Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

"Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации"

Мурманский филиал

Направление: "Государственное и муниципальное управление"

КУРСОВАЯ РАБОТА

по предмету: "Основы государственного и муниципального управления"

на тему: "Задачи органов государственной службы по управлению в условиях катастроф"

Исполнитель: студент группы В-30

Ляпугин И.А.

Преподаватель: Федоров В.Е.

Мурманск - 2016 год

План

Введение

Глава 1. Органы государственной службы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайных ситуаций

1.1 Правовые основы осуществления управления органов государственной службы в условиях ЧС. Определение их состава и полномочий

1.2 Права и обязанности органов государственной службы, осуществляющих управление в условиях ЧС

1.3 Функции органов государственной службы, осуществляющих управление в условиях ЧС

1.4 Классификация чрезвычайных ситуаций

Глава 2. Задачи органов государственной службы, осуществляющих управление в условиях чрезвычайных ситуаций

2.1 Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, основные задачи

2.2 Организационная структура РСЧС в Российской Федерации

2.3 Стадии управленческой деятельности органов государственной службы в условиях чрезвычайной ситуации и решаемые ими задачи

Глава 3. Эффективность выполнения стоящих перед органами задач по предназначению

Заключение

Список используемой литературы



Введение

Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей [ст. 1, 3]. Катастрофы и аварии, как правило, сопровождаются пожарами и взрывами, затрудняющими оказание помощи пострадавшим и ликвидацию последствий этих происшествий.

Наибольшую опасность представляют крупные аварии, катастрофы технических систем на промышленных объектах и на транспорте, а также стихийные и экологические бедствия. В результате вызываемые ими социально-экологические последствия сопоставимы с крупномасштабными военными конфликтами. Аварии и катастрофы не имеют национальных границ, они ведут к гибели людей и создают в свою очередь социально- политическую напряженность (пример - Чернобыльская авария). На всех континентах Земли эксплуатируются тысячи потенциально опасных объектов с такими объёмами запасов радиоактивных, взрывчатых и отравляющих веществ которые в случае ЧС могут нанести невосполнимые потери окружающей среде или даже уничтожить на Земле жизнь.

Нахождение человека в зоне катастрофы и нарушение им правил безопасности может привести к несчастным случаям, угрозе жизни и здоровья. Опасность может быть оценена количественно, например, величиной риска. Риск понимается как возможность (вероятность) возникновения нежелательного события за определенный отрезок времени. Чтобы максимально снизить негативные последствия воздействия ЧС, прежде всего необходимы грамотная организация системы по ликвидации и предупреждению ЧС, а также слаженное функционирование систем и органов управления силами и средствами, направленными на ликвидацию последствий ЧС [4, 9].

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что рассматриваемые в работе задачи органов государственной службы по управлению в условиях катастроф могут дать ключ к пониманию необходимости, либо ненадобности осуществления реформирования данных органов ввиду эффективности (неэффективности) выполнения и важности указанных задач. Особенно актуально данный вопрос стоит в настоящее непростое для государства время - время оптимизации и реструктуризации многих структур и ведомств, влекущих за собой массовые сокращения.

Основными источниками по теме являются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок работы и организацию органов государственной службы по управлению в условиях чрезвычайных ситуаций, такие как Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".

Объектом исследования являются органы государственной службы, осуществляющие управление в условиях катастроф, а предметом - стоящие в данное время перед ними задачи.

Цель данной работы заключается в том, чтобы изучить задачи органов государственной службы, осуществляющих управление в условиях катастроф и оценить эффективность их выполнения. Для этого понадобится решить несколько задач:

1. Дать характеристику органам государственной службы, осуществляющим управление в условиях катастроф, изучить их структуру.

2. Изучить выполняемые ими задачи.

3. Оценить эффективность выполнения стоящих задач по предназначению, выявить недостатки при выполнении задач.

Гипотезой является то, что эффективность органов государственной службы по управлению в условиях катастроф, существующих в настоящее время, недостаточно высока вследствие большого количества звеньев в иерархии системы, раздутого штата данных органов, зачастую дублирующих функции друг друга, а также по причине недостаточной оснащенности спасательных подразделений.

Методы исследования, примененные в данной работе: теоретический анализ, конкретизация, сравнение, классификация, обобщение.

Структуру данной работы составили введение, три главы и заключение, последовательно раскрывающие тему исследования.

Данная тема в настоящее время также активно обсуждается в высших органах государственной власти страны ввиду непростого финансового положения, сложившегося в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, сопутствующей ему реструктуризации систем и ведомств.



