Экспертная законопроектная деятельность: теоретико-правовое исследование

24

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экспертная законопроектная деятельность: теоретико-правовое исследование

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

экспертный законопроект правовой

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что новые ориентиры современного государственного строительства, определенные Конституцией Российской Федерации, потребовали надлежащего законодательного регулирования, прежде всего, тех общественных отношений, которые способствуют обретению Россией качества правового демократического государства. Объективность активизации законодательной деятельности, направленной на формирование комплектного правового пространства, с учетом динамики общественных процессов последнего десятилетия обернулась проблемами качества принимаемых законов. Несовершенное - пробельное, коллизионное, асоциальное, избыточное - законодательство создает условия для произвола публичной власти, принятия ситуативных правовых актов, исходя из целесообразности, а не законности. Оно - к тому же благоприятное правовое поле для теневой деятельности, преобладания узкогрупповых интересов в ущерб общенародным.

Материальные и процессуальные недостатки законотворчества были характерны как для федерального, так и регионального законодательства. Ряд из них продолжает проявляться и в настоящее время, когда интенсивность законотворческого процесса существенно снизилась при наработке позитивного опыта законодательной деятельности. Это указывает на наличие проблем методологического порядка, от разрешения которых во многом зависят перспективы дальнейшего продвижения российского общества и государства к заявленному Конституцией России качеству. Одним из подходов в преодолении названных проблем является научное теоретико-правовое исследование экспертной законопроектной деятельности.

Считаем, что именно на этапе разработки проектов федеральных конституционных, федеральных законов и законов субъектов Федерации (законопроектов) возможно принципиальное решение задач формирования качественного законодательства. В этой связи исследование экспертной законопроектной деятельности может стать вкладом в формирование надлежащего по качеству российского законодательства. Одновременно данная деятельность, обладая прикладным характером, способна положительно влиять на правоприменительную практику, сказываться практически на всех сферах общественной и государственной жизни. Это во многом определило выбор темы диссертационного исследования.

Помимо этого, экспертиза законопроектов, являясь сравнительно новой, позиционируется как имманентная фаза законотворчества. Однако в отличие от иных видов экспертиз (например, судебных) экспертиза законопроекта в юридической науке малоизученна. К числу явных исследовательских пробелов в данном отношении относятся неточность категориально-понятийного строя; неполнота видовых характеристик экспертиз законопроектов и их особенностей; отсутствие систематизации субъектов экспертной законопроектной деятельности; недостаточная эффективность средств, методов и приемов осуществления экспертизы законопроектов. Также в России не сложилось надлежащего законодательного регулирования экспертной законопроектной деятельности, которое составило бы основу ее институционализации и совершенствования. Все это ставит перед юридической наукой задачи по самостоятельному теоретико-правовому исследованию экспертной законопроектной деятельности.

Степень научной разработанности темы обусловлена значимостью экспертизы в совершенствовании законотворческой деятельности. В частности, на это указывает проявляемый научный интерес как со стороны отдельных ученых, так и со стороны специализированных структур, их поддерживающих В 2008 г. Российским гуманитарным научным фондом поддержан научно-исследовательский проект «Экспертная законопроектная деятельность в Белгородской области: проблемы уставно-правового регулирования и институционализации», заявленный Г.А. Борисовым, М.В. Мархгейм, М.В. Кострицкой (№ 08-03-55305а/Ц)..

Анализ юридической литературы показал, что принятие Конституции Российской Федерации активизировало процесс исследования экспертной законопроектной деятельности. Этой проблемы в разных аспектах касались такие ученые, как И.Н. Барциц, Д.А. Басангов, В.М. Баранов, С.В. Бошно, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, Н.Н. Гришин, А.Ю. Жданов, А.Б. Карлин, Ю.П. Кузякин, М.В. Мархгейм, Е.Р. Россинская, Ю.А. Тихомиров, др.

