Действие Конституции Российской Федерации: теоретико-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Действие Конституции Российской Федерации: теоретико-правовое исследование

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

Балагурова Наталья Николаевна

Челябинск - 2012

Работа выполнена на кафедре конституционного права и муниципального права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет».

Научный руководитель: Титова Елена Викторовна, кандидат юридических наук, доцент

Официальные оппоненты: Карасев Анатолий Тиханович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», профессор кафедры конституционного права

Четвертакова Елена Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, судья Арбитражного суда Челябинской области

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы»

Защита состоится «25» мая 2012 г. в ___ часов ___ мин. на заседании диссертационного совета ДМ 212.296.08 при ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» по адресу: 454001, г. Челябинск, ул. Бр. Кашириных, 129, корп. 1, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет».

Автореферат разослан «23» апреля 2012 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук Н.Н. Кадырова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В юридической науке двадцатого столетия и нового века интерес к исследованиям конституций нисколько не ослабевает. Сегодня невозможно представить себе жизнеспособное государство без принятого в установленном порядке и реально функционирующего основного закона, несмотря на имеющиеся классические примеры развития государственности без специального оформления воли народа в конституционных актах. Именно в конституции как основополагающем юридическом документе наиболее отчетливо фиксируются цели и задачи государства, закономерности организации и функционирования социума. Будучи результатом творчества людей, конституция направлена на рационализацию форм социального бытия и стабильного существования общественных институтов как главного условия эволюционного развития.

Конституция Российской Федерации, принятая в условиях острого политического кризиса, явилась результатом существенного преобразования государства и правовой системы и аккумулировала всю переосмысленную обществом совокупность ценностей, формирующих облик демократического правового социального государства. Это выразилось в установлении принципов нового конституционного строя, определении основ функционирования базисных политических и правовых институтов, направленных на эффективное осуществление предусматриваемой стратегии развития. Таким образом, Основной закон создал принципиально новые возможности для осуществления социального прогресса и создания рациональной государственности, обозначил наиболее значимые направления реализации конституционно-правовых отношений.

На основе Конституции Российской Федерации произошло обновление всех отраслей законодательства. Это выразилось в совершенствовании правового регулирования институтов гражданского общества, форм самоуправления и непосредственной демократии. Взаимодействие конституционных норм с положениями наднационального права, воздействие глобализационных процессов привело к трактовке правового статуса личности в соответствии с международными стандартами. Существенные изменения претерпели судебные и административные механизмы защиты прав субъектов правовых отношений.

Однако при всех перечисленных достоинствах Конституции Российской Федерации было бы ошибкой утверждать, что потенциал ее воздействия на государство и общество исчерпан. Несмотря на значительное число исследований, посвященных анализу различных аспектов действия Основного закона, некоторые вопросы продолжают оставаться достаточно дискуссионными. В частности, не получила однозначного разрешения ни в законодательстве, ни в правовой доктрине, ни в юридической практике проблема прямого действия Конституции; существенно различаются взгляды на необходимость ее изменения; требуют дальнейшей разработки характеристики Конституции Российской Федерации как нормативного правового акта. Правоприменительная практика свидетельствует и о целесообразности совершенствования законодательства, детализирующего нормы Конституции РФ, что неизбежно связано с адекватным пониманием и толкованием конституционного текста.

В связи с этим представляется, что дальнейшее доктринальное исследование вышеперечисленных и связанных с ними проблем способствовало бы формированию концептуальной основы совершенствования конституционного законодательства, преодолению негативных тенденций правового регулирования, повышению его правовой определенности и, как следствие, достижению желаемого уровня развития конституционных правовых отношений.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время отдельные аспекты содержания и действия Конституции Российской Федерации достаточно широко отражены в теоретико-правовых исследованиях российских и зарубежных авторов.

Так, отдельные аспекты взаимосвязи феномена правовой государственности и действия конституции подробно рассматриваются в работах С.С. Алексеева, М.Т. Баймаханова, Л.В. Бутько, Л.Д. Воеводина, Т. Гоббса, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, Н.И. Лазаревского, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А.Н. Медушевского, В.С. Нерсесянца, В.И. Осейчука, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина, Б.С. Эбзеева.

Вопросам изучения конституции как базисного юридического документа, а также проблеме конкретизации ее положений посвящены исследования С.А. Авакьяна, М.П. Авдеенковой, Е.С. Аничкина, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.Г. Гюлумяна, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.В. Киреева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, Ф. Лассаля, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, В.В. Невинского, Е.В. Невинской, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина.

Концептуальное обоснование формирования конституционно обусловленной практики правоприменения содержится в работах А.А. Белкина, В.Т. Кабышева, И.А. Кравца, В.И. Крусса, Л.А. Морозовой, Б.А. Топорнина, А.Н. Черткова.

