Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Республики Коми)

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Республики Коми)

Истиховская Марина Дмитриевна

Белгород - 2009

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Заслуженный юрист Российской Федерации

Хатуаев Владимир Умарович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Нудненко Лидия Алексеевна

кандидат юридических наук, доцент

Старцева Лариса Ивановна

Ведущая организация

ФГОУ ВПО «Северо-Западная академия

государственной службы»

Защита состоится 12 февраля 2010 г. в 12 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет».

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ГОУ ВПО

«Белгородский государственный университет» (www.bsu.edu.ru) 12 января 2010 г.

Ученый секретарь совета Д 212.015.07 А.Н. Нифанов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Анализ теории и практики государственного строительства показывают, что органы государственной власти обоих уровней продолжают реформироваться и развиваться. Об этом наглядно свидетельствуют принятые в 2008 - 2009 гг. нормативные правовые акты, затрагивающие сроки полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядок и принципы формирования органов государственной власти субъектов, в том числе по наделению полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта России и др. Вместе с тем действующее законодательство в исследуемой нами области общественных отношений несовершенно, порой, носит противоречивый характер, вызывая в конституционно-правовой науке непрекращающиеся дискуссии, усложняя процессы эффективного государственного и муниципального управления. Так, за 10 лет действия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в него внесено более 40 изменений и дополнений. Полагаем, что подобная нестабильность данного закона обусловлена и тем, что данный основополагающий для субъектов Российской Федерации нормативный правовой акт был принят Государственной Думой без рассмотрения Советом Федерации, члены которого, как известно, представляют интересы регионов.

При этом следует отметить, что многие вопросы правового регулирования деятельности органов государственной власти субъектов остаются не достаточно разработанными, включая функционирование парламентов регионов. Вместе с тем совершенствование деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является одними из важнейших направлений государственной политики, так как связаны с реализацией гражданами своих ведущих политических прав на народное представительство, участие в управлении делами субъекта.

Перечисленными выше обстоятельствами обусловлен выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. В современной отечественной науке конституционного права различным аспектам организации и функционирования органов законодательной власти субъектов России посвящено немало разных по форме исследований. Системе государственной власти субъектов и их взаимодействию посвящены публикации П. А. Астафичева, В. К. Баскаева, И. Н. Барцица, В. Г. Ермакова, К. А. Ишекова, И. А. Конюховой, М. В. Мархгейм, Ю. Н. Старилова, В. А. Черепанова, С. Н. Чернова и др., проблемам правотворчества и законодательно-инициативной деятельности парламентов субъектов России - исследования А. И. Бобылева, И. А. Дубова, А. И. Козулина, Н. П. Колдаева, М. В. Кострицкой, Е. Ф. Лукьянчиковой, Л. А. Нудненко, М. В. Прохорова, В. Н. Самсонова, С. Л. Сергевнина, Т. Я. Хабриевой, И. С. Яценко и др. Среди диссертационных работ последних лет, связанных с темой данного исследования, можно выделить только труды М. С. Контарчук и А. И. Фахретдиновой. Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование различных сторон избранной автором темы, следует отметить, что в условиях современного реформирования публично-властной системы России проблемы правового регулирования организации и деятельности региональных парламентов нуждаются в дальнейших научных разработках.

Целью диссертационной работы явился комплексный научный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности парламентов субъектов России на предмет выявления юридически значимых обстоятельств, не нашедших своего должного отражения в законодательстве, разработка на этой основе теоретических, правовых и практических положений по их совершенствованию.

Заявленная цель достигалась путем решения следующих задач:

- определение места и роли законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в системе разделения властей с учетом исторических этапов развития данного феномена;

- системный анализ конституционно-правового регулирования организации и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации;

- исследование полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, определение на этой основе соотношения делегированных и собственных прав и обязанностей, порядка их реализации на примере Республики Коми;

- раскрытие содержания правотворческой деятельности парламентов субъектов России; конституционный законодательный совет парламент

- рассмотрение законодательно-инициативной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации;

- обобщение опыта работы региональных парламентов, в том числе Государственного Совета Республики Коми.

