До проблеми кодифікації законодавства України про освіту

Размещено на http://allbest.ru

Національний університет «Львівська політехніка»

До проблеми кодифікації законодавства України про освіту

Легенький М.І., к. пед. н., доцент,

докторант кафедри адміністративного права і процесу

Прийняття Закону України «Про освіту» в новій редакції, безумовно, символізуватиме новий надважливий крок у забезпеченні нормативно-правового регулювання освітньої сфери. Однак оновлення основного рамкового освітянського закону жодною мірою не має означати зупинку чи уповільнення законотворчої роботи у сфері освіти. І продовження цієї роботи має акумулюватись на трьох основних напрямах: імплементації прийнятих законів; розробленні, затвердженні й упровадженні нових галузевих освітянських законів; узагальненні та впорядкуванні спеціального законодавства, що регулює правовідносини в освітній сфері, з метою його подальшого ефективного застосування. На нашу думку, найбільш вдалим шляхом реалізації останнього напряму можу стати кодифікація освітнього законодавства.

Практично всі вчені, які ведуть науковий пошук у галузі юриспруденції, одностайні у високій оцінці кодифікації законодавства та її виняткових можливостей у забезпеченні правового регулювання певної галузі суспільних відносин. Показовим у цьому плані є твердження Ю.І. Дюрягіна, який зазначав: «Кодифікація - це найважливіший тип правотворчості, за якого видається єдиний зведений юридично та логічно цілісний, внутрішньо узгоджений нормативний акт (основи, кодекс), який забезпечує найбільш повне, узагальнене й системне регулювання певної сфери суспільних відносин» [8, с. 334]. Ще більш високо оцінюють можливості й перспективи кодифікації О.В. Зайчук та Н.М. Оніщенко, які визначили курс на загальну кодифікацію українського законодавства як генеральну лінію його вдосконалення [4].

Окрім того, кодифікація є важливим чинником стабільності системи законодавства загалом або окремої галузі права, щодо якої вона здійснюється. Також є всі підстави твердити про певну одностайність дослідників щодо підходів до поняття та основних принципів кодифікації. Показовою в цьому плані є думка Є.В. Погорєлова щодо відсутності суттєвих відмінностей у розумінні кодифікації [7, с. 47].

Водночас, оскільки численні визначення поняття кодифікації мають певні відмінності, вважаємо за доцільне навести поняття, запропоноване О.І. Ющиком, оскільки воно найбільш оптимально відповідає проблематиці нашого дослідження:«Кодифікація законодавства - це така форма його систематизації, яка передбачає системне впорядкування відповідних юридичних норм у межах правових інститутів, закріплення галузевої структури законодавства та розвиток правових інститутів і галузей законодавства як органічних складників єдиної системи законодавства шляхом уніфікації положень чинних нормативно-правових актів однакової юридичної сили та зведення їх до єдиного кодифікаційного акта» [5, с. 81-82].

Нині на теренах вітчизняного законодавства налічується понад 20 кодексів: Кодекс цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 р. № 5403-VI, Кримінальний процесуальний кодекс України від 13 квітня 2012 р. № 4651-VI, Митний кодекс України від 13 березня 2012 р. № 4495-VI, Повітряний кодекс України від 19 травня 2011 р. № 3393-VI, Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI, Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI, Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. № 2747-IV, Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 р. № 1618-IV, Кримінально-виконавчий кодекс України від 11 липня 2003 р. № 1129-IV, Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. № 435-IV, Господарський кодекс України від 16 січня 2003 р. № 436-IV, Сімейний кодекс України від 10 січня 2002 р. № 2947-III, Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-III, Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 р. № 2341-III, Водний кодекс України від 6 червня 1995 р. № 213/95-Вр, Кодекс торговельного мореплавства України від 23 травня 1995 р. № 176/95-ВР, Кодекс України про надра від 27 липня 1994 р. № 132/94-ВР, Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 р. № 3852-XII та Господарський процесуальний кодекс України від 6 листопада 1991 р. № 1798-XII. Незважаючи на помітну архаїчність, залишаються чинними Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. № 8073-X, Житловий кодекс Української РСР від 30 червня 1983 р. № 5464-X та Кодекс законів про працю України від 10 грудня 1971 р. № 322-VIII. Щодо останнього відразу зауважимо, що Верховною Радою України нині розглядається проект Трудового кодексу України (від 27 грудня 2014 р. № 1658). Ведеться законопроектна робота, спрямована на створення інших кодексів. Переконані, що до проаналізованої системи кодифікації вітчизняного законодавства органічно вписався б і Кодекс освіти України.

