Политические партии в системе народного представительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Политические партии в системе народного представительства

Специальность: 12. 00. 02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Гуторова Алла Николаевна

Белгород 2009

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права Юридического института Орловского государственного технического университета

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Астафичев Павел Александрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Малый Александр Федорович

кандидат юридических наук Никонова Людмила Ивановна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Государственный университет управления»

Защита состоится 30 октября 2009 г. в 15:00 часов на заседании совета Д 212. 015. 07 по защите докторских и кандидатских диссертаций в Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» (www. bsu. edu. ru) 28 сентября 2009 года.

Ученый секретарь совета Д 212. 015. 07 по защите докторских и кандидатских диссертаций кандидат юридических наук, доцент А. Н. Нифанов

политический партия народный представительство

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает сложный период развития своей государственности. Как бы ни оценивались происходящие в стране перемены, нельзя отрицать тот факт, что за последние годы она сделала заметный шаг в направлении демократии и политического плюрализма. Постоянным фактором правовой жизни в России стал парламентаризм, возникли основы многопартийности, проводится конституционно-правовое реформирование. Поскольку общество находится в состоянии непрерывного движения, поиск оптимальной модели правового регулирования соответствующей группы общественных отношений необходимо осуществлять в единстве с интересами правового государства, его управляющего воздействия. Общественно необходимым становится обеспечение конституционных гарантий со стороны государства своим гражданам равного и свободного права на участие в принятии государственных решений, а также решений в системе легитимного выбора и рационального распределения функций власти. Становление гражданского общества неразрывно связано с выполнением ряда задач, одной из которых является осуществление демократических преобразований публичной власти, в немалой степени связанной с повышением роли партий в жизни государства, развитием политического многообразия как основы конституционного строя.

На протяжении уже более чем десятилетней истории новой России политические партии всегда играли заметную роль в народном представительстве. Именно они во многом способствовали закреплению выборных процедур в массовом сознании. Однако, не имея достаточных и законодательно закрепленных институциональных возможностей влияния на органы народного представительства, партии длительное время не могли опираться и на эффективный конституционно-правовой инструментарий юридической регламентации их организации и деятельности, характерный для большинства стран западной демократии. Мировой опыт показывает, что уровень развития конституционализма, степень становления гражданского общества зависят от того, насколько институционализировался политический плюрализм. Нельзя отрицать и тот факт, что за последние годы политические партии стали важнейшей составляющей общественных отношений: они имеют фракции в Государственной Думе, законодательных (представительных) органах субъектов Федерации, оказывают влияние на процесс принятия и реализации важнейших публичных решений. Однако конституционное регулирование обеспечения участия политических партий в системе народного представительства во многом не отвечает требованиям современного общества и нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Указанные обстоятельства актуализируют необходимость анализа теоретических проблем и практического опыта деятельности по регулированию организации и функционирования политических партий, разработки предложений по совершенствованию регламентации сложного и многогранного процесса развития многопартийности в нашей стране. В условиях реформирования современных демократических институтов следует разрешить противоречие между конституционными целями функционирования политических партий и их местом в системе народного представительства.

Степень научной разработанности темы нельзя оценить однозначно. С одной стороны, отечественная доктрина многопартийности имеет значительные исторические корни, во многом обусловленные вкладом таких видных дореволюционных русских государствоведов, как А. С. Алексеев, В. В. Ивановский, Б. А. Кистяковский, М. М. Ковалевский, Ф. Ф. Кокошкин, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин. С другой, - диалектика взглядов на проблему единства государства и политического многообразия представляет собой перманентный процесс, поэтому возникает необходимость исследования данной тематики с учетом новых задач, стоящих перед современным демократическим государством.

В результате произошедших в России политических преобразований во многом изменились приоритеты конституционно-правового регулирования общественных отношений и правоприменительной практики, складывающейся в процессе реализации конституционно-правовых норм. По названной причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов не может в полной мере удовлетворять потребности развития современного российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности и возможности использования на практике.

Вопросам становления и развития многопартийности в Российской Федерации, места политических партий в системе государственной власти посвятили свои работы такие ученые, как В. Н. Абрамов, А. С. Автономов, А. В. Барсенков, Н. Ю. Беляева, В. Н. Даниленко, Е. В. Зайцева, С. Е. Заславский, З. М. Зотова, В. Т. Кабышев, В. В. Комарова, В. В. Лапаева, А. Ф. Малый, О. О. Миронов, С. И. Некрасов, В. И. Русинов, А. А. Сергеев, К. К. Токмаков, В. В. Филатов, Д. В. Шутько, А. И. Щиглин, Ц. А. Ямпольская.

