Конституционно-правовая институционализация системы исполнительной власти в России

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционно-правовая институционализация системы исполнительной власти в России

Чеснов Кирилл Вячеславович

Белгород - 2011

Диссертация выполнена в Федеральном государственном автономном

образовательном учреждении высшего профессионального образования

«Белгородский государственный национальный исследовательский университет»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Мархгейм Марина Васильевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Савин Владимир Иванович

кандидат юридических наук, доцент Федорященко Алексей Сергеевич

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО «Российская академия

государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится 24 июня 2011 г. в 15.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета.

Автореферат разослан 24 мая 2011 г.

Ученый секретарь

совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена выраженным вектором возрастания роли исполнительной власти в публичном механизме современных государств. В Российской Федерации данная тенденция приобретает специфику в связи с исторически сложившимся доминированием исполнительной власти при недостаточности конституционно-доктринальной поддержки и фактическом отсутствии законодательного обеспечения. Это неизбежно сказалось на конституционно-правовой институционализации системы исполнительной власти в последние десятилетия.

Конституция Российской Федерации постулировала исполнительную власть в контексте определения ее места в государственном механизме и роли в системе разделения власти, предусмотрев при этом определенные гарантии баланса между ее ветвями. Принципы, уровни и структура системы исполнительной власти, что следует из совокупного толкования п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции России, предполагают законодательное объективирование. Однако необходимой совокупности федеральных законов не сформировано. Акцент в силу необходимости организационно-правовой унификации сделан лишь на установлении общих принципов институционализации исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный уровень такой институционализации с учетом государственно-правовых преобразований формализуется указами Президента России.

Необходимо также отметить, что для исполнительной власти в России характерна существенная внутрифункциональная и межуровневая дифференциация ее органов. Подобному многообразию сложно обрести атрибутивное качество системности без надлежащей научно-обоснованной концепции, которая ляжет в основу законодательного регулирования сферы исполнительной власти в ее институциональном выражении.

Исходя из трансформации функций и социальных задач современного государства, в России в условиях инновационного государственного строительства по-особому востребована институциональная оптимизация исполнительной власти, которая позволит в полной мере использовать ее структурно-ресурсный потенциал и приращивать его за счет межуровневого взаимодействия соответствующих органов.

Изложенное, помимо прочего, и определило выбор проблем конституционно-правовой институционализации исполнительной власти в современной России для анализа в рамках настоящей диссертации.

Степень научной разработанности темы опосредована значимостью и многоаспектностью вопросов институционализации системы исполнительной власти в конституционно-правовой теории и практике.

Проблемы государства и государственной власти были предметом разработок ученых XIX в. Исследования А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, С.Л. Корфа, Г.Ф. Шершеневича и других проводились с целью выявить особенности организации государственного управления в современной им России.

Советский период характеризуется активными исследованиями государственного управления, организации и деятельности государственных учреждений, что нашло свое отражение в трудах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, П.Т. Василенкова, В.А. Власова, Н.А. Волкова, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольского, М.П. Ирошникова, Ю.М. Козлова, Т.П. Коржихиной, Б.М Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Мицкевича, А.А. Нелидова, B.C. Прониной, Т.М. Смирновой, В.А. Цикулина, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской и других.

Среди работ современных отечественных авторов, посвященных перспективам развития системы исполнительной власти, ее месту и роли в государственном механизме заслуживают внимания труды С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, А.С. Автономова, Н.М. Азаркина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.Г. Барабашева, Ю.М. Батурина, А.И. Бобылева, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Бутакова, Ю.А. Веденеева, В.И. Гавриленко, В.В. Гошуляка, Э.П. Григониса, Б.П. Елисеева, А.Б. Зеленцова, Е.И. Козловой, Е.В. Колесникова, Н.М. Колосовой, Ю.В. Кудрявцева, Б.С. Крылова, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, М.А. Могуновой, В.В. Лазарева, А.В. Оболонского, Р.Г. Орехова,

И.Л. Петрухина, Б.В. Россинского, М.С. Саликова, Ю.Н. Старилова,

Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, В.Н. Суворова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Г.Н. Чеботарева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, И.Г. Шаблинского, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и др.

