Административно-правовое регулирование инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

31

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Административно-правовое регулирование инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации

Буртовой Максим Юрьевич

Челябинск 2011

Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).

Научный руководитель: доктор психологических наук, доцент Иоголевич Наталья Ивановна

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Майоров Владимир Иванович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Филатова Анна Валерьевна

кандидат юридических наук, доцент Ванюшин Ян Леонидович

Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет МВД России

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент О.В. Гречкина

1. Общая характеристика работы

инновационный административный правовой власть

Актуальность темы исследования. Стратегической целью Российской Федерации является создание необходимых условий для перехода экономики к инновационному пути развития, повышению роли науки в социально-экономическом преобразовании страны, улучшении качества жизни человека. В послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «… мы так и не избавились от примитивной структуры экономики, от унизительной сырьевой зависимости, не переориентировали производство на реальные потребности людей…». По убеждению главы государства, это вопрос выживания нашей страны в современном мире. Выход из сложившейся ситуации Д.А. Медведев видит в том, что «… мы должны выйти на такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. - 2009. - № 214..

Проблема развития инновационной деятельности в Российской Федерации является одной из важнейших и в то же время недостаточно изученной современной юридической наукой. Неразработанность теоретических основ сферы инновационной деятельности во многом предопределила несовершенство и пробелы в ее административно-правовом регулировании. Поэтому совершенствование имеющейся региональной и разработка федеральной законодательной базы приобретают общегосударственное значение. Реалии современной ситуации таковы, что без участия государства в развитии инновационной деятельности не обойтись.

Острая необходимость законодательного регулирования, отсутствие федерального закона об инновационной деятельности активизировали развитие регионального нормотворчества в данной сфере. Субъекты Российской Федерации накопили значительный опыт в административно-правовом регулировании инновационной деятельности, ими принято более 90 законов. Региональное законодательство демонстрирует разнообразие в подходах к правовому регулированию этой сферы, толковании понятий, формировании государственной политики, закреплении полномочий органов исполнительной власти, определении форм государственной поддержки.

На современном этапе острой необходимостью является обобщение накопленного регионального опыта в сфере инновационной деятельности и разработка федерального закона с целью определения оптимального варианта административно-правового регулирования ее как в масштабах страны, так и в отдельных её субъектах.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена, во-первых, недостаточностью научного осмысления и неразработанностью научно-теоретических положений в сфере инновационной деятельности; во-вторых, необходимостью разрешения имеющихся противоречий в её административно-правовом регулировании; в-третьих, потребностью создания федерального и совершенствования регионального законодательства, регулирующих инновационную деятельность.

Степень разработанности темы. Вопросы инновационной деятельности, её административно-правового регулирования еще не получили достаточного освещения в науке. Отдельные аспекты проблемы нашли отражение в трудах А.П. Бердашкевича, М.В. Волынкиной, О.А. Городова, Л.А. Евсеевой, А.С. Звездкиной, В.А. Рассудовского, А.Г. Светланова.

Административно-правовым сторонам регулирования научно-технической, инновационной деятельности посвящены диссертационные исследования М.А. Камболова, О.П. Поповой. Авторы рассматривают инновационную деятельность как объект административно-правового воздействия, систему управления, формы и методы административно-правового регулирования этой сферы. Исследователи С.В. Васильев, М.Ю. Мижинский изучали вопросы налогового стимулирования инновационной деятельности. Проблемы государственной инновационной политики исследовали С.А. Авакьян, А.Н. Ашихин, В.Н. Лопатин, А.В. Чернуха. Отдельные вопросы инновационной сферы затрагиваются в работах таких авторов, как А.А. Батяева, Д.Ю. Каркавина, Н.А. Гордеева, М.М. Филь и др.

Признавая значимость вклада отмеченных ученых в разработку данной проблематики, следует в то же время отметить, что вопросы административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации не являлись предметом их специального изучения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.

Предмет исследования составляют теоретические положения, правовые нормы и практические аспекты формирования механизма административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации, акты правосудия по заявленной теме.

Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:

- раскрыть понятие и содержание инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации;

- исследовать законодательство субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности;

- проанализировать полномочия органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности;

- дать характеристику инновационной политике как элементу административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации;

- проанализировать проблемы обеспечения организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации;

- разработать предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.

Методологическую основу исследования образуют общенаучные (диалектический, системный) и частно-научные методы познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический), а также методы социологических исследований (анализ, обобщение, абстрагирование).

