Сутність і зміст фіскальної функції держави

Носіков Д.М.

Постановка проблеми. На сьогодні вже більш як півроку проходить реструктуризація Державної фіскальної служби України. План реструктуризації передбачає декілька етапів. У серпні 2015 р. Міністерством фінансів України була затверджена нова структура центрального апарату Державної фіскальної служби, сформована згідно з рекомендаціями Міжнародного валютного фонду. Документом передбачено переформатування структури фіскальної служби відповідно до функціональних напрямів, що має оптимізувати, підвищити ефективність роботи Державної фіскальної служби. Реформа фіскальної служби передбачає скорочення персоналу, об'єднання сервісів та демілітаризацію. Проте здійснення інституційно-функціональних реформ у цій сфері потребує міцної доктринальної бази, котра поки що тільки формується. Теоретичного обґрунтування потребують не тільки структурні зміни чи оптимізація компетенції фіскальних органів. Окрім цього мають бути сформовані теоретичні засади самої фіскальної функції держави, зокрема її зміст, межі, форми і методи здійснення тощо.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню юридичної природи і видового розмаїття функцій держави присвячені праці видатних представників радянської теорії держави і права - це роботи М.Г. Александрова, С.С. Алексєєва, М.О. Аржанова, А.І. Денісова, Л.І. Загайнова, О.І. Корольова, Л.І. Каска, О.І. Лепьошкіна, Г.Н. Манова, В.С. Петрова, М.І. Піскотіна, О.В. Сурілова, М.В. Черноголовкіна, В.М. Чхиквадзе та ін. У пострадянській загальнотеоретичній юриспруденції ця проблематика отримала дослідження у працях С.В. Бабаєва, А. Ф. Вишневського, Н.А. Горбатка, М.С. Кельмана, В.А. Кучинського, В.Т. Малець, А.В. Меліхової, Л.А. Морозової, О.Ф, Скакун, Н.М. Хоми та ін. Серед зарубіжних авторів, котрі розвивають функціональний підхід у загальнотеоретичній юриспруденції, слід відзначити С. Бастид, А. Моравецького, Е. Хаас, Ш. Шомон та ін.

Серед наукових праць, присвячених складовим фіскальної функції, слід відзначити дисертаційні дослідження В.Л. Жадько («Податкова функція сучасної держави» (2012 р.) та О.В. Ко- ломоєць («Митна функція сучасної української держави: загальнотеоретичне дослідження» (2014 р.)). Водночас дисертаційні чи монографічні дослідження, присвячені комплексному аналізу фіскальної функції держави, досі відсутні.

Метою статті є визначення юридичної природи і змісту фіскальної функції, її місця й ролі серед основних напрямів діяльності сучасної держави.

Виклад основного матеріалу. Як відомо, поняття функції було запроваджене в науковий обіг Г.В. Лейбніцем ще на межі XVII - XVIII ст. Первісно, та й сьогодні, воно вживається передусім у математиці й визначається як «залежна перемінна величина» [1, с. 1453]. Проте поступово ця категорія виявилася дуже зручною для використання у багатьох інших науках. Так, у філософії під терміном «функція» розуміється певне коло діяльності, обов'язок, зовнішній прояв властивостей якогось об'єкта у конкретній системі відносин, а в біології - специфічна діяльність якогось органу живого організму.

На зламі ХІХ - ХХ ст. термін «функція» міцно увійшов у вжиток юриспруденції. Зокрема, Г. Єллінек у «Загальному вченні про державу» (1900 р.), присвятив цілу главу (гл. 18) функціям держави, розглядаючи це поняття в юридичному значенні [2, с. 567-595]. Проте він вживав цей термін у дещо іншому сенсі, ніж сьогодні. Під матеріальними (об'єктивними) функціями він розумів фактично правові форми діяльності держави, а під формальними (суб'єктивними) - компетенцію певних органів державної влади. Аналогічну позицію з цього питання висловлював і Л. Дюгі у праці 1901 р. «Держава, об'єктивне право і позитивний закон». Він констатував, що «часто, говорячи про функції держави, мають на увазі втручання останньої у суспільне, економічне і духовне життя народу» [3, с. 97].