Объектом исследования явилась совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу организации и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования составили конституционно-правовые основы организации и деятельности органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей в контексте развития российской государственности и проблемы их совершенствования (на примере Государственного Совета Республики Коми).

Теоретическая основа исследования базируется на трудах современных российских ученых в области конституционного права, теории и истории права и государства, государственного управления, отраслевых разработок правовой науки, в которых нашли отражение вопросы государственного строительства в целом, а также различные аспекты организации и функционирования органов законодательной власти субъектов России. Среди них работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И. Л. Бачило, Г. А. Борисова, Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, Д. А. Керимова, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашевой, В. В. Лунеева, А. В Малько, В. С. Нерсесянца, Л. Л. Попова, С. С. Собянина, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Е. Е. Тонкова, А. Г. Хабибулина, Н. Ю. Хаманевой, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина и др.

Для глубокого понимания сущности, условий возникновения и развития учения о разделении властей, его внедрения в государственное строительство, в том числе в современной России, диссертант обращался к работам ученых и мыслителей различных стран и эпох, включая исследователей дореволюционной России. Среди них особого упоминания заслуживают имена Аристотеля, Полибия, Марсилия Падуанского, Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье и Д. Медисона, а также российских правоведов А. И. Елистратова и Н. М. Коркунова.

Нормативная основа исследования сформирована, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон»), федеральных (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации») законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.

Проанализированы также учредительные (конституции, уставы) документы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, прежде всего Республики Коми. Потребовалось привлечение и международных договоров, стороной которых является Россия.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, практика судов общей юрисдикции, информационно-аналитические материалы, статистические и социологические данные, материалы научно-практических конференций и периодической печати, личный опыт работы автора в представительных органах, в том числе в Государственном Совете Республики Коми.

Методологической основой диссертационного исследования явился диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы. Среди них: системный, анализа и синтеза, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный.

Характер исследования потребовал также привлечения статистических и социологических методов исследования.

Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что она является одной из первых попыток в изменяющихся условиях формирования органов государственной власти федерального и регионального уровней, проанализировать складывающуюся практику их взаимодействия, комплексно рассмотреть проблемы организации и функционирования парламентов субъектов России на примере деятельности Государственного Совета Республики Коми. На этой основе автором внесены предложения теоретического, правового и организационного характера по совершенствованию деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.

1. Исходя из анализа научной литературы и положений Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с учетом накопленного опыта государственного строительства, сделан вывод о не соответствии наименования и сферы правового регулирования названного закона.

Обосновано, что название закона не охватывает его конституционно-правового содержания. В нем, наряду с общими принципами организации органов государственной власти субъектов Федерации, изложены:

- обширный перечень - около 75 - полномочий;

- порядок формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- основные направления деятельности названных органов;

- экономические основы их функционирования;

- меры ответственности данных органов и должностных лиц.

Означенное значительно шире содержательных рамок понятия «организация», тем более ее «основных принципов», но составляет основное содержание понятия «деятельность». В этой связи представляется целесообразным изложить наименование Федерального закона от 6 октября 1999 г. в следующей редакции: «Об основах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Аналогичный недостаток выявлен и в Главе 41 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» названного федерального закона. В ней, в отличие от заявленного, речь идет о конкретных полномочиях субъектов, преданных им федеральным центром. В связи с этим главу следовало бы назвать «О полномочиях субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и порядке их реализации».

Приведенные уточнения существенны в доктринальном и практическом планах.

2. Основываясь на теоретических и конституционно-отраслевых разработках юридической науки, а также на анализе соответствующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 г., показано, что данным актом необоснованно ограничены полномочия парламента субъекта Российской Федерации в части определения формы - закон или постановление - принимаемого им решения по конкретным вопросам.

