате Российской Федерации". Схожие полномочия закреплены за контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации: «участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции» Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 04.03.2014) "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Аналогичные нормы можно встретить в регламентации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации Например: статья 2 Закона Воронежской области от 05.01.1996 № 39-з (ред. от 05.06.2015) «О Контрольно-счетной палате Воронежской области»; статьи 17, 26 Закона города Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной пале Москвы»; статья 8 Закона Санкт-Петербурга от 13.07.2011 № 455-85 «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» и др..

Подобные эпизодичные ссылки на нормы отраслевого и регионального законодательства лишь подчеркивают отсутствие системного подхода в сфере государственного антикоррупционного финансово-бюджетного контроля.

В то же время, как справедливо отметила председатель Счётной палаты Российской Федерации Т.А. Голикова, роль высших органов внешнего государственного финансового контроля в вопросах противодействия коррупции - одна из ключевых. В качестве иллюстрации наиболее емких для коррупционных проявлений, попавших в сферу контрольных мероприятий высшего органа внешнего государственного финансового контроля, были выделены:

1) сферы строительства, закупок, взносов в государственные корпорации и различные фонды;

2) авансирование расходов без достаточных оснований, а также расходование избыточно полученных бюджетных ресурсов и не возвращённых в бюджет остатков;

3) использование федерального имущества для осуществления иной приносящей доход деятельности, в том числе, для оказания платных услуг;

4) факты аффилированности и условия возникновения конфликта интересов в руководстве госучреждений при заключении ими сделок с использованием бюджетных средств Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции [Электронный ресурс: http://audit.gov.ru/structure/golikova-tatyana-alekseevna/speeches/25421/?sphrase_id=1761153].

Очевидно, что перечень подобных нарушений может быть продолжен. Вместе с этим считаем важным указать на следующее. Каждое из приведенных выше деяний совершается в рамках классического гражданского оборота: совершается сделка, заключается договор, устанавливается порядок авансирования, оказание услуг и проч.

Для утверждения о коррупционности таких действий и принимаемых актах необходимо установить наличие совершенно определенных юридических фактов или юридических составов, а именно: особой взаимосвязи между совершаемым публичным лицом деянием, присутствующим у него при этом личного (прямого или косвенного) интереса и фактом причинения вреда общественным (государственным, социальным) интересам. В отсутствии указанных обстоятельств коррупционная составляющая будет сведена до традиционных составов уголовно-наказуемых деяний. Именно по этой причине, а также ввиду «популярности» антикоррупционной проблематики, к коррупционным стали относить самые разнообразные действия, закрепляя их в отраслевом законодательстве в качестве соответствующих составов административных правонарушений и уголовных преступлений Например: «Нецелевое расходование бюджетных средств» (ст. 285.1 УК РФ); «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» (ст. 285.2 УК РФ) и др..

Думается, что такое «автоматическое» причисление указанных деяний к коррупционным имеет мало практической пользы, особенно для целей деятельности органов ВГФК. Полагаем, что противодействие коррупции органами финансово-бюджетного контроля включает в себя не только содействий в выявлении признаков и составов уголовно-наказуемых деяний, но включает в себя полномочия, являющиеся исключительными по отношению ко всем иным органам, в том числе правоохранительным.

В целях обоснования данного тезиса, обратим внимание на изменения социально-нормативного и государственно-правового содержания коррупции в современной правовой среде Подробнее см.: Хорунжий С.Н. Доктринальные аспекты правовой среды. Воронеж, 2014; Концепция инновационного развития правовой среды / О. И. Чердаков, Н. А. Жильцов. М., 2013.. В частности, обновленная Стратегия национальной безопасности причисляет коррупцию к основным угрозам государственной и общественной безопасности, наряду с терроризмом и экстремизмом (п. 43) Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». Одновременно «главными стратегическими угрозами национальной безопасности в области экономики» названы «сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений» (п. 58). При этом, необходимость противодействия коррупции рассматривается Президентом России в качестве элемента социально-экономической политики наряду со снижением издержек и неэффективных бюджетных расходов, борьбой с нецелевым использованием и хищением государственных средств, повышением эффективности управления принадлежащим государству активам (п. 62). Таким образом, коррупция выделяется в качестве самостоятельной угрозы экономической безопасности, выходящей за рамки традиционных составов административных правонарушений и уголовно-наказуемых деяний, что ставит особые задачи перед ОВГФК.