Институциональные аспекты функционирования народного представительства в Российской Федерации затрагивали в своих исследованиях Л. Г. Алехичева, П. А. Астафичев, Ю. С. Васютин, А. Ю. Глубоцкий, А. А. Данилов, Н. А. Емельянов, Т. Д. Зражевская, А. В. Кынев, Б. И. Коваль, Е. В. Колесников, Г. Н. Комкова, Е. А. Копыстыринский, Ю. Г. Коргуюк, Л. Г. Косулина, Р. Х. Макуев, Н. И. Матузов, Л. И. Никонова, В. И. Новоселов, Л. А. Нудненко, В. В. Огнева, В. В. Павленко, А. Е. Постников, Г. В. Пушкарева, В. И. Радченко, С. Л. Сергевнин, В. В. Согрин, В. И. Тимошенко, Т. Я. Хабриева, К. Г. Холодковский, Е. Н. Щендригин, Б. С. Эбзеев.

Вклад перечисленных авторов в развитие конституционно-правовой науки является существенным и не вызывает сомнений. Однако в настоящее время отсутствует целостное комплексное исследование, которое охватило бы круг вопросов, связанных с правовым регулированием организации и деятельности политических партий в системе народного представительства. Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных конституционных проблем многопартийности не исключает необходимости проведения новых теоретических обобщений в этой области научного знания.

Объект исследования составили общественные отношения, сложившиеся в процессе функционирования многопартийности в Российской Федерации на современном этапе ее исторического развития.

Предметом диссертационного исследования явилось правовое регулирование организации и деятельности политических партий в системе представительной демократии России.

Цель диссертационного исследования состояла в определении конституционно-правового содержания деятельности политических партий в механизме народного представительства и выявлении основных направлений совершенствования ее правового регулирования.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

раскрыть понятие и конституционно-правовое содержание деятельности политических партий в условиях представительной демократии;

исследовать исторические предпосылки и тенденции правового регулирования участия политических партий в народном представительстве;

проанализировать процесс институционализации политических партий как субъектов народного представительства в контексте современного конституционного строя России;

охарактеризовать избирательную систему в качестве конституционно-правовой основы обеспечения представительства народа политическими партиями;

определить систему правомочий политических партий в формировании избирательных комиссий, выдвижении и регистрации кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, финансировании избирательной кампании, наблюдении за выборами;

обосновать особенности правового положения политических партий при использовании различных систем формирования народного представительства;

рассмотреть статус политической партии как коллективного представителя народа;

выработать рекомендации по совершенствованию процесса реализации политическими партиями интересов избирателей;

предложить пути оптимизации механизма ответственности политических партий перед многонациональным народом России.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез; логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объект во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сформулировать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход. Многогранность объекта диссертационного исследования обусловила необходимость привлечения не только материала конституционно-правового характера, но и источников, относящимся к другим наукам (философия, социология, политология, история).

Правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях», от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, действующие в правовой системе России, а также конституции некоторых федеративных государств англо-саксонской и романо-германской правовых систем.

Эмпирическая база диссертационной работы охватывает результаты социологических исследований (анкетного опроса, интервьюирования), материалы электоральной статистики по выборам депутатов Государственной Думы. Также привлекались материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, посвященных вопросам становления и развития многопартийности в Российской Федерации и взаимодействия партий с исполнительными и законодательными органами власти.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам деятельности политических партий в системе народного представительства. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом секторе, а также правовые механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, А. Ю. Глубоцкий, Ю. А. Дмитриев, С. Э. Жилинский, З. М. Зотова, Т. Д. Зражевская, А. И. Ковлер, Г. Н. Комкова, А. В. Кынев, М. В. Мархгейм, Е. Е. Тонков, В. Е. Чиркин, и др.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании недостаточно изученной проблемы конституционного регулирования организации и деятельности политических партий в системе народного представительства Российской Федерации. Автором впервые с системных позиций проведен анализ теории и практики формирования многопартийной системы в России как элемента представительной демократии.

