Классификация правотворческой инициативы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Краснодарский Университет МВД РФ

Классификация правотворческой инициативы

Палазян Артур Сергеевич, кандидат философских наук, начальник кафедры теории и истории права и государства

Лютиков Эдуард Геннадьевич, соискатель

Для выяснения места и природы правотворческой инициативы в правотворческом процессе целесообразно провести классификацию правотворческой инициативы. Под классификацией обычно понимают распределение изучаемых объектов по видам, формам и т.п. на основании определенных критериев (общих признаков). Классификация фиксирует закономерные связи между классами объектов с целью определения места объекта в системе, которое указывает на его свойства [1, Стр. 257].

Правотворческую инициативу можно подразделить на виды по нескольким критериям. По видам правотворчества, по субъектам права правотворческой инициативы, по уровню принимаемых правовых актов. Конечно, любое деление правотворческой инициативы на виды является относительным и условным, но, как уже было сказано выше, подразделение на виды помогает лучше понять сущность изучаемого явления.

В зависимости от субъекта можно выделить следующие виды правотворческой инициативы:

- непосредственная инициатива народа, граждан, избирателей;

- инициатива представительных (законодательных) органов власти и их коллегиальных органов (Президиум, бюро и т.п.); инициатива депутатов представительных органов и депутатских объединений;

- инициатива органов исполнительной власти и их структурных подразделений и должностных лиц;

- инициатива судебных органов;

- инициатива общественных, научных, политических, хозяйствующих объединений, обществ, предприятий и организаций.

Стоит упомянуть, что у некоторых субъектов правотворческой инициативы имеется право правотворческой инициативы в более чем один правотворческий орган. "Двойным" правом инициативы часто наделяют глав местного самоуправления наряду с правом инициативы на местном уровне правом правотворческой инициативы в представительных органах субъекта РФ. Также некоторые представительные органы субъектов РФ наделяют правом правотворческой инициативы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Также по объему полномочий субъекта инициативы некоторые авторы различают такие виды права правотворческой инициативы как общее право инициативы и специальное право инициативы [2, стр. 130]. Общее право инициативы подразумевает право субъекта инициативы вносить инициативу по всем вопросам решаемым правотворческим органом. Специальное же право инициативы предполагает право субъекта правотворческой инициативы вносить инициативы о принятии правовых актов по специально очерченному кругу вопросов.

Наибольший интерес на наш взгляд представляет выделение видов правотворческой инициативы в зависимости от вида правотворчества [3] и в зависимости от результатов правотворческой деятельности. В свою очередь каждый из этих видов правотворческой инициативы можно подразделить на подвиды и т. д. По этим критериям деления можно выделить следующие виды правотворческой инициативы:

- инициатива в принятии правовых актов проведением референдума;

- правотворческая инициатива в законотворчестве;

- инициатива в нормотворчестве правительства, министерств, ведомств, комитетов, агентств, служб, комиссий;

- инициатива в правотворчестве органов местного самоуправления;

- инициатива в судебном правотворчестве (там, где судебное решение - нормативно);

- инициатива в нормативно-договорном правотворчестве;

- инициатива в локальном правотворчестве.

Для разграничения правотворческой инициативы на формы необходимо отметить, что критериев деления на формы может быть несколько. Деление может быть в зависимости:

1)от формы носителя информации;

2)в зависимости от характера потенциальных изменений вносимых в систему нормативных правовых актов;

3)от степени проработанности правотворческой инициативы.

По первому критерию можно выделить правотворческие инициативы, проявляемые в устной форме и в письменной, в том числе и на магнитных, либо электронных цифровых носителях. В устной (вербальной) форме принято вносить правотворческие инициативы при невысокой степени проработанности идеи будущего правового акта т.н. правотворческие предложения. Устная форма проявления инициативы чаще всего встречается у таких субъектов права правотворческой инициативы, как депутаты представительных органов власти как законодательных, так и местного самоуправления, а также в иных коллегиальных правотворческих органах. В случае принятия правотворческой инициативы в устной форме она закрепляется на других носителях правотворческим органом либо его вспомогательными органами. Путем же совершения конклюдентных действий инициатива проявляется только перед заключением договоров. Заключение договора не во всех случаях признается в науке права созданием норм права за исключением нормативных договоров, перед заключением которых инициатива проявляется обычно в письменной форме.