В этом смысле представляется верной позиция Т.А. Голиковой, высказанная в рамках заседания уже указанного Совета по противодействию коррупции - «о рисках, условиях и предпосылках коррупционных проявлений». С учетом этого, а также исходя из положений ст. 7 Закона № 273 представляется возможным выделить следующие основные направления деятельности ОГФК по повышению эффективности противодействия коррупции:

1) обеспечение добросовестности, открытости, содействие конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд;

2) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

3) оптимизацию и конкретизацию полномочий (в том числе финансовых) государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Однако, не смотря на то, что приведенные выше сферы являются специфическими, деятельность органов ВГФК не может считаться исключительной. Действительно, многие органы государственной власти наделены соответствующими (схожими, подобными) контрольными и надзорными полномочиями.

На основании анализа указанного федерального закона в системном рассмотрении с другими актами, регламентирующими противодействие коррупции, а также с учетом устранения дублирования функций и полномочий в качестве одной из задач проводимой административной реформы, позволим утверждать, что исключительные антикоррупционные полномочия органов ВГФК в финансово-бюджетной сфере выходят за пределы деятельности традиционных контрольно-надзорных (в том числе правоохранительных) органов. Юридическая квалификация обнаруженных органами ВГФК фактов коррупции может также находиться за классическими рамками отраслей уголовного и административного права, затрагивая также нормы гражданского, финансового, бюджетного, налогового, служебного и другого права.

Речь идет о сравнительно новом для правовой среды России факте придания этическим, моральным и нравственным требованиям юрисдикции нормативных предписаний - законодательном закреплении института конфликта интересов. Действующее антикоррупционное законодательство уделяет значительное внимание его юридическому определению и регламентации Достаточно обратить внимание на постоянный поиск наиболее эффективной отраслевой принадлежности данного института, а также на неоднократную трансформацию его содержания. В настоящее время конфликт интересов определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). В свою очередь под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) самим лицом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми указанное лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «О противодействии коррупции»..

Вместе с этим, констатация факта наличия конфликта интересов органом внешнего государственного финансового контроля в ходе проведения соответствующих контрольных и экспертно-аналитических мероприятий является лишь первоочередным элементом в реализации своих исключительных полномочий. Акцессорным (от лат. accessorius - дополнительный, добавочный) фактом, также подлежащими исключению в целях противодействия коррупции, является не менее сложный с точки зрения экономико-юридического содержания и финансово-бюджетного интереса - институт аффилированности (отношения связанности).

С учетом того, что сопринадлежность институтов конфликта интересов и аффилированности требует самостоятельного и подробного рассмотрения, выходящего за рамки настоящего исследования, признаем в целом положительными попытки предпринимаемые законодателем регламентации статуса и действий подобных лиц. Однако этого, представляется, недостаточно. Так, В. В. Путин, выступая на заседании Совета по противодействию коррупции прямо указал на необходимость совершенствования работы структур, которые контролируют расходование бюджетных средств: «важно уже на ранних этапах выявлять личную заинтересованность тех, кто недобросовестно распоряжается бюджетными средствами, вскрывать факты использования подставных или аффилированных организаций, исключить конфликт интересов» Заседание Совета по противодействию коррупции [Электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/catalog/keywords/93/events/51207].

Следует обратить внимание, что аффилированность не является синонимом незаконности и наказуемости: в рамках гражданского оборота, взаимовлияние - это вполне допустимый способ ведения и осуществления предпринимательской деятельности («отношения связанности» - ст. 53.2 ГК РФ) Подробнее см.: Хорунжий С.Н. Ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица: межотраслевой аспект антикоррупционного регулирования в условиях модернизации современной правовой среды // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 46-49.. Законом порицается злоупотребление таковым статусом, а также предоставленными с ним правами.

Следовательно, признаки коррупционности рассматриваемые деяния приобретают только при наличии сложного юридического состава: проявленной недобросовестности (или небрежности) в осуществлении полномочий по распоряжению бюджетными средствами (либо реализации иных полномочий в принятии решений в отношении публичного имущества или финансов) при одновременном присутствии личной (прямой или косвенной) заинтересованности, выходящей за рамки государственного или общественного интереса.