Нормативную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти 71 субъекта Российской Федерации, в том числе 90 законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих инновационную деятельность.

Теоретическую основу составили положения и выводы, содержащиеся в трудах специалистов в области административного права, таких как: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, В.В. Журик, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, В.И. Майоров, В.А. Мельников, С.Е. Нарышкин, Д.В. Осинцев, М.П. Петров, Л.Л. Попов, М.Б. Смоленский, А.П. Солдатов, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, А.Ю. Тихомиров, А.Г. Хабибуллин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, B.C. Четвериков.

Исследование темы потребовало обращения к научным работам по теории государства и права, конституционного, гражданского, предпринимательского права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Ю.М. Антоняна, М.В. Баглая, Н.А. Баринова, М.И. Брагинского, И.Л. Брауде, С.В. Васильевой, А.П. Вершинина, В.А. Виноградова, В.В. Витрянского, Е.П. Губина, В.В. Гущина, Ю.А. Дмитриева, С.С. Занковского, И.А. Зенина, Н.П. Индюкова, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, В.Д. Карповича, В.Н. Карташова, И.А. Конюховой, В.В. Кваниной, В.В. Лазарева, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, Д. Мазаева, Л.А. Окунькова, О.М. Олейник, Е.А. Павлодского, Г.Ф. Ручкиной, Ф.Н. Фаткуллина, Б.В. Шагиева.

В диссертации использованы труды ученых экономической науки, представленные работами И.Т. Балабанова, В.Н. Гунина, С.Д. Ильенковой, В.Г. Медынского, Р.А. Фатхутдинова.

Эмпирическую базу исследования составили статистические материалы и данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, национального центра по мониторингу инновационной инфраструктуры научно-технической деятельности и региональных инновационных систем; материалы обсуждений комитета Государственной Думы Российской Федерации по науке и наукоемким технологиям, экономической политике, заседаний Президиума Правительства Российской Федерации; рекомендации специализированных научных конференций; контент-анализ российской прессы; экспертные оценки; научные рекомендации; материалы анкетирования 100 российских организаций, осуществляющих инновационную деятельность; акты Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов Российской Федерации; материалы проверок Счетной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Научная новизна исследования определяется авторским подходом к исследованию инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации, ориентированным на теоретическое обоснование и разработку административно-правовой модели регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.

В проведенном исследовании раскрыта закономерность изменения характера инновационной деятельности на различных стадиях и этапах, что позволило предложить возможную дифференциацию налогообложения и государственной поддержки инновационной деятельности; выявлены актуальные теоретические и практические проблемы административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации. Сформулированы рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:

1. Сформулировано определение инновационной деятельности, которая представляет собой экономическую деятельность, направленную на решение социально-экономических и иных проблем посредством создания и внедрения (практического применения) результатов интеллектуальной деятельности в различные сферы общественной жизни для получения нового или усовершенствованного товара, услуги, технологического процесса, организации управления.

2. Аргументировано, что составляющими элементами административно-правового регулирования инновационной деятельности являются инновационная политика субъектов Российской Федерации, система государственной поддержки инновационной деятельности и обеспечение эффективности ее регулирования.

3. Обосновано, что институт инновационной политики субъектов Российской Федерации включает в себя: 1) понятие «государственная инновационная политика субъекта Российской Федерации» и ее содержание; 2) принципы государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 3) цели и задачи государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 4) порядок формирования государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 5) методы реализации государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 6) направления государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации.

4. Для государственной поддержки основным направлением регулирующего воздействия на общественные отношения является нейтрализация внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность в субъектах Российской Федерации. Данная функция обуславливает необходимость возложения на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанности проведения мониторинга: 1) факторов, сдерживающих инновационную деятельность, динамику их изменения для выработки соответствующих форм государственной поддержки инновационной деятельности; 2) влияния использования различных форм государственной поддержки в устранении внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность.

5. Предложена классификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих инновационную деятельность: 1) специальные законы, регулирующие инновационную деятельность; 2) интегрированные законы, объединяющие регулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности.

При этом первую группу законов субъектов Российской Федерации целесообразно подразделить на пять подгрупп законов: 1) законы об инновационной деятельности; 2) законы о государственной поддержке инновационной деятельности; 3) законы об утверждении региональных целевых программ по развитию инновационной деятельности; 4) законы об инновационной политике; 5) законы, регулирующие отдельные аспекты в сфере инновационной деятельности.

