Громадський контроль за діяльністю органів прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Громадський контроль за діяльністю органів прокуратури

Із розвитком демократичного суспільства поширеним інструментом впливу на владу став громадський контроль, що має різні форми та прояви. Однак проблемним аспектом залишається правове регулювання у цій царині, оскільки не прийнято відповідний Закон України «Про громадський контроль». Основною перешкодою на цьому шляху є питання щодо концептуального визначення поняття та правових механізмів реалізації громадського контролю тощо.

Останніми роками значно посилився вплив суспільної активності на сферу функціонування державного апарату. Безумовно, громадський контроль ефективно позначається на діяльності суддів, прокурорів та загалом системи правоохоронних органів. Водночас ця форма реалізації демократії, що розглядається як спосіб забезпечення законності, зокрема в межах діяльності органів прокуратури, має значною мірою ідентичну із судовою владою специфіку. Це пов'язано насамперед із тим, що його здійснення у класичному розумінні неможливе без фактичного втручання у діяльність органів прокуратури та прокурорів, порушення їх незалежності. Однак, що стосується прокурорської діяльності, то такий контроль потрібний і є позитивним чинником у питаннях забезпечення підтримки громадськістю реформ інституту прокуратури, підвищення авторитету та довіри громадян до нього.

Теоретичні та практичні питання громадського контролю за діяльністю органів державної влади, у тому числі правоохоронних, досліджували такі вітчизняні вчені, як: О. Бондарчук, А. Буханевич, Л. Гапоненко, В. Гаращук, С. Денисюк, О. Калінін, С. Косінов, Г. Пришляк, О. Савченко, О. Сушинський та інші. Проте у юридичній літературі не приділено достатньої уваги проблематиці громадського контролю прокурорської діяльності, хоча ця тематика частково вже порушувалася у наукових розробках таких дослідників, як: М. Бурбика, В. Миколенко, В. Синчук, А. Фальковський. Тож на сьогодні існує нагальна потреба не лише у науковому обґрунтуванні доцільності громадського контролю у цій сфері, а й розробці його нормативно-правового супроводу, узагальненні сучасної практичної складової такого контролю тощо.

Метою статті є дослідження специфіки громадського контролю за діяльністю органів прокуратури та прокурорів, визначення предмета і меж його здійснення у контексті підвищення довіри українського суспільства до інституту прокуратури, а також правовий аналіз нормативного забезпечення такого контролю та напрямів його реалізації.

Використовуючи загальноправові механізми звернень громадян, кожен громадянин у межах цих заходів може дізнатися про діяльність органів прокуратури. Зокрема, протягом року до цієї системи надходить близько 375 тис. звернень та інформаційних запитів. Вказане є невід'ємною складовою ефективного контролю будь-якого органу державної влади з боку громадськості, оскільки кожна особа може особисто отримувати, аналізувати та використовувати дані про діяльність відповідного органу влади. Однак сучасний стан розвитку державно-правової дійсності потребує розширення та поглиблення можливостей щодо здійснення такого контролю за діяльністю прокуратури.

В. Миколенко основним напрямом громадського контролю прокуратури вважає діяльність недержавних мас-медіа, враховуючи зростання чисельності користувачів мережі Інтернет та електронних ЗМІ. Вплив засобів масової інформації на діяльність органів державної влади, у тому числі прокуратури, пов'язаний насамперед із розвитком та набуттям ваги у житті сучасного суспільства інформаційних чинників, домінуванням інформаційного простору над реальним. Саме ЗМІ розширюють суспільні погляди громадян, залучають до сприйняття проблем, зміст яких, на перший погляд, не стосується безпосередньо їх життя. Таким чином, формується громадська думка про діяльність прокуратури [1, с. 535]. Щоправда, не можна беззаперечно погодитися з тим, що висвітлення мас-медіа проблем прокурорської діяльності за своєю сутністю є громадським контролем. Взаємодія прокуратури зі ЗМІ забезпечує передусім її транспарентність та відкритість для громадськості, проте не є формою чи спеціальним механізмом громадського контролю.

