Зарубіжний досвід адміністративно-правового забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття

на тему: Зарубіжний досвід адміністративно-правового забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб

Виконав:

М.П. Кобець

У статті розглянуто зарубіжний досвід адміністративно-правового забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб на прикладі окремих країн. Визначені та проаналізовані можливості адаптації досвіду зарубіжних країн до українського законодавства. Запропоновані шляхи його впровадження в адміністративно-правове забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб в Україні.

Ключові слова: внутрішньо переміщені особи, реалізація прав, адміністративно-правове забезпечення прав, гарантії забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб.

В статье рассмотрен зарубежный опыт административно-правового обеспечения прав внутренне перемещенных лиц на примере отдельных стран. Определены и проанализированы возможности адаптации зарубежного опыта в украинское законодательство. Предложены пути его внедрения в административно-правовое обеспечение прав внутренне перемещенных лиц в Украине.

Ключевые слова: внутренне перемещенные лица, реализация прав, административно-правовое обеспечение прав, гарантии обеспечения прав внутренне перемещенных лиц.

Keywords: internally displaced persons' rights, administrative and legal support rights, guarantees of the rights of internally displaced persons.

Масштаби внутрішнього переміщення населення, спричинені окупацією Криму та вимушеним переселенням з Донецького та Луганського регіонів, стали потужним викликом для України. За даними досліджень Інституту демографії та соціальних досліджень імені М.В. Птухи НАН України, близько 3 % населення країни зазнали вимушеного переселення. В окремих регіонах частка зареєстрованих переселенців сягає 5 % населення, а їх загальна сукупність (з урахуванням незареєстрованих) -- 10 % [1]. За оцінкою Управління з координації гуманітарних питань ООН, в Україні 5 мільйонів осіб потребують безпосередньої гуманітарної допомоги у зв'язку з окупацією та переселенням [2]. До вирішення проблеми таких масових внутрішніх переміщень Україна не була готова.

Перш за все, слід розуміти, що проблема внутрішньо переміщених осіб не є чимось новим у світовій історії. Навіть за новітніх часів Україна вже стикалася із вимушеною внутрішньою міграцією. Чорнобильська катастрофа 1986 року супроводжувалася переміщенням понад 162 000 осіб із заражених територій. Незважаючи на це, у нас не накопичено достатньо досвіду для необхідних у такій ситуації дій: реєстрації внутрішньо переміщених осіб, здійснення міжвідомчої координації, взаємодії з неурядовими та міжнародними організаціями, впровадження програмного підходу до вирішення існуючих проблем.

Для вирішення проблем, пов'язаних із внутрішнім переміщенням населення, різними країнами розроблено комплекс інструментів. І саме в цьому контексті слід поглянути на вироблення політики щодо забезпечення потреб внутрішньо переміщених осіб.

Мета статті полягає у тому, щоб розглянути зарубіжний досвід адміністративно-правового забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб на прикладі окремих країн; визначити та проаналізувати можливості адаптації досвіду зарубіжних країн до українського законодавства; запропонувати шляхи його впровадження в адміністративно-правове забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб в Україні.

Традиційно вважалося, що внутрішні переміщення належать до компетенції суверенних держав, а не міжнародних структур (крім Червоного Хреста, який наглядав за виконанням Женевських конвенцій 1949 р. щодо захисту цивільного населення під час збройних конфліктів). Проте поступово сформувалося розуміння необхідності вироблення спільних підходів до вирішення проблем осіб, переміщених у межах власних країн, та надання суверенним державам міжнародної допомоги у цій сфері [3].