В простой письменной форме представляется подавляющее большинство правотворческих инициатив, как в коллегиальных, так и в единоличных правотворческих органах. Конечно, в зависимости от вида правотворческого органа к простой письменной форме правотворческой инициативы могут предъявляться определенные требования. Теоретически возможны требования и к непосредственным носителям информации, например, на фирменных бланках правотворческого органа и т.п.

Сегодня развитие научно-технического прогресса предоставляет возможность, а иногда и диктует необходимость перехода к цифровым, электронным носителям информации, в том числе и в правотворческом процессе. На сегодняшний день большинство правотворческих органов и многие субъекты права правотворческой инициативы имеют свои сайты в глобальной информационной сети INTERNET. Это дает возможность субъектам общественных отношений обращаться в правотворческие органы и к субъектам правотворческой инициативы с предложениями, требующими разрешения в правотворческом порядке. Это новое проявление права граждан на обращение, а также проявление инициативы правотворческой инициативы в электронном виде. Появилась также возможность идентификации и подтверждения личности отправителя информации переданной на расстоянии цифровым способом путем электронной цифровой подписи. Это нашло отражение и в правовых актах на федеральном уровне [4]. Вышесказанное предоставляет возможность субъектам права правотворческой инициативы проявлять инициативу в электронном, цифровом виде, т.е. существенно расширяет возможности по реализации права инициативы (например, при заключении нормативных договоров).

В зависимости от характера потенциальных изменений вносимых в систему нормативных правовых актов, в науке права выделяют такие формы правотворческой инициативы как:

1)инициатива новых правовых актов;

2)инициатива о внесении поправок об изменении либо дополнении существующих правовых актов;

3)инициатива отмены существующих правовых актов - так называемое негативное правотворчество [ 5, Стр.89].

Ст. 103 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ [6, ст.801] содержит указания на осуществление инициативы в следующих формах:

1)проекты законов, проекты законов о поправках к законам действующим, о внесении изменений и дополнений;

2)законопроекты о признании утратившими силу либо о неприменении на территории РФ актов законодательства СССР.

То есть Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ предусматривает различие по форме инициативы между инициативой закона нового, об отмене действующих, и об инициативе поправок. Данное положение на, наш взгляд, является требующим переосмысления, ведь, по сути, провести четкое разделение по значимости для общества между изменениями, вносимыми в систему правовых актов принятием нового правового акта, и изменениями, вносимыми принятием поправок к действующему правовому акту провести невозможно. Поправки могут так кардинально изменить регулируемые отношения, что это становится равносильно принятию нового правового акта. То есть различные по форме инициатива правового акта и инициативы поправок к правовому акту имеют общую природу и могут равнозначно изменять систему правовых актов.

Подобную позицию по данному вопросу высказал Ф. Р. де Шатобриан: "Найти математическую точку, где заканчивается поправка и начинается предложение; точно знать, когда эта поправка захватывает, а когда не захватывает права прерогативы, - это, значит, потеряться в безбрежной политической метафизике" [7, Стр.130].

В. Орландо в труде "Принципы конституционного права" сослался на эту позицию, высказанную Шатобрианом в обоснование своей позиции. Он указывает на неразрывную связь права инициативы и права поправок. При этом он отдает приоритет праву поправок, а право инициативы рассматривает как естественное и необходимое развитие права поправок [7, Стр.129]. Далее он говорит, что "всякая поправка заключает в себе инициативу. Если отнять у палаты даже и право вносить поправки в законы, их власть была бы сведена на нет, и законодательнаяработа потеряла бы всякую цену; если же наоборот, признать за ними это право, в то же время отказывая в инициативе, значило бы впасть в противоречие, которое на практике привело бы к массе неудобств, так как при всякой поправке требовалось бы рассмотрение, не означает ли она своего рода инициативы" [7, Стр.129].