В. Синчук пропонує розробити систему принципів контролю за діяльністю органів прокуратури, яких повинні дотримуватися всі суб'єкти громадськості для забезпечення ефективного контролю. До зазначених принципів науковець зараховує науково обґрунтовані й практично впроваджені позитивні закономірності, фундаментальні засади та управлінські орієнтири здійснення контролю [2, с. 444, 447]. Однак, на нашу думку, принципи громадського контролю необхідно розробити не лише стосовно одного суб'єкта - органів прокуратури, а й усіх органів державної влади та посадових осіб. Зокрема, це одне з базових питань, яке слід опрацювати під час підготовки проекту Закону України «Про громадський контроль».

М. Бурбика, аналізуючи великий обсяг владних повноважень органів прокуратури та потенційну небезпеку зловживання ними в окремих випадках, обґрунтовує доцільність переосмислення змісту контролю за діяльністю органів прокуратури. Практична витребуваність правового регулювання меж та обсягу контрольних заходів із боку громадськості також актуалізується на фоні відомих подій, пов'язаних із вимогами представників громадських організацій до прокурорів про звільнення з роботи, несприйняттям ними рішень Генерального прокурора України про призначення на посаду прокурорів низки областей, силовим втручанням у діяльність прокуратури тощо [3, с. 21].

Також у контексті запровадження з квітня 2017 року прокурорського самоврядування та функціонування органів, що забезпечують діяльність прокуратури, повноваження з добору кандидатів на посаду прокурора та розгляду дисциплінарних скарг покладатимуться на колегіальний орган - Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів (КДКП). Таким чином, вказана комісія визначатиме рівень фахової підготовки та моральних якостей кандидатів на посади прокурорів та прокурорів. На думку М. Бурбики, враховуючи, що до складу КДКП входять одинадцять членів, більшість з яких призначаються не з числа прокурорів (учені, адвокати, особи, призначені Уповноваженим ВРУ з прав людини), це дає підстави вважати діяльність КДКП громадським видом цивільного контролю [3, с. 24]. Також згідно з ч. 5 ст. 32 Закону України «Про прокуратуру» громадські організації та фізичні особи можуть подавати до КДКП інформацію щодо доброчесності кандидатів на посаду прокурора протягом одного місяця з дня офіційного оприлюднення списку кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит. Зазначені дані є предметом розгляду КДКП.

Отже, членство вчених та правозахисників у складі КДКП є позитивним чинником для встановлення довіри громадян щодо її діяльності. Крім того, завдяки функціонуванню КДКП з'являється нова платформа для розгляду дисциплінарних скарг громадян щодо неправомірної та неетичної поведінки прокурорів, неналежного виконання чи невиконання ними своїх службових обов'язків під час виявлення зазначених фактів.

Аналізуючи практичну площину правовідносин прокуратури та інститутів громадянського суспільства, доцільно зауважити, що значна зацікавленість як керівництва органів прокуратури, так і громадськості в утворенні інтегрованих механізмів громадського контролю за діяльністю органів прокуратури та прокурорів забезпечила формування спеціальних інституційних форм його здійснення.

Наприклад, до таких слід віднести консультативні ради при органах прокуратури. До їх складу можуть входити представники об'єднань громадян, правозахисних, благодійних, профспілкових організацій, засобів масової інформації, народні депутати України, науковці та інші представники інститутів громадянського суспільства. За правовим статусом вони є постійно діючими колегіальними консультативними органами, створеними при Генеральній прокуратурі України та прокуратурах областей.

Утім, враховуючи відсутність чіткого законодавчого регулювання у цій сфері та існування низки особливостей їх діяльності, склалася різна практика щодо формування персонального складу таких консультативних рад, визначення завдань та повноважень, ухвалення та реалізації їхніх рішень органами прокуратури. В окремих випадках взагалі обґрунтовується відсутність законодавчих підстав для їх функціонування.

Положенням про Консультативну раду при Генеральній прокуратурі України визначено такі її завдання: 1) утвердження прозорості та відкритості діяльності прокуратури, підвищення авторитету прокуратури в суспільстві; 2) реформування органів прокуратури відповідно до міжнародних та світових стандартів і принципів; 3) налагодження ефективних взаємовідносин з інститутами громадянського суспільства; 4) ухвалення рішень з питань діяльності органів прокуратури, що потребують врахування громадської думки, обговорення, розроблення та впровадження громадських ініціатив, що стосуються органів прокуратури; 5) реалізація принципу гласності в діяльності органів прокуратури, зокрема при вирішенні питань щодо підбору кандидатур на прокурорські посади, забезпечення прозорості та відкритості для суспільства інформації про роботу прокуратури (за винятком інформації з обмеженим доступом); 6) сприяння у створенні умов, які унеможливлюють використання органів прокуратури для обмеження прав і свобод громадян, а також в інтересах окремих осіб, політичних партій, громадських організацій; 7) попередження корупції та зловживання владою в органах прокуратури.