Глава 1. Органы государственной службы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайных ситуаций

1.1 Правовые основы осуществления управления органов государственной службы в условиях ЧС. Определение их состава и полномочий

Для обеспечения государственной безопасности Россия (как и любое современное государство) имеет систему государственных структур, обладающих специфическими полномочиями, основными отличительными чертами которых являются:

1. Их создание не должно противоречить законодательству Российской Федерации и может предусматриваться: Конституцией Российской Федерации; федеральными конституционными законами; федеральными законами; подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными (если речь идет о создании в министерстве или ведомстве специального структурного подразделения).

2. В зависимости от предназначения они могут действовать на постоянной (комиссии) или временной основе (оперативные штабы).

3. Объем и характер их полномочий может определяться федеральными законами или подзаконными нормативными правовыми актами.

4. Постоянно действующие органы исполнительной власти могут наделяться дополнительными властными полномочиями.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (часть 3 статьи 5). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77).

Субъекты Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (пункт "н" части 1 статьи 72; часть 1 статьи 77), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти [24, 11].

Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта Российской Федерации, должен основываться на закрепленных Конституцией Российской Федерации принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, по смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации (пункт "м" статьи 71) определила, что оборона (в том числе и гражданская оборона) находится в ведении Российской Федерации. Определяя круг обязанностей, возлагаемых в этой сфере на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральный закон от 31 мая 1996 года "Об обороне" устанавливает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции организуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны (подпункт 1 пункта 1 статьи 7).

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт "з" части 1 статья 72). Содержание данного предмета ведения и характер разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Его положения закрепляют общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и устанавливают соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации и организационные формы их реализации. В частности, согласно статье 11 названного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Действующее правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как они установлены статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов, а закрепленные им порядок формирования и компетенция постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают выполнение стоящих перед указанными органами государственной власти задач в конституционных пределах их полномочий [35, 12].

1.2 Права и обязанности органов государственной службы, осуществляющих управление в условиях ЧС

Права и обязанности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации, определяются в соответствии с находящимися в системном единстве Федеральными законами "О гражданской обороне" и "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также вытекают из Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидацию их последствий (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3).

Установленный федеральными законами и изданными на их основе подзаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации порядок формирования комплектования и определения статуса органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не исключает участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных федеральными органами государственной власти пределах в определении статуса руководителей этих органов [39, 12].

Формы и способы такого участия могут быть различны и предопределяются разграничением предметов ведения, закрепленным Конституцией Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции самостоятельно осуществлять регулирование соответствующих отношений только в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации не препятствует в установленных федеральным законом пределах участию субъекта Российской Федерации в регулировании статуса органа, специально уполномоченного на осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, и статуса его руководителя. государственная управление чрезвычайная задача

1.3 Функции органов государственной службы, осуществляющих управление в условиях ЧС

Функциями действующей системы безопасности Российской Федерации, впрочем, как и любого другого государства, являются:

выявление видов и реальности угроз объектам безопасности;

разработка и осуществление комплекса мер по их предупреждению и нейтрализации;

подготовка населения к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного вида;

создание и поддержание в готовности сил и средств специализированных функциональных систем и подсистем;

управление ими в повседневных условиях и при ЧС;

осуществление мер по восстановлению функционирования объектов безопасности, пострадавших от ЧС;

периодическая проверка реальности планов действия сил и средств, составляемых на случай возникновения ЧС конкретного вида, посредством проведения различных учений и тренировок;

участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами.

1.4 Классификация чрезвычайных ситуаций

Согласно постановлению Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" классифицируются следующие виды ЧС [cт. 1, 4]:

Таблица 1. Классификация ЧС, утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года № 304

Масштаб ЧС	Количество пораженных человек	Количество пострадавших (в том числе, понесших ухудшения условий жизнедеятельности)	Зона распространения ЧС	Материальный ущерб, тыс. МРОТ
Локальная	До 10	100	В пределах территории, объекта	До 1
Местная	10-15	100-300	В пределах населённого пункта, города, района	1-5
Территориальная	50-500	300-500	В пределах субъекта РФ	5-500
Региональная	50-500	500-1000	В пределах двух субъектов РФ	500-5000
Федеральная	500	1000	В пределах трёх субъектов РФ и более	5000
Трансрегиональная (на территории РФ)	Любое	Любое	Выходит за пределы РФ	Любой
Трансрегиональная (за рубежом)	Любое	Любое	Затронуты территории РФ	Любой

Наряду с катастрофами большую опасность для жизни людей и окружающей среды представляют аварии и стихийные бедствия.

