Проблема прокурорского надзора за деятельностью органов местного самоуправления (на примере Ярославской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблема прокурорского надзора за деятельностью органов местного самоуправления (на примере Ярославской области)

Дьячков Дмитрий Анатольевич,

аспирант Ярославского Государственного Университета им П.Г. Демидова

Проблема распределения (разделения) власти для нашего государства, как впрочем и для любого другого, всегда имела первостепенное значение, однако в РФ данный процесс характеризуется постоянными изменениями и трансформациями, зачастую из одной крайности в другую. Как мыслится, процесс решения проблемы распределения власти решался, решается и будет решаться только через призму ее разделения в руках разных ветвей, взаимоуравновешивающих друг друга, при этом данный процесс продиктован самим ходом исторического развития, закономерности которого были отмечены ещё Н. Макиавелли. Российская государственность прошедшая трудный путь от монархических устоев через коммунистическую республику к президентской республике и до настоящего времени не может распределить в полном объеме власть. Так, в РФ существует исполнительная власть, судебная власть, законодательная власть, вершину айсберга занимает президентская власть, признанная уравновешивать все ветви власти. Как мыслится, к ветви президентской власти относится и прокурорская власть (однако все же желательны в этой связи некоторые законодательные корректировки, изменяющие конституционный статус современной прокуратуры), призванная следить за соблюдением законов. В этой связи интересна проблема функционирования исполнительной власти. В РФ она имеет следующие уровни. Возглавляет исполнительную власть Президент РФ, который определяет основные направления её деятельности, высшим органом исполнительной власти в стране является Правительство РФ, лицом ответственным за функционирование исполнительной власти является премьер-министр РФ, далее по вертикали вниз следуют федеральные министерства, агентства и другие ведомства, которые имеют свои структурные подразделения в субъектах РФ. Исполнительную власть субъекта РФ возглавляет губернатор, президент, мэры городов федерального значения и иные главы администраций субъектов РФ, которые назначаются законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. В субъектах РФ имеются также свои правительства, а также нижестоящие структурные подразделения - департаменты и комитеты администрации области. На этом вертикаль исполнительной власти в РФ заканчивается. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти. Положения ст. 130 Конституции РФ закрепляют, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. ФЗ от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» раскрывает структуру местного самоуправления: органы местного самоуправления районов, далее городов, городских и сельских поселений.

Исходя из смыла создания местного самоуправления в РФ, его целевого предназначения, руководящие органы данной ветви власти являются выборными, назначение руководящих органов исполнительной властью субъекта РФ подорвет смысл существования местного самоуправления в стране. Негативные последствия выборности руководящих органов в местном самоуправлении раскрываются в следующих моментах: формирование местных бюджетов для абсолютного большинства органов местного самоуправления (в дальнейшем ОМСУ) является архиважнейшей, так как их бюджеты дефицитны, соответственно возникает проблема наполняемости бюджетов: имеющиеся источники доходов (налоговые поступления, доходы от распоряжения муниципальной собственностью) не удовлетворяют нужды ОМСУ, так как покрывают не более половины доходов бюджетов^[1]. При этом расходная часть бюджета постоянно растет и вызвано это необходимостью содержать ветхое жилищно-коммунальное хозяйство, а также исполнять те полномочия (а фактически обязанности), возложенные на них законом: сферу социального обслуживание населения. Данная проблема решается следующими путями: распродается или сдается в долгосрочную аренду муниципальное имущество, распродаются природные ресурсы (как правило, земля), устанавливается незаконная платность некоторых услуг для населения (например, медицинские услуги), либо обеспечение нужд населения происходит за счет самих людей (например, подвод газовых сетей к жилым домам). Очевидно и для лиц, не обладающих глубокими познаниями в данной области, что указанные источники дохода «невечные» и имеют свойство быстро заканчиваться, и тогда проблема наполняемости бюджетов встанет с ещё большей силой. Кроме того, расходная часть бюджета в некоторой части (у каждого ОМСУ свой объем - в Ростовском районе Ярославской области не менее 1/4) напрямую финансируется из бюджета субъекта РФ, при этом контрольные органы субъекта РФ фактически не контролируют фактические расходы произведенного финансирования. Значительная часть жалоб от населения поступает в органы прокуратуры районного звена (а именно на этом уровне действуют органы местного самоуправления) от населения (не менее ј от общего числа) по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, а именно неудовлетворительного состояния инфраструктуры. Анализируя ответы, полученные от органов местного самоуправления, их в общих чертах можно свести к следующему: денег нет, ждите. Вследствие чего простым людям приходится идти в прокуратуру, суд, чтобы отстаивать свои права в принудительном порядке.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления не справляются с возложенными на них обязанностями, стремясь переложить исполнение присущих им функций на само население, обслуживать которое ОМСУ созданы, следовательно, смысл их существования теряется. Нам представляется, что данный институт власти следует ликвидировать, как не выполняющий свои функции, и протянуть вертикаль власти до логического конца - создание органов государственной власти в районах с подчинением их органам государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, необходимо отметить, что в связи с принятыми в законодательстве РФ изменениями в так называемый «131 ФЗ», органы местного самоуправления подлежат дроблению и помимо районных органов местного самоуправления появляются органы местного самоуправления городов, городских поселений и сельских поселений, на которые возлагается исполнение полномочий, ранее относившихся к районным, при этом проблемы бюджетной обеспеченности остается на повестке дня, и можно совершенно точно утверждать, что данная проблема усугубится ещё больше. Однако изменения в законодательстве есть, вредоносность их пока неочевидна, так как формирование обновленных органов местного самоуправления началось с 1 января 2006 года.