За результатами засідання Консультативна рада голосуванням простою більшістю від числа присутніх ухвалює рішення в межах своєї компетенції. Рішення Консультативної ради, які можуть бути підставою для видання наказів, вказівок Генерального прокурора України, за підписом Голови Консультативної ради у триденний строк надсилаються Генеральному прокурору України чи виконувачу його обов'язків. Про результати розгляду рішень Консультативної ради Генеральний прокурор України або виконувач його обов'язків, чи за їх дорученням один із заступників Генерального прокурора України в тижневий строк інформує Голову та заступників Голови Консультативної ради [4].

При прокуратурі Львівської області утворено Консультативну раду громадських фахівців. Законодавчою підставою її функціонування стали ст. ст. 3 та 6 Закону України «Про прокуратуру». Згідно із затвердженим Положенням визначені основні завдання Консультативної ради: сприяння у здійсненні громадського контролю за станом законності і дотримання правопорядку, забезпечення ефективного здійснення працівниками прокуратури своїх професійних обов'язків на підставі додержання принципів верховенства права, законності, суспільної моралі та високої культури, з додержанням гарантій незалежності прокуратури у здійсненні повноважень, передбачених ст. 7 Закону України «Про прокуратуру»; налагодження системного діалогу та ефективної взаємодії прокуратури із громадськістю, підвищення авторитету органів прокуратури та сприяння зміцненню довіри громадян до них; узагальнення громадської думки задля необхідності застосування заходів, спрямованих на зміцнення стану законності; сприяння у створенні умов, які унеможливлюють використання органів прокуратури для обмеження прав і свобод громадян, а також в інтересах окремих осіб, політичних партій, громадських організацій [5].

Консультативні ради при органах прокуратури фактично є організаційно-правовою формою легітимізації громадського контролю, що надає їм право ухвалювати рішення щодо недоліків у роботі органів прокуратури та вносити відповідне рішення-подання, яке підлягає обов'язковому розгляду керівником відповідного органу прокуратури [6].

На нашу думку, громадський контроль за діяльністю органів прокуратури у зазначеній інституційній формі, з одного боку, дозволяє активно і предметно взаємодіяти, а також комунікувати з громадськістю через делегованих інститутами громадянського суспільства представників, з іншого - попереджувати та не допускати зі сторони громадськості: втручання у роботу прокуратури; перебирання на себе повноважень правоохоронної системи; здійснення неправомірного тиску на прокурорів при виконанні службових обов'язків тощо.

Варто наголосити на позитивних напрацюваннях консультативних рад при органах прокуратури. Зокрема, низкою рішень Консультативної ради при Генеральній прокуратурі України було рекомендовано: 1) запровадити систему персональних досьє прокурорів. Це питання наразі залишається актуальним у контексті створення та організації роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; 2) розробити та затвердити методичні рекомендації для прокурорів із різних напрямів прокурорської діяльності з метою забезпечення однакового застосування законодавства України; 3) внести конкретні зміни та доповнення до наказів Генерального прокурора України та інших актів з питань внутрішньої організації діяльності органів прокуратури; 4) заохочувати практику реалізації прокурором права відмови у суді від обвинувачення за умови незнаходження підтвердження доказів під час судового розгляду, на яких ґрунтується обвинувачення.