Вместе с тем, следует признать, что в отечественной конституционно-правовой науке исследование отдельных аспектов Конституции Российской Федерации представлено в содержательных, но фрагментарных исследованиях. Вследствие этого, а также в связи с высокой степенью дискуссионности ряда вопросов (таких, как прямое действие Основного закона, целесообразность его изменения, характеристика нормативных свойств и т.д.) отсутствует согласованная концепция, позволяющая судить о необходимости тех или иных действий по корректировке конституционного текста, а также сформировать единообразный подход к применению тех или иных его положений.

Проведенное диссертационное исследование направлено на восполнение этих пробелов, рассмотрение наиболее проблематичных, с точки зрения автора, аспектов понимания и действия Конституции Российской Федерации как нормативно-правового базиса построения демократического правового государства и формирования его институциональной основы.

Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в сфере российской государственности под действием конституционного регулирования и характеризующие основные стороны применения Конституции Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические и практические аспекты содержания и действия Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с отдельными определяемыми ею институциональными составляющими российского государства и общества.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в выявлении и осмыслении категорий, составляющих основу Конституции Российской Федерации, определении особенностей ее структурно-институционального конструирования и наиболее дискуссионных аспектов действия в условиях современного глобального политико-правового процесса.

Исходя из указанной цели исследования были определены следующие задачи:

исследование свойств Конституции Российской Федерации как регулятора общественных отношений;

определение основных характеристик Основного закона как нормативного правового акта;

изучение положений нормативных правовых актов, детализирующих положения Конституции Российской Федерации, во взаимосвязи с исследованием содержания и смысла конституционных норм;

установление смыслового значения и выработка концептуальной основы понимания прямого действия Конституции РФ;

определение соотношения конституционных норм с положениями наднационального и внутригосударственного права;

исследование практики конституционных преобразований в России и других государствах, выявление на этой теоретической основе основных позитивных и негативных факторов влияния на процесс конституционного развития. конституция правовой государство

Методологическую основу исследования составили комплексно применяемые общенаучные и специальные методы познания, а именно: анализ, синтез, сравнение, аналогия, дедукция, индукция, абстракция, а также сравнительно-правовой, формально-юридический, метод политико-правового моделирования. Использование историко-правового метода позволило выявить конституционно обусловленные особенности изменения государственно-правовой действительности на различных этапах развития российского общества. С учетом специфики заявленной темы в исследовании основное значение имело применение системного метода, позволяющего рассматривать многообразные политические и правовые отношения как совокупность институционально связанных элементов.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы юристов, историков, политологов, социологов и представителей других отраслей научного знания. Профильной теоретико-отраслевой основой диссертационного исследования являются посвященные конституционно-правовой проблематике исследования известных российских ученых С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, И.В. Выдрина, Г.А. Гаджиева, М.В. Глигич-Золотаревой, И.Г. Дудко, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, О.В. Мартышина, А.Н. Медушевского, А.А. Мишина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.

Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных государств.

Научная новизна исследования заключается в выявлении и научном осмыслении отдельных проблем, связанных с пониманием сущности и принципов действия Конституции Российской Федерации. На основе критического анализа различных теоретических подходов в диссертационном исследовании сформулирована авторская концепция прямого действия Основного закона, внесён ряд предложений по конкретизации конституционных норм.

Научная новизна выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Конституция Российской Федерации в качестве регулятора общественных отношений представляет собой юридический документ, имеющий двойственную сущность. С одной стороны, она обладает свойством служить важнейшим инструментом преобразования государства и общества посредством установления программно-целевых ориентиров и реализации заложенного в ней потенциала. С другой стороны, Конституция Российской Федерации свидетельствует о достижении многонациональным народом Российской Федерации, как субъектом ее принятия, уровня правового развития, необходимого для осознания ценности демократических институтов. Указанные качества характеризуются высокой степенью взаимообусловленности, поскольку личностное (и общественное) восприятие программных установлений, с одной стороны, неизбежно обусловливается степенью фактической «материализации» их этапов, а с другой - непосредственным образом определяет эффективность реализации конституционных норм и потребность в реформировании конституционного текста.

2. Основу эффективности Конституции Российской Федерации образуют единство и непротиворечивость всего массива конституционного законодательства, его способность обеспечить единообразие применения нормативных положений, регламентирующих конституционно значимые общественные отношения, а также своевременность принятия нормативных правовых актов, детализирующих положения Конституции Российской Федерации. При этом результирующим показателем эффективности действия конституционных норм является степень соответствия результатов преобразований государства и общества на том или ином этапе их развития целям, духу и смыслу Конституции Российской Федерации, то есть соответствие «формальной» конституции политико-правовому режиму, сложившемуся в период ее действия и отражающему уровень восприятия и реализации конституционных положений государственными и социальными институтами.