Авария - опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, определённой территории угрозу жизни и здоровью людей, приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств и нарушению производственного или транспортного процесса, а также наносящее ущерб здоровью людей и окружающей среде.

Стихийное бедствие - опасное природное явление или процессы геофизического, геологического, гидрологического, атмосферного, биосферного и другого происхождения такого масштаба, который вызывает катастрофические ситуации, характеризующиеся внезапным нарушением жизнедеятельности населения, разрушением и уничтожением материальных ценностей, поражением или гибелью людей.

Стихийные бедствия могут быть причиной различных аварий и катастроф. По виду (характеру) источника ЧС их разделяют на следующие категории:

* биолого-социальные (инфекционная заболеваемость людей, инфекционная заболеваемость сельскохозяйственных животных, поражения сельскохозяйственных растений болезнями и вредителями, голод, терроризм);

* военные (военные конфликты, войны);

* природные (землетрясения, наводнения, ураганы, цунами, оползни, селевые потоки и др.);

* техногенные (радиационные, химические, биологические аварии, пожары и взрывы, обрушение сооружений, аварии на очистных сооружениях, затопление, крушение (аварии транспортных средств);

* экологические (в атмосфере, биосфере, гидросфере и литосфере) [29, 9].



Глава 2. Задачи органов государственной службы, осуществляющих управление в условиях чрезвычайных ситуаций

Государственное управление при чрезвычайных ситуациях осуществляется в рамках единой системы управления ЧС. Органы государственной власти всех ветвей власти и в первую очередь исполнительной власти, являясь субъектами системы управления, в силу своего основного предназначения выполняют соответствующие задачи. Уполномоченным государственным органом в рассматриваемых условиях является МЧС России.

2.1 Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, основные задачи

Для выполнения задач по защите населения в ЧС создана Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) - организационная система, объединяющая органы управления, силы и средства органов исполнительной власти всех уровней и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, экологического и иного характера.

Среди многочисленных задач, выполняемых РСЧС, основными являются следующие:

* обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации ЧС;

* проведение комплекса мероприятий по локализации и ликвидации ЧС;

* разработка и реализация правовых и экономических норм, связанных с обеспечением защиты населения и территорий от ЧС;

* осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение ЧС и повышение устойчивости функционирования в ЧС организаций и объектов производственного, социального и иного назначения независимо от их организационно-правовых форм;

* подготовка населения к действиям в условиях ЧС;

* сбор, обработка, и выдача информации в области защиты населения и территорий от ЧС;

* прогнозирование и оценка социально-экономических последствий ЧС;

* создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС.

Все основные задачи, которые решает РСЧС, делятся на две группы: задачи по предупреждению ЧС и задачи по ликвидации ЧС (рис. 1).

Наряду с вышеперечисленными задачами РСЧС решает ряд других задач.

* Осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС.

* Международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от ЧС и проведение гуманитарных акций.

Решение указанных задач возможно при наличии сил и средств, состоящих из профессионально подготовленных формирований и учреждений, а также при наличии нештатных подразделений и организаций, призванных решать данные задачи [41, 12].



Рис. 1. Основные задачи РСЧС

2.2 Организационная структура РСЧС в Российской Федерации

Согласно определению РСЧС - организационная система, объединяющая и координирующая действия органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в компетенцию которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от ЧС (рис. 2).

Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС состоит из функциональных и территориальных подсистем, действующих на федеральном, региональном, территориальном, местном и объектовом уровнях.

Рис. 2. Организационная структура единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти в министерствах, ведомствах (в том числе силовых) и организациях федерального подчинения для организации работы по защите населения и территорий от ЧС в сфере их деятельности.

Территориальные подсистемы РСЧС создаются органами исполнительной власти в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации ЧС в пределах своих территорий и состоят из окружных, городских, районных, объектовых и иных звеньев РСЧС.

Каждый уровень Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС в своём составе имеет следующее:

* координирующие органы управления;

* органы управления;

* органы повседневного управления;

* силы и средства;

* системы связи, оповещения, информационного обеспечения;

* резервы финансовых и материальных ресурсов. Координирующие органы управления РСЧС таковы:

- на федеральном уровне, охватывающем всю территорию Российской Федерации, - Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности при Правительстве России;

- ведомственные комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в федеральных органах исполнительной власти (министерствах и ведомствах Российской Федерации);

- на территориальном уровне, охватывающем территорию одного субъекта Российской Федерации (республики, края, области, автономного образования), - комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности органов исполнительной власти субъектов РФ;

- на местном уровне, охватывающем территорию сельского района, города, района в городе, других населённых пунктов, - комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности органов местного самоуправления;

- на объектовом уровне, охватывающем территорию организации, учреждения, предприятия, - объектовые комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности (создаются при необходимости).