Тож функціонування консультативних рад органів прокуратури допомагає отримати унікальний досвід щодо реалізації одного із основних принципів правової держави - демократичності. Однак для забезпечення ефективної та стабільної роботи консультативних рад необхідне закріплення на законодавчому рівні їх правового статусу, гарантій діяльності, визначення завдань та повноважень [7, с. 155]. Це насамперед пов'язано з тим, що де-юре правові підстави створення консультативних рад при органах прокуратури чітко не визначено, у Законі України «Про прокуратуру» та інших законодавчих актах можливість утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів у прокуратурі прямо не передбачено, а відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зокрема, саме це покладено в основу обґрунтування перегляду відповідних організаційно-розпорядчих документів із питань діяльності Консультативних рад при прокуратурі Запорізької області у березні 2017 року і визнання їх такими, що втратили чинність [8], що фактично стало рішенням про припинення діяльності Консультативної ради при прокуратурі Запорізької області. Цілком логічно, що ця практика може застосовуватись і в прокуратурах інших областей. Таким чином, правовий статус консультативних рад при органах прокуратури є досить непевним, оскільки у будь-який момент такий орган може бути розпущений за рішенням керівника регіональної прокуратури. Це так само наводить на думку - без чітко визначеного правового статусу та правових гарантій діяльності неможливо досягти ефективності у роботі, особливо у принципових питаннях.

Також інституційною формою громадського контролю за діяльністю прокурорів можна вважати заснований у лютому 2016 року Комітет етики правосуддя (Комітет) громадською організацією «Відкрита Україна», в якому розглядаються звернення про факти порушення вимог етики та професіоналізму суддями, прокурорами і адвокатами з усієї України з метою утвердження високих стандартів правосуддя. У його складі, зокрема, функціонує підкомітет прокурорської етики. У межах своїх повноважень Комітет розглядає звернення фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування щодо дотримання вимог етики та професіоналізму прокурорів. Комітет вправі самостійно ініціювати розгляд питання про дотримання вимог етики та професіоналізму прокурорами та іншими суб'єктами, перелік яких визначений відповідно до Положення про Комітет етики правосуддя [9].

За результатами розгляду звернень, а також під час здійснення своєї діяльності Комітет ухвалює Рішення. Резолюція Комітету може містити один із таких висновків за наслідками розгляду та перевірки дотримання вимог етики та професіоналізму прокурорами: 1) прокурор підлягає дисциплінарній відповідальності. Спрямувати матеріали до органів контролю; 2) прокурор не підлягає дисциплінарній відповідальності. Висловити попередження; 3) прокурор не підлягає дисциплінарній відповідальності. Звернути увагу; 4) прокурор не підлягає дисциплінарній відповідальності. Резолюція Комітету спрямовується за належністю. Перших три види резолюцій підлягають оприлюдненню у засобах масової інформації.

Створення Комітету етики правосуддя громадською організацією як платформи громадського контролю дотримання професійними учасниками судочинства вимог етики викликало широку дискусію серед науковців та правників. З одного боку, це позитивний крок та додатковий механізм громадського контролю діяльності суддів, прокурорів та адвокатів, з іншого - можливість здійснення тиску в конкретних справах. Хоч висновки Комітету не мають обов'язкової сили, однак за задумом засновників, якщо скарга щодо дій того чи іншого суб'єкта до уповноважених на реагування органів надійде з підтвердженням відповідного висновку Комітету, розгляд такого дисциплінарного провадження набуватиме іншого характеру. Також за умови відсутності підстав дисциплінарної відповідальності Комітет все одно може висловити попередження та вказати про «необхідність звернути увагу» [10]. Крім того, протягом року від часу фактичного створення Комітет не розгорнув повноцінної діяльності за цим напрямом. Нині на розгляді перебувають лише декілька скарг про порушення прокуратурами правил прокурорської етики у судовому процесі. Також, на нашу думку, до недоліків в організації роботи Комітету можна віднести: по-перше, засновником Комітету є лише одна громадська організація, що не достатньо для його позиціонування як широкої громадської ініціативи; по-друге, існує певна епізодичність діяльності Комітету та вибірковість розглянутих звернень; по-третє, є проблема фактичного дублювання діяльності уповноважених органів.

Ще одним напрямом реалізації громадського контролю в органах прокуратури можна вважати запровадження на підставі ст. 9, ст. 19 та п. 5 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» з 24 червня 2016 року в органах прокуратури таємної перевірки доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних та місцевих прокуратур та слідчих органів прокуратури [11]. Згідно з процедурою під час перевірки передбачено залучення представників громадськості. Також після подання прокурорами та слідчими анкет доброчесності та оприлюднення їх на сайті Генеральної прокуратури України приводом для проведення таємної перевірки доброчесності є інформація, яка свідчить про недостовірність одного або декількох тверджень, зазначених прокурором в анкеті доброчесності. У разі наявності такої інформації будь-яка особа, представник громадськості може надати її, що є підставою для перевірки.