Это позволило вынести на защиту следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Предложено авторское понимание политической партии в контексте народного представительства. Политические партии как субъекты народного представительства - это действующие в государстве массовые и устойчивые организации граждан, объединенных общностью политических убеждений и имеющих в качестве основной цели участие в формировании и последующем осуществлении полномочий выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Основываясь на анализе правовых и специально-отраслевых источников, предложены императивы функционирования политической партии в условиях представительной демократии. В их числе:

- единство представительства каждой из политических партий при гарантиях многопартийности;

- баланс интересов политического большинства и меньшинства;

- квалифицированное и адекватное выражение политическими партиями общественного мнения с учетом его изменений;

- поддержание атмосферы политической критики в обществе при незыблемости демократических основ конституционного строя;

- мирный характер межпартийной конкуренции, стремление политических партий к согласованным действиям при взаимных уступках.

3. Исследование вопросов правовой легализации и народно-представительной институционализации политических партий в отечественной исторической ретроспекции позволило выделить дореволюционный, советский и постсоветский этапы.

Обосновано, что при принципиальном различии исторических условий названных периодов, особенностей их отражения в правовых актах конституционно-правового содержания, сохранялась общая тенденция неэффективной поддержки политического плюрализма юридическими средствами. При этом в советский период сформировался феномен огосударствления политической партии.

Преодолению этих и ряда иных негативных тенденций, сказывающихся на укреплении партийной составляющей народного представительства, поспособствует развитие конституционного правосознания, совершенствование демократической культуры, соответствующая корректировка законодательства и правоприменительной практики.

4. Трансформация персонального представительства избирателей в интеграционно-корпоративную систему представительства политических партий свидетельствует о тенденции институционализации политических партий как структурообразующих элементов представительной демократии. По сравнению с независимыми депутатами, политические партии в большей мере способны к концентрированному выражению воли народа и ее последующему воплощению в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности органов публичной власти. При этом механизм партийного представительства не должен распространяться на все уровни власти и все виды государственных органов: в частности, необходимы юридические ограничения партийного представительства при формировании Совета Федерации и выборных органов местного самоуправления.

5. Приведены дополнительные доводы в пользу того, что выборы являются единственным правомерным основанием императивного участия политических партий в публично-властной деятельности. Отсекающий правовой критерий при определении партийной структуры органов народного представительства в современной России нарушает принцип равного избирательного права и приводит к диспропорциям при определении результатов выборов. Вместе с тем нет правовых препятствий функционирования политических партий, не получивших надлежащей поддержки избирателей, как субъектов консультативной демократии.

6. Система правомочий политических партий в избирательном процессе охватывает все его существенные стадии, которые оказывают влияние на результаты волеизъявления граждан. Вместе с тем, механизм правового регулирования данных правоотношений нуждается в совершенствовании. В частности, выдвижение политическими партиями, имеющими представительство в Государственной Думе, кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, должно сопровождаться сбором подписей на равных основаниях с другими кандидатами.

7. Достоинства партийной формы народного представительства эффективно выражаются не только в условиях применения пропорциональной системы, но и при использовании мажоритарной и смешанной избирательных систем. При формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по смешанной избирательной системе целесообразно введение запрета на выдвижение кандидатов от политических партий в одномандатных избирательных округах. Такую норму необходимо установить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

8. Современные тенденции партийного строительства в России вызывают необходимость расширения внутрипартийной демократии, в определенной мере гарантированной Федеральным законом «О политических партиях». Конституционная природа народного мандата вне зависимости от способа его приобретения предполагает право депутата на независимое выражение мнений в парламентских дебатах и голосование на основе внутренних убеждений. Понятие «партийная дисциплина» имеет ограниченное значение в аспекте обеспечения участия депутатов в работе партийных органов и на заседаниях органов народного представительства.

9. Деятельность политических партий по реализации потребностей и интересов граждан опосредована взятыми их представителями обязательствами, исходя из программных заявлений в процессе избирательной кампании; меняющимися предпочтениями электората в течение легислатуры; объективными задачами и функциями государственной и муниципальной власти; установленной законами и иными нормативными правовыми актами компетенцией органов народного представительства.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам становления и функционирования многопартийности в стране. Материалы диссертации могут использоваться в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования многопартийности как одного из необходимых условий формирования гражданского общества в Российской Федерации; совершенствования механизма повышения правового статуса и эффективности функционирования политических партий в современных условиях и в перспективе; подготовки учебно-методических материалов, пособий по курсу «Конституционное право России», спецкурсов по народному представительству, парламентаризму и избирательной системе.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Орловского государственного технического университета, а также в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсам конституционного права России, правовых основ функционирования политических партий в России и др. на юридическом факультете в Курском государственном техническом университете.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в одиннадцати научных статьях и одной монографии; представлены на научно-практических конференциях международного «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» (Москва, 23 мая 2008 г. ); всероссийского «На пути к правовому государству: трудности и достижения» (Курск, 24-27 октября 2001 г. ), «История России сквозь призму борьбы за власть» (Санкт-Петербург, 2004), «Теоретические аспекты и правоприменительная практика Российского законодательства» (Курск, 12-14 апреля 2007 г. ); межвузовского («Совершенствование законодательства: вчера, сегодня, завтра» (Курск, 26 апреля 2004) уровней.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи, методология исследования, обозначены научная новизна, практическая значимость и выносимые на защиту положения, отмечаются результаты апробации проведенного исследования.