3. «Рамочный» характер норм Конституции Российской Федерации, определяющих лишь наиболее общие принципы деятельности тех или иных институтов, обусловлен не только объективной невозможностью установления детальной правовой регламентации их деятельности. Такой подход направлен на создание возможности для политико-правового маневрирования законодателя, конкретизирующего те или иные нормы, а также субъекта правоприменения и субъекта официального толкования Конституции Российской Федерации, что обеспечивает максимально эффективную реализацию общей стратегии конституционного развития.

4. Конституция Российской Федерации, обладая всеми основными признаками закона, характеризуется существенной спецификой, обусловливающей ее особое и приоритетное положение в системе источников национального права. Эта специфика выражается в наличии следующих признаков: 1) многоаспектность правового воздействия (наличие норм, направленных на реализацию правовых, политических, идеологических, социальных и экономических задач государства и социума); 2) наличие особого объекта регулирования; 3) регламентация и установление в наиболее общем виде институциональной основы функционирования всех юридически значимых элементов политической системы общества; 4) широкий круг норм, имеющих различное функциональное назначение при сохранении общего объекта регулирования (нормы-цели, нормы-принципы, нормы-гарантии, нормы-дефиниции и т.д.); 5) как правило, низкая степень формальной определенности норм, обусловливающая необходимость их толкования; 6) объективная невозможность аутентического толкования; 7) наличие специального органа, наделенного полномочиями легального, обладающего признаком общеобязательности, толкования положений Конституции РФ; 8) политико-правовой характер, влекущий необходимость комплексного подхода к толкованию норм с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации; 9) сочетание прямого действия с необходимостью законодательной и правоприменительной конкретизации; 10) особый усложненный порядок изменения.

5. В социально-юридическом смысле прямое действие Конституции Российской Федерации представляет собой длящийся процесс непосредственного информирования неопределенного круга субъектов общественных отношений обо всех устанавливаемых ею аспектах правового регулирования. Результатом этого действия является формирование первичного представления об основах государственного устройства, пределах реализации основных прав, возможности и условиях их ограничения, содержании обязанностей, конституционно значимых правомочиях отдельных субъектов правовых отношений и т.д. Таким образом, социально-юридический смысл прямого действия имеет информативно-ориентирующее значение и направлен на создание базисного уровня массового и профессионального правового сознания, усвоение субъектами права содержания категории основных конституционных ценностей, принципов достижения консенсуса юридически значимых интересов.

6. В формально-юридическом значении прямое действие Конституции Российской Федерации реализуется в случаях применения права специально уполномоченными на это субъектами (органы государственной власти, их должностные лица) и предполагает принятие тех или иных решений непосредственно на основе конституционных норм в отсутствие нормативных актов, детализирующих содержание указанных положений. При этом принятие юридически значимых решений должно осуществляться с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ как единственного субъекта, наделенного правом легального толкования Конституции Российской Федерации, что фактически выражается в установлении «конституционного режима» применения ее норм. В отсутствие указанных правовых позиций применительно к конкретной правовой ситуации непосредственное применение конституционной нормы должно осуществляться на основе принципов конституционного регулирования и фундаментальных принципов права.

7. Глобализация и интернационализация права характеризуются повышенным вниманием к уровню защиты прав и свобод человека и гражданина как основной ценности демократического государства. Это обусловливает необходимость дальнейшего развития потенциала норм Конституции Российской Федерации, направленных на обеспечение единого конституционного пространства и недопущение необоснованного вторжения субъектов РФ в полномочия федеральных органов, нарушения принципов конституционного регулирования. В указанном контексте, в рамках развития положения части 4 статьи 78 Конституции Российской Федерации, представляется целесообразной законодательная регламентация института федерального вмешательства в форме принятия федерального конституционного закона, который должен исчерпывающим образом предусматривать основания такого вмешательства, порядок его введения, перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять федеральное вмешательство, порядок его реализации и прекращения.

8. В целях единообразного применения норм Конституции Российской Федерации представляется обоснованной интенсификация принятия законов, опосредующих действие конституционных принципов и норм путем установления наиболее общих правил действия субъектов конституционного правопользования. В частности, в сфере правового регулирования территориального устройства федерации это выражается в необходимости детализации части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации, согласно которой статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Принятие федерального конституционного закона, отражающего общие условия и принципы изменения статуса субъекта РФ, способствовало бы единообразному пониманию субъектами федерации конституционных аспектов указанного действия. Это позволило бы разрабатывать на его основе федеральные конституционные законы об изменении статуса конкретного субъекта Российской Федерации.