Підсумовуючи, слід зазначити, що у чинному законодавстві України не передбачено спеціальних механізмів та форм здійснення громадського контролю за діяльністю органів прокуратури та прокурорів. Водночас існує практична необхідність у концептуальному нормативно-правовому врегулюванні його здійснення представниками громадського сектору контролю у цій сфері. Однак значною проблемою у вирішенні цього питання є встановлення меж та обсягів такого контролю для запобігання втручанню у процесуальну діяльність прокурорів під виглядом громадського контролю. Безумовно, у такому випадку предметом контролю не можуть бути конкретні кримінальні провадження, у яких прокурори здійснюють процесуальне керівництво або підтримують публічне обвинувачення, а також інші юридичні провадження, що перебувають у роботі прокурорів.

На нашу думку, громадський контроль в органах прокуратури можливий та доцільний за напрямами, що стосуються:

- процедур добору, переведення прокурорів і розгляду дисциплінарних скарг на них;

- доброчесності та способу життя прокурорів, їх сімей;

— додержання прокурорами вимог професійної етики та поведінки;

— забезпечення вимог законодавства щодо незалежності та неупередженості прокурорів;

— реалізації процедур службових перевірок (розслідувань) та дисциплінарної відповідальності в органах прокуратури.

Загалом проблема громадського контролю за діяльністю органів прокуратури та прокурорів є малодослідженою. Подальшого наукового опрацювання потребують питання щодо його форм та методів; вироблення та закріплення у законодавстві чітких механізмів громадського контролю у цій сфері, що має практичне значення для забезпечення посилення ефективності функціонування інституту прокуратури.

Список використаних джерел

громадський контроль прокуратура державний

1. Миколенко В.А. Цивільний контроль за діяльністю прокуратури України / В.А. Миколенко // Форум права. - №3. - 2011. - С. 531-536.

2. Синчук В.Л. Система принципів контролю за діяльністю органів прокуратури / В.Л. Синчук // Форум права. - 2014. - №1. - С. 443-449.

3. Бурбика М.М. Проблеми цивільного контролю за діяльністю органів прокуратури в сучасних умовах. Адміністративно-правовий аспект / М.М. Бурбика // Актуальні проблеми юридичної науки на шляху сучасної розбудови держави і суспільства: м-ли міжнар. наук.-практ. конф. (м. Суми, 5-7 червня 2014 року) / редкол.: В.С. Венедіктов, А.М. Куліш, М.М. Бурбика; за ред.: В.С. Венедіктова, А.М. Куліша. - Суми: СумДУ, 2014. - С. 21-26.

4. Положення про Консультативну раду при Генеральній прокуратурі України: наказ Генерального прокурора України від 29 жовтня 2014 року №41 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.gp.gov.ua/ua/krg.html?_m=publications&_t=rec&id=146634

5. Положення про Консультативну раду (групу) громадських фахівців при прокуратурі Львівської області: наказ прокурора Львівської області від 1 серпня 2016 року №159 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://lviv.gp.gov.ua/ua/krlv.html?_m=publications&_t=rec&id=190432

6. Спектор Ю. Громадська рада при ГПУ: важкий шлях у світле майбутнє / Ю. Спектор // Ракурс. - 2016. - 12 квітня [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://goo.gl/UOEUnO

7. Фальковський А.О. Правовий статус Консультативної ради при Генеральній прокуратурі України / А.О. Фальковський, М.Г. Кантока // Митна справа. - 2015. - №2 (2.1). - С. 149-155.

8. Валерій Романов: Формат взаємодії органів прокуратури та громадськості буде змінено / Прес-служба прокуратури Запорізької області. - 2017. - 28 березня [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zap.gp.gov.ua/ua/news.html?_m=publications&_t=rec&id=204948

9. Етичність суддів та адвокатів оцінюватиме спеціальний комітет // Офіційний веб-портал «Судова влада України» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://vnm.vn.court.gov.ua/sud0232/ novuny/247950/

10. Шнир Н. Етична варта / Н. Шнир // Закон і Бізнес. - 2016. - №11 (1257). - 12-18 березня.

11. Про затвердження Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України: наказ Генерального прокурора України від 16 червня 2016 року №205 // Офіційний вісник України. - 2016. - №47. - С. 467. - Ст. 1711.

Размещено на Allbest.ru