Основи сучасної теорії функцій держави були закладені у вітчизняному правознавстві ще в дореволюційний період. Вже в той час було здійснено аналіз цілей і завдань держави як у внутрішньополітичному, так і в міждержавному аспектах, що знайшло своє відображення у працях Ф.Ф. Кокошкіна, М.М. Коркунова, С.А. Котляревського, А.В. Паршина, Ф.В. Тарановського, Є.М. Трубецького, В.М. Хвостова, Б.М. Чичеріна, Г.Ф. Шершеневич та ін.

Однак найбільший розвиток, незважаючи на ідеологізованість тогочасних досліджень, теорія функцій держави отримала в радянській юридичній науці. Саме на цьому етапі кількість дискусій навколо визначення категорії «функція держави» з року в рік зростала в геометричній прогресії, в результаті чого вчення про функції держави отримало цілісний, системний і завершений характер. Безумовними досягненнями радянського часу можна вважати положення щодо функціональної характеристики держави (висновки про класову і соціальну природу функцій держави, постійне зростання їх кількості, пов'язане з розширенням сфер впливу держави; обґрунтування класифікації функцій, описання правових і неправових форм і методів їх здійснення).

У радянській літературі відзначалося, що кожне з численних тлумачень функції держави є цілком припустимим, оскільки кожне з них акцентує увагу на певній стороні діяльності держави, підходить до аналізу такої діяльності з різних позицій, що, безумовно, допомагає більш глибокому й всеосяжному дослідженню держави. Проте всі вони потребують певної систематизації. На основі наявних визначень функцій держави можна виокремити декілька основоположних підходів.

1) Діяльнісний підхід передбачає розгляд функцій держави як основних напрямів (сторін, видів) діяльності держави (С.С. Алексєєв, М.І. Байтін, Л.І. Загайнов, Г.М. Манов, Т.М. Радько, М.В. Черноголовкін, В.Є. Чиркін та ін.).

2) Предметно-політичний підхід розглядає функції держави як предмет і зміст діяльності держави, а також засоби і способи (тобто механізми), котрі її забезпечують (А.Б. Венгеров, І.Н. Гомеров, А.І. Денисов, Л.А. Морозова та ін.).

3) Соціально-телеологічний підхід зводить функції держави до її цілей і соціального призначення (А.П. Глєбов, Л.І. Каск, І.С. Самощенко та ін.).

4) Інтегративний підхід намагається об'єднати вищеназвані підходи в єдине ціле, при цьому функції держави тлумачаться як основні напрями її діяльності, а також цілі, методи, форми і засоби її здійснення (В.К. Бабаєв, С.В. Бабаєв, В.М. Корельський, В.М. Сирих та ін.).

5) Нормативно-телеологічний підхід тлумачить функції держави як легалізоване вираження цілей та основних справ держави (Ю.А. Тихомиров).

6) Владний підхід пропонує визначати функції держави, виходячи з динамічної (функціональної) сторони держави - державної влади (С.Г. Дробязко).

Радянська теоретико-правова парадигма, за якою функції держави тлумачаться як основні напрями її діяльності, що виражають її сутність і соціальне призначення, позбувшись зайвої заідеологізованості, отримала своє визнання і продовження й на пострадянському просторі. Водночас на зміну суто класового тлумачення держави прийшло розуміння її двоїстої сутності: з одного боку, як організації класового панування, а з іншого - як організації для здійснення спільних, загальносоціальних завдань. Напри- клад, А.В. Меліхова виходить з розуміння функції сучасної держави як об'єктивно необхідного, цілеспрямованого основного напряму (сторони) діяльності держави, що здійснюється у життєво важливій сфері суспільних відносин, відображає її сутність і соціальне призначення в суспільстві та має законодавчу регламентацію [4, с. 27]. У свою чергу, В.Я. Любашиц, А.Ю. Мордовцев, І.В. Тимошенко, Д.Ю. Шапсугов до поняття функцій держави включають «механізм державного впливу на розвиток суспільних процесів» [5, с. 189]. В.Т. Малець же виступає прибічницею інтегративного підходу, коли відзначає, що функції держави - це «основні напрями діяльності та сама діяльність держави, а також способи здійснення державної влади, що проявляються в цілях, завданнях, методах, формах і засобах її здійснення» [6, с. 85].