В. Орландо право правотворческой инициативы рассматривает в качестве производного от права поправок. Право поправок же является базисным. С такой позицией можно согласиться только в том случае, если считать все изменения, вносимые в систему правовых актов, поправками к системе правовых актов в целом, и при условии, что общественные отношения уже в той или иной степени урегулированы. Однако право поправок можно понимать в узком смысле как право вносить изменения и дополнения в проекты правовых актов на стадии их рассмотрения. В этом случае право правотворческой инициативы нового правового акта предшествует и праву поправок к нему на стадиях разработки и обсуждения проекта правового акта, и праву внесения изменений и дополнений к правовому акту после его вступления в силу. На практике отмена правовых актов должна происходить одновременно с введением в действие новых актов, регулирующих те же или схожие общественные отношения и наоборот. Суть правотворческой инициативы не меняется от того, как называть изменения, которые она предполагает. Для практики правотворческой и правоприменительной деятельности куда большее значение имеет содержание вносимых изменений. В зависимости от того создается ли новый правовой акт либо вносятся изменения в действующий, или отменяется старый правовой акт, изменяется и процедурный порядок внесения инициативы. Например, при внесении изменений в проект правового акта на стадии обсуждения изменения часто предлагаются в форме внесения альтернативного проекта правового акта.

Различный процедурный порядок может быть предусмотрен в зависимости от того, насколько проработана правотворческая инициатива. В зависимости от степени проработанности правотворческой инициативы в правовой литературе и в законодательстве выделяют следующие формы правотворческой инициативы: правотворческий депутат закон

1)внесение предложения о принятии правового акта;

2)внесение проекта правового акта.

По данному вопросу в отечественной литературе не сложилось единого мнения. Некоторые авторы полагают, что правотворческая инициатива может быть выражена только в форме внесения в правотворческий орган готового проекта правового акта [8, стр. 412]. Другие же авторы сходятся во мнении, что правотворческая инициатива может быть выражена как в форме внесения готового проекта, так и в форме правотворческого предложения.

Естественно возникает вопрос: в чем же заключается различие между внесением инициативы в форме проекта правового акта и внесением правотворческого предложения?

Интересное мнение высказано А. X. Махненко, который считает, что предложение о создании проекта нормативного акта, высказанное компетентными органами и лицами, следует называть инициативой в фактическом смысле, в отличие от инициативы в юридическом смысле, которая выражается во внесении готового законопроекта [9, стр. 82].

Воспроизводя данную позицию и в противовес ей, Н.П. Колдаева говорит, что и в том, и в другом случае компетентный орган осуществляет свои полномочия как субъект права законотворческой инициативы, разница состоит лишь в форме ее проявления [10, Стр. 122]. Более верной видится вторая позиция, ведь и при внесении готового проекта правового акта, и при внесении правотворческого предложения правотворческая инициатива проявляется как в фактическом, так и в юридическом смыслах. В обоих случаях это является началом юридического (правотворческого) процесса.

Таким образом, можно сказать, что и внесение правотворческого предложения, и внесение проекта правового акта в правотворческий орган являются равнозначными проявлениями права правотворческой инициативы. Они порождают у правотворческого органа одинаковую обязанность принять внесенную инициативу к рассмотрению. Правотворческий проект и правотворческое предложение являются различными формами проявления правотворческой инициативы. Разница же между внесением проекта и внесением предложения состоит в степени проработанности будущего правового акта. Правотворческое предложение предполагает замысел, идею будущего правового акта и может быть реализовано и в устной форме. А проект правового акта предполагает наличие законченного текста со всеми (или некоторыми, в зависимости от вида правового акта) атрибутами правового акта (преамбулой, статьями, параграфами, юридически отточенным текстом, соответствующим правилам юридической техники, и т.д. [11, стр. 55].