Основная задача данных органов управления - координация деятельности органов управления, сил и средств РСЧС соответствующего уровня и общее руководство ими при выполнении мероприятий по защите населения и территорий от ЧС. В повседневных условиях они собираются с определённой периодичностью, при угрозе или возникновении ЧС - немедленно [44, 12].

Органы управления по делам ГОЧС таковы:

- На федеральном уровне - МЧС России, в министерствах, ведомствах и организациях Российской Федерации - управления по делам ГОЧС.

- На региональном уровне - региональные центры по делам ГОЧС.

- На территориальном уровне - комитеты или главные управления, управления по делам ГОЧС, создаваемые при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

- На местном уровне - управления или отделы по делам ГОЧС, создаваемые при органах местного самоуправления.

- На объектовом уровне - отделы (работники) по делам ГОЧС организаций (объектов).

Эти органы управления предназначены для непосредственной организации ежедневного планирования и руководства за выполнением мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС.

Региональные центры ГОЧС - полномочные представители МЧС России в регионах, подчиняются непосредственно министру Российской Федерации по делам ГОЧС.

В повседневной ситуации управление деятельностью РСЧС организуется с рабочих мест соответствующих руководителей. При ликвидации ЧС в мирное время могут быть использованы запасные, подвижные и вспомогательные пункты управления ГОЧС.

Оперативные дежурные службы МЧС России созданы на федеральном, региональном, территориальном и местном уровнях и размещаются на пунктах управления ГОЧС.

Центральный командный пункт служит главным пунктом управления в системе МЧС России, из которого осуществляют устойчивое и непрерывное управление и контроль функционирования подсистем и звеньев РСЧС.

Центр управления в кризисных ситуациях - орган оперативного управления силами и средствами РСЧС и МЧС России, взаимодействующий в пределах своей компетенции с федеральными и региональными органами управления Российской Федерации, а также с соответствующими органами зарубежных стран по вопросам ГО, предупреждения и ликвидации ЧС.

К силам и средствам РСЧС относятся штатные и нештатные силы и средства федеральных органов исполнительной власти, региональных центров ГОЧС, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, участвующих в соответствии с возложенными на них обязанностями в наблюдении и контроле состояния окружающей природной среды, потенциально опасных объектов с целью предупреждения возникновения и ликвидации ЧС (табл. 2). [14].

Таблица 2. Состав сил и средств РСЧС

Силы и средства наблюдения и контроля	Силы и средства ликвидации ЧС
Силы и средства МЧС России:
* формирования и организации МЧС России	* соединения, части и подразделения войск ГО РФ; * формирования ПСС России
Силы и средства министерств, ведомств и территорий России: * формирования и организации ведомственных СНЛК за окружающей средой и прилегающими территориями; * формирования и организации Госкомсанэпиднадзора РФ; * формирования и организации ветеринарной службы Минсельхозпрода России; * формирования и организации службы защиты растений Минсельхозпрода России; * формирования и организации СНЛК за продуктами питания и сырьем Госкомторга и Минсельхозпрода России; * формирования и организации геофизической службы Российской академии наук; * формирования и организации Росгидромета; * формирования и организации Минатома РФ; * другие силы и средства (в том числе Минобороны, МВД России и др.)	Силы и средства министерств и ведомств России: * ведомственные противопожарные, поисковые, спасательные, аварийные, восстановительные, технические и иные формирования; * формирования ДПС ГИБДД МВД России; * формирования ВСМК; * формирования ветеринарной службы и службы защиты растений Минсельхозпрода России; * формирования Росгидромета; * формирования, пожарные, восстановительные поезда и суда МПС, Морречфлота России; * другие силы и средства (в том числе Минобороны, МВД России)

* Силы и средства наблюдения и контроля - формирования, службы и учреждения сети наблюдения и лабораторного контроля состояния природной среды, сырья, продуктов питания, воды и прилегающих к ним территорий, подчинённые МЧС России и другим федеральным органам исполнительной власти РФ.

* Силы и средства ликвидации ЧС - силы и средства МЧС России, а также силы и средства министерств и ведомств РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, организаций - специально подготовленные поисково-спасательные, аварийно-спасательные, аварийно-восстановительные, аварийно-технические, противопожарные, медицинские, ветеринарные и другие силы и средства Минобороны, МВД, ФСБ, Минздрава и других ведомств РФ, а также республик, краёв, областей, районов, городов и организаций (объектов).