На сьогодні в світі налічується рекордна кількість людей (38 мільйонів), які були переміщені у межах своїх країн через збройні конфлікти та насильство. Зокрема, лише 2014 року переміщень через сплеск насилля у світі зазнали 11 мільйонів людей. Станом на кінець 2014 року налічувалося принаймні 2800000 внутрішньо переміщених осіб, які розміщувались на Балканах, Кавказі, в Центральній Азії, Туреччині та Україні. Більшість з них зазнала переміщень ще десятиліття тому в результаті збройних конфліктів, а от Україна увійшла до цього списку у 2014 році. У Вірменії, Азербайджані, Боснії і Герцеговині, Грузії і Росії люди покинули свої будинки в кінці 1980-х років або на початку 1990-х років в результаті міжетнічних конфліктів, що супроводжували розпад СРСР та колишньої Югославії. Дещо пізніше, у 1999 році значні переміщення всередині країн відбувалися внаслідок конфлікту в Косово і Македонії, в 2001 році - в Туркменістані, Узбекистані, в 1974 - на Кіпрі, і в Туреччині у 1986 році. Протягом 2014 року кількість внутрішніх переселенців в цьому регіоні зросла більш ніж на 685000 осіб. Зростання відбулося переважно за рахунок анексії Криму та збройного конфлікту на Сході України. На початку 2015 року ці ж обставини призвели до збільшення кількості переселенців в Україні до 1,5 млн. Збільшення переселенців зафіксовано в Азербайджані (25500) та Грузії (26100), де діти, народжені у переселенців, також отримують такий статус. Кількість переселенців трохи зменшилася в Боснії і Герцеговині, Косово та Македонії у зв'язку з вирішенням питання в Косово. У Росії зменшення відбулося за рахунок закінчення п'ятирічного терміну надання статусу вимушеного переселенця, хоча підстави для вимушеного переселення не ліквідовані, що є порушенням міжнародного законодавства (Керівних принципів). Вірменія, Кіпр, Сербія, Туреччина, Туркменістан і Узбекистан дані про переселенців не оприлюднюють. Немає відомостей про кількість вимушених мігрантів зі спірних територій Нагірного Карабаху, Абхазії та Турецької Республіки Північного Кіпру. Соціальний склад внутрішньо переміщених осіб неоднорідний. Так, в Україні переселенцями є переважно жінки та люди похилого віку, у Косово переважають молодь та діти.

Незважаючи на загальні рекомендації щодо забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб, вироблені на міжнародному рівні, підхід до забезпечення та реалізації прав внутрішньо переміщених осіб в різних країнах не є однаковим.

Наприклад, житло в Грузії забезпечувалося на ранніх етапах переселення у приватному секторі, а потім у колективних центрах. Проживання в колективних центрах вирішило проблему тимчасового проживання і в Азербайджані, Боснії і Герцеговині, Косово, Росії і Сербії. Але проблема переросла в довгострокову, і ті переселенці, котрі з часом змогли забезпечити себе іншим житлом, переїхали, тому що за 20 років житло в колективних центрах стало непридатним для проживання. У Боснії і Герцеговині переселенці змогли повернутися до своїх домівок та реконструювати їх, проте на сьогодні зазнають утиску в питаннях освіти, оскільки система освіти залишилась етнічно орієнтованою.

В Грузії внутрішньо переміщені особи зазнають кримінальних переслідувань за перетин лінії розмежування з Південною Осетією та Абхазією, яка контролюється російськими військовими. Нагальною є проблема отримання документів на окупованій території. У Грузії, Азербайджані та Туреччині є випадки використання праці дітей-переселенців з незабезпечених сімей. Більшість внутрішньо переміщених осіб покладаються на державну допомогу, яка є їхнім основним джерелом існування. Переміщені особи, особливо з обмеженими фізичними можливостями, літні люди і т.д., не в змозі досягти мінімального прожиткового рівня та вимагають додаткової спеціалізованої допомоги (Боснія і Герцеговина, Грузія). Велика кількість переселенців зневірюються у власних силах та звикають жити на соціальні виплати від держави, не докладаючи зусиль для підвищення рівня життя.

У зв'язку з продовженням конфліктів або їх відновленням (Грузія, Росія, Туреччина, Азербайджан, Вірменія) та наявністю причин, що призвели до переміщення, існує необхідність у прийнятті довгострокових рішень з боку держави щодо забезпечення прав та нагальних потреб внутрішньо переміщених осіб. Відсутність забезпечення з боку держав внутрішнього переміщення достатнього рівня життя призводить до маргіналізації вимушених внутрішніх переселенців. На сьогодні невирішеним залишається питання прав власності на майно: як на те, що залишилось на покинутих територіях (питання врегульовано тільки на Кіпрі), так і отримане для проживання в місцях переселення, а відсутність можливості працевлаштування перешкоджає закріпленню вимушених переселенців на нових місцях проживання (Грузія, Азербайджан). У Росії та Туреччині частина переселенців отримали компенсації за втрачене майно, але сума була недостатньою для відновлення місць проживання. У Боснії та Герцеговині, у Косово є юридична можливість відновити права на майно, але існує проблема самозаселення в залишене під час окупації житло, яку неможливо врегулювати, оскільки немає сторони відповідача та політичної волі (втрачені документи на право власності, судові рішення дорогі, суди не визнають сербської мови).