Учитывая, что парламент субъекта Федерации является органом государственной власти, то на него в силу п. «ж» ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. распространяется принцип самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий. Следовательно, определение формы акта, которым оформляется решение, принимаемое по конкретным вопросам, является компетенцией исключительно законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

В связи с изложенным представляется необходимым внесение соответствующих изменений в ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», позволяющих законодательному органу субъекта Российской Федерации самому принимать решение, в какой форме реализовывать собственные полномочия.

3. Анализ научной юридической литературы и правовых источников, касающихся системы государственной власти субъектов Российской Федерации, позволил привести доводы в пользу принятия самостоятельных законов по каждому функциональному - законодательному, исполнительному, судебному - виду органов названной системы.

Такой подход, с одной стороны, даст возможность четко определить задачи, функции, права, обязанности, ответственность и структуру каждого из них, детально установить порядок взаимодействия законодательного, исполнительных и судебных органов государственной власти субъектов Федерации, с другой, - устранить существующую алогичность

Одновременно будет устранено противоречие ст. п. «д» ч. 1 ст. 1, ст. 2 Федерального закона от 6 декабря 1999 г. и ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» в части выделения и отнесения к системе органов государственной власти конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Считаем, что без наличия таких судов формирование государственной власти в регионах не может считаться завершенным.

4. Раскрыто, что ст. 264 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 102 Регламента Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации необоснованно ограничены полномочия органов государственной власти субъектов России по участию их в федеральном законотворческом процессе.

Так, в соответствии с логикой действующих норм, региональный парламент участвует в законотворческом процессе только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это правило не распространяется на предметы ведения России, что противоречит ст. 104 Конституции Российской Федерации, которая не предусматривает для субъектов права законодательной инициативы таких ограничений. Кроме того, при согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения России и ее субъектов мнение последнего считается не выраженным, если взгляды законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта разделились. Такой подход следует считать неверным, ибо он нарушает конституционный принцип самостоятельности ветвей государственной власти.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным внесение изменений в указанный федеральный закон и регламенты Государственной Думы Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации как в части снятия ограничений по участию парламентов субъектов в федеральном законотворческом процессе, так и в части исключения положений, чрезмерно затрудняющих или блокирующих законодательные инициативы регионов.

5. Обосновано, что в целях обеспечения единства системы государственной власти, укрепления позиций регионального парламента как органа народного представительства и поддержки равновесия между ветвями государственной власти целесообразно закрепить отчет высшего должностного лица перед парламентом субъекта Российской Федерации в его конституции (уставе).

6. Приведены дополнительные аргументы в пользу включения «антикоррупционности» в общепризнанный перечень принципов правотворчества. Подчеркнуто, что в условиях значительной распространенности коррупции в сфере государственного управления такое решение позволит проведению масштабной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов во всех органах власти.

Диссертант считает необходимым осуществление на плановой основе проверки действующих законодательных и иных актов на коррупционность, имея в виду конституционное основополагающее начало о том, что права и свободы человека и гражданина определяют «смысл, содержание и применение законов».

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют научные подходы к совершенствованию организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, способствуют переосмыслению важные аспекты правового регулирования данной сферы на федеральном и региональном уровнях.

Материалы диссертации могут служить основой для последующих разработок в этой области. Исследование способствует уточнению и развитию концептуальных позиций, касающихся системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в общем, а ее законодательной составляющей в частности, дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов законодательной власти субъектов России. Кроме того, сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации, фактический и аналитический материал могут быть использованы для проведения занятий по конституционному праву России, при чтении лекций на курсах повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих, при подготовке учебно-методических пособий по вопросам конституционно-правового статуса региональных парламентов.

Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения на кафедре конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им И.А. Бунина, участия в научно-практических конференциях (Всероссийская межвузовская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика» (Воронеж, 2008 г.); VII Всероссийская научно-теоретическая конференция «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере» (Сыктывкар, 2008 г.)), выступления в Совете Федерации на тему «Законодательное обеспечение противодействии коррупции» (Москва, 2 июля 2008 г.), а также в процессе профессиональной деятельности в законодательном органе власти Республики Коми и при чтении лекций на курсах повышения квалификации государственных служащих в Коми республиканской академии государственной службы и управления.