Научные представления об отдельных видах экспертиз законопроектов обогатили труды М.А. Васильева, В.В. Гордиенко, Н.А. Калинина, Р.М. Курмаева, Р.К. Надеева, А.А. Разуваева, В.Ю. Рагозина, Н.В. Ралдугина, Э.В. Талапиной, В.Ю. Туранина, В.Д. Чухвичева и др.

Среди зарубежных авторов, чьи подходы, концепции и доводы повлияли на освещение системы методов, принципов, задач экспертной законопроектной деятельности, следует назвать Дж. Бейтса, Д. Дитемана, У. Карпена, Ст. Магнуссона, Л. Мадера.

Вместе с тем до настоящего времени и с учетом современных реалий самостоятельного комплексного исследования экспертной законопроектной деятельности не проводилось, что стало определяющим фактором в выборе темы настоящего диссертационного исследования.

- выявить признаки и дать понятие экспертной законопроектной деятельности;

- осуществить классификацию экспертной законопроектной деятельности;

- охарактеризовать принципы экспертной законопроектной деятельности;

- рассмотреть экспертную законопроектную деятельность в качестве объекта правового регулирования;

- выявить правовую природу и систематизировать субъектов экспертной законопроектной деятельности;

- исследовать правовой механизм экспертной законопроектной деятельности и выявить способы повышения его эффективности;

- сформулировать предложения по совершенствованию экспертной законопроектной деятельности в Российской Федерации.

Объект диссертационного исследования составила совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу осуществления экспертизы проектов федеральных конституционных, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации со стороны публичных и социальных экспертов законопроектной деятельности.

Предметом диссертационного исследования явилась система категориально-понятийного, содержательно-видового, нормативно-правового, институционально-функционального компонентов экспертной законопроектной деятельности с учетом ее национального и зарубежного опыта.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований проблем регулирования отдельных видов экспертиз, в том числе, видов экспертизы законопроектов, статуса эксперта; вопросов организации и проведения экспертизы, использования ее результатов в законотворческой деятельности. Кроме того, привлечены исследования в области общей теории судебной экспертизы, теории государства и права, конституционно-отраслевых институтов, социологии и философии права, политологии - в той мере, в которой они способствовали разрешению поставленных задач. Особое внимание уделено анализу трудов ученых, внесших значительный вклад в разработку теории законодательного процесса.

Для достижения цели диссертационного исследования были проанализированы труды юристов-правоведов дореволюционного периода - В.М. Гессена, А.Д. Градовского, А.А. Жилина, М.Н. Коркунова, В.И. Лазаревского, Я.М. Магазинера, К.А. Неволина, Л.И. Петражицкого, М.А. Рейснера. Рассмотрены также работы авторов советского периода - Н.С. Барабашевой, И.Ф. Казьмина, Д.А. Керимова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной; современных отечественных и зарубежных ученых, среди которых М.В. Баглай, Г.А. Борисов, А.Б. Борисов, Н.М. Борытко, Г.С. Вечканов, Н.Е. Егорова, Н.И. Ивакина, О.А. Игнатенко, А.Б. Карлин, Т.В. Кашанина, М.А. Краснов, С.А. Комаров, А.В. Лукашева, В.В. Маклаков, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Ю.В. Медная, О.В. Негребецкая, А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Павлова, В.С. Потапенко, А.В. Пчелинцева, В.В. Ряховский, Н.Н. Тарасов, В.Е. Чиркин и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили: конституционные акты (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), федеральные законы (от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»), законодательные акты субъектов Российской Федерации, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, имеющие отношение к экспертной законопроектной деятельности (указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации). Проанализированы также итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

В диссертации использованы соответствующие положения международных договоров, связанных с экспертной законопроектной деятельностью, а также конституции некоторых федеративных государств англо-саксонской и романо-германской правовых систем.

Эмпирическая база диссертационной работы охватывает аналитические материалы, касающиеся экспертной законопроектной деятельности публичных субъектов (главы государства, палат парламента, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и др.) и общественных объединений (заключения Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Федерации), планы законопроектных работ, материалы заседаний и рекомендаций Общественной комиссии по координации законодательной деятельности. Рассмотрены также проекты ряда федеральных конституционных и федеральных законов, законов субъектов Федерации.