У розрізі проблематики нашого дослідження вважаємо важливою систему функцій кодифікації, запропоновану Є.В. Погорєловим. Зазначена система, на думку автора, включає до себе такі функції: правотворчу, фундаментальну, інтегративну (об'єднувальну), функцію усунення недоліків, узагальнюючу, системоутворюючу, стабілізуючу та оптимізуючу [6, с. 10]. Адже навіть побіжний аналіз вітчизняного освітнього законодавства дає підстави твердити про необхідність його вдосконалення із залученням усіх без винятку перелічених функцій, а це можливо виключно шляхом кодифікації.

Зайвий раз підкреслює актуальність проблеми кодифікації освітянського законодавства твердження Д.Є. Вергелеса щодо виняткової результативності кодифікації в плані як формального, так і змістового вдосконалення системи норм права, яка при цьому набуває ознак єдності та узгодженості [2, с. 13].

Україна вже має досвід кодифікації освітнього законодавства. Ще в 1922 р. було прийнято Кодекс законів про народну освіту УРСР. Його розроблення, обговорення, затвердження та введення в дію здійснювались у рекордно короткі строки. Підготовку розпочато в липні, а завершено у вересні, обговорення й доопрацювання тривало менше двох місяців, і 22 листопада 1922 р. президія Всеукраїнського центрального виконавчого комітету своєю постановою прийняла кодекс, надавши йому чинності з 25 листопада. При цьому скасовувались усі норми чинних законів про народну освіту в частині, що суперечила новоприйнятому кодексу. Кодекс закріпив систему освіти й виховання, її організаційні форми, визначив завдання, методи та перспективи діяльності в цьому напрямі [3].

Кодекс налічував 767 статей, складався з преамбули та чотирьох книг, які у свою чергу поділялись на частини, розділи та глави. Преамбула присвячувалась формулюванню мети, завдань і принципів освіти, а також визначенню системи освіти, яка включала соціальне виховання дітей, професійно-технічну освіту молоді, наукову роботу та політичну освіту дорослих.

Перша книга, яка була присвячена організації управління й постачання в освіті, закріплювала нормативні основи діяльності відповідних державних органів, питання фінансування освіти, надання майна та земельних ділянок закладам освіти тощо.

Друга книга - «Соціальне виховання дітей» - передбачала наявність відповідної системи, створеної шляхом об'єднання всіх освітніх закладів: дитячих садків і будинків різних типів, колоній, містечок чи майданчиків, шкіл усіх типів, а також інституцій, покликаних забезпечити охорону дитинства (приймальні пункти, колектори-розподільники й комісії в справах неповнолітніх), дитячі інспекції (установи соціальної допомоги та патронату), а також заклади для неповнолітніх правопорушників і розумово відсталих дітей.

Третя книга присвячувалась професійно-технічній і спеціально-науковій освіті. Передбачалось утворення 6 вертикалей професійно-технічної освіти (індустріально-технічної, сільськогосподарської, соціально-економічної, медичної, педагогічної та художньої), які об'єднувались у два головні види - індустріально-технічну та сільськогосподарську освіту. Як організаційні форми освіти, диференційовані за рівнями, визначались профтехшколи, технікуми та інститути. Також була визначена структура наукових установ, до якої включено науково-дослідні інститути, кафедри, лабораторії, наукові товариства, бібліотеки, книгосховища, музеї, книжкову палату та архіви.

Четверта, остання, книга кодексу регулювала питання політичної освіти та виховання дорослих. Завданнями реалізації її положень мали стати ліквідація неписьменності та забезпечення тоталітарного політичного й ідеологічного контролю.