9. Современный этап развития российского конституционализма характеризуется повышением актуальности проблемы исполнения государством конституционной обязанности по юридическому гарантированию и обеспечению правового статуса личности, что обусловливает необходимость приведения действующего законодательства в указанной части в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации. В частности, по смыслу части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, специфика конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации может устанавливаться только федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако пункт 5 статьи 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает возможность регулирования отдельных элементов статуса указанных лиц законами субъекта РФ и подзаконными актами Правительства РФ, что представляется необоснованным и может приводить к нарушению реализации прав индивида.

10. Принятие решений о целесообразности изменения Конституции Российской Федерации должно осуществляться на основе непрерывного мониторинга эффективности действия ее норм, включающего оценку адекватности их развития в текущем законодательстве и динамику состояния регулируемых институтов. При этом в качестве предпосылки для внесения указанных изменений должна рассматриваться только объективная невозможность тех или иных положений Конституции Российской Федерации обеспечить желаемый политико-правовой порядок, необходимый для построения конституционной модели государства. Иные причины недостаточной эффективности конституционных положений (не соответствующий проводимым преобразованиям уровень правового сознания отдельных частей общества; неадекватное развитие «общих» конституционных норм в детализирующем законодательстве по вине законодателя либо вследствие отсутствия их официального системного толкования, лежащего в основе единообразного применения) должны устраняться посредством целевого воздействия на указанные факторы без реформирования конституционного текста.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании юридических и политологических дисциплин, а также в разработке научно-методических и учебных пособий, учебно-методических рекомендаций. Результаты проведенного исследования могут также служить основой для дальнейшей научно-теоретической разработки наиболее актуальных вопросов конституционно-правового регулирования. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворчества в целях совершенствования законодательного массива, детализирующего положения Конституции Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права и муниципального права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных статьях по теме исследования, а также изложены в докладах автора на научных и научно-практических конференциях.

Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Основное содержание ДИССЕРТАЦИОННОЙ работы

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования; характеризуется научная новизна работы; раскрывается теоретическое и практическое значение результатов исследования; формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая - «Конституция Российской Федерации как элемент системы регулирования общественных отношений» - представляет собой теоретическое исследование, предмет которого составляет анализ основных свойств Конституции РФ как социального регулятора, ее специфики как нормативного правового акта и особенностей осуществления прямого действия конституционных норм.

В первом параграфе - «Сущность Конституции Российской Федерации как регулятора общественных отношений» - диссертантом анализируются свойства Конституции Российской Федерации как совокупности правовых норм, устанавливающих концептуальные основы организации государства и общества. Это свойство, по мнению автора, позволяет отождествлять в формате российской государственности понятия «Конституция» и «основной закон». Конституция Российской Федерации, образующая правовую основу стабильности политического строя, представляет собой юридический документ, основная задача которого заключается в создании и законодательном закреплении базиса всех политических и правовых отношений, включая установление прямых запретов их отдельных видов. Стабильность и эффективность Конституции выступают в качестве главного условия и основной гарантии преемственности и предсказуемости политической реальности, влекущих за собой упорядоченность всех видов правовых отношений в демократическом государстве. При этом сущность конституционного регулирования не ограничивается установлением прав и обязанностей участников соответствующих отношений, а заключается в обеспечении постоянного взаимодействия государственных и общественных институтов, направленного на становление и развитие российского конституционализма.

Как часть системы национального права, Конституция Российской Федерации выступает в качестве инструмента преобразования общества, что выражается в установлении ею программы развития государства и социума, создании их фундаментальных установок. Целевые положения, сформулированные в нормах Конституции (нормы-цели) обладают различной степенью обобщенности, и могут носить как универсальный, распространяющийся на всю сферу правового регулирования и на действие всей государственной политики, так и более локальный характер. Одновременно сущность Конституции Российской Федерации определяется тем обстоятельством, что устанавливаемые ею положения являются формой воплощения суммарной воли общества и свидетельствуют о достижении им определенного уровня правового сознания. Таким образом, программируя развитие государства и общества, Конституция РФ сама является результатом их политико-правового преобразования, стабильность которого поддерживается и осуществляется взаимосвязанной структурой правовых и государственных институтов, общественным правосознанием, конституционной теорией и правоприменительной практикой.

Основная ценность Конституции Российской Федерации как регулятора общественных отношений заключается в осуществлении интегрирующего воздействия на общество посредством конституционализации политико-правового порядка, связываемой в конституционном праве с процессом реализации и воздействия норм Основного закона на правовые и политические процессы.

