Еволюція антикорупційного законодавства в Україні в період незалежності

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 343.35.08 (477) (091)185/191

ЕВОЛЮЦІЯ АНТИКОРУПЦІЙНОГО ЗАКОНОДАВСТВА В УКРАЇНІ В ПЕРІОД НЕЗАЛЕЖНОСТІ

Ярошенко М.О.

Корупція є складним соціальним явищем, яке негативно впливає на всі сфери розвитку держави, загрожує реалізації принципів верховенства права та соціальної справедливості, визнаних у Конституції України базовими правами людини, перешкоджає розвитку демократії. Найбільшу шкоду ця проблема завдає відносинам між громадянами та державою, представленою уповноваженими органами. Протидія корупції є ефективним засобом зростання авторитету державної влади та суспільної моралі, особливо в умовах після Революції гідності. Розв'язання проблеми корупції неможливе без урахування історії розвитку антикорупційного законодавства України, врахування його позитивних і негативних сторін.

Проблеми правового регулювання запобіганню та протидії корупції стали предметом вивчення в роботах О. Бусол, Н. Задираки та К. Берднікової, Д. Йосифовича, М. Мельника, Є. Невмержицького, Ф. Шульженка. Проте вказані наукові праці переважно застосовують застарілі правові антикорупційні концепції, тому ці роботи становлять передусім теоретичну й фактологічну цінність. Певний інтерес становлять дослідження антикорупційного законодавства пострадянських країн, зокрема Російської Федерації [2]. Однак, комплексна наукова робота з поставленої проблеми відсутня, що посилює актуальність даної розвідки.

Мета статті - проведення аналізу еволюції українського антикорупційного законодавства, визначення характерних рис, притаманних протидії корупції в Україні, накреслення основних спільних і відмінних рис українських нормативно-правових антикорупційних актів.

Впродовж історії незалежної України проблема корупційних правопорушень неодноразово знаходила відображення в різних юридичних документах, які періодично змінювали один одного. Поява нових законодавчих положень, співставлення цих документів вимагають окремого наукового аналізу.

Нормативно-правову базу запобігання й протидії корупції становлять окремі положення Конституції України, законів і постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, відомчих нормативних актів. Разом з тим, при формуванні антикорупційного законодавства України була порушена логіка, яка передбачала реалізацію схеми “Концепція - стратегія - закон - програма - підзаконні акти”. Проте, у зв'язку з тим, що окремі нормативні акти приймалися в різний час і за відсутності єдиної науково обґрунтованої концепції протидії корупції, вона не була реалізована [1].

У перші роки незалежності основними документами, що регламентували протидію корупції, залишались радянські - Кримінальний кодекс та Кодекс про адміністративні правопорушення, які діяли з певними змінами та доповненнями. Це передусім статті 290 та 291 Кримінального кодексу, ухваленого ще 1960 р. У новій Верховній Раді України другого скликання в 1994 р. утворюється Комісія з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією [4, с. 274].

З грудня 1994 р. розпочинається новий етап антикорупційної політики. Саме тоді Верховною Радою України було ухвалено за основу проект Закону України “Про боротьбу з корупцією” [8]. Остаточно його ухвалено в жовтні 1995 р., а з 16 листопада він набув чинності. Він подає визначення корупції та адміністративну процедуру відповідальності за неї. Так, у ст. 7 Закону було встановлено, що вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, корупційного діяння, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу [8].

Черговим кроком стало ухвалення 5 квітня 2001 р. нового Кримінального кодексу України (ККУ), який набув чинності з 1 вересня 2001 р. Розділ XVII “Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг” регламентує відповідальність за корупційні правопорушення. У початковій редакції ККУ зберігалась норма про конфіскацію майна, матеріальне покарання вимірюється штрафами до 750 мінімальних розмірів оплати праці. Максимальне кримінальне покарання за хабарництво встановлено арештом терміном на 10 років. Новелою кодексу стала наявність статті “Провокація підкупу” [12].

Учасниками (суб'єктами) корупції стали й окремі суб'єкти господарювання (юридичні особи). Разом з тим, зберігається побутова корупція у взаємодії громадян України та чиновників. До суб'єктів правопорушень додались і мігранти - негромадяни України.

Крім того, у 2003 році Україна приєдналася до Антикорупційної мережі для Східної Європи і Центральної Азії (ACN). Це передбачало розробку нового законодавства, з більшим його акцентом на попередження корупції з метою визначення системних недоліків, які створюють сприятливе для корупції середовище [14].