А что собственно прокуратура может сделать в данной ситуации? Прокуратура должна встать на защиту национальных интересов РФ, интересов общества и отдельных граждан при исполнении своей главной задачи - надзора за законностью.

Предметом прокурорского надзора в системе местного самоуправления является: - соблюдение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами; - соответствие законам их правовых актов; - соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Это, если так можно выразится, триединая сущность прокурорского надзора за соблюдением органами местного самоуправления законодательства РФ. В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица Конституции РФ, закону либо нарушений закона в их деятельности, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые меры реагирования. В тоже время отметим некоторые недостатки законодательства об ОМСУ. В частности, ст. 77 вышеуказанного ФЗ устанавливает, что органы прокуратуры и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Однако представляется, что эта статья неудачна по ряду причин. Во-первых, надзорные функции присущи только органам прокуратуры. Во-вторых, предмет прокурорского надзора необоснованно расширяется путем включения в него проверок исполнения не только законодательства, но и муниципальных правовых актов, которые в свою очередь могут быть изданы с нарушениями федерального законодательства. Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно соблюдаться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включить и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов этими органами. Как нам представляется, прокурор должен осуществлять надзор и за соблюдением законов территориальными органами местного самоуправления в случае, когда они приобрели статус юридического лица, так как прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц.

Актуальность надзора за органами МСУ заключается в том, что на данном уровне власти принимают подавляющее большинство незаконных нормативных актов^[2]. Деятельность прокуратуры по выявлению незаконных правовых актов и прекращению их действия имеет важное предупредительное значение для пресечения конфликтогенных процессов. Так, органами прокуратуры Ярославской области выявлено незаконных правовых актов за период деятельности за 2004-2006 гг. (в скобах - отменено незаконных правовых актов по протестам прокурора): 1122 (318) - 2226 (1700) - 7811 (6937), при этом прокуратурами Владимирской и Тверской областей проделана следующая работа соответственно: 1973 (1782) - 1871 (1697) - 2447 (2255) и 1840 (1574) - 1842 (1585) - 2207 (2018), как видно из представленных показателей тенденция работ рассматриваемых нами прокуратур осталась неизменной. При этом из указанных незаконных правовых актов, как правило, не менее 1/3, приняты органами местного самоуправления. В общую копилку работы прокуратуры Ярославской области Ростовской межрайонной прокуратурой за 2006 год внесены следующие цифры: выявлено незаконных правовых актов ОМСУ - 126, отменено по протесту прокурора - 107. За первое полугодие 2007 года данный показатель уже составляет 130 незаконных правовых актов, рост данного показателя объясняется активным «нормотворчеством» вновь созданных органов местного самоуправления.