Помимо этого уделено внимание итоговым решениям Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.

Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть процессы, характерные для экспертной законопроектной деятельности, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования внутригосударственных публичных (Российской Федерации и ее субъектов) и социальных (институтов гражданского общества) структур, принимающих участие в экспертной законопроектной деятельности России.

Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, систематизировать и классифицировать экспертные правоотношения в Российском государстве.

В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический, др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.

Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило более четко определить масштабы законотворческих ошибок, диагностируемых экспертами, подкреплению теоретических позиций конкретными примерами из современной российской и зарубежной практики.

Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ монографического плана, выполненную в рамках общей теории права и государства, посвященную концептуальному исследованию экспертной законопроектной деятельности в целях совершенствования законотворчества в России.

В рамках данного подхода выявлены признаки и сформулировано понятие экспертной законопроектной деятельности; предложены основания классификации экспертной законопроектной деятельности и экспертов, ее осуществляющих; определены общие и специальные экспертные задачи, позволяющие всесторонне оценить законопроект в рамках предмета экспертного исследования; выявлены и сформулированы особенные принципы экспертной законопроектной деятельности; предложены способы повышения эффективности механизма экспертной законопроектной деятельности, обоснована необходимость принятия федерального закона «Об экспертной законопроектной деятельности в Российской Федерации» как составной части пакета федеральных законов, направленных на совершенствование нормотворчества в России.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Выявлены специальные признаки экспертизы законопроектов, отличающие ее от иных видов экспертной деятельности. В их числе: а) специфические объект (проект законодательного акта) и предмет (определение соответствия объекта экспертизы установленным стандартам); б) осуществление экспертизы лицом, обладающим специальными познаниями, умениями и квалификацией в области оценки законопроекта сообразно предмету экспертизы законопроектов (статусом эксперта); в) применение специальных методов; г) составление по итогам экспертизы законопроектов итогового решения утвержденной формы; д) применение итоговых решений уполномоченным законотворческим органом.

2. Предложена авторская трактовка экспертной законопроектной деятельности. Под ней понимается исследование, проводимое публичными и/или социальными субъектами (экспертами), обладающими специальными познаниями, квалификацией и умениями в области оценки соответствия законопроекта установленным стандартам специфическими методами, завершающееся итоговым решением утвержденного образца, в целях принятия качественных по форме и содержанию законодательных актов.

3. Предложены критерии и на их основе осуществлена классификация видов экспертной законопроектной деятельности: 1) по отрасли знаний, требуемых для осуществления экспертизы (юридические, филологические, экономические, философско-социологические, комплексные и др.); 2) по объекту экспертизы законопроектов (федеральные, региональные); 3) по моменту осуществления экспертизы (предварительные, основные, последующие (повторные и дополнительные)).

4. Раскрыты видовые особенности экспертиз законопроектов, выделяемых по отрасли знаний. Обосновано, что правовая экспертиза законопроектов требует от экспертов специальных юридических познаний и заключается в оценке соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам, стороной которых является Российская Федерация, федеральным конституционным, федеральным законам, отраслевым актам, а также позитивной юридической практике.

Лингвистическая экспертиза законопроектов строится на специальных филологических познаниях в области оценки соответствия законопроекта нормам русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов.

Финансовая экспертиза законопроектов исходит из специальных экономических познаний для оценки соответствия законопроекта требованиям финансовой обоснованности и целесообразности.

Нравственная экспертиза законопроектов предполагает обладание специальными философско-социологическими познаниями, позволяющими оценить соответствие содержание законопроекта нормам морали и базовым ценностям, концентрированно изложенным в Преамбуле действующей Конституции России.

5. Сформулировано понятие экспертных задач, под которыми понимается перечень точно заявленных направлений исследования законопроекта, в рамках которых формулируются соответствующие вопросы, опосредованные состоянием законодательства и правоприменительной практики.