Первая глава - «Теоретико-методологические основы исследования статуса политических партий в народном представительстве» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Понятие и конституционно-правовое содержание деятельности политических партий в условиях представительной демократии» - отмечается, что важнейшими субъектами конституционных отношений в демократическом государстве являются политические партии. Именно в них выражаются основополагающие принципы демократии - политический плюрализм, сочетание прямого народовластия и народного представительства.

Анализируя признаки, присущие политическим партиям, автор отмечает многообразие методологических подходов к их определению. В результате предлагается авторская трактовка понятия политической партии, которая аргументируется следующим образом. Во-первых, политические партии - это внутригосударственный феномен. Законодательство не допускает и не должно допускать межгосударственных политических партий, поскольку это несет угрозу конституционной безопасности. Во-вторых, политические партии должны иметь массовый характер с точки зрения численности членов и признания партии в обществе. В-третьих, партийным организациям надлежит быть устойчивыми, рассчитанными на долгосрочную перспективу. В-четвертых, объединяющим фактором в организации и деятельности политических партий является общность политических убеждений членов, но не их единомыслие. В-пятых, основной, но не единственной целью политических партий является их участие в механизме народного представительства, который включает в себя выборы и последующую деятельность партий в законодательных (представительных) органах государственной власти и местного самоуправления. Победившие на выборах партии вправе рассчитывать на определенную долю руководящих должностей в представительных органах, их комитетах, комиссиях, фракциях и депутатских группах. Партии также вправе участвовать в формировании и контролировать действие Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

В диссертации подчеркивается, что каждая из политических партий должна иметь внутреннее единство. Признаком единства обладает и само государство, которое выражается в концепции его суверенитета. С другой стороны, в условиях конституционализма на государственную власть возлагается задача обеспечения политического многообразия, многопартийности, при которых вся полнота власти не может быть возложена лишь на одну политическую партию. Необходима сбалансированность выражения политических интересов большинства и меньшинства в обществе.

Конституционной целью функционирования политических партий является квалифицированное и адекватное выражение общественного мнения с учетом его изменений. Многопартийная система направлена на поддержание в обществе атмосферы политической критики при незыблемости демократических основ конституционного строя. Народное единство и государственный порядок не исключают разнообразных мнений по вопросам политической жизни страны. Кроме одобрения, граждане вправе критически относиться к позиции и деятельности той или иной политической партии.

Во втором параграфе - «Исторические предпосылки и тенденции правового регулирования участия политических партий в народном представительстве» - предложено выделить следующие новейшие этапы становления многопартийности в России: 1) 1989-1991 гг. (на основе общественных самостоятельных групп активно создаются партии и партийные движения); 2) 1991-2003 гг. (российские политические партии приобретают опыт конструктивной работы и оппозиционной деятельности в органах законодательной и исполнительной власти); 3) 2003 - 2009 гг. (вводятся ограничения политических прав граждан, усиливаются требования к политическим партиям, отменяются прямые выборы высших должностных лиц субъектов Федерации, упраздняется институт блокирования партий, вводится пропорциональная система выборов депутатов Государственной Думы, повышается заградительный пункт до 7 %, исключается из избирательных бюллетеней строка «против всех»).

Характерными чертами процесса формирования многопартийности в России явился рост числа объединений и организаций преимущественно демократической направленности и отсутствие альтернативных демократическому общественно-политических движений; поляризация политических сил, непрерывное нарастание конфронтации по линии «движение-власть» и, соответственно, деструктивный характер оппозиции; политическая слабость неформальных организаций, впоследствии передавшаяся образованным ими партиям, что объяснялось отсутствием ресурсной базы; формирование устойчивых традиций взаимодействия организаций демократической направленности, вышедших из неформального движения.