В связи с целесообразностью учета зарубежного опыта в работе над диссертацией использовались исследования таких авторов, как Л. Арнхарт, Д. Беркли, С. Бойд, Е. Вильямсон, А. Генри, Е. Корвин, М. Крозье, Р. Листон, Д. Мэйси, Т. Сиглиано, М. Сидэнфилд, Г. Эдвардс и др.

Отдельные вопросы исследуемой темы, касающиеся ответственности, порядка формирования, предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти, нашли отражение в трудах A.M. Барнашова, К.С. Вельского, В.А. Виноградова, Н.М Добрынина, А.Н. Кокотова, А.А. Кондрашева, М.М. Курманова, В.И. Майорова, Ю.В. Манахова, М.А. Митюкова, В.В. Невинского, В.А. Прокошина, В.И. Савина, С.С. Собянина, В.А. Черепанова и др.

Несмотря на столь активную разработку системы исполнительной власти Российской Федерации и отдельных ее элементов в научной юридической литературе отсутствует комплексный, всесторонний анализ ее конституционно-правовой институционализации на современном этапе. Имеющиеся в этой сфере труды во многом утратили свою актуальность, что связано с изменениями федерального и регионального законодательства. Это обусловливает необходимость обращения к вопросам конституционно-правовой институционализации системы исполнительной власти в Российской Федерации особенно в условиях современной политико-правовой модернизации.

Объектом диссертационного исследования выступили конституционно значимые отношения, складывающиеся по поводу правовой институционализации, функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти с учетом задач инновационного развития Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно-правовых норм, определяющих принципы, уровни и структуру системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях современного государственного строительства.

Целью диссертационного исследования явился конституционно-правовой анализ институционализации системы исполнительной власти в Российской Федерации для ее дальнейшей нормативно-правовой оптимизации и выработки предложений по совершенствованию функционирования с учетом современных требований.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- выявление юридических оснований институционализации системы исполнительной власти в федеративном государстве;

- характеристика конституционной модели институционализации системы исполнительной власти в современной России;

- сравнительный анализ конституционно-правового опыта институционализации системы исполнительной власти в зарубежных федерациях;

- исследование федерального уровня институциональной модернизации системы исполнительной власти;

- обобщение и систематизация опыта институциональной оптимизации исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- рассмотрение муниципального компонента межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания. Использованы диалектический, конкретно исторический, структурно-функциональный методы, методы анализа и синтеза; формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, статистический и иные методы. Применение диссертантом указанных универсальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей и задач вполне определенную концепцию исследования: от анализа состояния объекта и предмета исследования - к конкретным предложениям по оптимизации и совершенствованию системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по теории и истории государства и права, по общим проблемам конституционного права и конституционного законодательства, государственного управления и местного самоуправления. В ходе исследования диссертантом использованы работы и концептуальные подходы таких авторов, как Л.В. Акопов, П.А. Астафичев, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Г.А. Борисов, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, О.Н. Волкова, Г.А. Гаджиев, Н.Г. Горшкова, С.Б. Глушаченко, И.В. Гранкин, В.Р. Енгибарян, В.П. Касаткин, А.Н. Ким, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, И.Д. Левин, В.О. Лучин, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, А.А. Мелкумов, Ф.Х. Мухаметшин, А.Н. Нифанов, Н.Н. Олейник, Е.Д. Проценко, В.Н. Самсонов, Е.Е Тонков, В.А. Туманов, С.В. Тычинин, С.М. Шахрай, Е.В. Шорина, Т.М. Шамба, А.И. Экимов, И.С. Яценко и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили:

- конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции (уставы) субъектов Российской Федерации);

- федеральные конституционные законы: от 21 апреля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»;

- федеральные законы от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» и др.;

- подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации);

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Проанализированы также имеющие отношение к теме постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.

Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, политико-правовые акты главы российского государства, а также статистические материалы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в ней осуществлен конституционно-правовой анализ институционализации системы исполнительной власти в Российской Федерации, предложены направления ее нормативно-правовой оптимизации и сформулированы предложения по совершенствованию функционирования ее органов.