* Нештатные формирования ГО - общие, специальные и специализированные объектовые, местные, территориальные и ведомственные гражданские организации ГО постоянной, повышенной и повседневной готовности.

* Специально подготовленные силы Вооружённых Сил РФ, которые могут быть привлечены к ликвидации ЧС только в порядке, определяемом специальными положениями.

Ликвидация ЧС осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых сложилась ЧС. Если масштабы ЧС таковы, что имеющимися силами и средствами локализовать или ликвидировать её невозможно, комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС обращается к вышестоящей комиссии, которая может взять на себя координацию или руководство ликвидацией ЧС и оказать необходимую помощь.

Для ликвидации крупных ЧС используют силы постоянной готовности федерального уровня РСЧС. Особое место в их ряду занимают силы и средства МЧС России:

* сводные мобильные отряды соединений и воинских частей войск гражданской обороны РФ;

* центральный аэромобильный спасательный отряд;

* поисково-спасательная служба МЧС России;

* центр по проведению спасательных операций особого риска;

* авиация МЧС России.

Основное подразделение экстренного реагирования на чрезвычайные ситуации крупного масштаба и уникального характера - Государственный аэромобильный спасательный отряд (Центроспас). Он предназначен для оперативного выполнения первоочередных поисково-спасательных работ, причём как в России, так и за рубежом, оказания пострадавшим медицинской помощи и их эвакуации из мест ЧС, доставки гуманитарных грузов в зоны чрезвычайных ситуаций.

Отряд располагает разнообразной специальной техникой и оборудованием. Есть малогабаритные спасательные вертолеты БО-15, позволяющие оперативно добираться в труднодоступные районы и эвакуировать оттуда раненых и больных в места базирования "большой" авиации для дальнейшей их отправки на стационарное лечение. В составе отряда существует свой госпиталь - аэромобильный, оперативно доставляемый в районы ЧС и развёртываемый там для нуждающихся в немедленной помощи.

В Центроспасе организовано круглосуточное дежурство спасателей и необходимых специалистов, что обеспечивает постоянную готовность отряда, его авиационных автомобильных средств к экстренному выдвижению в район чрезвычайной ситуации практически в любой точке Российской Федерации. Время готовности к вылету подразделений Центроспаса не превышает 30 мин с момента их оповещения. Отряд эффективно реагирует на чрезвычайные ситуации самого различного характера.

Финансирование мероприятий РСЧС осуществляется за счёт бюджета и средств соответствующего уровня, страховых фондов и других источников. С этой целью создаются правительственный, ведомственные, территориальные, местные и объектовые резервы финансовых и материальных ресурсов, накапливаемые соответственно за счёт средств федерального, территориальных и местных бюджетов, средств министерств, ведомств и организаций.

При недостаточности имеющихся ресурсов, сил и средств в установленном порядке привлекают резервы, силы и средства других органов исполнительной власти и организаций. В отдельных случаях при ликвидации ЧС и её последствий может быть образована Правительственная комиссия Российской Федерации по ликвидации ЧС.

Для сравнения, в ряде европейских стран, к примеру, во Франции, организация и осуществление государственного управления в кризисных ситуациях базируются на основе сложившегося исторического опыта и основных законов:

1. Закон от 18 марта 2003 года "О внутренней безопасности". Статья 1 этого Закона определяет, что "безопасность является одним из основных прав и одним из условий осуществления личных или коллективных свобод".

2. Закон "О гражданской обороне", предусмотренный ордонансом N 59-147 от 7 января 1959 года об общей организации обороны в стране.

В целом управление всеми кризисами (природными, промышленными, санитарными и другими) возложено на Правительство Франции. Предусмотрено несколько уровней государственного управления: административно-территориальные образования:

на муниципальном уровне - мэры (которые избираются) и муниципальные советы;

на департаментском уровне - председатели Генеральных советов (т.е. департаментских советов) и префекты департаментов;

на региональном уровне - префекты региона; на уровне зон -региональные советы.

Между префектами департаментов, регионов и зон нет иерархического подчинения. У каждого из них есть свои иерархические функциональные полномочия.