Специфика многопартийности в России является результатом российского исторического процесса и эволюции отечественной политики. Если же говорить о конкретных факторах, предопределивших природу и характер российской партийной системы, то к ним в первую очередь можно отнести: условия генезиса политических партий, тип политической культуры, особенности организации власти в России. Появление и легализация политических партий в России стали следствием ускоренной политической и экономической модернизации общества. В современной Российской Федерации многопартийность существует в контексте посткоммунистического развития, ее движения от авторитаризма к представительной демократии. Нынешняя российская многопартийность является лишь частью переходного периода, в рамках динамично развивающегося процесса. Вместе с тем в России существует возможность оформления двухпартийной системы, где консолидирующей элите, представляющей интересы значительных общественных слоев, противостоит системная демократическая оппозиция.

В третьем параграфе - «Институционализация политических партий в системе народного представительства как фактор развития конституционного строя современной России» - доказывается, что юридической формой институционализации многопартийности является правовое регулирование соответствующих правоотношений в конституции государства, а также в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах. В Конституции Российской Федерации уделяется чрезвычайно мало внимания вопросам статуса политических партий. По сути, конституционное регулирование исчерпывается провозглашением принципа многопартийности в части 3 статьи 13. Однако в конституциях ряда зарубежных стран этим вопросам уделяется значительно больше внимания.

Сравнительный анализ ряд конституций государств Европейского Союза позволил автору выделить следующие их общие черты. Во-первых, на конституционном уровне закрепляется политическое право граждан создавать политические партии, участвовать и не участвовать в их деятельности, свободно вступать и выходить из них; во-вторых, в качестве целей функционирования политических партий определяется обеспечение представительной демократии, в том числе и во внутрипартийной жизни; в-третьих, конституируется принцип конкуренции и демократического соперничества партий; в-четвертых, определяется конституционный статус политических партий как основного инструмента участия избирателей в политической жизни; в-пятых, гарантируется свобода деятельности партий; в-шестых, фиксируется исключительно федеральный, общегосударственный статус партий. В некоторых случаях конституции также содержат указания законодателю по дальнейшему регулированию данных общественных отношений (обеспечить финансовую поддержку партий и гласность их расходов), устанавливают запреты участия в деятельности политических партий для отдельных категорий граждан, недопустимость членства более чем в одной партии. В Российской Федерации отдается предпочтение не конституционному, а законодательному регулированию данных правоотношений.

Подвергая ряд положений Федерального закона «О политических партиях» критическому анализу, диссертант приходит к выводу, что его пробелы и недостатки не ставят под сомнение главную тенденцию институционализации политических партий как структурообразующих элементов представительной демократии. Законодатель определил конституционный статус политических партий в качестве основного инструмента участия избирателей в политической жизни, гарантировал свободу деятельности партий, зафиксировал исключительно федеральный, общегосударственный статус партий.

Однако присущий партиям коллективизм в политической деятельности должен основываться на принципах взаимопомощи, сочетания личных и общественных интересов и не означает ликвидации индивидуальных различий. Кроме того, механизм партийного представительства не должен распространяться на все уровни власти и все виды государственных органов. Индивидуальное представительство депутатов, баллотирующихся по мажоритарным избирательным округам, также имеет ряд сравнительных преимуществ (независимость, самостоятельность, индивидуальная ответственность). Поэтому в ряде подсистем народного представительства, напротив, необходимы правовые гарантии обеспечения мажоритарного представительства. К таким подсистемам, на наш взгляд, необходимо отнести Совет Федерации как палату представительства субъектов Федерации, а также выборные органы местного самоуправления.

Глава вторая - «Правовое регулирование участия политических партий в механизме формирования народного представительства» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Выборы как конституционно-правовая основа обеспечения партийного представительства» - указывается, что в основе механизма представительства политических партий лежит принцип народного суверенитета, согласно которому единственным источником публичной власти является народ, осуществляющий свою власть непосредственно и через свободно избранных представителей (статья 3 Конституции Российской Федерации).

Электоральная функция политических партий опирается на такую важную конституционно-правовую ценность, как необходимость официальной поддержки кандидатов или списков кандидатов на очередных выборах. Какие бы сложные механизмы организации политических партий ни устанавливал законодатель, в конечном итоге именно выборы характеризуют степень легитимности партийной деятельности. Сами по себе высокая численность членов партии, разветвленная организационная структура, имидж, продвижение в средствах массовой информации и другие аналогичные факторы не дают конституционно-правовых оснований для участия партий в составе и деятельности органов народного представительства в императивной форме. Выборы являются единственным правомерным основанием легитимации партийного представительства.