Розуміння з боку державної влади необхідності прийняття довгострокових рішень щодо забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб призводить до поступового вирішення нагальних проблем внутрішньо переміщених осіб та адаптації їх до нормального життя. Так, Грузія продовжує реконструкцію колективних центрів з метою передачі прав власності на них переселенцям, які там живуть. Починається будівництво окремого житла для внутрішньо переміщених осіб. У Сербії планується повне закриття колективних центрів та побудова 60 будинків для постійного проживання переселенців за рахунок фінансування Європейського союзу. Аналогічна ситуація склалася в Боснії та Герцеговині, а також частково у Косово. Крім цього, державна влада Грузії і Азербайджану надала переселенцям щомісячні виплати, які до цього часу не виплачувалися (здійснювались одноразові виплати). Але усвідомлення необхідності прийняття довгострокових рішень прийшло після того, як внутрішньо переміщені особи прожили в колективних центрах більш ніж 20 років, а умови для повернення на колишнє місце проживання так і не сформувалися (збройні конфлікти не вирішені і періодично виникають знову). У Вірменії, Туреччині, Туркменістані і Узбекистані питання забезпечення прав переселенців на сьогодні не вирішуються, влада на їх потреби не реагує. Інформація про переміщених осіб в Нагірному Карабасі, Південній Осетії, Криму обмежена.

Поштовхом до прийняття довгострокових рішень щодо забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб в Балканських країнах стало прагнення вступу до Європейського Союзу та надання з боку міжнародних організацій фінансування. Тому сьогодні вирішення проблем забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб в Балканських країнах слугує зразком для прийняття довгострокових програм, які відповідають потребам і побажанням переселенців [4]. внутрішньо переміщена особа право

Так, Україна перейняла досвід Грузії, а саме при розробці Закону України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” був взятий за основу Закон “Про внутрішньо переміщених осіб з окупованих територій Грузії”. Політика, яку проводить держава, також аналогічна політиці Грузії. Тому вивчення досвіду саме такої країни, як Грузія допоможе уникнути помилок у забезпеченні прав та свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні.

З 1992 року в Грузії було прийнято більше 200 нормативних актів, що стосуються проблематики внутрішнього переміщення осіб. Проте з того часу і аж до початку Російсько-грузинського конфлікту 2008 року існували серйозні прогалини в аналізі забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб в Грузії. До зміни влади у Грузії 2004 року не йшлося про формування довготермінової програми інтеграції внутрішньо переміщених осіб. Уряд покладав надії на вирішення усіх проблем шляхом повернення цих осіб на території, звідки вони прибували, чого в переважній більшості випадків не відбувалося. У 1996 році було прийнято Закон “Про внутрішньо переміщених осіб з окупованих територій Грузії” (від 28.06.1996 № 335, останні зміни внесено у 2006 р.) [5]. У тому ж році утворено Міністерство у справах біженців і розселення Грузії (згодом перейменовано в Міністерство у справах внутрішньо переміщених осіб з окупованих територій, біженців та розселення) -- центральний орган виконавчої влади, до чиєї юрисдикції належать усі питання, пов'язані з внутрішньо переміщеними особами [6]. Наступне позитивне зрушення відбулося більш ніж через 10 років. У лютому 2007 р. було прийнято державну стратегію для внутрішньо переміщених осіб, ключовими елементами якої стали питання безпечного повернення, інтеграції та покращання соціально-економічного становища внутрішньо переміщених осіб. Недбале ставлення до цього питання у 1990-х призвело до кризової ситуації, коли більшість ВПО перебували за межею бідності. Значна увага акцентувалася на питанні безпечного повернення та інтеграції в місцях, звідки вони переселялися. Новий план дій було прийнято 28 травня 2009 року. У тексті документа йшлося про доступні житлові умови та соціально-економічні аспекти інтеграції внутрішньо переміщених осіб.