Вторую группу законов субъектов Российской Федерации образуют: 1) законы о научной, научно-технической и инновационной деятельности; 2) законы о государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности; 3) законы о научно-технической политике и инновационной деятельности; 4) законы о программах по развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности.

6. Совершенствование административно-правового регулирования инновационной деятельности сопряжено с необходимостью включения в систему органов исполнительной власти высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и распределения между ними полномочий по вопросам инновационной деятельности; инновационной политики; обеспечения организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъекте Российской Федерации.

7. Обоснован вывод о целесообразности расширения полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере инновационной деятельности за счет включения полномочий по осуществлению прогноза научно-технического, экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, основанного на опросе специалистов и экспертов; обеспечения государственной поддержки субъектов инновационной деятельности; контроля за предоставлением государственной поддержки инновационной деятельности.

8. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, в частности норм Федерального закона Российской Федерации «О Российской корпорации нанотехнологий», и необходимости внесения в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2011 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1) такого вида экономической деятельности, как «инновационная деятельность» с присвоением соответствующих кодов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в работе выводы и предложения создают научно-практическую базу для дальнейших исследований в данном направлении и для деятельности органов государственной власти, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, при разработке новых нормативных правовых актов.

Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся предложения и рекомендации могут быть использованы в преподавании курса «Административное право», при подготовке, повышении квалификации специалистов органов исполнительной власти, организаций инновационной сферы, а также специалистов, областью профессиональной деятельности которых является управление в сфере инновационной деятельности.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.

Основные положения и выводы работы нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Исследование проблем и процессов социально-экономического развития региона в современных условиях» (Челябинск, 13 марта 2009 года), «Экономика. Управление. Право» (Челябинск, 27-29 апреля 2009 года), «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Уфа, 7-8 октября 2009 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2010 (Челябинск, 1-2 апреля 2010 года).

Структура диссертации обусловлена логикой исследования, отраженной в его целях и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, приложений.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновываются актуальность темы, ее научная новизна и практическая значимость, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, анализируется степень научной разработанности темы, раскрываются методологические и теоретические основы работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретико-правовые основы инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации» посвящена исследованию понятия и содержания инновационной деятельности, административно-правовым аспектам законодательства субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности, полномочий органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере.

В первом параграфе «Понятие и содержание инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации» систематизируются существующие научные подходы к определению понятия «инновационная деятельность». Автор отмечает существенное влияние исследований экономистов на правовое осмысление проблем инновационной деятельности, содержание ее легальных определений. При толковании понятия «инновационная деятельность» ученые-юристы акцентируют внимание на объектной, утилитарной, организационной составляющих и критериях эффективности. Также инновационная деятельность рассматривается как коммерческая, предпринимательская, хозяйственная деятельность. По мнению автора, такие подходы не позволяют охарактеризовать инновационную деятельность во всем её многообразии (ее цель не только получение прибыли, но и решение управленческих, социальных, экономических, военно-оборонных, экологических проблем), а также не учитывают круг субъектов, участвующих в инновационной деятельности (органы исполнительной власти, некоммерческие организации - государственные корпорации, академии наук, высшие учебные заведения). Вместе с тем, автор разделяет данные суждения в той части, что на различных стадиях инновационная деятельность проявляет свойства данных видов деятельности с разной интенсивностью. На основе анализа различных точек зрения исследователей, нормативных правовых актов автор приходит к выводу о характеристике инновационной деятельности как «экономической деятельности». Данное понятие включает в себя категории хозяйственной, предпринимательской и коммерческой деятельности.

В этой связи автор предлагает внести дополнение в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1) - экономическую деятельность под наименованием «инновационная деятельность» с присвоением соответствующих кодов.

Анализ законов субъектов Российской Федерации показал, что в организационном управленческом значении инновационная деятельность рассматривается как «деятельность», как «процесс», как «выполнение работ и (или) оказание услуг». На основании этого сделан вывод о том, что отличие состоит в различном объеме понимания исследуемого явления. Трактовка инновационной деятельности через категории «работы и услуги» позволяет воздействовать на нее органам отраслевой, специальной компетенции на уровне отдельного этапа, стадии, конкретных видов работ и услуг посредством применения определенных методов административно-правового регулирования. Подобный подход условно можно рассматривать как микромодель регулирования инновационной деятельности.

