Нормативні гарантії права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування

НОРМАТИВНІ ГАРАНТИ ПРАВА ДОСТУПУ ГРОМАДЯН УКРАЇНИ ДО СЛУЖБИ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Постановка проблеми. Недостатньо тільки проголосити певні суб'єктивні права і свободи, необхідно також гарантувати їх реалізацію, здійснювати їх охорону та захист. Це у повній мірі має відношення до такого політичного права громадян України, як право доступу до служби в органах місцевого самоврядування (далі - право ДГСОМС).

Права і свободи є однією зі складових статусу особистості. їхня реалізація гарантується здебільшого за допомогою такого післяста- тусного елементу, як гарантії реалізації прав і свобод особистості. Вони традиційно класифікуються на нормативні та організаційні гарантії. На нашу думку, нормативні гарантії є первинними у справі забезпечення реалізації прав і свобод особистості. У зв'язку з цим, належна реалізація права ДГСОМС напряму залежить від якості наявних нормативних гарантій. їхній аналіз представляється важливим науковим завданням, підсумком виконання якого стануть практичні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства України про службу в органах місцевого самоврядування.

Ступінь розробленості проблеми. Загальні питання, пов'язані з гарантуванням прав людини, найбільш влучно, на нашу думку, дослідив М.В. Вітрук, саме його розробки і використано у статті. Із праць українських дослідників зазначимо дисертаційні дослідження Е.Є. Регушевського, Т.М. Заворотченко, О.О. Чуб, А.В. Грабильникова. Але жоден з цих авторів не розглядав саме нормативні гарантії ДГСОМС, вони присвячували свої роботи або гарантіям політичних прав, або гарантіям права громадян України на участь в управлінні державними справами.

Метою статті є формулювання визначення нормативних гарантій права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування та розгляд їхніх видів.

Виклад основного матеріалу. Нормативні гарантії базуються на нормах права, які закріплюють порядок реалізації, охорони та захисту прав і свобод особистості. Фактично, нормативні гарантії - це юридичні гарантії прав і свобод людини та громадянина.

При розгляді нормативних гарантій конституційного права ДГСОМС необхідно враховувати:

по-перше, те, що воно є правом політичним. Е.Є. Регушевський визначив гарантії політичних прав та свобод людини і громадянина як «правові умови, що встановлені державою для забезпечення і реалізації прав та свобод особи у сфері політичного життя держави і суспільства, їх охорони і захисту засобами і способами, визначеними Конституцією і законами України, які ґрунтуються на економічних, політичних, соціальних, культурних та інших факторах суспільного життя» [1, с. 9-10]. Відповідно, для реалізації, охорони та захисту досліджуваного права будуть використовуватися гарантії такої групи прав, як політичні права громадян України. Нормативним гарантіям політичних прав приділено значну увагу у дисертації Т.М. Заворотченко «Нормативно- правові гарантії прав і свобод людини та громадянина в Україні» [2], а гарантіям політичних прав (у т. ч. нормативним) - у дисертації Е.Є. Регушевського «Нормативно-правові гарантії політичних прав та свобод людини і громадянина в Україні» [1];

по-друге, те, що воно є додатковим правом до такого основного права, як конституційне право на участь громадян в управлінні державними справами. Існує пропозиція виокремлювати у залежності від сфери цільового спрямування нормативні гарантії політичних прав і свобод людини та громадянина у сфері суспільних відносин і особистого життя та нормативні гарантії політичних прав і свобод людини та громадянина у сфері управління державними справами [1, с. 34]. Для гарантування конституційного права ДГСОМС будуть використовуватися здебільшого ті гарантії політичних прав громадян України, які належать до нормативних гарантій політичних прав і свобод людини і громадянина у сфері управління державними справами;

по-третє, те, що фактично мова йде про один із двох різновидів конституційного права доступу громадян України до публічної служби. А отже, доцільно враховувати і пропозиції вчених, що досліджували гарантії конституційного права доступу громадян України до державної служби.

Ці характеристики конституційного права громадян України на доступ до служби в органах місцевого самоврядування будуть впливати на низку відповідних нормативних гарантій.

Нормативні гарантії конституційного права ДГСОМС - це закріплена у джерелах права система умов та засобів, безпосередньо спрямованих на реалізацію, охорону та захист цього права.