Диссертант разделяет позицию И.А. Кравца, согласно которой указанное правовое состояние непосредственным образом взаимосвязано с универсальным характером конституционных норм. Он обусловлен, во-первых, свойством Конституции определять юридические основы отношений в обществе, принципы обеспечения согласованного развития его «подсистем» и гармонизации отношений между нормами различных отраслей права; во-вторых, наличием большого числа положений, имеющих общий характер (нормы-принципы, нормы-цели и т.д.); в-третьих, значительным потенциалом конституционных норм в контексте реализации позитивных инноваций и поддержки желаемых социальных изменений .

В настоящее время оценка эффективности действия Конституции Российской Федерации как социального регулятора не является единообразной и позволяет ряду авторов утверждать, что фактический политико-правовой порядок не соответствует юридически провозглашенной характеристике России как демократического правового социального государства. Следствием являются предложения о подготовке и принятии новой Конституции Российской Федерации, позволяющей осуществлять демонтаж неэффективных и развитие адекватных государственно-правовых институтов. Однако более обоснованным представляется позиция тех ученых и практиков, которые полагают, что текст Основного закона неотделим от существующих в обществе реалий культурного, идеологического и иного характера, вследствие чего решающее значение при оценке способности Конституции Российской Федерации адекватно регулировать общественные отношения приобретает возможность ее правильной интерпретации. Она, в свою очередь, обусловливает эффективность процессов правотворчества и правоприменения, что позволяет достигать желаемых результатов конституционного регулирования.

Во втором параграфе - «Особенности Конституции Российской Федерации как нормативного правового акта и источника права» - обосновывается вывод о том, что, являясь основным законом, на основе которого осуществляется развитие всего массива законодательства, Конституция Российской Федерации занимает особое место в системе источников права, что определяется ее спецификой как нормативно-правового акта. Особый статус Конституции Российской Федерации наиболее рельефно определяется следующими признаками: 1) фактическое учреждение ею характера государства, системы его органов и порядка их формирования, их компетенции, определение характера взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления; 2) формирование и обеспечение политического единства народа как субъекта принятия Основного закона; 3) обладание приоритетом в определении основных ценностей государства и общества и способов их защиты; 4) установление пределов государственной власти посредством закрепления прав человека и гражданина и корреспондирующих им обязанностей государства, пределов индивидуальной свободы личности, основных принципов достижения консенсуса социальных интересов; 5) официальное закрепление высшей юридической силы Конституции РФ, являющейся гарантией единства экономического и правового пространства государства. При этом признак верховенства Конституции РФ включает несколько аспектов. К ним относятся: согласование деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, граждан и иных лиц с конституционными принципами и нормами; конкретизация деятельности тех или иных институтов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации в соответствии с буквой и смыслом конституционного регулирования; установление принципа единого нормативного регулирования на всей территории федерации.

Особое положение Конституции в системе источников права в целом и законов в частности связано и со спецификой конституционных норм. В указанном контексте можно выделить два основных подхода: первый из них предполагает, что все конституционные нормы едины с точки зрения их основного назначения, роли и места в механизме правового регулирования . С другой точки зрения, положения Основного закона неоднородны в зависимости от выполняемых ими функций и объектов регулирования . В частности, ряд конституционных норм выполняет учредительную функцию, устанавливая и юридически оформляя важнейшие социальные, экономические и политические институты общества (например, положения главы 1 Конституции Российской Федерации). Указанные нормы, не предусматривая конкретных прав и обязанностей конкретных субъектов, имеют всеобщий, универсальный характер, одновременно обращены ко всем, либо ко многим видам субъектов и устанавливают наиболее общие принципы правоотношений. Правонаделительная функция характерна для тех конституционных предписаний, которые предусматривают права и позитивные требования к участникам регулируемых отношений. Реализация указанных норм осуществляется как в общих, так и в конкретных правоотношениях. Охранительная функция реализуется как Конституцией в целом, так и, в узком смысле, через содержащиеся в ней специализированные нормы (нормы-гарантии, нормы-запреты и т.д.). Между тем, по мнению диссертанта, системный подход к анализу конституционных положений позволяет утверждать, что все они отражают основополагающие ценностные установки и принципы правового регулирования, и с этой точки зрения представляют собой базис конституционализма как реального воплощения конституционных идей.