Конкретно научная новизна выразилась в:

- формулировании авторского определения феномена институционализации исполнительной власти;

- обосновании интегративного понимания сущности исполнительной власти с позиции ее триединства;

- выявлении тенденции взаимопроникновения свойств федеративной и унитарной форм государственного устройства и ее влияния на институционализацию системы исполнительной власти России и зарубежных стран;

- характеристике формально-юридической и структурно-функциональной специфики моделей институционализации систем исполнительной власти в России, США и ФРГ;

- обосновании необходимости принятия базового Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации»;

- раскрытии конституционно-правовых ресурсов институциональной оптимизации исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- авторской трактовке понятия «муниципальный компонент межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти».

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Анализ доктринальных и правовых источников, касающихся проблем конституционно-правового закрепления, организационного обеспечения и развития системы исполнительной власти в России, позволил сформулировать авторское определение феномена ее институционализации.

Она представляет собой научно обоснованный, конституционно опосредованный и юридически оформленный процесс учреждения, упорядочения, структурирования и функционирования исполнительной власти как самостоятельного сегмента публичного механизма для придания ему устойчивых параметров с учетом особенностей формы государства и его социальной направленности.

Помимо юридического аспекта, институционализация рассмотрена в научном и практическом смыслах.

2. Исходя из имеющихся в науке конституционного права подходов к определению сути исполнительной власти в корреляции с конституционными положениями, в работе обосновано интегративное понимание ее сущности. По мнению диссертанта, исполнительная власть предстает в триединстве основы конституционного строя, формы осуществления народовластия и сегмента публичной власти. Названное триединство позволяет раскрыть правовую природу и инновационное назначение системы исполнительной власти в современной России.

3. Основываясь на анализе исторического опыта конституционно-правовой институционализации системы исполнительной власти России и зарубежных стран, сделан вывод о сложившейся тенденции политико-правовой конвергенции свойств федеративной и унитарной форм государственного устройства. Это непосредственно сказывается на институционализации и структурировании системы исполнительной власти, что выражается в усилении ее централизации при характерном для федерации территориальном обособлении.

4. Сравнительное конституционно-правовое исследование российской и зарубежных (США, ФРГ) систем исполнительной власти позволило выявить формально-юридическую и структурно-функциональную специфику моделей их институционализации.

При этом общими для данных государств являются проблемы правового и организационного свойства. Первые выражаются в размытости и дублировании полномочий органов исполнительной власти, в неоднозначности разграничения компетенции между органами федерального и регионального уровней исполнительной власти. Вторые - в необоснованном разрастании структуры аппаратов органов исполнительной власти и чрезмерном росте их служащих.

По мнению диссертанта, прямая экстраполяция в России зарубежных образцов институционализации исполнительной власти не обеспечит повышения ее надлежащей эффективности.

5. Современное состояние нормативного правового регулирования институционализации федерального уровня российской системы исполнительной власти дает основание утверждать, что решению задач модернизации государственного механизма вообще и его исполнительного функционального сегмента в частности будет способствовать принятие, следуя логике ст. 10, п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, базового Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации». В нем необходимо отразить принципы и порядок их учреждения, организации, структурирования, функционирования, гарантий деятельности и ответственности. При этом, не нарушая законодательную стабильность, вопросы структурирования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с процедурами и сроками, определенными ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации, юридически оформляются указом главы государства.

6. В диссертации раскрыты конституционно-правовые ресурсы институциональной оптимизации исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

- поскольку Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конкретизирована только часть нормы п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, обоснована необходимость принятия Федерального закона «О системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;

- исходя из смысла ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, касающейся обеспечения Президентом России согласованного взаимодействия органов государственной власти, целесообразно законодательно закрепить принципы взаимодействия федерального и регионального сегментов системы исполнительной власти в нашей стране;

- основываясь на конституционных положениях ст. 78, и в целях упорядочения и повышения эффективности такого взаимодействия представляется логичным формализовать систему двойного подчинения для всех органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих функции в рамках предметов совместного ведения.