Ю.П. Битяк, досліджуючи державну службу в Україні, резюмував, що «у Законі України «Про державну службу» прямо не говориться про гарантії права для громадян України на зайняття державною службою.

Опосередковано йдеться про це і в Основному Законі України, оскільки такими гарантіями можна вважати: вільний і всебічний розвиток особистості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24); право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 34); право на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35); право на свободу об'єднань у політичні партії та громадські організації (ст. 36); право на звернення (ст. 40); право на працю та вільне її обрання (ст. 43); право на освіту (ст. 53) та ін.» [3, с. 22].

Наведена вище цитата вказує на доцільність виокремлення загальних нормативних гарантій (спрямовані на реалізацію всіх прав і свобод) та специфічних нормативних гарантій (спрямовані на реалізацію тільки окремого суб'єктивного права). Із запропонованого вище переліку до загальних нормативних гарантій належатимуть, наприклад, вільний і всебічний розвиток особистості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24).

Цю класифікацію доповнила О.О. Чуб. Досліджуючи гарантії конституційного права на участь громадян України в управлінні державними справами, вона зазначила, що система його нормативних гарантій «є складною й багатоступеневою. її можна висвітлити у вигляді чотирьох взаємопов'язаних і взаємо- обумовлених рівнів гарантування: 1) загальні конституційні гарантії всіх прав та свобод людини і громадянина, що поширюються й на право участі громадян в управлінні; 2) окремі (особливі) конституційні гарантії групи політичних прав і свобод, основоположним серед яких є право на участь в управлінні державними справами; 3) спеціальні гарантії права брати участь в управлінні державними справами; 4) специфічні гарантії прав - правомочностей, які входять до комплексного права політичної участі» [4, с. 172]. На нашу думку, підставою класифікації є ступінь загальності аналізованих гарантій.

Доцільно використати цю класифікацію гарантій за аналогією та вважати, що нормативні гарантії конституційного права ДГСОМС формують систему, до якої входить чотири групи гарантій - загальні, окремі, спеціальні та специфічні. Слід зазначити, що тільки специфічні гарантії аналізованого права поки що не були предметом окремого дослідження.

Одну з найбільш розгорнутих класифікацій нормативних (у цитованій праці - юридичних) гарантій прав і свобод особистості було запропоновано М.В. Вітруком. У залежності від їхнього призначення він поділяв їх на:

1) гарантії реалізації (здійснення) прав і свобод особистості, до яких відносив: конкретизацію меж прав і обов'язків; установлення юридичних фактів, з якими пов'язується їх реалізація; визначення процесуально-процедурних форм реалізації прав, свобод і обов'язків, законних інтересів; засоби заохочення і пільги для стимулювання ефективної їх реалізації [5, с. 314];

2) гарантії охорони і захисту прав і свобод особистості, до яких відносив: заходи профілактики і запобігання правопорушень; заходи присікання та інші правозабезпечувальні засоби; заходи правового захисту; заходи юридичної відповідальності; заходи нагляду і контролю за правомірністю поведінки суб'єктів права з метою виявлення випадків правопорушень; процесуально-процедурні форми реалізації вищезазначених заходів [5, с. 306, 314, 322].

Слід зазначити, що існують й інші думки. Так, А.В. Грабильников пропонує розглядати окремо гарантії охорони та гарантії захисту. На його думку, «гарантії охорони - це система нормативно-правових засобів, спрямованих на недопущення можливих порушень права участі громадян України в управлінні державними справами. Вони полягають у застосуванні правових засобів для забезпечення правомірної діяльності всіх суб'єктів реалізації даного права, підтриманні встановленого Конституцією і законами України правопорядку, здійсненні профілактики і запобігання правопорушенням як через систему судових та правоохоронних органів, так і інших державних та громадських інституцій», а «гарантії захисту полягають у наявності правової можливості громадянина або громадян звернутися до судових або несудових органів для захисту права участі в управлінні державними справами або права обирати і бути обраними, права участі у референдумах, права рівного доступу до державної служби, у використанні правових засобів для відновлення порушеного права» [6, с. 120-121].