Определение инновационной деятельности как процесса способствует регулированию со стороны органов межотраслевой компетенции нескольких стадий и этапов инновационной деятельности с помощью комплекса методов административно-правового регулирования, что условно можно обозначить как мезомодель регулирования инновационной деятельности. Интерпретация инновационной деятельности через понятие «деятельность» позволяет воздействовать органам общей компетенции на данное явление целостно, циклически, во всем многообразии посредством применения широкого спектра методов регулирования. Также категория «деятельность» включает в себя понятия «процесс», «работы и услуги». Все это создает третью модель регулирования инновационной деятельности, условно именуемую как макромодель.

Представляется, что необходимо осуществлять регулирование инновационной деятельности как в рамках конкретной стадии, этапа, так и в целом. На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом в определении инновационной деятельности является подход, раскрывающий её как «деятельность».

Проведенный анализ позволил сформулировать следующее определение: «Инновационная деятельность - это экономическая деятельность, направленная на решение социально-экономических и иных проблем посредством создания и внедрения (практического применения) результатов интеллектуальной деятельности в различные сферы общественной жизни для получения нового или усовершенствованного товара, услуги, технологического процесса, организации управления».

Обосновано, что инновационная деятельность представлена этапами научной (научно-исследовательской) деятельности, промышленного освоения, сбыта и потребления. В научной деятельности можно выделить несколько стадий: фундаментальные исследования, прикладные, опытно-конструкторские и технологические работы. Промышленное освоение включает предсерийное и промышленное производство. Завершается инновационная деятельность сбытом и потреблением.

Эффективность осуществления инновационной деятельности зависит, прежде всего, от качества нормативных правовых актов, регулирующих управленческие правоотношения между органами исполнительной власти и субъектами инновационной деятельности, инфраструктуры инновационной деятельности, от уровня разработанной инновационной политики государства, наличия действенной организации государственной поддержки инновационной деятельности.

Анализ содержания инновационной деятельности показывает комплексность данного явления, содержащего признаки экономической, хозяйственной, предпринимательской и коммерческой деятельности. Так, признаки экономической деятельности проявляются на стадии научных исследований. Стадиям прикладных, опытно-конструкторских и технологических работ характерны преимущественно признаки хозяйственной деятельности. Признаки предпринимательской деятельности сильнее проявляются на стадии промышленного производства. Черты коммерческой деятельности проявляются на стадии сбыта. Все это свидетельствует о том, что инновационная деятельность включает в себя элементы различных видов деятельности, проявляющихся на различных стадиях с разной степенью интенсивности. Однако в целом инновационная деятельность является экономической деятельностью, и её комплексный характер предопределяет дифференциацию методов административно-правового воздействия, субъектов и объектов управления.

Анализ содержания инновационной деятельности позволяет выявить специфику применения методов административно-правового регулирования данного вида деятельности на примере налогообложения и государственной поддержки. Величина налогообложения субъектов инновационной деятельности должна учитывать содержание инновационной деятельности, своеобразие её стадий и этапов. На этапе научной деятельности налогообложение целесообразно исключить, на этапе промышленного освоения - сделать льготным, на этапе сбыта и потребления - стандартным. Содержание инновационной деятельности обусловливает характер предоставления различных форм государственной поддержки инновационной деятельности. На этапе научной деятельности формы государственной поддержки должны быть наиболее разнообразными, а объем государственной поддержки - максимально возможным. Объектами государственной поддержки должны быть физические лица (ученые, научные коллективы). На этапе промышленного освоения государственная поддержка должна предоставляться по приоритетным направлениям инновационной деятельности. На этапе сбыта и потребления - в ограниченных размерах, определяемых законодательством.

Второй параграф «Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности: компаративный анализ» посвящен сравнительному анализу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих инновационную деятельность. Анализ выявил отсутствие единообразного подхода субъектов Российской Федерации к законодательному регулированию инновационной деятельности. В связи с этим выделены три группы субъектов Российской Федерации. В первой группе субъектов Российской Федерации отсутствуют законы, регулирующие инновационную деятельность, не приняты подзаконные акты, регламентирующие отдельные аспекты инновационной деятельности. Во второй группе субъектов правовое регулирование инновационной деятельности осуществляется подзаконными актами. Специальных законов, регулирующих инновационную деятельность, также нет, но в то же время существуют законы, регулирующие иные общественные отношения и имеющие отдельные упоминания об инновационной деятельности. В третьей группе субъектов правовое регулирование инновационной деятельности осуществляется специальными законами и подзаконными актами.