Ключовими питаннями для внутрішньо переміщених осіб, в першу чергу, є житло та супутнє забезпечення як для тимчасового, так і для постійного проживання в місцях, куди їх було переселено. Тому в Грузії відповідно до державної стратегії вирішення проблем з житлом було виділено 3 ключові складові схеми дій: ремонт колективних центрів, в яких перебувають внутрішньо переміщені особи, та передача їх у власність мешканцям; спорудження нового житла і передача його у власність мешканців; фінансова підтримка з боку держави за умови купівлі чи ремонту власного житла внутрішньо переміщеними особами. Але колективні центри, які включають різноманітну соціальну інфраструктуру (лікарні, дитячі садки, гуртожитки), в переважній більшості випадків не призначені для довготермінового перебування. На це вказують як і внутрішньо переміщені особи, що там проживають, так і зовнішні експерти. Іншим варіантом, яким також користуються внутрішньо переміщені особи, є оренда житла. Ця схема є найбільш притаманною для великих міст Грузії, особливо для її столиці - Тбілісі. Близько 8 тисяч сімей отримали нове житло у спеціально побудованих поселеннях, відремонтоване житло в селищах чи 10 тисяч доларів для ремонту такого житла.

Значну частку безробітних в Грузії складають саме внутрішньо переміщені особи. Різноманітні дослідження підтверджують, що внутрішньо переміщені особи, які були переміщені у 1990-х, продовжують потерпати від довготермінового безробіття (особливо це стосується жінок). Ця проблема зачіпає як осіб, що живуть у колективних центрах, так і тих, хто був переміщений до спеціально побудованих поселень. З боку держави не запропоновано якісних схем перепідготовки внутрішньо переміщених осіб чи програм, що готували б їх до змін на ринку праці. Це стосується як некваліфікованих працівників, так і осіб з високою кваліфікацією [7].

Грузинським законодавством щодо внутрішньо переміщених осіб підтверджується конституційне право на безкоштовну освіту. Гарантовано одноразову матеріальну допомогу для купівлі необхідних шкільних матеріалів. Вступ до університетів здійснюється на загальних засадах, для цього потрібно складати відповідні вступні екзамени. Як у першому, так і у другому випадку виникають проблеми, що мають швидше структурний характер та є елементом інституційної дискримінації в освіті для внутрішньо переміщених осіб. Через складне соціально-економічне становище внутрішньо переміщених осіб в Грузії їхні діти частіше залишають школу чи університет та змушені працювати для забезпечення власних сімей. Щодо вищої освіти -- внутрішньо переміщені особи часто не можуть дозволити собі жити у великих містах, де розташована більшість грузинських університетів [8].

Система соціального забезпечення Грузії в період від 2004 р. зазнала радикальних змін, було переглянуто та скасовано велику кількість соціальних програм. Для внутрішньо переміщених осіб залишили ряд пільг, а саме щомісячна матеріальна допомога для переміщених осіб та одноразова допомога одразу після переміщення. Вони також мають право подаватися на загальнонаціональні програми соціальної підтримки для людей, що живуть за межею бідності. Під питанням, втім, залишається те, наскільки ці матеріальні кошти допомагають переміщеним особам і чи вони є достатніми для забезпечення бодай мінімальних потреб [9].

Сьогодні Україні доводиться швидко розробляти законодавство щодо внутрішньо переміщених осіб. У сфері, де до цього часу майже не було напрацювань, Керівні принципи видаються надійним орієнтиром і мають бути ретельно вивчені та враховані. По-перше, в них акумульовано головні висновки світової політичної думки щодо проблеми. По-друге, норми основних міжнародно-правових документів із захисту прав людини, на яких базуються Керівні принципи і під якими стоїть підпис України, є частиною національного законодавства.