Одной из особенностей действия принципа равного избирательного права является справедливое распределение депутатских мандатов соразмерно участию партий в выборах. В этой связи в диссертации предлагается дополнить пункт 4 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовыми нормами следующего содержания: «К распределению депутатских мандатов допускаются списки кандидатов, каждый из которых получил установленный законом субъекта Российской Федерации процент голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 75 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются. Если за списки кандидатов, каждый из которых получил установленный законом субъекта Российской Федерации процент голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 75 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей списки кандидатов, получившие менее установленного законом субъекта Российской Федерации процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 75 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании».

Размер допустимого заградительного пункта находится в зависимости от конкретной политической системы государства. Если в государстве сложилась многопартийная структура электоральных предпочтений избирателей с устойчивым рейтингом двух - пяти политических партий, даже сравнительно высокий заградительный пункт не препятствует реализации конституционного принципа равенства пассивного избирательного права. Если же процесс становления многопартийности находится на ранних этапах своего развития, высокий заградительный пункт может привести к существенному искажению воли избирателей в процессе распределения депутатских мандатов вплоть до представительства меньшинства в парламенте.

Во втором параграфе - «Система правомочий политических партий в процессе формирования народного представительства» - подчеркивается, что политические партии обладают определенными правомочиями в данном процессе. Законодатель вынужден разрабатывать соответствующие гарантии равного подхода организаторов выборов ко всем участникам процесса формирования народного представительства. Одной из таких законодательных гарантий является установление правомочий политических партий в формировании избирательных комиссий.

На наш взгляд, более целесообразным было бы сохранение за политическими партиями права внесения предложений по составу избирательных комиссий, в то время как уполномоченный орган вправе самостоятельно определять состав избирательной комиссии при юридическом запрете назначения более чем по одному представителю от каждой политической партии. Право назначения членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации целесообразно возложить на Совет Федерации (как невыборный орган), право назначения членов избирательных комиссий субъектов Федерации - на законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а состав всех иных избирательных комиссий целесообразно формировать решениями представительных органов муниципальных образований (внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений) в зависимости от уровня территории юрисдикции той или иной комиссии.

Законодатель освободил политические партии, получившие представительство в Государственной Думе, от сбора подписей и внесения избирательного залога. Это решение представляется совершенно правильным применительно к формированию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, поскольку факт допуска партий к распределению мандатов при высоком заградительном пункте неоспоримо свидетельствует о наличии определенной социальной базы этих партий. Однако нельзя согласиться с освобождением политических партий от сбора подписей и внесения избирательного залога применительно к муниципальным выборам.

Правомочия политических партий по осуществлению агитационной деятельности включают в себя определение агитационного периода, условия участия в предвыборной агитации, запреты, ограничения и ответственность за нарушение режима данной агитации. Ограничение режима предвыборной агитации по объектам имеет чрезвычайно важное значение в системе представительства политических партий. Запрещая определенные виды агитационной деятельности (пропаганда войны, социальной, национальной, религиозной ненависти и вражды и т. п. ), законодатель предупреждает возможные случаи представительства подобных интересов в органах публичной власти. Это, разумеется, ограничивает сферу функционирования народного представительства и должно отвечать общепризнанным критериям, принятым в демократическом обществе.

Система правомочий политических партий в избирательном процессе также охватывает их деятельность в сфере наблюдения за выборами. Однако основным недостатком механизма правового регулирования порядка наблюдения политических партий за выборами является ограниченность данных правомочий стадией голосования.

Третий параграф - «Особенности правового положения политических партий в условиях использования мажоритарного, пропорционального и смешанного народного представительства» - посвящен анализу статуса политических партий при использовании различных избирательных систем. Многопартийность нельзя однозначно связывать с пропорциональной избирательной системой. Достоинства партийной формы народного представительства эффективно выражаются не только в условиях применения пропорциональной избирательной системы, но и при использовании мажоритарной и смешанной систем народного представительства. Такие недостатки пропорциональной системы, как отчуждение от политики рядовых членов партий, фактическое доминирование лидеров политических партий, неизвестность избирательному корпусу содержания списков кандидатов, слабое выражение демократической оппозиции, - уже заметно проявили себя не только в федеральном парламенте, но и в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

По мнению автора, наиболее удачной в современной России является смешанная система народного представительства, которая позволяет сочетать достоинства и недостатки мажоритарной и пропорциональной форм. Применительно к федеральному уровню публичной власти предпочтительны мажоритарные выборы Совета Федерации и пропорциональные выборы Государственной Думы. Формирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации целесообразно проводить по смешанной избирательной системе с введением запрета на выдвижение кандидатов от политических партий в одномандатных избирательных округах. Что касается порядка формирования двухпалатных законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, одну из палат целесообразно полностью формировать по пропорциональной системе представительства политических партий, а другую - по мажоритарной системе представительства независимых кандидатов.