Освітній кодекс на теренах республік СРСР не мав аналогів і тривалий час був єдиним освітнім кодифікаційним актом. Офіційно він залишався чинним понад 50 років, проте використання його норм припинилося значно раніше. Як абсолютно справедливо зазначає Л.І. Рябошапко, Кодекс законів про народну освіту УРСР «став помітною віхою в історії радянського законодавства, вдалим прикладом правового регулювання освітньої політики» [9, с. 3].

Таким чином, існує як актуальна потреба, так і передумови, необхідні для розроблення сучасного кодексу законів про освіту.

Саме кодифікація правових норм, що регулюють сферу освіти, дасть змогу забезпечити впорядкування нормативно-правового масиву, усунути наявні правові прогалини й суперечності, скасувати застарілі норми, уніфікувати юридичний понятійний апарат, забезпечити термінологічну єдність, посилити стабільність освітянського законодавства, оптимальну скоординованість чинних норм, вирішити завдання вдосконалення як змісту, так і форми законодавства України про освіту.

У разі створення освітнього кодексу освітяни отримають змогу замість значного масиву нормативних документів одержати новий єдиний систематизований нормативний акт, запровадження якого дасть змогу досягти чіткості й ефективності правового регулювання відносин у сфері освіти. Вихідним, базовим матеріалом для цієї роботи, безумовно, можуть слугувати чинні закони, які регулюють освітянські відносини загалом або певної сфери освіти.

Базовим освітянським законом є Закон України «Про освіту» від 23 травня 1991 р. № 1060-ХІІ. Окремі галузі сфери освіти регулюють закони «Про вищу освіту» від 1 липня 2014 р. № 1556-УІІ, «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 р. № 2628-ІІІ, «Про позашкільну освіту» від 22 червня 2000 р. № 1841-ІІІ, «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 р. № 651-ХІУ та «Про професійно-технічну освіту» від 10 лютого 1998 р. № 103/98- ВР. Значна кількість норм, пов'язаних із регулюванням сфери освіти, містяться в Законі України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 26 листопада 2015 р. № 848-УІІІ. Усі норми зазначених законів належним чином опрацьовані, узгоджені та узагальнені, а тому можуть бути покладені в основу проекту кодексу. юридичний норма освіта кодифікація

Водночас вважаємо за доцільне не обмежуватись наведеним переліком. Насамперед під час роботи над кодексом можуть бути використані норми, що містяться в законах, які регулюють інші сфери суспільних відносин, проте окремими своїми положеннями стосуються організації освітньої діяльності. Це може бути і Податковий кодекс України (у частині створення сприятливих умов для надання освітніх послуг дошкільними та загальноосвітніми навчальними закладами недержавної форми власності), і Закон України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» та Закон України «Про військовий обов'язок і військову службу» (щодо освітніх та інших гарантій для студентів, аспірантів і докторантів, педагогічних та науково-педагогічних працівників) тощо.

Окрім цього, проект нової редакції Закону України «Про освіту» передбачає розширення рівнів освіти, регулювання яких здійснюється спеціальними законами [1]. Прийняття закону в зазначеній редакції тягне за собою також розроблення спеціальних законів та(або) включення їх до створюваного освітнього кодексу.

Під час створення освітянського кодексу варто об'єднувати два шляхи кодифікації - як власне кодифікацію (що полягатиме в об'єднанні вже існуючих об'єктивних та ефективних норм освітнього законодавства в новоствореному кодексі), так і інкорпорацію (яка забезпечить упорядкування й систематизацію чинного освітнього законодавства, ліквідацію правових прогалин і колізій та введення нових ефективних правових норм, що відповідають вимогам сьогодення).

Під час розроблення Кодексу про освіту України вважаємо найбільш оптимальною традиційну структуру, яка передбачає поділ на загальну та спеціальну частини, і пропонуємо таку орієнтовну структуру кодексу:

Загальна частина:

Розділ 1 «Загальні положення»:

· завдання Кодексу про освіту України;

· основні терміни та їх визначення;

· законодавство про освіту;

· право на освіту;

· державна політика у сфері освіти;

· мова освіти.