Одной из важнейших характеристик многих конституционных норм является их общий характер, обусловливающий необходимость толкования. Это обстоятельство позволяет некоторым ученым рассматривать толкование как возможный способ осуществления конституционной реформы. Так, по мнению А.Н. Медушевского, правовая (или конституционная) модернизация имеет своей главной целью построение демократического правового государства, но может осуществляться с различной степенью разрыва (сохранения) юридической преемственности, что позволяет определить эти два типа модернизации как конституционную революцию и конституционную реформу. Последняя может осуществляться посредством принятия поправок к Конституции, разработки нового конституционного законодательства, преследующего цель развития и конкретизации ее положений, а также посредством различных толкований основного закона . Однако, с точки зрения диссертанта, следование этому утверждению не исключает ситуации, когда толкование может быть направлено на изменение качественных характеристик конституционного строя. Это актуализирует проблему легального толкования Конституции РФ судебным органом конституционного контроля. Следует признать, что такое толкование представляет собой не только способ повышения степени правовой определенности той или иной нормы, но и возможность корректировки деятельности тех или иных политических и социальных институтов с учетом политической целесообразности. Тем не менее, такая корректировка должна быть направлена на максимально эффективную реализацию общей стратегии, предусмотренной действующей Конституцией РФ, и допустима лишь в той мере, в какой ее осуществление не приводит к изменению смысла и целей конституционного регулирования.

В третьем параграфе - «Проблемы реализации прямого действия Конституции РФ» - отмечается, что положение части 1 статьи 15, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет прямое действие, не позволяет определенным образом установить содержание указанного термина. Это приводит к отсутствию единообразия правоприменительной практики и негативным образом отражается на качестве нормативного регулирования. Анализ доктринальных положений также не свидетельствует о наличии унифицированного подхода к пониманию принципа прямого действия Конституции. Кроме того, термин «прямое действие» употребляется в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации и применительно к действию федеральных конституционных законов и федеральных законов; при этом научная трактовка этого положения является значительно более ограниченной по объему в сравнении с интерпретацией нормы о прямом действии Конституции. Однако, по мнению диссертанта, в рамках одного юридического документа, которым является Конституция Российской Федерации, недопустимо употребление одного и того же термина в разных смыслах, либо ситуационное применение к нему толкования в различном объеме. Это может привести к значительному «дрейфу» правоприменительной практики, обусловленному как чрезмерно узким, так и расширительным толкованием категории «прямое действие» и нарушению конституционных принципов равенства и справедливости, что полностью нивелирует предполагаемый эффект от обращения к прямому действию Конституции.

Обращение к правовым позициям Конституционного Суда РФ также не позволяет сформировать однозначное представление как о сущности прямого действия Конституции РФ, так и о правовых ситуациях, в которых оно должно реализоваться. В частности, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная в Постановлении от 27 января 1993 г. № 1-П, носит характер фактической рекомендации по использованию судами конституционных принципов в контексте прямого применения Конституции РФ. Анализ Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2008 г. N 556-О-Р позволяет заключить, что альтернативой применения судами прямого действия Конституции Российской Федерации является приостановление производства по делу на период, требующийся для официального толкования Конституционным Судом РФ спорной нормы права и установления ее конституционного (или неконституционного) значения. Однако по смыслу конституционного регулирования одна из основных целей применения прямого действия Конституции Российской Федерации заключается в беспрепятственной реализации прав и интересов субъектов правовых отношений, в связи с чем установление безальтернативной обязанности судов разрешать в спорных ситуациях дела на основе непосредственного применения Конституции РФ выглядело бы более обоснованным.

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2011 г. № 8-П, содержащее вывод о неконституционности ряда норм действующего законодательства, на основании которых были разрешены конкретные споры, также не содержат императивного указания на необходимость разрешения дел на основе прямого действия Конституции Российской Федерации. Тем не менее, такой подход и в этой ситуации представлялся бы оправданным. Указанная позиция находит отражение и в институте особого мнения судей Конституционного Суда РФ, согласно которому, при возникновении пробела в правовом регулировании в случае признания нормативного акта неконституционным, до принятия нового нормативного акта должна непосредственно применяться Конституция Российской Федерации.

Анализ юридической практики позволяет придти к выводу о наличии различных аспектов прямого действия Конституции Российской Федерации. Один из них заключается в длящемся непосредственном информировании ею неопределенного круга субъектов общественных отношений обо всех основах конституционного регулирования. Оно направлено на формирование «базисного» представления об основах государственного устройства, пределах реализации основных прав, возможности и условиях их ограничения, содержании обязанностей, конституционно значимых правомочиях отдельных субъектов правовых отношений и т.д. Таким образом, реализация указанного аспекта прямого действия имеет информативно-ориентирующее значение и преследует цель усвоения субъектами права содержания категории основных конституционных ценностей, принципов достижения консенсуса юридически значимых интересов.

Другой аспект прямого действия Конституции Российской Федерации реализуется в случаях применения права специально уполномоченными на это субъектами (органы государственной власти, их должностные лица), и заключается в обязанности принятия ими решений непосредственно на основе конституционных норм в отсутствие нормативных актов, детализирующих содержание указанных положений. Принятие соответствующих решений должно осуществляться с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ как единственного субъекта, наделенного правом легального толкования Конституции Российской Федерации, что фактически выражается в установлении «конституционного режима» применения ее норм.