Не відхиляється від радянських канонів у тлумаченні функцій держави й українська дер- жавознавча наука. Наприклад, О.Ф. Скакун дотримується класичних підходів до розуміння функцій держави, визначаючи їх як «головні напрями і види діяльності держави, що зумовлені її завданнями і цілями та характеризують її сутність» [7, с. 51]. Аналогічну позицію висловлюють М.С. Кельман, О.Г. Мурашин і Н.М. Хома, стверджуючи: «Функції держави - це основні напрямки її діяльності, в яких відображаються й конкретизуються завдання і мета держави, проявляється її сутність і зміст, а також соціальне призначення в соціально неоднорідному суспільстві» [8, с. 63].

Слід відзначити, що концепція функцій держави жорстко «вписана» в загальну канву радянської теорії держави і права та має низку кореляційних зв'язків з іншими категоріями і конструкціями, виробленими радянським державознавством. Тому в межах інших парадигм загальнотеоретичної юриспруденції поняття «функції держави» виявляється достатньо аморфним і позбавленим чіткого змісту. В зарубіжній правовій науці питання про функції держави у тріаді державно-правових категорій (сутність, форми, функції) взагалі не розглядається. Так, французький державознавець Ш. Шомон ототожнював функції з компетенцією [9, с. 159] або з видами завдань органів держави [9, с. 74-75]. Інша французька дослідниця - С. Бастид - розглядала функцію організації як юридичну техніку, за допомогою якої діє та чи інша корпорація, в тому числі й держава [10, с. 416]. Американський соціолог Е. Хаас також дійшов висновку, що функціоналістична теорія на Заході під функцією соціальних об'єднань переважно розуміє організаційне завдання. При цьому він сам тлумачив поняття функції як результат діяльності, здатний спричинити певні наслідки, або як діяльність, спрямовану на виконання завдання [11, с. 80-81]. Чеський дослідник В. Моравецький пропонував розуміти під функціями організації процеси її діяльності, спрямовані на здійснення завдань. Якщо завдання визначає те, чого організація має досягти, то функція стосується того, як організація діє, аби досягти бажаного перетворення сфери [12, с. 88].

На наш погляд, усталена концепція функцій держави, попри всю свою внутрішню довершеність і цілісність, потребує певної конкретизації. Річ у тім, що вона ґрунтується на переконаності в тому, що функція в державознавстві суттєво відрізняється від того, що розуміється під функцією в інших науках, зокрема філософії, математиці, кібернетиці тощо. При цьому поза увагою залишається питання, чому розуміння функції як «залежної перемінної величини» не може бути узгоджене з тлумаченням функції як «певного напряму діяльності». На наше переконання, між цими підходами немає непрохідної межі: достатньо тільки визначити, від чого і куди веде цей напрямок та від чого і наскільки залежить його вектор.

За відсутності належних розробок у загальнотеоретичній юриспруденції відповідь на це питання було надано представниками науки державного будівництва та місцевого самоврядування. Розглядаючи елементи організації роботи органів публічної влади, вони відзначають, що функції є напрямами реалізації (застосування) компетенції на шляху до поставленої перед органом влади мети [13, с. 55, 60; 14, с. 52-54]. Беручи до уваги те, що функції держави в цілому здійснюються через функції окремих державних органів, можна визнати такий підхід цілком доречним для загальнотеоретичної характеристики функцій держави. З точки зору «залежної перемінної величини», функції держави відображають залежність загальної компетенції держави (як сукупності державно-владних повноважень і підвідомчості всіх органів держаної влади) від тих цілей і завдань, що стоять перед державою на конкретно-історичному етапі її розвитку.

З урахуванням вищевикладеного функції держави можна визначити як основні напрями діяльності держави, що відображають кореляцію між змістом цієї діяльності (державно-владними повноваженнями у відповідних сферах суспільного життя) та цілями і завданнями, що стоять перед державою на конкретно-історичному етапі розвитку суспільства.

Із сучасним розумінням функцій держави пов'язана велика кількість теоретичних проблем, які вимагають формування нових підходів. Зокрема, сам факт різнорівневості функцій, які виділяються в сучасній юридичній літературі, дозволяє стверджувати, що питання функціональності держави далекі від свого вирішення. Так, поряд з економічною, соціальною, і культурною функціями виділяють функції соціального захисту дитини, функцію охорони дикої природи, функцію забезпечення належного рівня середньої освіти тощо. Очевидно, що смисловий простір цих функцій є просто непорівнюваним, що ще раз доводить тезу про розмитість змістовного наповнення категорії «функція сучасної держави».