Думається, перевагу доцільно віддати не пропозиції А.В. Грабильникова, а розробці М.В. Вітрука. Він влучно поєднав гарантії охорони і захисту суб'єктивних прав в одну групу. М.В. Вітрук не зазначав про це у своїх працях, однак їх вивчення надає підстави зробити висновок, що він розглядає гарантії охорони та захисту суб'єктивних прав як прояви двох видів юридичної відповідальності:

- гарантії охорони суб'єктивних прав фактично являють собою передбачені чинним законодавством умови та заходи органів публічної влади та інститутів громадянського суспільства, спрямованих на настання позитивної (перспективної) юридичної відповідальності, тобто на дотримання обов'язків, належне використання прав, - на правомірну поведінку;

- гарантії захисту суб'єктивних прав фактично являють собою передбачені чинним законодавством умови та заходи органів здебільшого публічної влади, спрямованих на настання негативної (ретроспективної) юридичної відповідальності, тобто на притягнення осіб, винних у правопорушенні, до адміністративної, цивільної тощо відповідальності.

У зв'язку із цим, доцільним вбачається об'єднання гарантій охорони та гарантій захисту суб'єктивних прав і свобод особистості в єдину групу.

Отже, нормативні гарантії конституційного права ДГСОМС поділяються на гарантії реалізації цього права та на гарантії охорони і захисту цього права. Варто конкретизувати кожен із цих видів гарантій.

Гарантії реалізації конституційного права ДГСОМС, за наведеною вище пропозицією М.В. Вітрука, охоплюють чотири складові.

Конкретизація меж конституційного права ДГСОМС.

Встановлення юридичних фактів, з якими пов'язується реалізація конституційного права ДГСОМС. Суб'єкт конституційного права доступу до служби в органах місцевого самоврядування перетворюється на службовця органів місцевого самоврядування та набуває відповідних повноважень з моменту прийняття на посаду. Ст. 11 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачає: 1) якщо особа вперше приймається на адміністративну посаду в орган місцевого самоврядування, вона вважається такою, що вступила на посаду з моменту складення Присяги. Присяга приймається після того, як є відповідне рішення про призначення, обрання чи затвердження громадянина України на посаду; 2) якщо особа уже приймала Присягу, то вона вважається такою, що вступила на посаду, з моменту прийняття відповідного рішення про її призначення, обрання чи затвердження [7].

Визначення процесуально-процедурних форм реалізації права ДГСОМС. Прийняття на низку адміністративних посад в органах місцевого самоврядування потребує проведення конкурсу, випробування та стажування.

Засоби заохочення і пільги для стимулювання ефективної реалізації права ДГСОМС. Такими засобами будуть підвищення рівня престижності служби в органах місцевого самоврядування внаслідок реалізації низки заходів соціально-економічного спрямування - перегляду розміру заробітних плат, надбавок тощо. Частково ці проблеми висвітлено у проаналізованих у Розділі І рішеннях Конституційного Суду України стосовно змісту ст. 21 «Оплата праці, відпустки та пенсійне забезпечення» Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування». Йдеться про Рішення Конституційного Суду від 9 липня 2007 р. у справі про соціальні гарантії громадян та Рішення від 22 травня 2008 р. у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України. Слід зазначити, що відповідні статті Законопроекту побудовано з урахуванням змісту цих актів органу конституційного правосуддя. конституція закон юридичний відповідальність

Гарантії охорони і захисту конституційного права ДГСОМС, за наведеною вище пропозицією М.В. Вітрука, охоплюють шість складових.

Заходи профілактики і запобігання правопорушень, пов'язаних з конституційним правом ДГСОМС. Щодо досліджуваного права, найбільше значення та актуальність має боротьба з корупцією. Корупційні зловживання можуть знаходити свій прояв на етапі підбору кадрів для служби в органах місцевого самоврядування.

Заходи присікання та інші правозабезпечувальні засоби для реалізації конституційного права ДГСОМС. Коли йдетьсяпро охорону та захист досліджуваного конституційного права, подібні заходи не є актуальними. Адже порушення цього права не є такими, що тривають у часі, а тому не потребують такої міри юридичного впливу, як присікання.

Заходи правового захисту конституційного права ДГСОМС. Правовий захист конституційного права доступу громадян України до служби в органах здійснюється за допомогою заходів, передбачених у ряді нормативно-правових актів. Для їхнього угрупування доцільно використати класифікацію нормативних гарантій прав і свобод особистості за територією дії - на міжнародні та внутрішньодержавні (загальнодержавні та місцеві). Оскільки нормативні гарантії отримують свого закріплення у джерелах права, то міжнародні гарантії закріплюються у ратифікованих Україною міжнародно-правових актах, а внутрішньодержавні гарантії містяться:

- загальнодержавні - у джерелах права, створених національними нормотворчими органами;

- місцеві - в актах органів місцевого самоврядування, переважно сільських, селищних, міських голів, а також голів районних рад та обласних рад.