7. Анализ конституционно-доктринальных и правовых источников способствовал раскрытию муниципального компонента межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти и трактовке его как конституционно детерминированной, законодательно опосредованной, компетенционно гарантированной конструкции, отражающей совокупность юридических процедур в рамках ресурсно-обеспеченного сотрудничества, подконтрольности и подотчетности соответствующих исполнительно-властных структур, действующих на условиях взаимной ответственности в целях оптимизации публичного механизма и дальнейшей социальной модернизации.

Теоретическая значимость исследования определяется необходимостью совершенствования конституционно-правовой теории и регулирования отношений, складывающихся в сфере институционализации системы исполнительной власти Российской Федерации. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права России и зарубежных стран.

Практическая значимость работы выражается в выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства, затрагивающего исследуемую проблематику; нормотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти; деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право России», «Государствоведение», спецкурсов по актуальным проблемам развития исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры международного права и государствоведения БелГУ.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в монографии и девяти научных статьях общим объемом более 19 п.л.; представлены на научно-практических конференциях всероссийского и межрегионального уровней.

Структура исследования и его содержание подчинены обозначенным целям и задачам, которые и определили логику изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

исполнительный власть межуровневый институционализация

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, изложена степень научной разработанности проблемы; определены цель, задачи, объект и предмет исследования; рассмотрены методология исследования; раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; представлены сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

Первая глава - «Конституционно-правовое структурирование системы исполнительной власти в России» - включает в себя три параграфа, в которых поставлены и решены вопросы, имеющие фундаментальное конституционно-правовое значение для настоящего исследования.

В первом параграфе - «Юридические основания институционализации системы исполнительной власти в федеративном государстве» - раскрыты правовые детерминанты конституирования исполнительного сегмента государственного механизма.

Диссертант отмечает, что в российской конституционно-правовой науке понятие «исполнительная власть» используется применительно к определенной категории органов государственной власти, основной задачей которых является исполнение нормативных правовых актов, принятых законодательным органом государственной власти. При этом исполнительная власть, будучи атрибутом современного государства, приобретает подзаконный характер ввиду того, что ее органы осуществляют свою деятельность на основании и во исполнение законов, принятых законодательным органом государства.

Категория «исполнительная власть» является весьма условной, ввиду того, что не содержит исчерпывающей конституционно-правовой характеристики этой ветви государственной власти, заложенной в статье 114 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 13 - 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Автором подчеркнуто, что терминология представляет собой важный правовой инструментарий для построения и развития любой системы права. В использовании адекватной описываемому явлению терминологии необходимо закладывать глубокий теоретический и практический смысл. Исследуя деятельность исполнительной власти, становится очевидным, что функции органов этой ветви власти выходят далеко за рамки лишь исполнения законов.

Проделанный в настоящем исследовании анализ доктринальных и правовых источников, касающихся проблем конституционно-правового закрепления, организационного обеспечения и развития системы исполнительной власти в России позволил автору сформулировать ряд признаков ее институционализации среди которых:

Конституционно опосредованный и юридически оформленный характер. Содержание этого признака имеет двоякий смысл, раскрывающийся, с одной стороны, в характере учреждения исполнительной власти, а с другой, - в объективных границах ее функционирования.

Деятельность исполнительной власти заключается в конституционной обязанности следовать предписаниям закона (ст. 15), что определяет общие границы ее правосубъектности. Органы исполнительной власти в своих действиях связаны положениями законов. Исходя из того, что принятие закона, фактически, является установкой законодателем тех действий, которые необходимо совершить исполнителю, то свобода усмотрения и действий органов исполнительной власти сужается. С другой стороны, сферы, не урегулированные законодательными актами, находятся в поле действия правовых обычаев, общих принципов права и других источников права. В остальном органам исполнительной власти предоставлена значительная свобода действий, которая выражается в самостоятельном создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, изменении структуры этих органов, установлении принципов внутреннего взаимодействия и функционирования, методов реализации положений законов.

Вертикальное структурирование системы исполнительной власти. Характерной особенностью системы исполнительной власти является подчинение нижестоящего органа власти вышестоящему. Таким образом, основной вектор внутрисистемных отношений осуществляется по вертикали. Горизонтальные отношения внутри системы исполнительной власти наблюдаются лишь в межотраслевом взаимодействии одного уровня. При этом способ принятия решений органами исполнительной власти необходимо рассматривать как следствие вертикального построения самой системы и подчинения одного органа другому.