Помимо этого, основные положения диссертационного исследования изложены в 8 публикациях автора общим объемом около 5 п. л.

Структура диссертации определена заявленной целью и задачами, отражает логику исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОНОЙ РБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы, указана степень ее разработанности, определены цель и задачи исследования, его объект и предмет, представлена теоретическая, нормативная и эмпирическая база исследования, дана характеристика научной новизны, сформулированы положения, выносимые на защиту, отмечена теоретическая и практическая значимость исследования, описаны апробация основных результатов работы и ее структура.

Первая глава - «Конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» - включает в себя три параграфа и посвящена определению места и роли парламента региона в системе разделения властей, анализу состояния и тенденциям развития законодательства, регламентирующего организационно-правовые основы деятельности законодательного органа субъекта России, раскрытию содержания полномочий исследуемой ветви власти, реализация которых должна быть направлена на создание демократического государства в России.

В первом параграфе - «Законодательная (представительная) власть субъекта Российской Федерации в системе разделения властей» - автором сделан анализ возникновения и развития учения о разделении властей, а также практики его реализации в субъектах Российской Федерации.

На основании проведенных исследований диссертант считает, что концепция разделения властей прошла в своем развитии 3 этапа:

I этап - примерно IV в. до н. э. - XVII в.: возникновение и развитие идеи;

II этап - XVIII - XX вв.: разработка целостной концепции и активное ее внедрение в практику государственного строительства различных стран мира, первой среди которых были Соединенные Штаты Америки;

III этап - XXI в. Автор считает, что в настоящее время происходят процессы переоценки принципов разделения властей в новых исторических условиях, их адаптации к особенностям отдельных государств с учетом проблем глобализации, возникновения новых угроз существованию человечества и т.п. В контексте изложенного Россию отличают следующие обстоятельства: она является одной из самых сложных федераций мира, пережившей в ХХ в. многочисленные трансформации, сочетающей в себе как разнородность субъектов, так и многонациональность и многоконфессиональность состава населения, особое геополитическое положение в мире. Кроме того, она пока не имеет развитых институтов демократии. При этом диссертант обращает внимание на то, что демократия в нашей стране есть только результат недавнего социального выбора народа, а не следствие его естественно-исторического развития.

Для реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации законодательством определены обязательные для исполнения положения, призванные уравновесить полномочия законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательная (представительная) ветвь власти в субъектах России обеспечивает баланс в системе разделения властей, формируя необходимую для деятельности других органов государственной власти законодательную основу. Параллельно с этим обеспечивает гибкое проведение государственной политики посредством оценки представителями народа возможных последствий действий других ветвей власти в сферах политического, социально-экономического развития регионов. Указанное определяет необходимость и сущность взаимодействия трех ветвей власти, что выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенной зависимости ветвей власти друг от друга. Как исполнительная, так и судебная власти действуют лишь на основе норм права, принимаемых законодателями. Но последние вырабатывают эти нормы не в отрыве, а в тесной связи и на базе проектов и предложений, исходящих преимущественно от органов исполнительной власти. При этом отмечается все возрастающая роль органов исполнительной власти субъектов. Для сдерживания этого процесса предлагается внесение в основные законы регионов положений, предусматривающих отчеты высших должностных лиц перед парламентами регионов, как это сделано на уровне Федерации.

Анализируя полномочия законодательных органов субъектов по установлению системы органов исполнительной власти, диссертант приходит к выводу о том, что административно-правовая реформа в регионах не завершена. Среди задач по повышению эффективности деятельности в целом всех органов государственной власти субъектов видится принятие законодательных актов по каждому из них.

