Договор об охране объекта культуры как средство защиты культурных ценностей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Договор об охране объекта культуры как средство защиты культурных ценностей

Бушманова Александра Владимировна,

адьюнкт Санкт-Петербургского университета МВД Российской Федерации

Одним из средств защиты гражданских прав и законных интересов выступает гражданско-правовой договор, понятие, которого сформулировано в п. 1 ст. 420 Гражданского Кодекса РФ как соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. В качестве лиц (субъектов, сторон), заключающих договор могут выступать как физические, так и юридические лица, а так же публичные образования.

Договором об охране объекта культуры подразделениями вневедомственной охраны при ОВД РФ, осуществляется защита публичных интересов государства, поскольку одной из его приоритетных задач является охрана культурных ценностей. В статье 35 Закона РФ «Основы законодательства о культуре»[1] закреплено, что «государство ответственно за выявление, учет, изучение реставрацию и охрану памятников истории и культуры, содействует сохранности частных коллекций», обеспечивает «сохранность культурного достояния народов Российской Федерации, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры».

Эффективность мер направленных на обеспечение сохранности, защиты и рационального использования культурных ценностей, напрямую зависит от решения целого комплекса вопросов, среди которых особое место отводится наличию четко зафиксированного в законе порядка организации охраны культурных ценностей.

Согласно Приложению 1 к Постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 в перечень объектов, подлежащих обязательной государственной охране, включены музеи, библиотеки, архивы, историко-культурные и природные заповедники, архитектурно-мемориальные комплексы государственного и республиканского значения. Одновременно с этим п. 14 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации[2] определяет, что организации, предприятия и учреждения, отнесенные к особо ценным объектам или использующие их, устанавливают совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством культуры Российской Федерации режим доступа посетителей и порядок охраны имущества и ценностей, а также обеспечивают противопожарную безопасность.

Отношения, возникающие в связи с охраной культурных ценностей между подразделением вневедомственной охраны и соответствующим учреждением культуры, хранящим культурные ценности, облекаются в форму гражданско-правового договора, который относится к разновидности обязательств возмездного оказания услуг[3]. Предметом данных обязательств выступает деятельность в виде услуги, не имеющая овеществленной формы выражения[4], это позволяет утверждать, что предметом договора об охране объекта культуры являются действия или деятельность «охраны» по обеспечению сохранности культурных и материальных ценностей, хранящихся на принятом под охрану объекте культуры.

Рассматриваемые отношения строятся по принципу преобладания императивного воздействия, так как заключению договора предшествует издание административного акта, обязывающего учреждение культуры заключить с соответствующим подразделением вневедомственной охраны договор на охрану хранящихся в нем культурных ценностей.

Таким образом, отказ от заключения договора в данном случае не допускается. Однако в связи с повышением тарифов на охранные услуги, предоставляемые ФГУП «Охрана» и вневедомственной охраной, некоторые субъекты пытаются уклониться от такой обязанности, так как частные охранные услуги сравнительно дешевле им обходятся. В качестве рычага воздействия законодательство, предусматривает возможность руководителем соответствующего подразделения вневедомственной охраны обратиться в случае отказа учреждения культуры от заключения договора в органы прокуратуры РФ и суд.

Проблем здесь несколько, и первая из них - финансовое обеспечение субъектов рассматриваемых отношений. Согласно п. 6 Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства[5], организация культуры - юридическое лицо, некоммерческая организация, пользующаяся имуществом учредителя на праве оперативного управления, которая имеет самостоятельный баланс или смету, счета (в том числе расчетный и валютный) в банках и других кредитных учреждениях, печать установленного образца, а также иные необходимые для осуществления ее деятельности печати и штампы, собственную символику. Основной деятельностью организации культуры является деятельность, направленная на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению (культурная деятельность) в различных формах и видах. договор гражданский законный культурный

Организация культуры самостоятельно распоряжается имуществом, приобретенным за счет доходов, получаемых от предусмотренной уставом (положением) деятельности, в соответствии с законодательством Российской Федерации и в целях, определенных уставом (положением).Финансирование организации культуры происходит, главным образом, за счет: бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя; доходов от платных форм культурной деятельности; платежей за оказание услуг по договорам с юридическими и физическими лицами; добровольных пожертвований, субсидий, средств, полученных по завещаниям; кредитов банков и иных кредитных учреждений; других доходов и поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Размеры бюджетного финансирования организации культуры рассчитываются исходя из нормативов, определенных в установленном порядке, а при отсутствии таких нормативов - на основе общих принципов, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Согласно п. 21. указанного Положения в перечень статей расходования бюджетных средств включены: содержание зданий, оборудования, оснащение организации культуры современными техническими средствами и оборудованием, в том числе обеспечивающими безопасность фондов хранения и здания организации культуры.