Комплексный характер. Деятельность исполнительной власти не замыкается на какой-либо отдельной сфере деятельности, а потому ее охват достаточно широк. Комплексный характер функционирования исполнительной власти выражается и в межотраслевом регулировании, при взаимодействии разных систем, а также в широком спектре методов, применяемых в деятельности исполнительной ветви власти.

Устойчивость функционирования. Исполнительная власть, в отличие от двух других ветвей государственной власти, осуществляет свою деятельность непрерывно. Так, законодательные органы государства работают лишь в периоды сессий. Деятельность судебных органов государственной власти характеризуется совокупностью рассмотренных дел. В отличие от вышеназванных, органы исполнительной власти в основе своей работы имеют непрерывный процесс, с четко определенным внутриструктурным разделением труда. Непрерывность функционирования обеспечивается концептуальным определением основных задач деятельности, разделением труда внутри системы органов исполнительной власти, регламентацией процессуальных действий для достижения поставленных задач.

Подчеркивая значение принципа устойчивости системы исполнительной власти, в диссертации отмечено, что определенное влияние на него оказывают и такие факторы, как форма государства, его социальная направленность, а также культурные особенности общества.

Предметно-опосредованная направленность. Доминантой в деятельности исполнительной власти является именно партикулярное, казуальное применение нормативных правовых актов. Их деятельность в большей степени связана с конкретными объектами, но не общей их группой. Если, к примеру, законом определены общие положения материального и процессуального права о взимании налогов и сборов с субъектов налогообложения, то задачами органов исполнительной власти являются определение процедуры уплаты налогов и сборов, и, далее непосредственно, применение норм закона в каждом конкретном случае.

Взятые в совокупности эти и некоторые другие признаки позволили автору сформулировать определение институционализации системы исполнительной власти. Она представляет собой научно обоснованный, конституционно опосредованный и юридически оформленный процесс учреждения, упорядочения, структурирования и функционирования исполнительной власти как самостоятельного сегмента публичного механизма для придания ему устойчивых параметров с учетом особенностей формы государства и его социальной направленности.

Во втором параграфе - «Конституционная модель институционализации системы исполнительной власти в современной России» - выявлены и проанализированы признаки, которые характеризуют систему исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В работе отмечено, что исполнительная власть Российской Федерации в том виде, в котором она функционирует в настоящее время, сформировалась и оформилась в ходе сложного по своему содержанию процесса. В связи с этим, автором проанализирован генезис системы исполнительной власти России от принятия Конституции Российской Федерации (1993 г.) до современного этапа политико-правовой модернизации. Логика исследования указанного исторического периода заключается в том, что именно Конституция Российской Федерации 1993 г. заложила основы институционализации новой системы исполнительной власти государства, принципиально отличающейся от функционирующей ранее.

В целях предпринятого диссертационного исследования автором выделены и охарактеризованы несколько этапов правовой институционализации исполнительной власти:

1991 - 1993 гг. - первый «подготовительный» этап, предшествовавший непосредственно конституционно-опосредованному периоду. Характеризуется значительным числом изменений и дополнений действовавшей российской Конституции 1978 г., а также актов указного регулирования, обеспечившим организационное обособление исполнительной власти в России.

1994 - 1999 гг. - второй этап, связанный с принятием Конституции Российской Федерации, существенно изменившей принципы государственной власти и ее структуру. Характеризуется исходным конституированием системы исполнительной власти и ее встраиванием в государственный механизм России. Второй период данного этапа обусловлен разработкой Концепции реформы системы органов исполнительной власти, что позволяет диссертанту сделать вывод о сформировавшейся в это время потребности в повышении ее эффективности и поиске оптимальных форм функционирования.

2000 г. - по настоящее время - третий этап. Совершенствование системы исполнительной власти в стране связывается диссертантом с деятельностью правительственной комиссии по проведению реформы системы органов исполнительной власти, Положение о которой было утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451. Результатом этого стала разработка новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, закрепленная в указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в который, позднее, Указом от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» были внесены существенные изменения.