Глава вторая - «Обеспечение эффективности конституционного законодательства как основы российского конституционализма» - содержит исследование отдельных аспектов проблемы реализации прав и обеспечения конституционно-правового статуса личности, а также вопросов необходимости конкретизации и изменения основного закона.

В параграфе первом «Конституционный режим согласования норм внутригосударственного и международного права» рассматривается взаимодействие норм Конституции Российской Федерации и детализирующих их положений национального законодательства с нормами международного права. Указанный процесс характеризуется отчетливой интенсификацией и «интернационализацией» отдельных аспектов права. К ним, в первую очередь, относится проблема осуществления прав человека и гражданина, не рассматриваемых более в качестве элемента исключительно внутренней юрисдикции государства. Это обусловливает объективную необходимость приведения норм национального права в соответствие с международными правовыми стандартами, представляющими собой совокупность единых минимальных норм и требований к правовому регулированию тех или иных общественных отношений.

На современном этапе развития российского конституционализма Конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также решения Европейского Суда по правам человека (в части, дающей толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права) являются составной частью российской правовой системы. Это обусловливает обязанность федерального законодателя и правоприменительных органов осуществлять свою деятельность с учетом соответствующих положений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П). Однако на практике согласование норм и принципов национального и международного права представляет собой актуальную проблему, вызванную необходимостью установления единого правового пространства при сохранении национальной самостоятельности как важнейшей составляющей жизни людей. При этом следует исходить из того, что интеграционные процессы, с одной стороны, не означают однозначной унификации тех или иных стандартов в праве без учета национальных особенностей и внутригосударственных правовых достижений, однако требуют фактического «самоограничения» суверенитета государства необходимостью соблюдения естественных неотъемлемых прав человека, а также обязательствами по международным договорам. С другой стороны, обеспечение реализации международных стандартов в сфере прав человека возможно только в условиях сильного государства, способного обеспечить необходимый правовой порядок, соблюдение режима законности и принципов конституционного регулирования.

На наш взгляд, Конституция Российской Федерации предусматривает правовые механизмы, позволяющие обеспечить согласованное развитие тенденции глобализации и интернационализации права с потребностями внутригосударственного правового регулирования. Действие этих механизмов может быть реализовано, в частности, посредством развития потенциала норм Конституции Российской Федерации, направленных на обеспечение единого конституционного пространства и недопущение необоснованного вторжения субъектов РФ в полномочия федеральных органов, нарушения принципов конституционного регулирования. В указанном контексте, в рамках развития положения части 4 статьи 78 Конституции Российской Федерации, представляется целесообразным законодательная регламентация федерального вмешательства, эффективность которого подтверждается его использованием в странах с федеративной формой государственного устройства. Так, даже в таком отличающемся политической стабильностью государстве, как США, в течение 63 лет - с 1945 по 2008 год - федеральные власти 10 раз прибегали к масштабному вмешательству, из них 5 раз по просьбе глав исполнительной власти субъектов федерации - губернаторов штатов, 5 раз - по инициативе Президента страны. Это позволяет рассматривать указанный институт в качестве чрезвычайного, но необходимого инструмента, обеспечивающего стабильность политической системы в условиях политического, экономического или социального кризиса и важнейшего фактора сохранения территориальной целостности страны. Регламентация федерального вмешательства может быть осуществлена посредством принятия федерального конституционного закона, который должен исчерпывающим образом предусматривать основания указанного действия, порядок его введения, перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять федеральное вмешательство, порядок его реализации и прекращения. Кроме того, должны быть определены возможные меры, применяемые в порядке осуществления федерального вмешательства, гарантии субъектам РФ от необоснованного вмешательства, а также порядок его отмены как неправомерного и правовые последствия указанных действий. Это, по мнению диссертанта, представляло бы своеобразную гарантию осуществления государством конституционной обязанности по фактическому обеспечению правового статуса личности, которая, в силу интеграции России в систему признаваемых и поддерживаемых международным сообществом ценностей, приобретает характер конституционного императива.