Анализируя проблему допустимости двойной баллотировки кандидатов, выдвинутых политическими партиями в мажоритарных и единых избирательных округах, автор подчеркивает, что правовая позиция, выраженная Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении дела о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969. не может полностью применяться к механизму формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в современных условиях. Главный аргумент, который был высказан Судом при оценке конституционности оспариваемых законоположений, заключался в равных возможностях независимых кандидатов и кандидатов от политических партий баллотироваться в мажоритарных избирательных округах на основе одинаковых условий выдвижения, включающих процедуру сбора подписей. Современное избирательное законодательство освобождает политические партии, которые получили представительство в Государственной Думе, от сбора подписей и внесения избирательного залога. Кроме того, признание Конституционным Судом оспариваемой нормы соответствующей Конституции Российской Федерации не препятствует законодателю установить дополнительные гарантии реализации равного избирательного права независимых кандидатов и кандидатов от политических партий.

Глава третья - «Деятельность политических партий в органах народного представительства» - включает три параграфа.

В первом параграфе - «Статус политической партии как представителя народа» - обосновывается, что в системе народного представительства допустимым является участие легальных политических партий, имеющих определенную социальную базу, которые при этом могут быть мировоззренческими (консервативными, реформистскими) и прагматическими; кадровыми, массовыми, членскими и не имеющими членства; правящими и оппозиционными. В рамках подобного выбора законодатель вправе дифференцировать правовое регулирование, не нарушая при этом Конституцию Российской Федерации.

Представительная природа политических партий выражается не только в органически присущей им репрезентативной функции, но также в следующих вторичных функциях: социальная интеграция, политическая социализация, создание идеологических доктрин, выработка политического курса, формирование общественного мнения, политическое рекрутирование.

В этой связи важнейшей проблемой участия партий в парламентской деятельности как представителей народа становится вопрос о так называемой партийной дисциплине. В теоретико-методологическом аспекте дисциплина членов партии не должна ставить под сомнение народный суверенитет, необходимость выражения воли народа в деятельности органов народного представительства вне зависимости от политической конъюнктуры той или иной партии. Однако в современной России в определенной мере наблюдается тенденция возрождения понятия партийной дисциплины с элементами советского понимания этого термина.

В избирательном процессе к нарушениям партийной дисциплины обычно относятся: несанкционированное выдвижение членов партии в одномандатных округах как независимых кандидатов в качестве конкурентов кандидатам, выдвинутым соответствующей партией; поддержка в ходе избирательной кампании других кандидатов; официальные заявления членов партии против разработанного этой партией курса и руководства. В ходе последующей парламентской деятельности партийных депутатов нарушениями партийной дисциплины считаются: независимое выдвижение законопроекта; выступление в парламентских дебатах против официального курса партии; самостоятельное голосование; выступление в средствах массовой информации против политики, проводимой соответствующей партией.

С конституционно-правовой точки зрения не каждое из указанных деяний следует считать правонарушением. Так, самовыдвижение члена партии по одномандатному избирательному округу есть форма выражения его конституционного права, гарантированного статьей 32 Конституции Российской Федерации. Ни устав политической партии, ни решения партийного руководства не вправе запретить члену партии его выдвижение по одномандатному избирательному округу, поскольку лишь федеральный закон может ограничить конституционные права по основаниям, указанным в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, законодатель не должен исключать необходимость определенной степени единства членов той или иной политической партии в целях консолидированного участия в избирательной кампании и последующей депутатской деятельности. Подобные вопросы должны, на наш взгляд, регламентироваться внутренними документами политических партий. Вмешательство законодателя в данный процесс необходимо лишь в аспекте обеспечения внутрипартийной демократии, регулирования права органов политической партии на исключение из членов партии, установления исчерпывающего перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц.