При этом анализируемый процесс находится в постоянной динамике. Так, в указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82) содержатся положения о дальнейшей оптимизации системы и структуры исполнительной власти как федерального, так и на регионального уровней. 11 января 2011 г. был принят Указ Президента РФ о дальнейшем упорядочении и сокращении аппарата федеральных органов исполнительной власти в 2011 - 2013 гг. на 20%.

Анализ развития конституционной модели институционализации системы исполнительной власти в современной России позволил диссертанту сделать вывод о том, что исполнительная власть предстает в триединстве основы конституционного строя, формы осуществления народовластия и сегмента публичной власти. Названное триединство позволяет раскрыть правовую природу и инновационное назначение системы исполнительной власти в современной России.

Существенным элементом конституционной модели системы исполнительной власти объективно является система исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Конституция России 1993 г. ввела федеративно-обусловленный подход к формированию исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ч. 2 ст. 77 установлено, что в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Автором подчеркнуто значение ст. 78 Конституции Российской Федерации для характеристики статуса разноуровневых органов исполнительной власти. Согласно ей: 1) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; 2) федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; 3) органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий; 4) Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Система исполнительной власти в субъектах Российской Федерации учреждается в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г.

№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также на основе соответствующих конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. В последних отражены специфика правового статуса органов исполнительной власти конкретных субъектов Федерации, особенности построения и компетенции указанных органов. Причем, правовое регулирование этих вопросов субъектами Федерации отличается значительным разнообразием, некоторой противоречивостью, выходом в некоторых случаях - в силу неурегулированности данных вопросов в федеральном законодательстве - за конституционные рамки.

Все вышеизложенное позволило автору прийти к выводу о сложившейся в современной России тенденции политико-правовой конвергенции свойств федеративной и унитарной форм государственного устройства. Это непосредственно сказывается на институционализации и структурировании системы исполнительной власти, что выражается в усилении ее централизации при характерном для федерации территориальном обособлении.

Третий параграф - «Конституционно-правовой опыт институционализации системы исполнительной власти в зарубежных федерациях» - выявил зависимость правового регулирования и организации исполнительной власти в государстве от особенностей национальной правовой системы и исторических традиций.

В этой связи применительно к настоящему диссертационному исследованию рассмотрены наиболее характерные модели государственно-правового механизма исполнительной власти ФРГ, США и некоторых других государств.

Сравнительное конституционно-правовое исследование российской и зарубежных (США, ФРГ) систем исполнительной власти позволило диссертанту выявить формально-юридическую и структурно-функциональную специфику моделей их институционализации.

При этом общими для данных государств являются проблемы правового и организационного свойства. Первые выражаются в размытости и дублировании полномочий органов исполнительной власти, в неоднозначности разграничения компетенции между органами федерального и регионального уровней исполнительной власти. Вторые - в необоснованном разрастании структуры аппаратов органов исполнительной власти и чрезмерном росте их служащих.

По мнению диссертанта, прямое заимствование и внедрение Россией зарубежных образцов институционализации исполнительной власти не обеспечит повышения надлежащей эффективности ее функционирования.

Вторая глава - «Конституционные уровни институциональной оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации» - включает в себя три параграфа, посвященных направлениям оптимизации системы исполнительной власти на федеральном уровне, совершенствованию порядка формирования и функционирования системы региональной исполнительной власти, повышению эффективности межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти.

В первом параграфе - «Федеральный уровень институциональной модернизации системы исполнительной власти» - диссертантом предложены векторы совершенствования федерального сегмента исполнительной власти.

По мнению диссертанта, важнейшим направлением оптимизации и совершенствования исполнительной власти на федеральном уровне является четкое закрепление полномочий и структуры федеральных органов исполнительной власти. При этом следует исходить из содержания п. «г» ст. 71 Конституции России, согласно которой в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов.

В то же время, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77). Вместе с тем, согласно первой части той же статьи, система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Вышеизложенное позволило диссертанту сделать обоснованный вывод, что решению задач модернизации государственного механизма вообще и его исполнительного функционального сегмента в частности будет способствовать принятие, следуя логике ст. 10, п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, базового Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации».