Значний крок вперед у протидії корупції було зроблено в роки президентства В. Ющенка. Саме тоді українське законодавство щодо протидії корупції змінюється в загальносвітовому руслі. У вересні 2006 р. до Верховної Ради України було подано ряд антикорупційних правових актів, зокрема “Конвенцію Організації Об'єднаних Націй проти корупції” (UNCAC), Кримінальну конвенції про боротьбу з корупцією і Додатковий протокол до Конвенції. Також до Верховної Ради України було подано проекти законів України “Про засади запобігання та протидії корупції”, “Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень” та “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення”. Однак на їх ухвалення Верховній Раді знадобилось майже три роки - до 11 червня 2009 року [6, с. 9-10]. Перший із законів визначає основні засади запобігання та протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданої внаслідок вчинення корупційних правопорушень шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Закон України “Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень” встановлює відповідальність юридичних осіб за вчинення їх уповноваженими особами корупційних правопорушень, а також визначає порядок притягнення їх до відповідальності. Третій закон - “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення” - передбачав зміни щодо притягнення до кримінальної відповідальності за заявою юридичної особи, корупційні адміністративні правопорушення, злочини у сфері службової діяльності в юридичних особах приватного права та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг. Проте, ці закони не було введено в дію, і 21 грудня 2010 р. їх визнано такими, що втратили чинність, і вони залишились лише юридичними пам'ятками України.

До того ж, лише з 1 січня 2010 р. Україна приєдналась до Конвенції ООН проти корупції, а з 1 березня 2010 р. - до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією. Отже, попри обіцянки українських урядів часів Президента В. Ющенка, реального спротиву корупції фактично не існувало.

Третій етап вдосконалення антикорупційного законодавства розпочався в грудні 2010 р., коли Президент В. Янукович подав до Верховної Ради України проект Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”. Зрештою, 7 квітня 2011 р. на його базі було ухвалено закони України “Про засади запобігання і протидії корупції” і “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення”. Обидва закони набули чинності 1 липня 2011 р.

Головною ознакою другого і третього етапів стало те, що законодавчі норми базувались на світових антикорупційних засадах - положеннях Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної та Цивільної конвенцій про боротьбу з корупцією, 20 керівних принципах боротьби з корупцією. При ухваленні цих законів було враховано рекомендації Групи держав проти корупції (GRECO), а також рекомендації, визначені в рамках реалізації Стамбульського плану дій щодо боротьби з корупцією Антикорупційної мережі для країн Східної Європи й Центральної Азії Організації економічного співробітництва та розвитку [4, с. 275].

Ще однією важливою рисою нового антикорупційного законодавства стала заміна виключно репресивних методів роботи на адаптовану у світі превенційну роботу із залученням інститутів громадянського суспільства, а лише потім передбачалось застосування репресивної складової відповідальності за корупцію. Проте, враховуючи положення міжнародних документів щодо криміналізації корупції, українське законодавство визначає існування системи адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення.

Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції” визначає підстави, механізм та види заходів примусового характеру, які застосовуються до правопорушника [7]. У законі 2011 р. було змінено принципи протидії корупції.

Черговим кроком на шляху до подолання корупції стало ухвалення Верховною Радою України 14 травня 2013 р. Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики”, що набрав чинності 9 червня 2013 р. [11].

З часу ухвалення Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції” масштабні та системні зміни до нього вносилися вперше, що зумовлювало необхідність детального їх аналізу задля формування єдиного розуміння та правозастосування із самого початку їх реалізації.

Основними серед цих змін були такі:

1) удосконалення понятійного апарату (стаття 1);

2) зміна кола суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення (стаття 4);

3) скорочення переліку спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції (стаття 5);

4) конкретизація антикорупційних обмежень (статті 6-10);

5) удосконалення механізму проведення спеціальної перевірки (стаття 11) [11].

Четвертий етап розвитку антикорупційного законодавства України розпочався після перемоги Революції гідності 2013-2014 рр., сформувавши в суспільстві високі запити на запобігання корупції як чинника успішного розвитку держави. Уже 30 вересня 2014 р. подано на розгляд проект Закону України “Про запобігання корупції” № 5113, який був ухвалений 14 жовтня за № 1700-VII. Проте, він набув чинності лише 24 квітня 2015 р. Закон визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень [5]. Одними із суб'єктів, на яких поширюються дія цього Закону, є посадові особи юридичних осіб публічного права (підпункт “а” пункту 2 частини першої ст. 3). Ці особи для цілей Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. корупція відповідальність правопорушення законодавство

Закон встановив обмеження щодо використання службових повноважень чи свого становища (ст. 22), щодо одержання подарунків (ст. 23), щодо спільної роботи близьких осіб (ст. 27) [5]. Однією з новел Закону стала норма про те, що особи, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції, перебувають під захистом держави.

Важливими нормативними документами, які окреслили антикорупційну стратегію, стали закони України “Про Національне антикорупційне бюро України” та “Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикору пційна стратегія) на 2014-2017 роки”, теж ухвалені 14 жовтня 2014 р.

Аналізуючи всі антикорупційні нормативно-правові акти, варто відзначити, що всі вони мають спільний підхід щодо відповідальності за корупційні злочини. Однак ці принципи дещо змінювались впродовж розвитку антикорупційного законодавства, як і поняття та особливості трактування окремих правопорушень.

Приміром, законодавство трактує корупційне правопорушення через визначення терміну “корупція”. З одного боку, це дає можливість встановити наявність складу злочину, а саме корупційних дій. З другого боку, у вимірі адміністративного права корупційне правопорушення - це умисне діянні, яке містить ознаки використання особою наданих їй службових повноважень та пов'язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки чи пропозиції такої вигоди для себе або інших осіб; відповідно, обіцянка чи пропозиція або надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у ч. 1 ст. 4 Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних з цим можливостей, що вчинене суб'єктом, зазначеним у тій же статті, за яке законом передбачено адміністративну відповідальність.