На практике выделяемые Министерством культуры финансовые средства оказываются недостаточными для оплаты деятельности вневедомственной охраны. В результате это приводит к сокращению количества постов на объекте, а вместе с тем и возрастанию угрозы хищения, а также порчи культурных ценностей[6].

В литературе отмечалось, что вневедомственная охрана - структурное подразделение системы МВД Российской Федерации, выполняющее публично-правовые функции и одновременно - услугодатель (исполнитель) в договорах об охране собственности[7]. Так, согласно ранее изложенному тексту п.п. 10-13 Положения о вневедомственной охране[8], последняя, являясь структурным подразделением системы МВД России и выполняющее публично-правовые функции, осуществляла свою деятельность на принципах самоокупаемости, самофинансирования и содержалась за счет специальных (внебюджетных) средств, поступающим по договорам от собственников имущества. Денежные средства, оставшиеся в распоряжении вневедомственной охраны после уплаты налогов, изъятию не подлежали и шли исключительно на поддержание работы самой вневедомственной охраны. В результате чего «государство лишалось возможности получения денежных средств от оказываемой вневедомственной охраной деятельности»[9].

С другой стороны вневедомственная охрана - юридическое лицо, «некоммерческая организация, созданная в форме государственной бюджетной организации»[10]. Что фактически указывает на существование в системе государственных органов организации, основным видом деятельности которой является оказание на возмездной основе охранных услуг, то есть систематическое получение прибыли.

Единственным выходом из сложившейся ситуации, государственные органы видели в необходимости перевода вневедомственной охраны на финансирование из государственного бюджета, и, следовательно, поступление платы по договорам в федеральный бюджет. Вместе с тем, предполагалось решить и проблему предпринимательского характера деятельности вневедомственной охраны.

В результате реформы вневедомственной охраны в 2004-2005 г.[11] было создано указанное нами ранее унитарное предприятие «Охрана», подведомственное Министерству внутренних дел Российской Федерации, в обязанности которого входит выполнение согласно заключенным договорным обязательствам проектирование, монтаж, обслуживание технических средств охраны, за вневедомственной же охраной осталась лишь «физическая» охрана. Поэтому собственникам имущества, в том числе и учреждениям культуры, приходится заключать теперь два договора: на охрану с вневедомственной охраной и отдельно с ФГУП «Охрана».

Существенно затрудняет работу вневедомственной охраны и невыполнение руководителями объектов культуры требований по технической укрепленности и оснащению современными средствами сигнализации, являющейся одной из главных причин большинства совершаемых краж[12]. Администрация указанных объектов определяет приоритетное развитие экспозиционных площадей в ущерб основным инфраструктурам музея, в особенности в отношении сил и средств музейной безопасности[13]. Следствие этого - уничтожение объектов культуры пожарами и потери экспонатов в результате хищения, но ведь одной из основных задач руководителей учреждений культуры и вневедомственной охраны и выступает обеспечение сохранности культурных ценностей, являющихся достоянием нашего народа.

На основании вышесказанного можно утверждать, что в настоящее время проблемы осуществления охраны культурных ценностей требуют дальнейшего разрешения и принятия, неотложных мер. Это касается не только финансового обеспечения учреждений культуры и подразделений вневедомственной охраны, но и выработки нового подхода к охране культурных ценностей. Ранее правовые основы отношений складывающихся по поводу охраны культурных ценностей были закреплены в «Инструкции по организации охраны объектов, хранящих культурные ценности, подразделениями ведомственной охраны при ОВД РФ»[14], которой был утвержден и Примерный договор об охране объекта культуры. В связи с произошедшими изменениями на местах вносились соответствующие коррективы, однако отсутствие единообразного типового договора негативно сказывается на эффективности практической реализации рассматриваемых договорных обязательств. Надеемся, что разрабатываемые в настоящее время Департаментом государственной защиты имущества Министерства внутренних дел Российской Федерации проекта новой «Инструкции по организации государственной охраны объектов, хранящих культурные ценности, подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и федерального государственного унитарного предприятия «Охрана»», а также Министерством внутренних дел России совместно с федеральными органами исполнительной власти компетентными в области культуры, массовых коммуникаций, кинематографии, архивного дела, издательской и полиграфической деятельности примерная форма договора на охрану объектов архивного, библиотечного и музейного фондов Российской Федерации, позволят разрешить значительную часть проблем в сложившейся ситуации.

Литература

Нормативно-правовые акты:

1. Закон РФ «Основы законодательства о культуре» от 09.10.1992 № 3612-1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 46, Ст. 2615; СЗ РФ,1999, № 26, Ст. 3172.

2. «Инструкция по организации охраны объектов, хранящих культурные ценности, подразделениями ведомственной охраны при ОВД РФ», утверждена Приказом МВД РФ, Минкультуры РФ и Росархива от 25.05.1998 № 315/255/38.

3. Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утверждено Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, № 49, 10.12.92. (с последними изм. и доп.//Российская газета, № 105, 19.05.2007).

4. Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995г. № 609. Российская газета, № 178, 13.09.1995. Собрание законодательства Российской Федерации № 28, 10.07.95. (с последними изм. и доп.// Российская газета, N 9, 18.01.2003).

5. Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 507.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 66. «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации». «Перечень объектов, подлежащих государственной охране».

7. Приложение 1 к Постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587. «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности».

Книги, диссертации, монографии, авторефераты, научные статьи:

8. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М.: Статут. 2005.

9. Горелик А.П., Агапеев В.Е. К вопросу о правовом режиме имущества учреждений органов внутренних дел// Закон и право. 2002.№10.

10. Коммерческое (торговое право): Учебник/под ред. Ю.Е. Булатецкого и В.А. Язева. М.: ИДФБК-ПРЕСС. 2002.

11. Каблкин Ю.А. Гражданско-правовой договор в России. Общие положения: Курс лекций. М.: Юрид лит. 2002.

12. Кротов М.В. Обязательство по оказанию услуг в советском гражданском праве: Уч. пособ. Л. 1990.

13. Полухтович М.И. Договоры возмездного оказания услуг частными охранными организациями. Дис. канд. юрид. наук. СПб. 2006.

14. Смирнов В.И. Договоры об охране собственности граждан и юридических лиц с участием вневедомственной охраны при ОВД: Дис. канд. юрид. наук. СПб. 2001.

15. Шмаков В.Н. Гражданско-правовые средства охраны имущества граждан. Монография. Дальневосточный юрид. институт МВД России. Хабаровск. 2005.

Официальные интернет-сайты:

16. http://www.gov.karelia.ru/gov/News/2005.

17. http://www.mvdrf.ru.

18. http://www.novayagazeta.ru/data/2006.

19. http://www.OXPAHA.ru.

[1] Закон РФ «Основы законодательства о культуре» от 09.10.1992 № 3612-1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 46, Ст. 2615; СЗ РФ,1999, № 26, Ст. 3172.

[2] Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утверждено Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, № 49, 10.12.92. (с последними изм. и доп.//Российская газета, № 105, 19.05.2007).

[3] О самостоятельности договорных обязательств об оказании «охранных» услуг см. подробнее: Смирнов В.И. Договоры об охране собственности граждан и юридических лиц с участием вневедомственной охраны при ОВД: Дис. канд. юрид. наук. СПб. 2001; Шмаков В.Н. Гражданско-правовые средства охраны имущества граждан. Монография. Дальневосточный юрид. институт МВД России. Хабаровск. 2005; Полухтович М.И. Договоры возмездного оказания услуг частными охранными организациями. Дис. канд. юрид. наук. СПб. 2006; Коммерческое (торговое право): Учебник/под ред. Ю.Е. Булатецкого и В.А. Язева. М.: ИДФБК-ПРЕСС. 2002, и др.

[4] См., например, Кротов М.В. Обязательство по оказанию услуг в советском гражданском праве: Уч. пособ. Л. 1990; Каблкин Ю.А. Гражданско-правовой договор в России. Общие положения: Курс лекций. М.: Юрид лит. 2002; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М.: Статут. 2005 и др.

[5] Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995г. № 609. Российская газета, № 178, 13.09.1995. Собрание законодательства Российской Федерации № 28, 10.07.95. (с последними изм. и доп.// Российская газета, N 9, 18.01.2003).

[6] См. например: интервью М. Соболева в статье Лихановой Т.: Пиотровский собрал музейную фронду. Руководители музеев выступили против «приватизации культурного наследия»: www.novayagazeta.ru/data/2006.

[7] Смирнов В.И. Договоры об охране собственности граждан и юридических лиц с участием вневедомственной охраны при ОВД: Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб. 2001. С. 10.

[8]Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 507.

[9] Попов М. Тучи реформ над вневедомственной охраной: www.gov.karelia.ru/gov/News/2005.

[10] Горелик А.П., Агапеев В.Е. К вопросу о правовом режиме имущества учреждений органов внутренних дел// Закон и право. 2002.№10. С. 49-50.

[11] Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 66. «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации».

[12] Обеспечение безопасности объектов культурного наследия России: www.mvdrf.ru. от 21.12.2005.

[13] См.: Прасолов В. Москва: брифинг ВО по защите культурных и исторических ценностей: www.OXPAHA.ru. от 07.02.2005.

[14] «Инструкция по организации охраны объектов, хранящих культурные ценности, подразделениями ведомственной охраны при ОВД РФ», утверждена Приказом МВД РФ, Минкультуры РФ и Росархива от 25.05.1998 № 315/255/38.

Размещено на Allbest.ru