Нарушения, возникающие в результате указанных деяний, являются предметом исключительных полномочий органов внешнего государственного финансового контроля, вытекающих из особого статуса таких органов. Именно органы ВГФК наделены специальными возможностями в сфере установления недобросовестности (злонамеренности) финансово-бюджетных трат лицами, действующими в личных интересах и/или являющимися аффилированными См. например: Представление Счетной палаты РФ от 28.05.2015 № ПР 09-82/09-05 «О результатах контрольного мероприятия "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2014 год в Федеральном агентстве по недропользованию»; Представление Счетной палаты РФ от 07.07.2015 № ПР 14-163/14-04 и др..

Исходя из этого, а также с учетом предложений, высказанных в специальной литературе См. например: Омельченко В.В. Внешний государственный контроль управления национальными ресурсами: риск-ориентированный подход // Вестник АКСОР. 2015. № 3. C. 98-110; Демьяненко Л.И. Совершенствование правовой базы противодействия коррупции как фактор укрепления законности в финансово-бюджетной сфере // Вестник АКСОР. 2015. № 1. С. 133-137; Кузнеченкова В.Е. Роль Счетной палаты Российской Федерации в противодействии коррупции в финансово-бюджетной сфере // Финансовое право. 2012. № 6. С. 2-5., считаем возможным выделить, как минимум, два направления в реализации исключительных полномочий органов внешнего государственного финансового контроля в сфере антикоррупционной деятельности: (1) финансовый аудит исполнения антикоррупционного законодательства, а также (2) финансовый мониторинг коррупционных правонарушений (проступков) в бюджетной сфере.

С учетом сравнительной новизны данной сферы, предложенные направления в реализации исключительных полномочий органов внешнего государственного финансового контроля нуждаются в подробной регламентации. Без этого, а также без совершенствования законодательства в целом, теперь уже со стороны органов власти «под видом борьбы с нарушением закона происходит злоупотребление правом» См.: Выступление В.В. Путина на Семинаре-совещании председателей судов (16 февраля 2016 г.), посвящённом вопросам укрепления законности, улучшения делового климата, защиты прав граждан, анализу хода реформы судоустройства [Электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/events/president/news/51343]..

Вместе с этим, в настоящее время можно встретить лишь эпизодические упоминания в части реализации антикоррупционных полномочий органами ВГФК. Так, например, в соответствии с п. 4.12 СГА 102 «в ходе подготовительного этапа экспертно-аналитического мероприятия в программу его проведения, с учетом проведенного анализа тематики, целей и вопросов, в которых возможна высокая вероятность возникновения рисков коррупционных проявлений, могут быть включены вопросы по анализу мер, принимаемых по противодействию коррупции» Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 16.07.2010 N 36К(738)) (ред. от 25.07.2014).. В другом Стандарте (СГА 101) указывается, что в ходе предварительного изучения предмета и объектов контрольного мероприятия производится оценка рисков, которая заключается в определении «существуют ли какие-либо факторы (действия или события), оказывающие негативное влияние на формирование и использование государственных средств в проверяемой сфере или на финансово-хозяйственную деятельность объекта контрольного мероприятия, следствием чего могут быть нарушения и недостатки, в том числе риски возникновения коррупционных проявлений в ходе использования государственных средств» Общие правила проведения контрольного мероприятия (утв. Коллегией Счетной Палаты РФ, протокол от 02.04.2010 N 15К (717)) (ред. от 17.07.2015) / Правовая система «КонсультантПлюс» (п. 4.1.1).

Отметим, что в международных стандартах вопросы противодействия коррупции также представленыдостаточно скромно. Например, в Международном стандарте высших органов аудита (ISSAI 12) борьба с коррупцией зафиксирована лишь в качестве одного из принципов деятельности высших органов аудита ISSAI 12 - The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions - making a difference to the lives of citizens / «Значение и преимущества высших органов аудита - влияние на жизнь граждан» [Электронный ресурс: http://www.issai.org].. В другом стандарте (ISSAI 20): «Принципы прозрачности и подотчетности») говорится об исключении «конфликтов интересов и коррупции» применительно лишь внутренним профессиональным стандартам добросовестности и законность собственнои? деятельности ISSAI 20 - Principles of transparency and accountability / «Принципы прозрачности и подотчетности» [Электронный ресурс: http://www.issai.org].. Аналогичным образом раскрыт подход к коррупции в Стандарте ISSAI 21 («Принципы прозрачности и подотчетности. Принципы и лучшие практики»), а также в ISSAI 30 («Этическии? кодекс ИНТОСАИ») ISSAI 21 - Principles of Transparency and Accountability - Principles and Good Practices / «Принципы прозрачности и подотчетности. Принципы и лучшие практики» [Электронный ресурс: http://www.issai.org]; ISSAI 30 - Code of Ethics / «Кодекс этики» [Электронный ресурс: http://www.issai.org].