Розділ 2 «Управління та контроль у сфері освіти»:

· органи управління у сфері освіти;

· повноваження Кабінету Міністрів України;

· повноваження центральних органів виконавчої влади;

· повноваження органів місцевого самоврядування;

· державний нагляд у сфері освіти;

· громадський нагляд у сфері освіти;

· правовий статус закладу освіти та його автономія;

· управління закладом освіти;

· права й обов'язки засновника закладу освіти;

· керівник закладу освіти;

· громадське самоврядування та громадський нагляд за діяльністю закладу освіти.

Розділ 3 «Структура та інфраструктура освіти»:

· складники та рівні освіти;

· види й форми здобуття освіти;

· дошкільна освіта;

· повна загальна середня освіта;

· позашкільна освіта;

· спеціалізована освіта;

· професійно-технічна освіта;

· фахова освіта;

· вища освіта;

· освіта дорослих;

· наукове й методичне забезпечення освіти;

· єдина державна електронна база з питань освіти;

· психологічна служба, соціально-педагогічний патронат та медичне обслуговування у сфері освіти.

Розділ 4 «Учасники освітнього процесу»:

· категорії учасників освітнього процесу;

· права й обов'язки здобувачів освіти, їхніх батьків чи законних представників;

· державні гарантії здобувачам освіти;

· права та обов'язки педагогічних, науково-педагогічних і наукових працівників закладів освіти;

· державні гарантії педагогічним та науково-педагогічним працівникам;

· професійний розвиток, професійна кваліфікація та підвищення професійної кваліфікації педагогічних і науково-педагогічних працівників;

· робочий час та оплата праці педагогічних і науково-педагогічних працівників.

Розділ 5 «Стандарти, зміст та забезпечення якості освіти. Кваліфікації й документи про освіту»:

· стандарти освіти;

· зміст освіти, освітні програми;

· кваліфікації, рамки кваліфікацій;

· Національна рамка кваліфікації, її рівні та забезпечення;

· професійні стандарти;

· система забезпечення якості освіти;

· ліцензування та акредитація;

· зовнішнє незалежне оцінювання;

· моніторинг якості освіти;

· документи про освіту.

Розділ 6 «Фінансово-економічне забезпечення сфери освіти».

Розділ 7 «Міжнародне співробітництво у сфері освіти».

Спеціальна частина:

Розділ 1 «Дошкільна освіта».

Розділ 2 «Повна загальна середня освіта».

Розділ 3 «Позашкільна освіта».

Розділ 4 «Спеціалізована освіта».

Розділ 5 «Професійно-технічна освіта».

Розділ 6 «Фахова освіта».

Розділ 7 «Вища освіта».

Розділ 8 «Освіта дорослих».

Таким чином, прийняття нової редакції Закону України «Про освіту» знаменуватиме собою початок нового етапу розвитку системи освітянського законодавства, виключно ефективним напрямом якого є розроблення й затвердження Кодексу про освіту України.

Аналіз результатів наукового пошуку в галузі юриспруденції підтверджує важливу роль кодифікації в забезпеченні правового регулювання певної галузі суспільних відносин загалом і галузі освіти зокрема. Окрім того, науковцями-правниками здійснені досить серйозні напрацювання в галузі кодифікації, результати яких можуть бути повною мірою використані під час проведення роботи над створенням вітчизняного освітнього кодексу.

Загалом кодифікація як засіб систематизації плідно й ефективно впроваджується на теренах вітчизняного законодавства, кількість чинних кодексів невпинно зростає. До цієї системи органічно вписався б також Кодекс про освіту України.

Україна вже має певні, хоч і віддалені в часі, традиції освітньої кодифікації, а також розгалужену систему спеціальних освітянських законів, які разом із новою редакцією Закону України «Про освіту» можуть стати ефективною нормативно-правовою базою новостворюваного кодексу за умови її певного поліпшення й удосконалення.

Запропонований орієнтовний варіант структури Кодексу про освіту України може бути використаний під час здійснення кодифікації освітнього законодавства.

Література

1. Про освіту : проект Закону України від 4 квітня 2016 р. № 3491-д [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf35l1=58639.

2. Вергелес Д.Є. Кодифікація як процес удосконалення законодавства / Д.Є Вергелес // Порівняльно-аналітичне право. - 2013. - № 2. - С. 12-14. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.pap.in.ua/2_2013/Verheles.pdf.