Делается вывод о том, что данное разделение субъектов Российской Федерации на три группы имеет сходные черты с некоторыми тенденциями развития правового регулирования инновационной деятельности на федеральном уровне. Так, в определенное время для Российской Федерации было характерно состояние правового регулирования 1-й группы регионов. Настоящее время характеризуется состоянием 2-й группы субъектов. В будущем существует вероятность увидеть картину состояния правового регулирования субъектов 3-й группы. Вместе с тем, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об инновационной деятельности помогают спрогнозировать возможные варианты развития федерального и регионального законодательства об инновационной деятельности.

Существующее многообразие нормативных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих инновационную деятельность, можно разделить на две группы: специальные законы, регулирующие инновационную деятельность, и интегрированные законы, объединяющие регулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности. В свою очередь, в зависимости от объекта правового регулирования, преобладания правовых норм, регулирующих отдельные вопросы инновационной деятельности, первую группу законов субъектов Российской Федерации можно разделить на пять подгрупп: 1) законы об инновационной деятельности (в них нормативно регламентированы основные аспекты инновационной деятельности); 2) законы о государственной поддержке инновационной деятельности; 3) законы об утверждении региональных целевых программ по развитию инновационной деятельности; 4) законы об инновационной политике; 5) законы, регулирующие отдельные аспекты в сфере инновационной деятельности.

Вторую группу законов субъектов Российской Федерации образуют: 1) законы о научной, научно-технической и инновационной деятельности; 2) законы о государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности; 3) законы о научно-технической политике и инновационной деятельности; 4) законы о программе по развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности. Каждая подгруппа этих законов имеет свои особенности.

Исследование показало, что среди законов субъектов Российской Федерации, регулирующих инновационную деятельность, наиболее оптимальными по своей структуре являются законы об инновационной деятельности из первой группы, охватывающие наиважнейшие ее аспекты. Иные существующие региональные нормативные акты представляют научно-практическую ценность для совершенствования законов об инновационной деятельности в части разделов, регулирующих вопросы государственной поддержки инновационной деятельности и инновационной политики. Законы о целевых программах развития инновационной деятельности должны более активно использоваться в силу их программно-целевой основы, ориентированности на увязку конкретных проблем и особенностей региона.

Анализ содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что они имеют ряд концептуальных положений, способных стать основой административно-правового регулирования на федеральном уровне.

Автор приходит к выводу о преимуществе законодательного регулирования инновационной деятельности отдельно от научной и научно-технической деятельности и рассматривает различные сценарии развития федерального и регионального законодательства об инновационной деятельности.

В третьем параграфе «Полномочия органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности» исследуются полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной законодательством в сфере инновационной деятельности.

Выявленные в работе характерные недостатки (проблемы) законов субъектов Российской Федерации заключаются в:

- отсутствии оптимальной системы органов исполнительной власти (их полномочий) субъектов Российской Федерации, регулирующих инновационную деятельность;

- недостаточности полномочий органов исполнительной власти в сфере инновационной деятельности, которые не отвечают современным потребностям субъектов Российской Федерации в развитии инновационной деятельности;

- установлении «открытого» перечня полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- неопределенности круга вопросов по принятию нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности;

- юридико-лингвистической неопределенности в формулировке полномочий исполнительных органов власти и др.

Анализ законов субъектов Российской Федерации, регулирующих инновационную деятельность, позволил выделить более 26 полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которые носят, в преобладающей степени, регулирующий, распорядительный, исполнительский характер, в меньшей степени - контрольно-надзорный. Незначительное количество контрольно-надзорных полномочий, по мнению автора, объясняется малочисленностью субъектов инфраструктуры инновационной деятельности в регионах.

Вместе с тем, отсутствие положений о контроле за предоставлением государственной поддержки (особенно финансовых форм поддержки) способно привести к нецелевому, неэффективному предоставлению и использованию различных форм государственной поддержки инновационной деятельности.

Многие субъекты инновационной деятельности (в частности, государственные академии наук, отраслевые академии наук, государственные научные центры, федеральные научно-производственные центры, национальный исследовательский центр, государственные корпорации (Росатом, Ростехнологии и Роснано), высшие учебные заведения) подведомственны федеральным органам исполнительной власти, и возможность воздействия на них со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации весьма ограничена. Вместе с тем, данные субъекты наделены значительными финансовыми, имущественными, кадровыми ресурсами. Их потенциал в развитии инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации полностью не реализован, что требует разработки и принятия соответствующих правовых актов.