На наш погляд, всю сукупність функцій держави слід розглядати як багаторівневу систему, в якій функції кожного рівня складаються з низки функцій вужчого обсягу (підфункцій), утворюючи, таким чином, розгалужену «кореневу систему» функцій. При цьому функції першого рівня, або основні функції, доцільно розрізняти за основними сферами суспільного життя або, як їх називають у державознавстві, за підсистемами суспільного ладу. Як відомо, таких підсистем чотири: політична, економічна, соціальна і духовно-культурна (ідеологічна). Відповідно, й основних функцій держави, притаманних їй як суверенній організації політичної влади в межах усього суспільства, теж чотири [15, с. 201] і притаманні вони (тією чи іншою мірою) державам усіх типів і форм.

Деякі автори вважають такий «скрізний» підхід до класифікації цікавим, але зайве абстрактним [16, с. 115], проте він уже отримав підтримку серед широкого кола дослідників. Зокрема, саме такий підхід відображений у працях В.В. Лазарєва і С.В. Липеня [17, с. 110-120], Р.А. Ромашова [18, с. 95] та інших. А.С. Піголкін до вищезгаданих чотирьох основних функцій держави додає ще дві: екологічну та правоохоронну [19, с. 104-109], Р.Т. Мухаєв - правову та природоохоронну [20, с. 65-66].

Слід відзначити, що термін «фіскальна функція держави» у більшості праць із теорії держави і права не згадується - натомість використовується термін «функція оподаткування і фінансового контролю». При цьому одна група авторів (А.М. Головистікова, Ю.А. Дмитрієв [21, с. 171-172], М.М. Марченко [22, с. 201], Р.Р. Ромашов [18, с. 94], О.Ф. Скакун [7, с. 52]) відзначає цю функцію серед основних внутрішніх функцій держави, тоді як інша (О.В. Пушняк, В.Д. Ткаченко [23, с. 94]) відносить її до розряду похідних, вважаючи, що вона є допоміжною щодо економічної та соціальної функцій.

За вказаних умов як певний виняток із загального правила виглядає позиція А.А. Іванова і В.П. Іванова, котрі виокремлюють саме фіскальну функцію держави (функцію оподаткування), під якою розуміють «один з найважливіших напрямів діяльності держави, що полягає у формуванні й поповненні державної казни - державного бюджету за рахунок податків, а також передбачених законом фінансових зборів, мит і платежів» [24, с. 167].

Певну специфіку з цього питання має й позиція Л.О. Морозової, яка, в цілому погоджуючись із тим, що функція оподаткування і фінансового контролю за своєю природою є складовою і навіть допоміжною щодо економічної функції, вважає, що «на перехідних етапах розвитку суспільства, у період його реформування, що супроводжується становленням нових ринкових структур і механізмів, ця функція набуває особливого значення і може бути виокремлена як самостійна» [25, с. 108]. Аналогічну думку при характеристиці функції оподаткування й стягнення податків висловлюють М.І. Байтін та І.М. Сенякін, зазначаючи, що «в силу зростання ролі, значного розширення обсягу й ускладнення змісту ця функція, будучи тісно пов'язаною з економічною, виокремилася в одну із самостійних основних функцій» [26, с. 69].

А.С. Піголкін ні про фіскальну, ні про податкову функцію не згадує, проте, розкриваючи зміст економічної функції держави, зазначає: «Одним з ефективних важелів впливу держави на економіку завжди була і залишається податкова система. Обов'язкові платежі - податки, збори, мито - складають основну прибуткову частину державного бюджету. Для контролю за правильністю нарахування податків і своєчасністю їх сплати створюються спеціальні державні органи» [19, с. 105]. Таким чином, автор визнає наявність відповідної складової (підфункції) в межах економічної функції держави.

На наш погляд, термін «функція оподаткування і фінансового контролю» недостатньо адекватно відображає справжній зміст цієї функції, необґрунтовано звужує його. Насправді, все, що слугує інтересам державної казни, має відношення до акумулювання державних доходів (казни), називається фіскальним. Відповідно, функцію держави, що полягає в акумулюванні державних доходів доцільно називати фіскальною (від лат. fiscus - корзина, каса, казна). При цьому фіскальна функція є складовою фінансової функції держави (поряд з монетарною, грошово-кредитною), а трьома її основними складовими є податкова, митна і бюджетна під- функції.