В правотворческой практике в правовых актах закрепляющих правотворческий процесс, данный вопрос также решается по-разному.

Как упоминалось выше, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ предполагает, вслед за ст. 104 Конституции РФ 1993 г., внесение на рассмотрение законодательных инициатив только в форме законопроектов [12, стр. 523]. Аналогичная норма содержится и в ст. 96 Регламента Государственной Думы Ярославской области [13].

Ст. 62 Регламента Верховного Совета РФ предполагала осуществление законодательной инициативы и в форме предложений и в форме проектов о принятии или изменении законов [14, стр. 30].

Зарубежная практика в некоторых случаях разделяет эти две формы реализации правотворческой инициативы в зависимости от субъекта права инициативы. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а депутаты вносят законодательные предложения. В Финляндии Президент республики реализует право законодательной инициативы в форме "правительственного предложения", а парламент в форме "парламентской инициативы" [15, Стр. 7]. Но на практике они различаются как внесение проектов и внесение предложений.

Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. N 64 "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве" в п. 2. ст. 1. закрепляет, что: "Жители города Москвы осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы" [16]. Т.е. предполагается одновременное использование и формы петиции-предложения, и формы проекта. Однако в отечественной литературе сложилось относительно устойчивое понятие права петиции. "Право на петицию" принято использовать как синоним "права инициативы" применимо к гражданской правотворческой инициативе [17, Стр.54-55]. В данном законе г. Москвы дублируют друг друга понятия "гражданской законотворческой инициативы" и "правотворческой петиции". Предполагается внесение законодательной инициативы путем внесения предложения и соответствующего ему проекта закона. Т.е. в одном проявлении инициативы предполагается использовать предложение и затем проект. Отсюда можно сделать вывод, что в данном случае московский законодатель не считает альтернативными и взаимоисключающими такие формы проявления правотворческой инициативы, как проект и предложение.

И.А. Дубов отмечает, что ведущей формой правотворческой инициативы в парламенте, безусловно, является внесение проектов. Внесение же предложений и последующая разработка проекта - более громоздкая процедура, так как правотворческий орган (речь шла о Верховном Совете РФ) сначала должен рассмотреть предложение и дать поручение соответствующему комитету или комиссии разработать проект [18, стр. 30]. Можно только присоединиться к отмеченной особенности, однако, далее И.А. Дубов указывает на нецелесообразность сохранения в регламенте высшего законодательного органа страны такой формы внесения правотворческой инициативы, как внесение правотворческих предложений. Это обосновывается тем, что на практике в 1992 г. не было внесено ни одного законодательного предложения, и в связи с этим нет необходимости сохранять такую форму реализации законодательной инициативы, как внесение законодательного предложения [14, стр. 30]. Данная позиция видится недостаточно обоснованной. Ведь исключение из форм реализации правотворческой инициативы формы правотворческого предложения, будет нарушением принципа свободы волеизъявления для некоторых субъектов правотворческой инициативы. Несмотря на многие действующие при правотворческих органах на сегодняшний день вспомогательные структуры (комитеты, комиссии, правовые и юридические отделы и т.д.), не исключены такие случаи, что субъект инициативы не имеет возможности воспользоваться их помощью. Это может быть обусловлено политическими, социальными, экономическими и иными факторами. Учитывая положение с регламентацией правотворческой процедуры во многих региональных и местных правотворческих органах на сегодняшний день, можно сказать что, устанавливая на нормативном уровне запрет на внесение правотворческих инициатив в форме предложений, можно существенно ухудшить деятельность этих правотворческих органов. Внося правотворческое предложение, субъект права правотворческой инициативы не ограничен рамками требований к проекту, что позволяет реагировать на возникающие потребности общества в правовом регулировании более оперативным способом. Учитывая что, обладая возможностью вносить правотворческую инициативу в форме предложения, субъекты права инициативы будут заваливать правотворческий орган популистскими, не согласованными с действующими нормами предложениями, можно наделить правом внесения предложений только некоторых субъектов. В законотворческом процессе это может быть Президент РФ либо Правительство РФ. В другом варианте, можно наделить правом вноситьпредложения всех субъектов, но с установлением процедуры оперативного рассмотрения вопроса о принятии инициативы либо отказе в принятии с запретом на повторное внесение в определенные сроки.