В предлагаемом к принятию федеральном законе необходимо отразить принципы и порядок учреждения, организации, структурирования, функционирования, гарантий деятельности и ответственности органов исполнительной власти Российской Федерации. При этом, не нарушая законодательную стабильность, вопросы структурирования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с процедурами и сроками, определенными ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации, юридически оформляются указом главы государства.

Наряду с этим, по мнению диссертанта, важным направлением правовой оптимизации исполнительной власти на федеральном уровне может быть законодательное закрепление разграничения полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в плане создания подчиненных органов и управления их деятельностью. Действующая Конституция России закрепляет право субъектов Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Они создаются по предметам совместного ведения и в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации, и входят в единую систему органов исполнительной власти России. Практически, федеральные органы исполнительной власти руководят соответствующей отраслью или сферой управления через одноименные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Последние, естественно, подчиняются Правительству субъекта Федерации. Таким образом, налицо так называемое «двойное подчинение», которое, по мнению диссертанта, необходимо законодательно оформить.

«Двойное подчинение» позволит федеральным органам (с участием субъектов Федерации) разрабатывать программы развития отрасли, осуществлять нормативное правовое регулирование, координировать и контролировать деятельность соответствующих нижестоящих органов, а органам управления субъектов Федерации - осуществлять непосредственное управление подведомственными объектами в соответствии с установленными правилами, выполняя, в то же время, решения правительства субъекта и учитывая местные интересы. Представляется, что такое разделение функций и полномочий вполне соответствует принципам федерализма.

Статья 78 Конституции РФ разрешает федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц в субъектах Российской Федерации. При этом в Конституции РФ не установлено, какие именно федеральные органы исполнительной власти имеются в виду - по предметам ведения Российской Федерации, либо по предметам совместного ведения, либо те и другие. Как правило, территориальные органы образуются в субъектах Федерации по предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, на территории субъектов Федерации функционируют две группы органов - входящие в систему органов исполнительной власти субъекта Федерации (по предметам совместного ведения) и территориальные органы федеральных министерств и ведомств (по предметам ведения Российской Федерации), организационно подчиняющиеся только «по вертикали» - соответствующему федеральному органу государственной власти.

С учетом существующего разграничения предметов ведения (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации), федеральные органы отраслевой и межотраслевой компетенции можно разделить на две группы: по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По мнению диссертанта, это вполне бы отвечало федеративному устройству России.

Второй параграф - «Институциональная оптимизация исполнительной власти субъектов Российской Федерации» - посвящен совершенствованию порядка формирования и функционирования системы региональной исполнительной власти.

Политико-правовая модернизация, предпринятая по инициативе Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, в большей части связана с реформированием федеральной исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов Федерации, то к их видам и структуре нет еще единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов исполнительной власти. Данное обстоятельство, по мнению диссертанта, негативно сказывается на взаимодействии этих двух подсистем в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации.

В данной части диссертационного исследования предпринята попытка проанализировать отдельные узловые проблемы организации и функционирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации, касающиеся исходных принципов их реформирования.

В работе обосновано, что при оптимизации исполнительной власти субъектов Российской Федерации целесообразно учитывать следующие ее направления:

- поскольку Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конкретизирована только часть нормы п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, необходимо принятие Федерального закона «О системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;

- исходя из смысла ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, касающейся обеспечения Президентом России согласованного взаимодействия органов государственной власти, целесообразно законодательно закрепить принципы взаимодействия федерального и регионального сегментов системы исполнительной власти в нашей стране;

- основываясь на конституционных положениях ст. 78, и в целях упорядочения и повышения эффективности такого взаимодействия представляется логичным формализовать систему двойного подчинения для всех органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих функции в рамках предметов совместного ведения.

Подчеркнуто, что помимо прочего, совершенствование организации и деятельности системы органов исполнительной государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах на современном этапе предполагает оптимизацию ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В третьем параграфе - «Муниципальный компонент межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти» - диссертантом охарактеризованы конституционно-значимые направления оптимизации взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Процесс развития самоуправленческих начал, заложенный Конституцией России, получил новый импульс с принятием в 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Автором подчеркнуто, что признание местного самоуправления в качестве одного из базовых компонентов организации и осуществления публичной власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление новых основ взаимоотношений центральных, региональных и местных органов власти.