Автор исходит из того, что государственные корпорации сочетают в себе управленческие, хозяйственные функции, являются «локомотивами» развития тех или иных отраслей экономики, так как в России отсутствуют аналогичные по масштабам российские организации частного сектора. Государственное управление в соответствующих отраслях экономики характеризуется неудовлетворительным состоянием. Необходимо осуществлять поиск оптимальной модели управления наиболее проблемных сфер деятельности.

Автор считает целесообразным внести в Федеральный закон Российской Федерации от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» дополнение в части взаимодействия госкорпорации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следующего содержания: «Корпорация и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию между собой могут осуществлять взаимодействие по вопросам реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Обоснована позиция, что для активизации инновационной деятельности вузов (особенно государственных и муниципальных) необходимо, чтобы они имели структурное подразделение, занимающееся организацией внедрения (практического применения) результатов интеллектуальной деятельности. При этом вид вуза обусловливал бы статус и масштабы деятельности подобного структурного подразделения, а именно: для института - офис коммерциализации, для академии - инновационный бизнес-инкубатор, для университета - технопарк. С точки зрения автора, статус внедренческих подразделений вузов требует их законодательного закрепления.

Во второй главе «Административно-правовые основы государственного управления в сфере инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации» исследуются вопросы оптимизации государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации, государственной поддержки инновационной деятельности, основных направлений совершенствования административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.

В первом параграфе «Государственная инновационная политика как элемент административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации» рассмотрена роль органов исполнительной власти, проявляющаяся в возможности воздействовать на инновационную деятельность, организовывать ее путем проведения государственной инновационной политики административно-правовыми средствами.

Анализ региональных законов выявил проблемы в регулировании государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации. Прежде всего, в законах ряда субъектов отсутствует административно-правовая регламентация инновационной политики. Нет общих правил её формирования и проведения в жизнь, определения субъектов, реализующих её, что, соответственно, порождает различные подходы к ее регулированию.

Анализ выявленных проблем показал необходимость конкретизации целей и задач инновационной политики, гармонизации задач и вопросов, получивших нормативное регулирование в субъектах Российской Федерации. Исследование методов реализации инновационной политики позволило выделить среди них наиболее значимые: программно-целевые, экономические, государственное регулирование и поддержка. Особое место автор отводит государственному регулированию инновационной деятельности. Значимость данного метода подчеркивается тем, что в ряде законов субъектов Российской Федерации он воплощается в принцип управления, организации, координации инновационной деятельности. В работе отмечается необходимость формирования системы единых принципов государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации. По мнению автора, именно принципы инновационной политики характеризуют требования, предъявляемые к деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов сферы инновационной деятельности. Среди других составляющих, обеспечивающих эффективную деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, автор выделяет выбор направлений и определение содержания государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации, предлагая возможные их варианты.

Результатом проведенного исследования стало выделение составляющих элементов административно-правового регулирования государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации, к которым диссертант относит определение понятия «государственная инновационная политика субъекта Российской Федерации», ее принципы, цели и задачи, правила формирования, состав субъектов, оказывающих на нее влияние, методы реализации, а также содержание и направления. Полноценный набор составляющих элементов административно-правового регулирования государственной инновационной политики обеспечивает эффективную деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Сравнительно-правовое исследование законов субъектов Российской Федерации позволило обобщить их опыт и предложить классификацию принципов, целей, задач, направлений и методов реализации государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации, что, по мнению автора, в определенной степени характеризует общероссийскую модель государственной инновационной политики.

Во втором параграфе «Обеспечение организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации» исследуются вопросы обеспечения инновационной деятельности различными формами поддержки. Автор, на основании анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также сопоставления различных точек зрения ученых сформулировал определение государственной поддержки инновационной деятельности - это совокупность действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных в законодательстве Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, направленных на создание благоприятных условий для осуществления и развития инновационной деятельности.

Отмечается, что в законах субъектов Российской Федерации нет единообразия в определении категории, определяющей содержание данной совокупности действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В большинстве законов говорится о формах поддержки, есть упоминание о мерах, путях, видах, формах и мерах, формах и путях. Диссертант исходит из того, что институт государственной поддержки имеет организационную управленческую природу. Категорией, способной раскрыть характер и содержание различных управленческих действий, связанных с государственной поддержкой, является «форма».