Префекты различных уровней отвечают за общее положение дел на вверенной территории. В этом просматривается их определенное сходство с институтом губернаторов в царской России. В частности, префекты: координируют предупреждение преступности и регулируют деятельность (за исключением судебной полиции) всех сил государства для обеспечения внутренней безопасности; руководят силами жандармерии и полиции в поддержании общественного порядка, а также силами административной полиции; занимаются проблемами таможни, сбора налогов, следят за обеспечением добросовестной конкуренции; занимаются текущими вопросами найма, морского и речного рыболовства и т.д. [88, 9].

2.3 Стадии управленческой деятельности органов государственной службы в условиях чрезвычайной ситуации и решаемые ими задачи

В управленческой деятельности органов государственной службы

в условиях чрезвычайной ситуации выделяют три основные стадии:

1) оперативное реагирование;

2) чрезвычайное управление;

3) ликвидация чрезвычайных ситуаций.

На каждой из этих стадий выполняются различные задачи. На первой стадии происходит подготовка сил и средств к выполнению задач по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Вторая стадия включает в себя работу органов управления и системы управления в целом, с учетом создания в ее структуре дополнительных звеньев по руководству оперативно-служебной деятельностью собственных подразделений, оперативно-следственных групп, иных приданных сил и средств в районе выполнения задач.

Третья стадия охватывает выполнение органами управления мероприятий по нормализации обстановки и восстановлению жизнедеятельности в районе чрезвычайных ситуаций, оказание помощи территориальным органам государственной власти.

Накопленный опыт в межнациональных конфликтах, во время землетрясений в Спитаке и Нефтегорске, взрыва на Чернобыльской АЭС и иных, свидетельствует о том, что первый этап управленческой деятельности является во многом определяющим для всех последующих. Именно на данном этапе вырабатывается решение на подготовку и применение сил и средств, осуществляется предварительное планирование их использования, организуется целенаправленная подготовка личного состава, органов управления и всех видов обеспечения. От степени готовности и способности сил и средств министерств и ведомств зависит эффективность их действий на втором и третьем этапах.

Система управления при разнотипных чрезвычайных ситуациях должна соответствовать характеру ситуации, предполагаемой схеме ее развития, способной адекватно и быстро реагировать на различные изменения.

Организационно обеспечивают и управляют действиями сил при чрезвычайных ситуациях специально создаваемые органы оперативного управления - оперативные штабы. При объявлении чрезвычайного положения органам МЧС, МВД, ФСБ, Министерства Обороны может быть поручено создание совместного оперативного штаба.

В состав оперативного штаба должны входить руководитель оперативного штаба - он же одновременно является и старшим оперативным начальником, заместители и члены штаба.

Руководитель оперативного штаба организует работу штаба, осуществляет подготовку сил и средств к действиям и управляет ими. При введении режима чрезвычайного положения руководитель совместного оперативного штаба назначается лицом (органом), который вводит такой режим.

Членами оперативного штаба могут быть руководители отраслевых служб структур, личный состав которых привлекается для выполнения задач при чрезвычайных ситуациях, руководители других ведомств, личный состав которых также выполняет поставленные задачи.

По решению органов государственной власти и органов местного самоуправления в состав оперативного штаба могут быть включены их полномочные представители. В состав оперативного штаба могут быть включены представители любых органов государственной власти.

Основными задачами оперативного штаба при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера являются: обеспечение готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям и управление ими.

Для решения этих задач оперативный штаб выполняет следующие функции:

а) по обеспечению готовности сил и средств органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных ситуациях: разработку и совершенствование планов действий, организацию обучения личного состава выполнению задач, организацию психологической подготовки личного состава, разработку и проведение тренировок и учений личного состава, осуществление контроля за состоянием готовности сил и средств к действиям, разработку и организацию выполнения мероприятий по повышению готовности, совершенствование системы управления силами и средствами, развитие систем оповещения и сбора личного состава по тревоге, материально-техническое обеспечение, изучение и внедрение передового опыта действий сил и средств, организацию управления и всестороннего обеспечения;

б) по управлению силами и средствами в чрезвычайных ситуациях: введение в действие соответствующего специального плана, сбор и приведение в готовность сил и средств, развертывание пунктов управления и организацию связи, сбор и анализ информации об обстановке, принятие решений на развертывание и действия сил и средств (в том числе и на проведение операций), информацию об обстановке и принятом решении руководителей соответствующих органов администрации, правоохранительных структур, вышестоящих органов внутренних дел, объявление решения, постановку задач руководителям сил и средств, привлекаемых к действиям в соответствии с планом, организацию взаимодействия, транспортировки (перевозки) сил и средств к местам действий, тыловое и техническое обеспечение личного состава, контроль за исполнением отданных распоряжений, оказание помощи в выполнении поставленных задач и поддержание взаимодействия, обеспечение проведения мероприятий по ликвидации последствий, создавшихся в результате сложившихся ситуаций, проведение разбора выполнения задач, внесение изменений (дополнений) в план действий, разработку мероприятий по совершенствованию подготовки сил и средств [93, 11].