Предложено различать общие и специальные экспертные задачи. К первым относятся выявление в законопроекте положений, нарушающих права и свободы человека и гражданина, диагностика законопроекта на предмет содержания в нем положений, попирающих экономические и политические интересы российского общества и государства; ко вторым - юридические, филологические, экономические, философско-социологические.

6. Ввиду отсутствия надлежащей регламентации экспертной законопроектной деятельности вообще, а ее субъектной стороны в частности, сделан вывод об условности отнесения субъектов, включенных в настоящее время в экспертный законопроектный процесс, к разряду экспертов.

Учитывая это, автором диссертации предложено принятие федерального закона «Об экспертной законопроектной деятельности в Российской Федерации» как составной части пакета федеральных законов, направленных на совершенствование правотворчества в России. Атрибутами предложенного федерального закона должны стать требования к кандидатам в эксперты и сдача ими квалификационного экзамена на статус эксперта законопроектной деятельности. Только после этого их следует признавать экспертами законопроектной деятельности с соответствующими правовыми последствиями.

7. Обосновано, что процесс институционализации экспертной законопроектной деятельности, помимо прочего, обусловлен систематизацией видов экспертов, ее осуществляющих. В этой связи выделены основания классификации экспертов законопроектной деятельности, исходя из: 1) природы субъектов (публичные и социальные); 2) принадлежности экспертов к государству (национальные и международные); 3) включенности экспертов в структуры парламента (внутренние и внешние); 4) наличия обязанности эксперта осуществлять экспертизу (вмененные и инициативные).

8. Раскрыты содержание и структура механизма экспертной законопроектной деятельности, исходя из которых предложена его авторская трактовка. Механизм экспертной законопроектной деятельности определен как публичный сложносоставной процесс, представленный тремя ключевыми, последовательно сменяющими друг друга стадиями - программно-организационной; предметно-оценочной (применение специальных знаний) и заключительной (коллегиальное принятие и оформление итогового решения).

Выявлены и раскрыты функции - правозащитная, редакционная, превентивная, рекомендательная - итоговых экспертных решений, а также совокупность требований, предъявляемых к ним.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что теоретические выводы исследования могут быть положены в основу юридического оформления, процессуальной регламентации и институционализации экспертной законопроектной деятельности. Диссертационное исследование может также представлять интерес для действующих публичных и социальных структур, включенных в экспертный процесс. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем экспертной законопроектной деятельности, в образовательном процессе, в частности при подготовке специалистов высшего профессионального юридического образования, в том числе в рамках теории государства и права, конституционного права, судебной экспертизы, юридической техники, а также предлагаемого автором диссертации спецкурса «Экспертная законопроектная деятельность».

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась на кафедрах теории и истории государства и права, международного права и государствоведения юридического факультета ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет», а также в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсам теории государства и права, конституционного права России и др.

Основные положения диссертационного исследования были представлены в выступлениях на международных («Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития» (г. Туапсе, 12-13 октября 2007 г.); «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (г. Нижний Новгород, 29-30 мая 2008 г.)) и межрегиональных («Инновационные и традиционные механизмы повышения эффективности муниципальной реформы: федеральные стандарты и региональный опыт» (г. Белгород, 29 апреля 2008 г.), «Конституционно-гуманитарные основания государственного и муниципального строительства России: традиции, преемственность и перспективы» (г. Белгород, 20 ноября 2008 г.)) научно-практических конференциях. Кроме того, наиболее значимые выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных автором научных статьях, в том числе подготовленных в рамках научно-исследовательского проекта, поддержанного в 2008 г. Российским гуманитарным научным фондом.

Структура диссертационного исследования опосредована целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы и ее особенностями. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, охарактеризована степень ее разработанности, определены цели и задачи исследования, указаны источники и методы исследования, его научная новизна и практическая значимость, изложены положения, выносимые на публичную защиту, информация об апробации результатов исследования, представлена структура диссертации.