На первых этапах организации работы в рамках указаных направлений могут сыграть также уточнённые классификаторы нарушений и недостатков, активно используемых в регионах, а также автоматизированные системы учета результатов контрольных мероприятий О позитивном опыте применения Классификатора нарушений, недостатков и их последствий Контрольно-счетной палатой Москвы (в том числе в рамках реализации национального плана противодействия коррупции) см.: Двуреченских В.А. Основы государственного аудита. М., 2011. С. 359 - 363..

С учетом вышеизложенного, а также ввиду актуальности рассмотренных вопросов представляется весьма важным осуществить подробную регламентацию действий контрольно-счетных органов при реализации ими исключительных полномочий в сфере противодействия коррупции. В этом смысле необходимо уделить больше внимания научному и методическому сопровождению указанной деятельности, в том числе рассмотреть возможность подготовки соответствующих регламентов финансового аудита исполнения антикоррупционного законодательства, а также финансового мониторинга коррупционных правонарушений (проступков) в финансово-бюджетной сфере с подробным изложением категориального аппарата, а также корректировкой алгоритма проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

коррупция экономический безопасность

Библиографический список

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) «О Счетной палате Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

3. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «О противодействии коррупции».

4. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

5. Закон Воронежской области от 05.01.1996 № 39-з (ред. от 05.06.2015) «О Контрольно-счетной палате Воронежской области».

6. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 16.07.2010 N 36К(738)) (ред. от 25.07.2014).

7. Общие правила проведения контрольного мероприятия (утв. Коллегией Счетной Палаты РФ, протокол от 02.04.2010 N 15К (717)) (ред. от 17.07.2015) / Правовая система «КонсультантПлюс».

8. ISSAI 12 - The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions - making a difference to the lives of citizens / «Значение и преимущества высших органов аудита - влияние на жизнь граждан» [Электронный ресурс: http://www.issai.org].

9. ISSAI 20 - Principles of transparency and accountability / «Принципы прозрачности и подотчетности» [Электронный ресурс: http://www.issai.org].

10. ISSAI 21 - Principles of Transparency and Accountability - Principles and Good Practices / «Принципы прозрачности и подотчетности. Принципы и лучшие практики» [Электронный ресурс: http://www.issai.org]; ISSAI 30 - Code of Ethics / «Кодекс этики» [Электронный ресурс: http://www.issai.org].

11. Выступление В.В. Путина на Семинаре-совещании председателей судов (16 февраля 2016 г.), посвящённом вопросам укрепления законности, улучшения делового климата, защиты прав граждан, анализу хода реформы судоустройства [Электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/events/president/news/51343].

12. Двуреченских В.А. Основы государственного аудита. М.: Издательство Патриот, 2011. - 447 с.

13. Демьяненко Л.И. Совершенствование правовой базы противодействия коррупции как фактор укрепления законности в финансово-бюджетной сфере // Вестник АКСОР. 2015. № 1. С. 133-137.

14. Заседание Совета по противодействию коррупции [Электронный ресурс: http://www.kremlin.ru/catalog/keywords/93/events/51207].

15. Кузнеченкова В.Е. Роль Счетной палаты Российской Федерации в противодействии коррупции в финансово-бюджетной сфере // Финансовое право. 2012. № 6. С. 2-5.

16. Омельченко В.В. Внешний государственный контроль управления национальными ресурсами: риск-ориентированный подход // Вестник АКСОР. 2015. № 3. C. 98-110.

17. Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции [Электронный ресурс: http://audit.gov.ru/structure/golikova-tatyana-alekseevna/speeches/25421/?sphrase_id=1761153].

18. Хорунжий С.Н. Доктринальные аспекты правовой среды. Воронеж: Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2014. - 231 с.

19. Хорунжий С.Н. Ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица: межотраслевой аспект антикоррупционного регулирования в условиях модернизации современной правовой среды // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 46-49.

Размещено на Allbest.ru