Глава 3. Эффективность выполнения стоящих перед органами задач по предназначению

В ходе ликвидации реальных ЧС и многочисленных тренировок, во время которых на территории Российской Федерации звеньями всех уровней осуществлялось практическое выполнение стоящих задач органами системы РСЧС (на данный момент последняя всероссийская тренировка проводилась в ходе месячника гражданской обороны МЧС России, приуроченного к Дню гражданской обороны 4 октября 2016 года), выявлено значительное количество недостатков функционирования существующей Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех стадиях выполнения задач.

Существенные недостатки отмечаются прежде всего на стадии чрезвычайного управления - работы органов управления и системы управления в целом, а также при непосредственно ликвидации ЧС - выполнении органами управления мероприятий по нормализации обстановки и восстановлению жизнедеятельности в районе чрезвычайных ситуаций, при оказании помощи территориальным органам государственной власти.

Первая стадия - оперативное реагирование, когда происходит подготовка сил и средств к выполнению задач по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, как наиболее простая, но при этом определяющая работу на следующих стадиях, как правило, выполняется в минимальные временные сроки, устанавливаемые Планами приведения в режимы готовности для организаций и субъектов, и являет собой объявление команды на приведение сил и средств в режим функционирования повышенной готовности, либо чрезвычайной ситуации, прием команды, осуществление оповещения задействованных и ответственных за данное направление сотрудников (работников) для сбора сил и средств, прибытие к местам сбора, введение в расчет необходимой техники и нахождение в состоянии оперативного реагирования [15]. Важный недостаток данной системы - отсутствие автоматизированного единовременного оповещения всех задействованных лиц. Оповещение подразделений происходит посредством обычной телефонной связи, что обеспечивает неизбежную потерю времени.

Выполнение задач второй стадии - чрезвычайного управления - работы органов управления и системы управления в целом, осложняется громоздкостью и чрезвычайной многоуровневостью существующей системы, дублированием функций друг друга различными органами и невнятным механизмом взаимодействия. К примеру, хотя бы тот факт, что РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. Территориальные подсистемы создают в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий, и состоят они из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Функциональные подсистемы создают федеральные органы исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики. Таких подсистем насчитывается около тридцати. В частности, это подсистемы наблюдения и контроля за стихийными гидрометеорологическими и геофизическими явлениями и состоянием окружающей среды на базе Росгидромета; охраны лесов от пожаров на базе Федеральной службы лесного хозяйства Российской Федерации; контроля обстановки на потенциально опасных объектах на базе Госгортехнадзора России и Госатомнадзора России; сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений на базе Российской академии наук.

В ходе тренировок по ликвидации ЧС и ликвидации ЧС данная многоуровневость приводит к избыточному количеству докладов, оперативных донесений, поломке механизма взаимодействия на начальном уровне и в итоге к медленному реагированию ввиду неоперативности передачи указаний и информации руководящими органам, как результат - потеря времени и промахах в выборе решающего направления по ликвидации ЧС и в конечном итоге - увеличение негативных последствий от опасных факторов ЧС. Отрицательно сказывается недостаточный уровень взаимодействия с оперативными штабами, в состав которых входят сотрудники иных служб и ведомств, зачастую по причине отсутствия необходимого образования у ответственных лиц и наработанного механизма связи, в том числе ввиду неполноценности нормативных правовых актов, определяющих порядок данного взаимодействия, их размытости. Примером может служить объявление 2 ЧС местного масштаба (снежные заторы на территории а/д Мурманск - Североморск) администрацией муниципального образования ЗАТО г. Североморск в зимний период 2016 года и фактически полное отсутствие налаженного взаимодействия с лицом, ответственным за ведение данного дорожного участка (в/ч Министерства Обороны) [17, 13].