Изучение законодательного опыта субъектов Российской Федерации позволило выявить более 30 различных форм. В результате их анализа составлен перечень, состоящий из 20 наиболее часто встречающихся форм поддержки инновационной деятельности, который можно рекомендовать в качестве базового для создания федеральной, региональной систем поддержки инновационной деятельности. С целью оценки эффективности данных форм поддержки было проведено анкетирование 100 организаций инновационной сферы. Анализ полученных данных свидетельствует о наличии закономерной связи между оценкой значимости внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность, и оценкой различных форм поддержки. Различные формы поддержки направлены на нейтрализацию внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность. В большинстве случаев основными, решающими являются те формы поддержки, которые направлены на преодоление внешних факторов. Незначительными или малосущественными являются те формы, которые направлены на нейтрализацию внутренних факторов. Таким образом, для субъектов инновационной деятельности крайне важным является устранение внешних факторов, которые трудно преодолимы в настоящее время или в долгосрочной перспективе (например, проблема нормативного правового обеспечения инновационной деятельности).

Государство посредством административно-правового регулирования может создать благоприятные условия для развития инновационной деятельности в регионах, используя те формы поддержки, которые направлены на преодоление именно внешних факторов. Внутренние препятствия субъекты инновационной деятельности могут преодолевать на основе договорных правоотношений с негосударственными субъектами, субъектами инфраструктуры инновационной деятельности. При этом необходимо осуществлять мониторинг влияния различных форм поддержки на устранение внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность, с учетом специфики различных отраслей, территориального расположения, размеров организаций.

По мнению автора, немаловажную роль в повышении эффективности государственной поддержки инновационной деятельности играет совершенствование административно-правового регулирования. В связи с этим анализу подвергнуты проблемные вопросы установления «открытого» или «закрытого» перечня форм поддержки, их классификации, уточнения объекта поддержки, сокращения сроков между обращением за поддержкой и её получением. Особое внимание автор уделяет проблеме ограниченного доступа к предоставлению государственной поддержки. Отмечается наличие чрезмерных административных барьеров в ее получении (прохождение экспертиз, конкурсных отборов, аккредитаций). Диссертантом рассматривается преимущество предоставления налоговых льгот как наиболее приемлемой и нейтральной с точки зрения коррупциогенности альтернативы государственному бюджетному финансированию.

Отмечается, что в недостаточной степени используется потенциал местного самоуправления в поддержке инновационной деятельности. Особенно это касается тех субъектов Российской Федерации, на территории которых существуют наукограды.

В третьем параграфе «Основные направления совершенствования административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации» на основе анализа, проведенного в предыдущих параграфах, предложены пути совершенствования административно-правового регулирования инновационной деятельности. В качестве основных путей совершенствования автором выделяются следующие направления:

1. Формирование, развитие нормативно-правовых основ инновационной деятельности в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации. Диссертант предлагает структуру федерального закона об инновационной деятельности, основная цель которого видится в гармонизации правового пространства субъектов Российской Федерации, регулирующего инновационную деятельность. Кроме того, по мнению автора, целесообразно разработать нормативные правовые акты об инновационной деятельности в отраслях экономики; о различных субъектах инновационной деятельности и её инфраструктуры; о мерах по технологическому перевооружению государственных монополий, корпораций, предприятий; о развитии государственно-частного партнерства и кооперации в сфере инновационной деятельности; о мерах принуждения, инструментом которых выступают технические регламенты, с запретами и ограничениями на использование устаревших технологий, применение которых имеет негативные экологические, медико-биологические последствия. Действующие региональные законы целесообразно совершенствовать, прежде всего, в части административно-правового регулирования инновационной деятельности, а также юридической техники формулировки статей.

2. Совершенствование административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По мнению диссертанта, на региональном уровне данное направление включает:

2.1 Уточнение, формирование компетенции, полномочий органов исполнительной государственной власти. Автор предлагает:

- для субъектов Российской Федерации, где устанавливается компетенция органов исполнительной власти по вопросам инновационной деятельности, государственной поддержки инновационной деятельности, законодательно закрепить цели и задачи, функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- для субъектов Российской Федерации, где отсутствует закрепление полномочий органов исполнительной власти в сфере инновационной деятельности, целесообразно их закрепить;

- для субъектов Российской Федерации, где не указывается, по каким вопросам (инновационной деятельности, государственной инновационной политики, государственной поддержки инновационной деятельности) установлены полномочия органов власти, необходимо конкретизировать эти полномочия;

- рассмотреть вопрос о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по вопросам организации инновационной деятельности, государственной инновационной политики, государственной поддержки инновационной деятельности.