В параграфе втором - «Конституционная регламентация и обеспечение конституционно-правового статуса личности» - рассматривается проблема фактического обеспечения элементов конституционно-правового статуса различных категорий лиц, проживающих или находящихся на территории Российской Федерации. Являясь Основным законом государства, Конституция Российской Федерации действует в отношении всех лиц, находящихся на территории ее действия и являющихся субъектами отношений, на которые она распространяется. Таким образом, обязанностью государства является обеспечение беспрепятственной реализации всеобщих прав человека независимо от наличия у лица гражданства Российской Федерации, а в отношении лиц с особым правовым статусом (иностранные граждане, лица без гражданства) - подавляющего большинства прав и свобод, присущих российским гражданам. Это, в свою очередь, обусловливает наличие корреспондирующей обязанности всех индивидуальных и коллективных субъектов, находящихся на территории юрисдикции Российской Федерации, соблюдать Конституцию и иные законы РФ. При этом положение части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающее соответствующую обязанность «граждан и их объединений», должно толковаться расширительным образом, обеспечивая соблюдение двух основных условий. Во-первых, соблюдаться должны не только собственно нормы Конституции Российской Федерации и законов РФ, но и федеральные подзаконные акты, конституции, уставы, законы и подзаконные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, принятые на основе федеральной Конституции. Во-вторых, данная обязанность распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на каждого находящегося в сфере действия Конституции Российской Федерации человека, в том числе проживающего в России гражданина иностранного государства и лица без гражданства.

Особенности конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства выражаются в том, что на них, в подавляющем большинстве случаев, не распространяются права, закрепленные за российскими гражданами избирательным законодательством, законодательством о статусе государственных органов, воинской и государственной службе. В частности, действующее законодательство исключает участие иностранных граждан и лиц без гражданства в референдумах и выборах путем осуществления активного и пассивного избирательного права на государственном уровне, а также в работе органов судебной власти, в том числе в качестве присяжных заседателей. Ряд норм устанавливает запреты и ограничения, связанные с допуском указанных категорий лиц к государственной и муниципальной службе и возможностью замещения отдельных видов должностей. Однако в целом действующее законодательство опирается на основополагающий принцип национального режима. Статья 62 Конституции Российской Федерации не только формулирует этот принцип, но и устанавливает механизм его действия в случае необходимых изъятий, которые могут вводиться либо федеральным законом, либо международным договором. Введение особых правил для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно.

Между тем, анализ положений, связанных с обеспечением конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяет придти к выводу о необходимости совершенствования правового регулирования в указанной сфере. Так, в случае признания незаконным пребывания иностранного гражданина на территории РФ он подлежит депортации, реадмиссии или административному выдворению. При этом, в соответствии с пунктом 5 статьи 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации. Типовые условия и порядок такого содержания, а также порядок осуществления координации деятельности указанных учреждений определяется Правительством РФ. Однако, как следует из анализа законодательства субъектов Российской Федерации, не во всех из них в настоящее время приняты законы, предусмотренные указанным положением. Кроме того, по мнению диссертанта, установление возможности законодательного регулирования вопросов, затрагивающих конституционно-правовой статус иностранных граждан, посредством подзаконных актов Правительства РФ и регулирования на уровне субъектов РФ, противоречит части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации. Она устанавливает, что изъятия из принципа национального режима прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть установлены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Это обусловливает необходимость приведения всех аспектов правового регулирования конституционно-правового статуса указанных категорий лиц в соответствие с требованиями Основного закона, поскольку иной подход способен привести к нарушению реализации их основополагающих прав и свобод.

В параграфе третьем - «Проблемы конкретизации и изменения Конституции Российской Федерации» - обосновывается тезис о том, что неполнота или отсутствие непосредственного регулирования Конституцией Российской Федерации определенного вида общественных отношений далеко не всегда должны рассматриваться как пробел и должны быть дифференцированы от квалифицированного молчания законодателя, или конституционного умолчания. В отличие от упущения в правовом регулировании, последнее свидетельствует о сознательном намерении законодателя не устанавливать - по той или иной причине - конкретные правила поведения в определенной правовой ситуации.

В качестве видов конституционного умолчания в юридической доктрине предлагается выделять: 1) умолчание в силу возможности системного толкования Конституции; 2) умолчание как принципиальное непровозглашение правового регулирования тех или иных отношений на конституционном уровне, фактически свидетельствующее об отказе соответствующему институту «в особом конституционном характере защиты»; 3) умолчание, выраженное в бланкетном характере нормы Конституции в силу нецелесообразности исключительно конституционного регулирования и возможности закрепления дополнительных правил федеральными законами .

Однако, по мнению диссертанта, указанная позиция нуждается в корректировке. Это обусловлено тем, что в силу важности и значимости конституционно-правовых отношений Основной закон не может отказать тому или иному институту в «особом конституционном характере защиты». Универсальность и смысл конституционного регулирования, формальная «абстрактность» норм Конституции Российской Федерации как раз и направлены на установление наиболее общих принципов правовой регламентации деятельности всех элементов политической системы. При этом, как уже отмечалось выше, Конституция Российской Федерации предоставляет законодателю и субъекту применения права возможность конкретизации своих положений, наполнения их определенным содержанием и осуществления при условии, что это не противоречит духу и смыслу конституционного регулирования.