Слід звернути увагу на те, що в українській юридичній науці вже мали місце спроби розглянути зміст економічної функції держави в площині реалізації окремих вузьких напрямів діяльності держави в економічній сфері. Зокрема, В.Л. Жадько продемонструвала місце податкової функції у системі функцій сучасної держави. Схожої думки дотримується О.Г. Варич, яка розглядає оподаткування як підфункцію економічної функції сучасної держави [27]. У свою чергу, О.В. Коломоєць обґрунтувала думку про те, що складовою економічної функції є також митна функція [28].

Виконання державою своїх функцій залежить від обсягу фінансових ресурсів держави, які повинні забезпечити реалізацію державної соціально-економічної політики, оборону та безпеку держави; виконання державних і місцевих програм розвитку й успішного функціонування галузей економіки, охорони здоров'я; зміцнення науково-технічного потенціалу й культури; покращення матеріального становища населення та окремих його груп; підтримку соціально-економічного розвитку регіонів. Державне регулювання економічного і соціального розвитку країни, що здійснюється через державний бюджет, набирає форми бюджетного фінансування. Акумуляцію необхідних фінансових ресурсів у державному бюджеті й забезпечує фіскальна функція. Наприклад, фіскальне забезпечення реалізації соціальної функції держави, як зазначає В.Б. Тропіна, є «ієрархічною системою, складовими якої є доходи і видатки бюджету, міжбюджетні трансферти, державні позабюджетні цільові фонди» [29, с. 7].

В той час як у державознавчих дослідженнях термін «фіскальна функція держави» досі не отримав значного поширення, його широко використовують представники економічної науки. Так, Є.М. Рудниченко під суб'єктом реалізації фіскальної функції держави пропонує розуміти «державний орган, головним завданням якого є наповнення бюджетів різних рівнів шляхом вилучення і перерозподілу частини доходу суб'єктів господарювання (у вигляді сплачуваних податків, зборів, будь-яких платежів, котрі підприємство здійснює на користь держави в рамках існуючого правового поля)» [30, с. 61].

Слід відзначити, що термін «фіскальний», що широко використовується в економіці та фінансовому праві, отримує дедалі більшого поширення і в теорії держави і права. Наприклад, розкриваючи зміст економічної функції сучасної держави, В.Я. Любашиц, А.Ю. Мордовцев, І.В. Тимошенко і Д.Ю. Шапсугов зазначають: «Держава має стати <...> фіскальним (курсив наш - Д. Н.) інститутом, тобто загальнонаціональною казною і монетним двором, збірником податків, контролером і регулятором - виключно на економічній і правовій основі - доходів усіх учасників цивільного обороту» [6, с. І96].

У системно-структурному плані кожна з трьох підфункцій фіскальної функції (податкова, митна і бюджетна) може розглядатись як самостійна функція, що має власну внутрішню будову й, у свою чергу, складається з двох підфункцій (підфункцій другого рівня): акумулюючої та контрольної. Сутність акумулюючої підфункції полягає у вилученні в організацій та фізичних осіб грошових сум у вигляді податків та неподаткових платежів. її мета - формування фінансових ресурсів держави, що акумулюються в бюджетних і позабюджетних фондах. Натомість контрольна підфункція зводиться до контролю за оподаткуванням, встановленням мит і зборів, стягненням податків і неподаткових платежів.

Проведене дослідження дає змогу зробити такі висновки.

1) Функції держави - це основні напрями її діяльності, що відображають кореляцію між змістом цієї діяльності (державно-владними повноваженнями у відповідних сферах суспільного життя) та цілями і завданнями, що стоять перед державою на конкретно-історичному етапі розвитку суспільства.

2) Функцію держави, що полягає в акумулюванні державних доходів, доцільно називати фіскальною.

3) Фіскальна функція є складовою фінансової функції держави (поряд з монетарною, грошово-кредитною), а трьома її основними складовими є податкова, митна і бюджетна підфункції.

4) Кожна з трьох названих під функцій (податкова, митна й бюджетна) має дві складові: акумулюючу й контрольну, котрі можуть розглядатись як підфункції другого рівня.

З'ясування генези фіскальної функції держави та особливостей її здійснення в сучасних умовах є перспективним напрямом подальших розвідок у цій сфері.

фіскальний держава митний бюджетний

ЛІТЕРАТУРА