2.2 Определение системы органов исполнительной власти (их полномочий) субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности. Автор считает возможным введение следующей системы: высшее должностное лицо с полномочиями преимущественно по вопросам инновационной политики, высший исполнительный орган с полномочиями по вопросам организации инновационной деятельности; уполномоченный орган по вопросам государственной поддержки инновационной деятельности. Представляется перспективным рассмотрение вопроса о наделении отдельными полномочиями органов местного самоуправления для субъектов Российской Федерации с высоким инновационным потенциалом.

2.3 Расширение полномочий органов исполнительной власти в сфере инновационной деятельности. На основе изучения практики зарубежных стран, субъектов Российской Федерации в регулировании сферы инновационной деятельности автор предлагает расширить полномочия органов власти за счет включения полномочий по осуществлению прогноза научно-технологического, экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, основанного на опросе специалистов и экспертов; содействия в создании и развитии территориальных инновационных кластеров; обеспечения государственной поддержки субъектов инновационной деятельности; контроля за предоставлением государственной поддержки инновационной деятельности.

2.4 Оптимизация полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С этой целью автором предлагается вариант разграничения полномочий между высшим должностным лицом, высшим исполнительным органом, уполномоченным органом. Также необходимо закрепить на определенный период времени за каким-либо уровнем органов исполнительной власти (например, за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации) открытого перечня полномочий, а за другими - закрытого. Кроме того, автор предлагает перечень возможных вопросов, по которым органы исполнительной власти могут принимать подзаконные акты.

3. Гармонизация государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации. Автором предлагается ряд рекомендаций по усовершенствованию:

- определения государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации как комплексной деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, направленной на развитие и стимулирование инновационной деятельности в различных отраслях и сферах, учитывающей инновационную политику Российской Федерации, интересы субъектов инновационной деятельности и приоритетные проблемы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

- существующего перечня принципов инновационной политики субъектов Российской Федерации, добавив такой принцип, как соответствие государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации инновационной политике Российской Федерации;

- имеющихся задач государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации, дополнив такой задачей, как объединение усилий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, субъектов инновационной деятельности и её инфраструктуры в развитии инновационной деятельности;

- правил формирования государственной инновационной политики субъектов Российской Федерации, которая может создаваться с учетом государственной инновационной политики Российской Федерации во взаимосвязи с научно-технической, социальной, экономической, экологической политикой в соответствии с приоритетами развития субъекта Российской Федерации. Государственная инновационная политика субъекта Российской Федерации разрабатывается высшим исполнительным органом, согласовывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и утверждается законодательным органом субъекта Российской Федерации. При её разработке должны быть учтены предложения органов местного самоуправления, а также представителей субъектов инновационной деятельности, инфраструктуры инновационной деятельности или их объединений; общественных организаций, деятельность которых связана с образованием, наукой и промышленностью; высших учебных заведений; ученых, рационализаторов, исследователей; региональных отделений Академии наук Российской Федерации (при наличии региональных отделений в субъекте Российской Федерации); иных заинтересованных лиц и организаций;

- методов реализации инновационной политики субъектов Российской Федерации, которые могут быть расширены за счет включения таких, как поощрение (государственных и муниципальных служащих, ученых, рационализаторов, предпринимателей, других категории граждан Российской Федерации и иностранных граждан за заслуги в содействии проведению государственной инновационной политики); защита законных интересов (включение механизмов административного порядка защиты прав и законных интересов субъектов инновационной деятельности, субъектов инфраструктуры инновационной деятельности); принуждение (для государственных предприятий субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

4. Повышение эффективности государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации. На современном этапе приобретает приоритетный характер создание единого перечня форм государственной поддержки инновационной сферы. В данный перечень не следует включать, например, такие формы поддержки, как: организация конкурсного отбора инновационных проектов; подготовка, утверждение и реализация областных целевых программ; контроль за целевым использованием средств. По мнению диссертанта, целесообразно в качестве форм государственной поддержки установить формы поддержки, которые получили высокую оценку у субъектов инновационной деятельности. Предлагается также расширить перечень объектов государственной поддержки инновационной деятельности и повысить её доступность за счет обеспечения информированности субъектов инновационной деятельности, повышения прозрачности проводимых экспертиз, конкурсов, аккредитаций и законодательного закрепления механизма административно-правовой защиты прав и законных интересов субъектов инновационной деятельности, субъектов инфраструктуры инновационной деятельности.