Корисним для формування адміністративно-правового механізму забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб в Україні має бути досвід країн, які стикалися з цією проблемою. Він показує, що єдиним незаперечним шляхом вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб є припинення конфлікту і повернення людей до своїх домівок. Разом з тим, центральною у вирішенні проблем має бути гуманітарна складова, яка не повинна залежати від політичних рішень. Зокрема, очевидної шкоди завдають політизація питання, вибіркове ставлення до внутрішньо переміщених осіб залежно від їхньої етнічної належності чи політичних орієнтацій. Зволікання з розв'язанням нагальних, в першу чергу соціальних проблем внутрішньо переміщених осіб в надії на вирішення цих проблем шляхом повернення може призвести лише до погіршення становища, виникнення напруги у стосунках між внутрішньо переміщеними особами та корінним населенням місць перебування, використання обопільного невдоволення силами, спрямованими на подальшу дестабілізацію ситуації в країні.

Вивчений досвід зарубіжних країн вказує, що на першому етапі після вимушеного переміщення в центрі уваги має бути задоволення таких життєво важливих потреб, як тимчасове житло, харчування, медичні послуги. Оптимальним видається підхід, орієнтований на потреби, з особливою увагою до найменш захищених категорій населення. Одночасно із забезпеченням нагальних потреб внутрішньо переміщених осіб держава має планувати тривалі рішення, враховуючи, що вони повинні мати стійкий характер і відповідати певним умовам: рішення про повернення чи переїзд має прийматися добровільно; місця, куди переїжджають люди, повинні бути безпечними; захист і підтримка з боку держави мають продовжуватися до завершення реінтеграції; у плануванні та організації тривалих рішень внутрішньо переміщені особи мають брати безпосередню участь.

Беручи до уваги зарубіжний досвід та вже зроблені кроки на шляху забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб в Україні, на нашу думку, необхідно:

- в першу чергу налагодити облік та реєстрацію внутрішньо переміщених осіб, визначити їхню реальну кількість, склад, місця перебування, нагальні потреби, оскільки без глибокого розуміння характеристик адресної групи рішення щодо неї ризикують бути неефективними;

- забезпечити роботу єдиного центрального органу виконавчої влади, який опікується питаннями внутрішньо переміщених осіб, в якому сконцентрувати необхідні ресурси і координацію дій різних відомств та неурядових організацій з питань забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб;

- розробити дієві адміністративно-правові механізми забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб, які задекларовані в уже прийнятих законах України, створити механізми реалізації цих прав та визначити гарантії їх забезпечення;

- застосовувати для вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб програмний підхід: розробка відповідних Державних програм щодо потреб забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб і, головне, забезпечення необхідними ресурсами. Державні програми повинні включати 2 напрями: перспектива безпечного повернення та довготермінові програми інтеграції в місцях переселення;

- залучення до вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб міжнародних організацій (значну частину проектів з допомоги внутрішньо переміщеним особам у Грузії та Молдові, в Балканських країнах реалізовували за рахунок коштів міжнародних донорів).

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні. - K., 2015. - 552 с.

2. Strategic response plan for Ukraine 2015 - Електронний ресурс: //http://www.humanita- rianresponse.info/operations/ukraine/document/2015-ukraine-humanitarianresponse- plan.

3. Микитенко Є.В. Загальні проблеми реалізації правового статусу внутрішньо переміщених осіб : Юридичний електронний журнал. - 2015. - № 4.

4. Щорічний огляд Центру моніторингу внутрішнього переміщення ЦНВП, Норвезька рада у справах біженців за 2014 рік [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// www.unfpa.org/swp.

5. Law of Georgia on IDPs, amended 2006 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// www.brookings.edu/~/media/Projects/idp/Georgia_IDPLaw_2006.PDF.

6. Натия Челидзе. Лица, ищущие убежища, беженцы и внутренне перемещенные лица (ВПЛ): проблемы социальной сплоченности в Грузии. CARIM-East (Пояснительная записка 13/131).

7. IDMC Partial progress towards durable solutions for IDPs [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.internal-displacement.org/europe/georgia/2013/partial-progress-towards-durable- solutions-for-idps.

8. UNHCR Protection of Internally Displaced Persons in Georgia: A Gap Analysis

9. Солодько А. Захист соціально-економічних прав внутрішньо переміщених осіб: першочергові завдання для України / Солодько А., Доронюк Т. / Центр дослідження суспільства [Електронний ресурс].

Размещено на Allbest.ru