Выполнение задач третьей стадии - осуществление мероприятий по нормализации обстановки и восстановлению жизнедеятельности в районе чрезвычайных ситуаций, оказание помощи территориальным органам государственной власти, также имеет недостатки. Стоит отметить принципиальное отсутствие специализированных учреждений и организаций на большинстве территории РФ, которые могли бы быть предназначены для ликвидации последствий различных ЧС. В настоящее время силы и средства территориальных подсистем по управлению в кризисных ситуациях представлены пожарно-спасательными частями и аварийно-спасательными формированиями муниципальных образований и ведомств, недостаточно обеспеченными оборудованием для ликвидации последствий любых ЧС, кроме пожаров, ДТП и происшествий на воде. Такие ЧС как землетрясения, снежные заторы, аварии на трассах теплоснабжения, выброс вредных веществ в атмосферу и иные масштабные ЧС попросту могут выйти из-под контроля и повлечь массовую гибель населения.

К примеру, территория ЗАТО и критически важных объектов Мурманской области охраняется подразделениями ФГКУ "Специальное управление федеральной противопожарной службы № 48 МЧС России", которые представлены 11 специальными пожарно-спасательными частями и 1 отдельным постом специальной пожарно-спасательной части, а также 3 аварийно-спасательными формированиями, дислоцированными в ЗАТО г. Островной, ЗАТО Александровск и ЗАТО п. Видяево. Общее количество пожарно-спасательной техники - 45 основных пожарных автомобилей (из них 44 автомобильных цистерны и 1 автомобиль первой помощи) и 10 специальных (из них 4 автолестницы, 4 коленчатых подъемника, 1 автомобиль-штаб, 1 автомобиль связи и освещения). Также подразделения оснащены 6 аварийно-спасательными автомобилями, 7 снегоходами, 2 спасательными катерами [11, 13]. При этом необходимо отметить, что на территории ЗАТО г. Североморск с подведомственными населенными пунктами дислоцируются только пожарно-спасательные подразделения, а АСФ отсутствует в принципе, и территория с критически важными объектами, в том числе радиационно-опасными и населением более 70000 человек в случае ЧС оказывается в очень рискованном положении. Аналогичные проблемы имеются во всех регионах РФ, что прежде всего связано с особенностями устройства - прежде всего, большой удаленностью различных населенных пунктов.



Заключение

В последние годы усилиями органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов управления РСЧС, научных организаций разработан и принят ряд законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, накоплен значительный опыт в проведении мероприятий по предупреждению аварий, катастроф и стихийных бедствий различного характера и ликвидации их последствий, создана научная база противодействия катастрофам, современные технологии и средства проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. Вместе с тем, как показывает проведенный анализ, практическая деятельность органов управления и сил РСЧС и принимаемые меры по противодействию катастрофам далеко не всегда еще эффективны и нередко не достигают желаемых результатов. Не в полной мере используются резервы и возможности современных социально-экономических механизмов повышения безопасности потенциально опасных объектов. Имеются недостатки в практике реагирования на возникающие чрезвычайные ситуации, принятии управленческих решений по защите населения и территорий, организации аварийно-спасательных и других неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Причинами перечисленных недостатков является, в большинстве случаев, отсутствие опыта и материальных средств, несовершенство существующей системы РСЧС, проблемы взаимодействия между структурами и звеньями системы.

В настоящее время эффективность органов государственной службы по управлению в условиях катастроф действительно недостаточно высока, и системе РСЧС, а также главным ее составляющим звеньям - подразделениям МЧС России и ведомству в целом требуется существенная реструктуризация, главным образом направленная на сокращение управленческого штата, уменьшение количества уровней иерархии руководящих органов, переоснащение подразделений современным и необходимым оборудованием, переработку механизма взаимодействия со службами и ведомствами, руководством муниципальных образований. И, если при ее проведении удастся избежать формализма и действительно провести грамотную работу по оптимизации, эффективность выполнения задач органами государственной службы по управлению в условиях катастроф существенно возрастет.



Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ), http://base.consultant.ru/.

2. Федеральный закон РФ от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ "О гражданской обороне".

3. Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

4. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

5. Постановление Правительства РФ от 10.07.1999г. № 782 "О создании назначении) в организациях структурных подразделений (работников), специально уполномоченных на решение задач в области ГО".

6. Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 года № 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС".

7. Приказ МЧС России от 31.07.2006 г. № 440 "Об утверждении Примерного положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны структурных подразделениях (работников) организаций".

8. Приказ МЧС России от 26 августа 2009 г. N 496 "Об утверждении Положения о системе и порядке информационного обмена в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".

9. Бобок С. А., Юртушкин В.И. Чрезвычайные ситуации: защита населения и территории: Учебное пособие. - М.: Издательство "ГиД", 2004 г.

10. Вишняков Я.Д., Вагин В.И. Безопасность жизнедеятельности. Защита населения и территорий в чрезвычайных ситуациях: Учебное пособие. - М.: Издательский центр "Академия", 2007 г.