В Главе 1 - «Доктринирование экспертной законопроектной деятельности» - состоящей из трех параграфов, с методологических позиций автором исследованы сущностные характеристики экспертной законопроектной деятельности и ее видов, представлены интерпретации отправных категорий экспертизы законопроектов - «экспертной законопроектной деятельности», «правовой», «лингвистической», «финансовой», «нравственной» экспертиз законопроектов, выведены ее общие и специальные задачи, а также особенные принципы экспертной законопроектной деятельности.

В первом параграфе - «Понятие и признаки экспертной законопроектной деятельности» - автором диссертационного исследования, посредством применения метода экстраполяции, с учетом уяснения признаков и понятия категории «экспертиза» и ее производных выявлены не только универсальные, но и специальные черты экспертной законопроектной деятельности. Именно они позволяют идентифицировать последнюю ее среди иных видов такой деятельности. К специальным признакам отнесены: специфический объект и предмет экспертного исследования, наличие у лица, осуществляющего экспертизу законопроектов специальных познаний в области оценки законопроектов, применение специфических методов экспертирования, составление по результатам экспертного исследования итогового решения утвержденного образца и его применение уполномоченным законотворческим органом.

Автором обосновано, что экспертиза законопроектов составляет разновидность экспертизы проектов нормативных правовых актов. Именно они - законопроекты - являются объектом экспертного исследования в данном виде экспертизы. С этим выводом сопряжена необходимость самостоятельной трактовки экспертной законопроектной деятельности. Исходя из выявленных автором ее специальных признаков, предложено понимать экспертную законопроектную деятельность как исследование, проводимое публичными и/или социальными субъектами (экспертами), обладающими специальными познаниями, умениями и квалификацией в области оценки законопроекта установленным стандартам, посредством использования сообразных предмету оценки методов, завершающееся надлежаще оформленным документом - итоговым решением утвержденного образца, в целях принятия качественных по форме и содержанию законодательных актов.

Во втором параграфе - «Виды экспертной законопроектной деятельности» - автором диссертационного исследования посредством формально-юридического, логического и статистического методов выявлены критерии классификации видов экспертной законопроектной деятельности, на основе которых осуществлена их соответствующая систематизация. Исходя из контент-анализа нормативных правовых актов, исследования научной литературы, автором выявлены две противоположные тенденции. С одной стороны, наличествует активизация со стороны парламентариев и ученых в деле введения в законодательный и научный оборот новых видов экспертиз законопроектов («правовая», «лингвистическая», «общественная», «независимая», «научная», «юридико-техническая», «экономическая», «антикоррупционная»). С другой, - ими не принимаются меры к систематизации и надлежащей регламентации видов таких экспертиз. Исходя из этого, диссертантом сделан вывод, что наличествующая теоретическая и законодательная пробельность в сфере систематизации видового ряда экспертиз законопроектов может неблагоприятно сказываться на результатах экспертной законопроектной деятельности в целом. Восполняя данный пробел, с учетом реалий российского законодательства и правоприменительной практики диссертантом предложено классифицировать экспертную законопроектную деятельность по следующим основаниям: 1) по отрасли знаний, требуемой для осуществления экспертизы (юридические, филологические, экономические, философско-социологические, комплексные и др.); 2) по объекту экспертизы законопроектов (федеральные, региональные); 3) по моменту осуществления экспертизы (предварительные, основные, последующие). Наряду с этими основаниями рассмотрены также иные подходы, в том числе по природе и государственной принадлежности субъекта-эксперта, осуществляющего экспертизу законопроекта.

Кроме того, выделенная по отрасли знаний группа экспертиз представлена соответствующими подвидами. В частности, к юридическим отнесены правовые, юридико-технические, антикоррупционные экспертизы; к филологическим - лингвистические, лексические, логические; к экономическим - финансовые и бюджетные; к философско-социологическим - социальные, правозащитные, нравственные.