3. Вишневський Л.В. Зміни в державному та суспільному ладі / Л.В. Вишневський [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://lubbook.org/book_661_glava_82_83._Kodeks_ zakon%D1%96v_pro_narodn.h1mL

4. Зайчук О.В. Теорія держави і права: академічний курс : [підручник] / О.В. Зайчук, Н.М. Оніщенко. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ebk.net.ua/Book/law/zaychuk_tdp/part3/1805.htm.

5. Кодифікація законодавства України: теорія, методологія, техніка : [монографія] / [Ю.С. Шемшученко, О.І. Ющик, Л.М. Горбунова, М.О. Теплюк, Л.В. Гульченко, В.І. Риндюк] ; за заг. ред. О.І. Ющика. - К. : Парламентське вид-во, 2007. - 208 с.

6. Погорєлов Є.В. Кодифікаційна діяльність в правовій системі України (загально-теоретичний аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / Є.В. Погорєлов ; Харківський ун-т внутр. справ. - Х., 2000. - 18 с.

7. Погорєлов Є.В. Кодифікаційна діяльність в правовій системі України (загальнотеоретичний аспект) : [монографія] / Є.В. Погорєлов. - Х. : Ніка Нова, 2012. - 167 с.

8. Проблемы теории государства и права : [учебник] / [С.С. Алексеев, И.Я. Дюрягин, В.Б. Исаков и др.] ; под ред. С.С. Алексеева. - М. : Юридическая литература, 1987. - 448 с.

9. Рябошапко Л.И. Кодекс законов о народном просвещении УССР 1922 г. : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 / Л.И. Рябошапко ; Киевский гос. ун-т им. Т Шевченко. - К., 1991. - 16 с.

Анотація

До проблеми кодифікації законодавства України про освіту. Легенький М.І., к. пед. н., доцент, докторант кафедри адміністративного права і процесу Національний університет «Львівська політехніка»

Обґрунтовується актуальність розроблення, затвердження та впровадження Кодексу про освіту України. На підставі аналізу наукових досліджень кодифікації робиться висновок про її виняткову ефективність у систематизації законодавства певної галузі суспільних відносин, у тому числі й освітніх.

Підкреслюється, що Україна має певні традиції в кодифікації освітнього законодавства та систему спеціальних освітніх законів, які разом із новою редакцією Закону України «Про освіту» можуть бути покладені в основу Кодексу про освіту України. Пропонується орієнтовний варіант структури Кодексу про освіту України, що може бути використаний під час здійснення кодифікації освітнього законодавства.

Ключові слова: кодифікація, Кодекс про освіту України, реформування вітчизняного освітнього законодавства.

Аннотация

Обосновывается актуальность разработки, утверждения и внедрения Кодекса об образовании Украины. На основе анализа научных исследований проблемы кодификации обоснована ее исключительная эффективность в систематизации законодательства определенной отрасли общественных отношений, в том числе и образовательных.

Отмечается, что Украина имеет определенные традиции в кодификации образовательного законодательства и систему специальных образовательных законов, которые вместе с новой редакцией Закона Украины «Об образовании» могут быть положены в основу Кодекса об образовании Украины. Предлагается примерный вариант Кодекса об образовании Украины, который может быть использован при осуществлении кодификации отечественного образовательного законодательства.

Ключевые слова: кодификация, Кодекс об образовании Украины, реформирование отечественного образовательного законодательства.

Annotation

To the problem of codification of the legislation of Ukraine on education. Lehenky M.I.

Substantiates the relevance of the development, approval and implementation of the Education Code of Ukraine. On the basis of the analysis of scientific research on codification, it is concluded that its exceptional efficiency in the systematization of legislation in a particular field of social relations, including educational.

It is emphasized that Ukraine has certain traditions in the codification of educational legislation and the system of special educational laws which, together with the new edition of the Law of Ukraine “On Education”, in case of its adoption, may be the basis of the Education Code of Ukraine. Proposed tentative structure variant Education Code of Ukraine may be used in the implementation of education legislation codifying.

Key words: codification, Education Code of Ukraine, reforming the national education legislation.

Размещено на Allbest.ru