По мнению диссертанта, вопрос поиска правовых форм оптимального межуровневого взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Федерации является одним из принципиальных в теории и практике муниципального строительства и права.

Автором выявлено, что опыт государственного и муниципального строительства в субъектах Российской Федерации свидетельствует о выработке в них многообразных форм взаимодействия между органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

На основании этого в работе аргументирована необходимость перехода к такой модели межуровнего взаимодействия в системе исполнительной власти, в структурах которого традиционное административно-правовое - «управление по вертикали» заменяется конституциионно-опосредованным - «горизонтальным» сотрудничеством всех публично-правовых субъектов территориального развития. При этом органы государственной власти субъектов Федерации выступают в качестве организаторов и гарантов такого взаимодействия, которое в ближайшей перспективе будет определяться следующими факторами:

- необходимостью создания новой демократической основы эффективной структуры исполнительной власти;

- потребностями финансирования региональных программ; переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень ее субъектов;

- формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, местных органов власти и частного сектора.

Анализ конституционно-доктринальных и правовых источников способствовал раскрытию в работе муниципального компонента межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти. При этом в контексте проведенного диссертационного исследования он понимается как конституционно детерминированная, законодательно опосредованная, компетенционно гарантированная конструкция, отражающая совокупность юридических процедур в рамках ресурсно-обеспеченного сотрудничества, подконтрольности и подотчетности соответствующих исполнительно-властных структур, действующих на условиях взаимной ответственности в целях оптимизации публичного механизма и дальнейшей социальной модернизации.

В заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, предложения по совершенствованию российского законодательства, влияющие на дальнейшую модернизацию исполнительной власти.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В 10 ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА ОБЩИМ ОБЪЕМОМ БОЛЕЕ 19 П.Л., В Т.ч.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей

аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Чеснов, К. В. Совершенствование организации и деятельности исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах [Текст] / К.В. Чеснов // Современное право. - №12 (1), 2009. - 0,9 п.л.

2. Чеснов, К. В. Система и структура органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ [Текст] / К.В. Чеснов // Современное право. - №2 (1), 2010. - 0,7 п.л.

Иные научные публикации

3. Чеснов, К. В. Конституция Российской Федерации и эволюция законодательства о системе органов федеральной исполнительной власти [Текст] / К.В. Чеснов, И.С. Яценко // Государственное строительство и право. - Вып. 20, 2007 / под общ. ред. Г.В. Мальцева; отв. Ред. О.Н. Доронина, А.Р. Акчурин. - М., 2007, - 0,7 п.л.

4. Чеснов, К. В. Особенности организации и структуры органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации [Текст] / К.В. Чеснов // Государственное строительство и право. - Вып. 20, 2007 / под общ. ред. Г.В. Мальцева; отв. ред. О.Н. Доронина, А.Р. Акчурин. - М., 2007, - 0,8 п.л.

5. Чеснов, К. В. Формирование и совершенствование системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах: конституционно-правовое исследование [Текст] / К.В. Чеснов. - М., 2008. - 10,5 п.л.

6. Чеснов, К. В. Общие закономерности и особенности формирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации [Текст] / К.В. Чеснов // Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Вып. 1. - М.: РАГС, 2009. - 1,2 п.л.

7. Чеснов, К. В. Конституция Российской Федерации и эволюция законодательства о федеральных государственных органах исполнительной власти [Текст] / К.В. Чеснов // Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Вып. 2. - М.: РАГС, 2009. - 1,3 п.л.

8. Чеснов, К. В. Совершенствование организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах на современном этапе [Текст] / К.В. Чеснов // Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Вып. 2. - М.: РАГС, 2009. - 0,7 п.л.

9. Чеснов, К. В. Совершенствование порядка формирования и функционирования системы исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации [Текст] / К.В. Чеснов // Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Вып. 2. - М.: РАГС, 2009. - 1,2 п.л.

10. Чеснов, К. В. Конституционно-правовые аспекты реформирования исполнительных органов местного самоуправления [Текст] / К.В. Чеснов // Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика. Вып. 2. - М.: РАГС, 2009. - 1,2 п.л.

Размещено на Allbest.ru