Предложенная диссертантом группа философско-социологических экспертиз и соответствующие ей подгруппы обладают особой ценностью. В частности, предложенная автором нравственная экспертиза заключается в оценке законопроекта с точки зрения норм морали и базовых ценностей, концентрированно изложенных в Преамбуле Конституции Российской Федерации. Включение в законопроекты таких нравственных императивов как справедливость, свобода, патриотизм и благородство, доброта и верность, идейная устремленность, инициативность, ответственность перед настоящим и будущим поколениями, взаимоуважение и воспитанность, семейные традиции, отвечает современным тенденциям построения гражданского общества и демократического государства. Введение философско-социологических экспертиз законопроектов в определенной мере обеспечит решение некоторых задач, заявленных в 2008 году в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а именно: стремление к «справедливому обществу свободных людей», «гуманизация социального устройства и политической системы», сохранение «выработанных, выстраданных, выверенных за века ценностей и идеалов».

Наряду с указанными, автором диссертации предложено введение в научный оборот и юридическое оформление комплексной экспертизы. Ее универсальность обусловлена включенностью в процесс экспертирования одновременно экспертов публичных и социальных структур, обладающих познаниями в юриспруденции, филологии, экономике, социологии и т.д. Технология комплексного экспертирования, как обосновано в диссертационном исследовании, должна отличаться применением структурированной шаблонной анкеты, состоящей из блоков специальных вопросов. Их содержание должно определяться с учетом государственно-правовой и общественной значимости, а также соответствовать различным отраслям знаний.

Закономерно, что введение таких новаций повлечет определенные финансовые затраты, организационные «перестановки», проблемы отбора высококлассных экспертов законопроектной деятельности. Вместе с тем осуществление предложенных мер, по мнению автора диссертации, станет определенным вкладом в дело совершенствования законотворчества, реального воплощения принципов демократического правового государства и гражданского общества.

В третьем параграфе - «Задачи и принципы экспертной законопроектной деятельности» - автором уделено внимание задачам и принципам экспертизы законопроекта. На основе анализа правовых и научных источников сделан вывод, что таковые не нашли в них должного отражения и разработки.

Диссертант полагает, что постановка экспертных задач имеет общепрактическую ценность: они определяют основные направления экспертного исследования; выполняют функции стандартизации, установочную и контролирующую. С учетом многообразия видов экспертной законопроектной деятельности в диссертации представлены общие и специальные экспертные задачи. Первые распространяются на любой из видов экспертиз законопроектов, специальные - рассчитаны на применение в рамках отдельного вида экспертиз, призваны конкретизировать, уточнять общие задачи, исключая из законопроектов формальные и содержательные изъяны. При этом специфика объекта и предмета экспертного исследования затрудняет постановку точного и исчерпывающего перечня специальных задач. Поэтому автором, исходя из состояния правоприменительной практики, сформулированы наиболее типичные, трафаретные задачи, ориентированные, как правило, на любой законопроект.

Принятие качественных законодательных актов опосредовано, в том числе, соблюдением установленных принципов, посредством которых концентрированно выражается потенциал экспертной законопроектной деятельности. Автором диссертационного исследования обоснована целесообразность учета экспертами в своей работе универсальных, специфических и особенных принципов.

В Главе 2 - «Институционализация экспертной законопроектной деятельности», - состоящей из трех параграфов, выявлены и иерархически систематизированы нормативные правовые акты, связанные с регулированием экспертной законопроектной деятельности; условно классифицированы эксперты законопроектной деятельности; представлена структура механизма экспертной законопроектной деятельности, предложены способы его совершенствования. Обосновано, что полиаспектная экспертная законопроектная деятельность должна стать мощным институтом, обеспечивающим формирование в России гармоничных, качественных и справедливых законодательных актов, скорейшую институционализацию экспертизы, что отвечает заявленной федеральным Правительством Концепции развития России до 2020 года.

В первом параграфе - «Экспертная законопроектная деятельность как объект правового регулирования» - посредством применения формально-юридического, историко-правового методов, автор пришел к выводу, что процесс новой институционализации экспертной законопроектной деятельности начался в период разработки Конституции Российской Федерации, когда сформировались социальные, экономические, политические предпосылки к строительству правового государства и гражданского общества. Впервые проекты российской Конституции были подвергнуты экспертизе со стороны Комиссии Совета Европы (Венецианской комиссии), что вполне можно считать новым инструментом в деле разработки и принятия более качественных законодательных актов.