Второй параграф - «Система законодательства, регламентирующая организационно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и проблемы ее совершенствования» - посвящен анализу действующего законодательства, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, определяющих порядок организации и деятельности региональных парламентов. Базовым федеральным законом в рассматриваемой области является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Количество внесенных в него изменений за 10 лет его действия (более 40) свидетельствует о том, что процесс государственного строительства в России не завершен. Такое обилие новаций, свидетельствуя о большой значимости данного закона для развития органов государственной власти в России, порождает необходимость частого изменения нормативно-правовых актов регионов, что не всегда способствует стабильному развитию государственных и общественных процессов. Федеральный законодатель, усиливая свое влияние на осуществление региональной власти, определил обязательные для исполнения нормативы и правила. В настоящее время их насчитывается более десяти, при этом имеет место тенденция увеличения их количества.

Анализ данного нормативно-правового акта и практики его применения дает основание утверждать, что многие его положения противоречивы, иногда не соответствуют правовой логике Конституции России, требуют уточнений и дополнений.

Во-первых, установлено, что название закона не соответствует его содержанию. Федеральный законодатель использует в названии нормативного акта термин «общие принципы организации», дословно воспроизводя положения пункта «н» статьи 72 и статьи 77 Конституции Российской Федерации, в которых говорится об установлении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти регионов. Содержание же закона отражает не только вопросы формирования, внутреннюю структуру органов власти субъектов, их взаимоотношения, то есть элементы организации. В нем достаточно подробно, кроме отмеченного выше, определены полномочия, направления деятельности, экономические основы функционирования, мера ответственности органов и должностных лиц субъектов России и т.п., что составляет структуру понятия «деятельность». В связи с изложенным представляется целесообразным приведение названия данного закона в соответствие с его содержанием. В частности, предложено его назвать: «Об основах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Предлагая такой вариант разрешения данного противоречия, считаем, что на определенном этапе развития федеративного государства, когда в достаточной степени реализуются конституционные характеристики российского государства, появится целесообразность, как это предусмотрено Конституцией России, определения федерацией только общих принципов организации представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, в соответствии со статьей 2 «Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации» данного федерального закона систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют законодательный (представительный), высший исполнительный, а также иные органы государственной власти субъекта России, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. В данном определении не хватает одного обязательного элемента для полной реализации принципа разделения властей - судебной власти. Прежде всего, такое определение не соответствует пункту 1 статьи 1 исследуемого закона, устанавливающему в качестве принципа деятельности органов государственной власти субъекта России «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную». Кроме того, в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» в пункте 4 статьи 4 установлено, что к судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судами общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Думается, что указанная нестыковка в законах является одной из причин того, что в большинстве субъектов Российской Федерации до настоящего времени нет конституционных (уставных) судов. Такое положение дел дает нам основание утверждать, что в этих регионах формирование государственной власти не завершено.

В-третьих, в положениях Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах...» вызывает сомнения обоснованность формулировки порядка назначения высшего должностного лица субъекта. Здесь говорится о «наделении» гражданина России законодательным органом субъекта «полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» по представлению Президента Российской Федерации. В Конституции России термин «наделение полномочиями» не используется вообще. В ней говорится о назначении определенной категории должностных лиц. Например, Государственная Дума осуществляет «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации». Кроме того, в самом анализируемом законе (ст. 5) законодатель использует термин «назначение» применительно к назначению «отдельных должностных лиц субъекта Российской Федерации». Исходя из изложенного, считаем целесообразным заменить в указанном нормативно-правовом акте термин «наделение полномочиями» на словосочетание «назначение на должность» применительно к высшему должностному лицу субъекта Федерации.

Не совсем удачным представляется также название Главы 41 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», так как в содержании этой части нормативного акта говорится не о принципах, а о конкретных (около 75) полномочиях субъекта, переданных для реализации федеральным центром. Думается, что эту главу следует назвать следующим образом: «О полномочиях субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и порядке их реализации».