Основное внимание на настоящий момент районными прокуратурами в соответствии с указаниями и методическими рекомендациями прокуратуры области уделено проверки уставов муниципальных образований на предмет соответствия их закону. В частности, проверяются все ли нормативные положения, закрепленные в законодательстве, как полномочия ОМСУ нашли свое отражение в уставах, нет ли в уставах положений, противоречащих положениям федерального законодательства РФ. При необходимости на предмет корректировки уставов прокурором вносятся представления и протесты. Охвачены прокурорским надзорам и все нормативные правовые акты и правовые акты ненормативного характера, издаваемые ОМСУ, для чего копии всех принятых правовых актов направляются ежемесячно в прокуратуру, с 2007 года для упреждения негативных последствий незаконных правовых актов прокуратурой организовано поступление для проверки проектов принимаемых правовых актов, кроме того, прокурором района лично принимаются участие в заседаниях представительного органов МСУ района. В этой связи нельзя согласиться с точкой зрения А. Сергеева и В. Розенфельда, согласно которой «прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокурор не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципального образования и осуществляет его при наличии соответствующего сигнала, т. е. выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно попадают в поле зрения прокурора»^[3]. Данное утверждение опровергается вышесказанным, а также прямыми указаниями ГП РФ. Так, в соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Постоянным вниманием районных прокуратур охвачена законность действий должностных лиц ОМСУ, в том числе по соблюдению прав и свобод человека и гражданина. В первоочередном порядке это касается соблюдения законодательства о муниципальной службе и недопущению коррупционных проявлений, соблюдению бюджетного, природоохранного, земельного законодательства, законодательства о градостроительстве и выполнению национальных проектов, законодательства о социальном обеспечении населения.

Контролируется прокуратурой и важнейший вопрос для ОМСУ - бюджетная обеспеченность, в частности полнота принимаемых мер ОМСУ по формированию бюджета. Кроме того, прокуратурами устанавливаются факты совершения незаконных действий, в том числе и преступлений главами администраций ОМСУ. В июле 2007 года прокурором Ярославской области по материалам проверки, проведенной Ростовской межрайонной прокуратурой возбуждено уголовное дело в отношении главы администрации района Пойкалайнена В.И. по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 286 УК РФ, по факту незаконного расходования бюджетных средств. Решением Ростовского районного суда в отношении Пойкалайнена избрана мера процессуального принуждения - временное отстранение от должности.

Также повышенное внимание уделено вопросу формирования зоны ответственности ОМСУ - формированию материальной базы, находящейся в ведении ОМСУ, а именно - передачи местных дорог, жилищно-коммунальной инфраструктуры в ведение созданных ОМСУ. Прокурорами устанавливаются факты волокиты должностных лиц ОМСУ района и нижестоящих ОМСУ по передаче имущества. Мерами прокурорского реагирования данный процесс ускоряется, так как зима в РФ «вновь придет неожиданно»…

В ходе надзора за соблюдением ОМСУ законодательства РФ прокуратурой разрешается весь спектр конфликтов, как между ОМСУ и гражданами, так и между органами государственной власти и ОМСУ. В тоже время следует отметить особенность, возникающую при разрешении конфликтов. Она заключается в том, что органы местного самоуправления по своей сути, как и прокуратура, являются органами власти. И имеют место ситуации, когда при разрешении конфликтов намечается противодействие со стороны органов местного самоуправления и нежелание соглашаться с законными требованиями прокурора. В данной ситуации для органов прокуратуры выходит на первый план следующая задача - всеми законными способами в соответствии с занятой позицией добиваться устранения нарушений и восстановление законности. При ослаблении позиции прокуратуры в вопросе отстаивания своей позиции ОМСУ передается своеобразный карт-бланш на дальнейшее противодействие органам надзорной власти, соответственно, как говорится, «задний ход» невозможен. В случае непринятия ОМСУ позиции прокурора последний вправе обратиться с обжалованием действий ОМСУ в суд, исполнение решения которого возможно силовым путем. Помимо обращения в суд прокурор должен использовать правомочия, по привлечению должностных лиц ОМСУ за неисполнение его законных требований к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ либо при открытом противодействии - за самоуправство по ст. 19.1 КоАП РФ.

Однако взаимодействие прокурора с ОМСУ проявляется не только в форме конфликта. ОМСУ совместно с органами прокуратуры разрабатывают общественно значимые программы. Так, ОМСУ администрации Ростовского района совместно с Ростовской межрайонной прокуратурой и Ростовским ГОВД в 2005 году разработана и принято программа борьбы с преступностью на территории района на 2006-2007 гг., которая в настоящее время успешно исполняется. Как представляется решение значимых социально-экономических вопросов должно проводиться при активных консультациях с органами надзорной власти дабы упредить возможные негативные последствия необдуманных решений ОМСУ. Данное конструктивное взаимодействие возможно как в форме оперативных совещаний, так и в форме двухсторонних консультаций.

Анализируя сложившуюся ситуацию в целом, приходится констатировать, что зачастую заботу о населении проявляют в активном порядке органы надзорной власти, буквально принуждая ОМСУ мерами прокурорского реагирования к выполнению возложенных на них обязанностей.

выборность прокуратура надзор самоуправление

Литература

1. Беркович Е.Н. Местное самоуправление: предмет надзора // Законность. 2004. № 11. С. 9-10.

2. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 12. С. 25.

Размещено на Allbest.ru