Проведенный автором диссертации анализ источников показал, что в настоящее время в России не сложилось надлежащей правовой регламентации экспертной законопроектной деятельности. Помимо прочего, это обусловлено отсутствием фундаментальных теоретических исследований и должного обобщения положительной практики осуществления экспертной законопроектной деятельности на общефедеральном и региональном уровнях.

Оценка нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих экспертизу законопроектов, дала автору основания сделать вывод об опережающем в данной части нормотворчестве отдельных субъектов Российской Федерации. При этом системного регулирования экспертной законопроектной деятельности и ее элементов до настоящего времени не сложилось.

Автором диссертационного исследования обращено внимание на прогрессивный зарубежный опыт оценки законопроектов, прежде всего, в части использования методов эксперимента и анкетирования. Восприятие таковых с учетом специфики отечественных условий и задач может быть полезным в деле дальнейшего совершенствования российского законодательства. Подчеркнута также необходимость следования сложившимся в данной сфере международным стандартам, но с обязательным учетом государственных интересов.

Исследование современного состояния регулирования экспертной законопроектной деятельности, выявленные предпосылки ее институционализации обусловили вывод диссертанта о необходимости принятия федерального закона «Об экспертной законопроектной деятельности в Российской Федерации» как составной части пакета федеральных законов, направленных на последующее совершенствование российского законодательства.

Во втором параграфе - «Субъекты экспертной законопроектной деятельности» - диссертант раскрыл правовую природу субъектов экспертной законопроектной деятельности и систематизировал их; выявил критерии отбора в эксперты законопроектной деятельности и основания приобретения статуса эксперта.

Автором обосновано, что особый статус экспертов законопроектной деятельности обусловлен организационной включенностью в публичные и социальные структуры, оказанием ими публично-правовых услуг. Показано, что процесс институционализации экспертной законопроектной деятельности, помимо прочего, обусловлен систематизацией видов экспертов, ее осуществляющих. В этой связи выделены основания классификации экспертов законопроектной деятельности, исходя из природы субъектов (публичные и социальные); принадлежности экспертов к государству (внутригосударственные и международные); включенности экспертов в структуры парламента (внутренние и внешние); наличия обязанности эксперта осуществлять экспертизу (вмененные и инициативные).

В процессе исследования автор пришел к выводу, что экспертная законопроектная деятельность, являясь сложнейшим видом деятельности, требует консолидации усилий не только со стороны профессиональной интеллектуальной юридической элиты, но и экономистов, филологов, философов, социологов, специалистов других отраслей знаний.

Ввиду отсутствия надлежащей регламентации экспертной законопроектной деятельности и ее субъектной стороны сделан вывод об условности отнесения субъектов, включенных в настоящее время в экспертный законопроектный процесс, к разряду экспертов. В целях отграничения экспертов от иных лиц, задействованных в экспертировании, автором предложено включить в ранее названный федеральный закон «Об экспертной законопроектной деятельности в Российской Федерации» требования к кандидатам в эксперты и установить сдачу ими квалификационного экзамена на статус эксперта законопроектной деятельности. Итоговые решения лиц, получивших статус эксперта законопроектной деятельности, должны стать предметом обязательного официального отзыва со стороны парламентариев.

В третьем параграфе - «Механизм и способы совершенствования экспертной законопроектной деятельности» - раскрыты содержание и структура механизма экспертной законопроектной деятельности; в целях оптимизации экспертного процесса обосновано установление сроков и периодов проведения экспертизы законопроектов, принятия итоговых решений; выявлены виды и раскрыто содержание функций итоговых экспертных решений, а также совокупность требований, предъявляемых к ним.