В третьем параграфе первой главы - «Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» - проводится ретроспективный анализ возникновения и развития полномочий парламентов регионов в советский период их истории для учета и использования сложившихся традиций в данной сфере государственного управления в настоящее время, дается классификация прав и обязанностей законодательных органов субъектов Федерации по действующему законодательству. В частности, их можно разделить на две группы: 1) предусмотренные для обязательной реализации федеральным законодательством; 2) установленные правовыми актами самих субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, на наш взгляд, всю совокупность этих полномочий по признаку их воздействия на государственные и общественные отношения следует распределять и разрабатывать научные основы совершенствования по следующим направлениям: 1) правовое регулирование различных общественных отношений; 2) социально-экономическое развитие региона; 3) формирование органов государственной власти субъекта; 4) оптимальное административно-территориальное устройство региона; 5) внутриорганизационная деятельность парламента субъекта; 6) взаимодействие парламента: а) с другими органами государственной власти Федерации и самого субъекта; б) органами местного самоуправления; в) гражданами и их объединениями; г) различными ассоциациями и международными организациями; 7) контрольные полномочия регионального парламента и др. При этом федеральный законодатель определил две формы, в которых должны реализовываться полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации: путем принятия законов или постановлений законодательного органа. По нашему мнению, в данном случае федеральный законодатель необоснованно ограничил полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации. Думается, что это компетенция исключительно парламента субъекта России. В связи с изложенным представляется необходимым внесение следующих изменений в статью 5 Федерального закона №184-ФЗ «Об общих принципах …»: объединить пункты 1, 2, 3 статьи 5, исключив из пункта 2 слова «законом субъекта Российской Федерации», из пункта 3 слова «решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Такой вариант позволит законодательному органу субъекта Российской Федерации самому принимать решение, в какой форме реализовывать собственные полномочия и закреплять их - в форме постановления или в форме закона.

При этом автор считает, что исполнение всех полномочий законодательных органов субъектов России должно быть направлено на реализацию основных признаков демократии, способных существенно повысить качество жизни граждан. К таковым диссертант относит: 1) верховенство и реальность Конституции; 2) народовластие (народ - единственный источник власти); 3) обеспеченность общепризнанных прав и свобод граждан; 4) политический плюрализм; 5) развитое местное самоуправление; 6) разделение властей; 7) законность. Среди них особо выделена в работе обеспеченность (на уровне развитых стран мира) социальных прав и свобод человека и гражданина, так как они наряду с другими определяют конституционный смысл и содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Вторая глава - «Организационно-правовые основы деятельности парламента субъекта России» (на примере Государственного Совета Республики Коми)» - посвящена проблемам организации и деятельности законодательного органа субъекта России на примере Государственного Совета Республики Коми.

В первом параграфе - «Государственный Совет Республики Коми: порядок формирования, структура и организация деятельности» - дается анализ возникновения, развития и деятельности парламента региона. Проведенное исследование показывает, что для оптимизации структуры законодательного органа субъекта России с учетом накопленного опыта в советский период его существования потребовалось почти 15 лет. Количество комитетов (3) за прошедший период осталось неизменным, подтверждая эффективность такой структуры. Однако в последнее время для улучшения деятельности законодательного органа появилась необходимость создания трех постоянно действующих комиссий, на которых возложены проблемы совершенствования законотворческой деятельности и взаимодействия с другими парламентами как на федеральном, так и региональном уровнях, вопросы национальной политики и депутатской этики. Кроме того, к настоящему времени стало очевидным, что повышение эффективности деятельности законодательного органа зависит от правильного определения численности депутатов, работающих на профессиональной основе. Так, в Республике Коми их количество последовательно увеличивалось на фоне уменьшения общего состава народных избранников в законодательном органе.

Во втором параграфе - «Правотворческий процесс законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России» - раскрывается содержание правотворческой деятельности регионального парламента. Как известно, она состоит из двух частей: собственно законотворческой и принятия постановлений парламента. Анализ имеющейся по данной проблеме источников и литературы, обобщение правотворческой деятельности как Государственного Совета Республики Коми, так и некоторых других регионов страны, Федерального Собрания России позволяет утверждать, что качество принимаемых нормативно-правовых актов во многом зависит от соблюдения принципов правотворчества. Под таковыми мы понимаем основополагающие начала, которые определяют суть и наиболее характерные черты этой деятельности. В науке нет единого мнения о количественных и качественных характеристиках данных принципов. Мы согласны с существующим в науке мнением о том, что позитивному решению всех имеющихся противоречий и коллизий по данному вопросу способствовало бы принятие федерального закона «О нормативных правовых актах» и Законодательного кодекса Российской Федерации.