Во втором параграфе - «Реализация политическими партиями потребностей и интересов избирателей в органах народного представительства» - обосновывается, что программы политических партий, имеющих представительство в Государственной Думе и в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, характеризуются разрозненностью методологии, смешанными формами политической агитации, слабой связью с компетенцией органов народного представительства. Это во многом обусловлено недостаточно полной регламентацией соответствующих правоотношений в статье 22 Федерального закона «О политических партиях». На наш взгляд, в этой статье законодателю надлежит закрепить обязанность политических партий официально формулировать свои программы по таким ключевым видам государственной деятельности, как государственное строительство, законотворчество, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие, прокурорский надзор и финансовый контроль. Кроме того, политические партии должны официально заявлять свое отношение к экономической, культурной, социальной и внешней политике государства.

Деятельность политических партий по реализации потребностей и интересов избирателей не ограничивается формулировкой и последующей реализацией программ партий. Она также обусловлена официальными заявлениями лидеров и других членов политических партий в ходе избирательной кампании и, особенно, в течение срока полномочий выборного органа народного представительства. Государственная и муниципальная политика имеет подвижный характер, она не может сводиться к заранее установленным позициям без учета динамики развития общественных отношений, изменений в законодательстве и правоприменительной практике.

Диссертант обращает внимание и на такой важный аспект, как морально-этические требования к оппонированию политических партий друг другу в процессе их парламентской работы. Для того, чтобы добиваться реализации потребностей и интересов избирателей, необходима политическая корректность, взаимное уважение, умеренность и демократичность соперничества партий. Обстановка взаимной нетерпимости и чрезмерного противопоставления партий друг другу приводят к весьма негативным общественно-политических последствиям. Однако это не ставит под сомнение саму по себе необходимость оппонирования партий друг другу в процессе их парламентской работы. В противном случае конституционный смысл представительной демократии сводится к ощутимому минимуму.

В третьем параграфе - «Механизм ответственности политических партий перед избирателями» - констатируется, что обязанностями политических партий является ежегодное представление в регистрирующие органы информации о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых в налоговые органы Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица.

Основополагающим компонентом в структуре ответственности политических партий, по мнению диссертанта, является ответственность за своих представителей, выдвинутых и избранных в органы публичной власти. Автор убежден, что политические деятели должны нести соразмерную ответственность перед выдвинувшими и избравшими их партиями. В этом смысле партиям должно предоставляться право отзывать своих депутатов.

Вместе с тем, процессы развития институтов власти в Российской Федерации вызвали необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности субъектов властных отношений. Наиболее острый практический интерес в последнее время вызывает проблема досрочного прекращения полномочий выборных лиц государственной власти как разновидности их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Прекращение полномочий выборных лиц государственной власти возможно по воле тех, кто их избрал. Выборные лица могут получить свои полномочия в результате избрания непосредственно населением или выборным органом власти из состава своих членов.

Автор называет и другую разновидность конституционно-правовой ответственности - досрочное прекращение полномочий выборных лиц ввиду несоблюдения ими установленных законом ограничений, составляющих элемент статуса этих лиц. Как сами ограничения, так и процедура досрочного прекращения полномочий выборного лица, не соблюдающего их, должны устанавливаться законом о статусе соответствующего выборного лица государственной власти и местного самоуправления. Особенность данной санкции заключается в том, что юридическим фактом, являющимся основанием ответственности выборного лица, служит нарушение выборным лицом требований закона, связанных с его статусом вне волеизъявления какого-либо правоприменительного органа. Причем указанный юридический факт должен иметь неоспоримое документальное подтверждение.

Таким образом, основной акцент в правовом регулировании ответственности политических партий сделан на их взаимодействии с государственной властью. Предусмотренные в законодательстве конституционно-правовые санкции слабо охватывают проблематику ответственности политических партий перед избирательным корпусом. Вследствие возрастающего влияния механизма баллотировки кандидатов в составе партийных списков утрачивает свое конституционное значение институт досрочного отзыва депутатов избирателями, а политические партии получают возможность досрочного отзыва депутатов и их замены новыми депутатами из состава списка кандидатов по своему усмотрению. Поэтому ответственность политических партий перед избирательным корпусом в основном обеспечивается периодически проводимыми и достоверными выборами на основе принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и добровольном голосовании. В условиях конституционной демократии - это перспективный путь для дальнейшего развития политической системы России. Однако для того, чтобы он был направлен в конституционное русло, необходимы дополнительные гарантии многопартийности, политического плюрализма, конкуренции и демократического соперничества различных политических сил.