Водночас світова практика визначає адміністративну відповідальність як неефективний і недієвий спосіб протидії корупції. У розвинутих країнах світу з невисоким рівнем корупції сам факт корупційного правопорушення незалежно від його ступеню є достатньо вагомим для застосування інституту кримінальної відповідальності із запровадженням протокольної форми провадження.

Натомість українська правова система значну роль приділяє інституту адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, тобто відповідальність за діяльність з нижчим ступенем суспільної небезпеки. Однією з причин цього є те, що населення сприймає корупцію як один із засобів досягнення результату або прояву “культурно-гостинної поведінки” [4, с. 276].

З огляду на це - запровадження лише кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення перетворить більшість громадян України на злочинців. Це вимагає зваженості у підходах до покарання осіб, що вчиняють корупційні дії.

Співіснування адміністративної та кримінальної відповідальності за однотипні порушення закону можливе лише за наявності чітко визначеного механізму розмежування обох видів відповідальності.

Водночас застосування інституту адміністративної відповідальності в системі заходів запобігання та протидії корупції є дієвим механізмом. Проте, необхідно чітко вивчити та обґрунтувати риси окремих складів злочину та класифікувати наявних у чинному законодавстві адміністративних, корупційних правопорушень.

Таким чином, для протидії корупції створено достатньо міцну законодавчу базу, в основі якої лежить використання світового та вітчизняного досвіду. Однак потрібно удосконалити антикорупційне законодавство щодо вимог часу, суспільних запитів відповідно до Конституції України. Виправивши окремі положення законодавства та посиливши відповідальність за корупційні правопорушення, можна сподіватись на зменшення рівня корумпованості чиновників різних рівнів.

Загалом, попри визнання важливості проблеми подолання корупції, в Україні залишається невирішеною проблема із створенням структури координації та моніторингу діяльності органів державної влади в сфері протидії корупції.

Разом з тим слід констатувати, що наприкінці першого десятиліття ХХІ ст. відбулось значне посилення державної політики в питаннях протидії корупції. З огляду на це - перспективною науковою проблемою є вивчення проблем формування антикорупційної стратегії України. Також на окреме дослідження заслуговує аналіз міжнародного антикорупційного законодавство та його вплив на вітчизняні нормативно-правові акти.

Використані джерела

1. Бусол О. Ю. Протидія корупційній злочинності в Україні у сучасний період : монографія / О. Ю. Бусол. - К. : Ін Юре, 2014. - 564 с.

2. Задирака Н. Ю. Шляхи становлення антикорупційного законодавства в Україні / Н. Ю. Задирака, К. В. Берднікова // Форум права. - № 2. - С. 274-277:

3. Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції” від 7 квітня 2011 р.

4. Закон України “Про боротьбу з корупцією” від 5 квітня 1995р. за № 356/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - 22 серпня. - № 34. - Ст. 266.

5. Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення” від 11 червня 2009 року

6. Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики” від 14 травня 2013 р.

7. Корупція - корозія влади : Соц. сутність. Тенденції та наслідки. Заходи протидії / М. І. Мельник. - К. : Юрид. думка, 2004. - 397 с.

8. Невмержицький Є. В. Корупція в Україні: причини, наслідки, механізми протидії. / Є. В. Невмержицький. - К. : КНТ, 2008. - 364 с.

9. Шульженко Ф. П. Корупція в Україні: як реально зменшити її масштаби / Ф. П. Шульженко // Право України. - 2009. - № 11. - С. 107-110.

Анотація

Статтю присвячено аналізу еволюції антикорупційного законодавства у вимірі соціально- політичної реальності в період незалежної України. Розкрито основні нормативно-правові акти, що визначають протидію корупції в Україні. Простежено головні суперечності щодо відповідальності за корупційні правопорушення. Висловлено пропозиції стосовно покращення законодавства з протидії корупції в Україні.

Ключові слова: корупція, нормативно-правові документи, адміністративні правопорушення, кримінальна відповідальність, протидія корупції.

Статья посвящена анализу эволюции антикоррупционного законодательства через призму социально-политической реальности в период независимой Украины. Раскрыты основные нормативно-правовые акты, определяющие противодействие коррупции в Украине. Прослежены главные противоречия между уголовным и административным принципами ответственности за коррупционные правонарушения. Высказаны предложения относительно улучшения законодательства по противодействию коррупции в Украине.

Ключевые слова: коррупция, нормативно-правовые документы, административные правонарушения, уголовная ответственность, противодействие коррупции.

The article deals with the analysis of anti-corruprion law through socio-political reality in Ukraine. The basic normative legal documents determined counteraction a corruption in Ukraine are shown. The main contradictions between criminal and administrative principles of liability for corruption are found out. Proposals as for improvement of counteraction a corruption in Ukraine are made.

Keywords: corruption, normative legal documents, administrative offences, criminal liability, counteraction for corruption.

Размещено на Allbest.ru