-2.6. Заходи юридичної відповідальності за порушення конституційного права ДГСОМС, заходи нагляду і контролю за правомірністю поведінки суб'єктів права з метою виявлення випадків порушень конституційного права ДГСОМС, процесуально-процедурні форми реалізації вищезазначених заходів. Для аналізу цих заходів доцільно використати класифікацію гарантій прав і свобод особистості за характером правових норм, в яких вони містяться, - на матеріальні та процесуальні.

Матеріальні нормативні гарантії - заходи відповідальності за порушення конституційного права ДГСОМС містяться у нормативно- правових актах як загальнодержавного, так і місцевого (локального) рівнів. Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачає, що за порушення, пов'язані з реалізацією досліджуваного права, наступає цивільна, адміністративна або кримінальна відповідальність.

Процесуальні норми, які надають підстави здійснювати нагляд та контроль за правомірністю поведінки суб'єктів конституційного права доступу до служби в органах місцевого самоврядування, наділяють такими повноваженнями переважно органи місцевого самоврядування. Як роботодавці, вони оцінюють інформацію, отриману від громадян, які бажають реалізувати своє конституційне право доступу до служби в органах місцевого самоврядування, у т. ч. документи, і роблять висновок про їхню повноту та достовірність. Це є підставою для вирішення питання про прийняття на службу в органи місцевого самоврядування. Відповідні норми, як правило, містяться в актах сільських, селищних, міських голів, голів районних та обласних рад, що передбачають порядок проведення конкурсів, особливості формування кадрового резерву.

Висновки

Нормативні гарантії конституційного права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування - це закріплена у джерелах права система умов та засобів, безпосередньо спрямованих на реалізацію, охорону та захист цього права. Нормативні гарантії конституційного права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування запропоновано класифікувати залежно від ступеня їх загальності (на загальні, окремі, спеціальні, специфічні) та у залежності від їхнього призначення (на гарантії реалізації цього права та на гарантії охорони і захисту цього права). Перспективи подальших досліджень у цьому напрямку полягають у формулюванні пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства України про службу в органах місцевого самоврядування

Література

1. Регушевський Е.Є. Нормативно-правові гарантії політичних прав та свобод людини і громадянина в Україні : дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Е.Є. Регушевський. - К., 2004. - 230 с.

2. Заворотченко Т.М. Нормативно-правові гарантії прав і свобод людини і громадянина в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Т.М. Заворотченко. - К., 2002. - 18 с.

3. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: проблеми становлення, розвитку та функціонування : дис. . доктора юрид. наук : 12. 00. 07 / Ю.П. Битяк. - Х., 2006. - 420 с.

4. Чуб О.О. Конституційне право громадян України на участь в управлінні державними справами : дис. . канд. юрид. наук : 12. 00. 02 / О.О. Чуб. - Х., 2004. - 212 с.

5. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности / Н.В. Витрук. - М. : Норма, 2008. - 448 с.

6. Грабильников А.В. Конституційне право громадян України брати участь в управлінні державними справами: проблеми теорії і практики : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня кандидата юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / А.В. Грабильников. - К., 2006. - 20 с.

7. Про службу в органах місцевого самоврядування : Закон України від 7 червня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 33. - Ст. 175.

Анотація

Стаття присвячена дослідженню нормативних гарантій конституційного права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування. За підсумками дослідження надано визначення цих гарантій (це закріплена у джерелах права система умов та засобів, безпосередньо спрямованих на реалізацію, охорону та захист цього права). Нормативні гарантії конституційного права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування запропоновано класифікувати залежно від ступеня їхньої загальності (на загальні, окремі, спеціальні, специфічні) та у залежності від їхнього призначення (на гарантії реалізації цього права та на гарантії охорони і захисту цього права).

Ключові слова: права людини, гарантії прав людини, право доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування, гарантії права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування, нормативні гарантії права доступу громадян України до служби в органах місцевого самоврядування.