В связи с особой актуальностью для России борьбы с коррупцией считаем целесообразным к уже известным принципам правотворчества добавить еще одно основополагающее начало - антикоррупционность правотворчества.

Третий параграф - «Законодательно-инициативная деятельность парламента субъекта Российской Федерации» - посвящен проблемам участия законодательных органов субъектов России в законотворческом процессе на федеральном уровне. Автор отмечает, что при общих позитивных тенденциях развития отношений между федеральным центром и органами государственной власти субъектов по вопросам принятия федеральных законов здесь еще имеется много недостатков. Так, с принятием Регламента Государственной Думы Федерального Собрания (в редакции постановления Государственной Думы от 25 марта 1994 г. № 80-1 ГД), по мнению диссертанта, произошло ограничение права субъектов Российской Федерации в части реализации ими полномочий по участию в федеральном законотворческом процессе. Статьей 102 данного Регламента предусмотрено, что субъектам Российской Федерации направляются для дачи предложений и замечаний лишь законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такая позиция законодателя нашла свое отражение и в Федеральном законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В статье 264 указанного акта «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, считается, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Указанные положения, на наш взгляд, противоречат положениям статей 5, 10 и 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются самостоятельными и равноправными ветвями государственной власти. Как следствие, их мнения по любому вопросу, включая отзывы на законопроекты, должны учитываться самостоятельно. Кроме того, приведенные положения противоречат и статье 104 Конституции Российской Федерации, которой не предусмотрено никаких ограничений в части внесения в Государственную Думу законодательных инициатив в зависимости от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным внесение изменений в Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах …» и Регламенты Государственной Думы Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации как в части снятия ограничений на участие в федеральном законотворчестве, включая вопросы исключительного ведения Федерации, законодательных органов субъектов России, так и в части исключения положений, чрезмерно затрудняющих или блокирующих законодательные инициативы регионов.

В Заключении излагаются выводы по основным теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, предложения по совершенствованию российского законодательства, регламентирующего деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в контексте развития российской государственности, а также рекомендации по повышению эффективности работы региональных парламентов по решению стоящих перед ними задач.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В 8 ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикации результатов диссертационного исследования

1. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей // Общество и право. - 2009. - № 2. - 0,6 п.л.

2. Тенденции развития федерального законодательства об организации деятельности парламентов субъектов России // Право и политика. - 2009. - № 5. - 0,7 п.л.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях

3. Государственный Совет Республики Коми в 1995 - 2008 годах // Законодательная власть Республики Коми: очерки истории. - Сыктывкар: Коми республиканская типография, 2008. - 1,2 п.л.

4. Проблемы эффективности законодательно-инициативной деятельности субъекта Федерации // Политические, экономические и социокультурные аспекты управления на Европейском Севере: материалы VII Всероссийской научно-практической конференции (г. Сыктывкар, 28. марта 2008 года) - Сыктывкар: КРАГСиУ, 2008. - 0,6 п.л.

5. О необходимости создания единой методики экспертизы нормативных актов // Бюллетень заседания Совета законодателей. - 2008. - № 7. - 0,3 п.л.

6. Правотворческий процесс и его принципы // Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика: Материалы Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. - Вып. 7. - Воронеж: ВФ РАГС при Президенте Российской Федерации, 2008. - 0,5 п. л.

7. Развитие конституционных и организационно-правовых основ деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (на примере Государственного Совета Республики Коми) // Становление и развитие системы управления в России: сборник научных статей. - Сыктывкар: КРАГСиУ, 2008. - 0,6 п.л.

8. Построение демократического государства как цель парламентов субъектов Российской Федерации (в соавт.) // Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика: Материалы Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. - Вып. 7. - Воронеж: ВФ РАГС, 2009. - 0,8 п.л. / 0,4 п.л.

Размещено на Allbest.ru