Как уже упоминалось выше, в регламентах правотворческих органов обычно предусматриваются определенные требования к проектам правовых актов: проект предполагает наличие законченного текста со всеми (или некоторыми в зависимости от вида правового акта) атрибутами правового акта (преамбулой, статьями, параграфами, юридически отточенным текстом, соответствующим правилам юридической техники и т.д.).

Однако даже в рамках обозначенных требований различия в степени подготовленности проектов бывают столь разительны, что не подлежат сравнению. Один проект правового акта может существенно отличаться от другого, это может быть и документ, подготовленный специалистами на основе тщательного анализа правообразующих факторов, потребности в правовом акте, но также это могут быть и просто основные тезисы, оформленные в виде проекта правового акта. Тем более после прохождения предварительного этапа обсуждения в этот проект могут вноситься существенные изменения, иногда равнозначные по проведенной работе составлению нового проекта. Можно сказать, что проект проекту рознь. Такие же преобразования претерпевает и инициатива, внесенная в форме предложения. И запрещение возможности внесения правотворческих инициатив в форме предложений на том основании, что они недостаточно проработаны, было бы спорным решением.

На практике встречаются и иные формы правотворческой инициативы. Например, к правотворческим инициативам в Государственном Совете -Хассе Республики Адыгея относили Указы Президента Республики Адыгея. Это означало, что Государственный Совет - Хассе Республики Адыгея мог издать закон, регулирующий общественные отношения, урегулированные Указом Президента Республики Адыгея, не отменяя его [18, Стр. 49]. Данное положение выглядело спорным ввиду одновременного функционирования правовых актов разного уровня регулирующих одни и те же общественные отношения. Это могло бы приводить к нежелательным коллизиям в порядке применения этих правовых актов в случае каких-либо расхождений в них.

Литература

1. Философский энциклопедический словарь. - М., изд. "Советская энциклопедия", 1983.

2. Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. - М., 1987.

3. Васильев А. В. К вопросу о видах советского правотворчества. // Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. 5. ИГПАН - М,: 1972г.

4. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи".

5. Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ) дисс. к. ю. н. - М., 2000.

6. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-Н ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". СЗ Российской Федерации. 1998. №7.

7. Орландо В. Принципы конституционного права.// Изд. Саблина В. М., - М.,1907.

8. Теория государства и права. // Под ред. П. С. Ромашкина, - М, 1962.

9. Махненко А. X, Представительные органы государственной власти Польской Народной Республики, - М., 1962.

10. Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт.// "Советское государство и право" №9, 1970.

11. Звягин Ю. Г. Парламент и регламент. Заметки журналиста. // Журнал российского права. 1997. №11.

12. Научно-практический комментарий к Конституции РФ. // Отв. ред. В. В. Лазарев. 2-е изд., доп. И перераб. - М., Спарк, 2001.

13. Газета "Губернские Вести" N 65(1118) от 15 октября 2001 года.

14. Дубов И. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования.// Государство и право. № 10, 1993.

15. Законодательная процедура и систематизация законодательства в Финляндии./ Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 177. - М., 1980.

16. "Вестник Мэра и Правительства Москвы", январь 2003 г., N 5.

17. Кабышев С.В., Курдюк М. Н. Муниципальное правотворчество: научно-методическое пособие. - М.: Формула права, 2000.

18. Купин В. А. Реализация законодательной инициативы в высшем законодательном органе Республики Адыгея.// Государство и право. 1999. №11.

Размещено на Allbest.ru