Механизм экспертной законопроектной деятельности, являясь публичным многоаспектным явлением, отличается высокой степенью сложности. Непременным условием обеспечения функционирования механизма является его детальная регламентация. В настоящее время сложилась практика осуществления экспертизы в отсутствие корреспондирующих процессуальных предписаний, что, по мнению диссертанта, является существенным недостатком. Моделируя механизм экспертной законопроектной деятельности, автор диссертации выделил его ключевые, последовательно сменяющие друг друга стадии, качественное исполнение которых способно обеспечить эффективное осуществление экспертизы. Среди них программно-организационная, предметно-оценочная и заключительная. На первой стадии должны решаться вопросы об экспертном составе, виде экспертизы, методах и сроках ее проведения; на второй - осуществляется собственно применение специальных знаний с учетом предмета экспертного исследования в рамках поставленных задач; на третьей - происходит коллегиальная разработка, принятие и оформление итогового решения. Обосновано, что такие решения, составляемые по утвержденной форме, обладают правозащитной, редакционной, превентивной и рекомендательной функциями. Тем самым подчеркивается их высокая ценность для законотворчества.

При этом автором указано, что экспертные рекомендации не являются окончательными, а составляют основу для дальнейшего взаимодействия экспертов с разработчиками законопроектов и парламентариями.

Важным условием обеспечения эффективности механизма экспертной законопроектной деятельности является детальная регламентация субъектов экспертизы, ее процедуры и сроков осуществления. Представляется, такой подход позволит предотвратить проведение поверхностных экспертных оценок с вынесением малозначимых итоговых решений.

Автором подчеркнута важность установления реальных сроков, необходимых и достаточных для проведения экспертизы законопроекта. В этой связи предложено установить общие и специальные сроки осуществления экспертной законопроектной деятельности. При этом специальные сроки необходимо вводить в отношении особо сложных по охвату предмета правового регулирования или объемных законопроектов.

В Заключении диссертационной работы подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы, представлены интерпретации категорий «экспертная законопроектная деятельность», «механизм экспертной законопроектной деятельности», систематизированы предложения и практические рекомендации по совершенствованию законодательной регламентации экспертной законопроектной деятельности в Российской Федерации, намечены перспективы дальнейшей разработки исследуемой проблемы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В ПЯТНАДЦАТИ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационного исследования

1. Экспертиза законопроекта как комплексный механизм и фактор совершенствования правотворчества [Текст] // Научная мысль Кавказа. - Ростов н/Д., 2006. - № 9 - С. 28-31 (0,4 п.л.).

2. Экспертная законопроектная деятельность и ее системообразующие элементы [Текст] // История государства и права. - 2008. - № 23. - С. 2-5 (0,5 п.л.).

3. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его совершенствования [Текст] // История государства и права. - 2009. - № 1. - С. 5-8 (0,5 п.л.).

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях

4. Субъекты экспертной законопроектной деятельности: понятие, виды, правовое регулирование [Текст] // Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития: Материалы II Международной научно-практической конференции / Рост. гос. эконом. универ. - Ростов н/Д., 2007. - С. 56-58 (0,2 п.л.).

5. Антикоррупционная экспертиза законопроектов как фактор совершенствования российского правового пространства: региональный опыт [Текст] // Молодежь как инновационный ресурс развития современного российского общества. Сборник тезисов докладов Межрегиональной научно-практической междисциплинарной конференции студентов и молодых ученых Юга России. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2008. - С. 232-235 (0,2 п.л.).

6. Механизм региональной экспертизы законопроектов: проблемы функционирования и факторы совершенствования [Текст] // Российское право на современном этапе: материалы III Международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов н/Д, 2008. - С. 19-21 (0,3 п.л.).

7. Проблемы экспертной законопроектной деятельности в контексте принципов конституционализма России [Текст] // Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития: сб. научных статей по итогам Междунар. науч.-практ. конф. (Белгород, 8-9 июня 2007 г.): в 2 т. / Под ред. проф. Е.Е. Тонкова. - Белгород: Изд-во БелГУ, 2008. - Т. I. - С. 385-391 (0,4 п.л.).

8. Новые экспертные возможности предотвращения законотворческих ошибок [Текст] // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н.-Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2009. - С. 355-360 (0,3 п.л.).

Размещено на Allbest.ru