Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Плюта Юрий Викторович

Челябинск - 2012

Работа выполнена на кафедре конституционного права и муниципального права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет».

Научный руководитель:

Лебедев Валериан Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ

Официальные оппоненты:

Жильский Николай Николаевич, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет государственной противопожарной службы МЧС России», профессор кафедры гражданского права

Нурмагамбетов Рашит Габитович, кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет», старший научный сотрудник отдела аспирантуры и докторантуры

Ведущая организация:

ФКГОУ ВПО «Уральский юридический институт МВД России»

Защита состоится «24» мая 2012 года в ___ часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.296.08 при ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» по адресу: 454001, г. Челябинск, ул. Бр. Кашириных, 129, корп. 1, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет»

Автореферат разослан « 23» апреля 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета Н.Н. Кадырова

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Одна из важнейших функций законодательных органов государственной власти - контрольная. Так, по справедливому замечанию В.Н. Кудрявцева, «мало принять тот или иной закон, нужно создать «механизм», обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм» Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в российской Федерации. М., 1998. С. 5-6.. Принимая важнейшие для государства законы, парламент должен иметь возможность проверять их выполнение, в противном случае, полноправным такой представительный орган власти трудно назвать.

Парламентский контроль, являясь одним из видов государственного контроля, выступает непременным условием устойчивого конституционного строя в стране. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма, одно из условий достижения более эффективной деятельности органов государственной власти, слаженности работы всего государственного механизма, предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина, реализации конституционных установлений и требований норм действующего законодательства.

Согласно Конституции РФ, парламент является законодательным и представительным органом государственной власти. В ее тексте отсутствуют нормы, которые, которые бы напрямую указывали на контрольные полномочия парламента России. Вместе с тем, это не снижает роли и значения Федерального Собрания, как органа, осуществляющего от имени народа высшую форму контроля.

Объективные процессы, происходившие в жизни Российского государства и общества после принятия Конституции, наглядно показали необходимость дальнейшего укрепления демократических институтов, политической и социально-экономической стабильности в стране. В связи с этим важное значение в последние годы приобретает совершенствование института парламентского контроля. В этих целях в 2005 году был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», за которым последовали аналогичные законы ряда субъектов Российской Федерации. В конце 2008 года в Конституцию Российской Федерации были внесены поправки, отражающие такой аспект парламентского контроля, как заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Это, несомненно, позитивные шаги в данном направлении. При этом эффективность парламентских процедур, обеспечивающих реализацию контрольных полномочий, все еще остается на довольно низком уровне. Они требуют дальнейшего развития. Необходимо обобщение уже имеющихся норм, регулирующих контрольную деятельность российского парламента с целью определения места парламентского контроля в общей системе государственного контроля, а также совершенствование его форм и методов.

Проблема приобретает особую актуальность в силу того, что на сегодняшний день практически отсутствуют нормативные правовые акты и другие документы, регламентирующие процедуры осуществления парламентского контроля, который является одним из важнейших инструментов обеспечения законности и реализации современной правовой политики своеобразной моделью взаимодействия различных ветвей власти в решении самых актуальных вопросов, связанных с дальнейшим развитием страны, что обусловливает необходимость разработки четкой и действенной концепции парламентского контроля и выработки единого подхода к определению сущности парламентского контроля

Степень научной разработанности темы. Вопросы организации и осуществления парламентского контроля всегда находились в центре внимания исследователей проблем становления, развития и функционирования парламентаризма в России. Вместе с тем, тему исследования нельзя отнести к широко разработанной. В настоящее время существует ряд работ, посвященных отдельным аспектам парламентского контроля.

Среди авторов, наиболее активно занимавшихся исследованием института парламентского контроля, следует указать таких ученых, как: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева М.В. Баглая, С.В. Бендюрина, Е.А. Бессолицына, М.В. Демидова, Г.Ю. Диваева, И.В. Гранкина, Д.А. Гусарова, А.В. Зиновьева, Р.Ш. Караева, Е.В. Коврякова, А.Е. Козлова, А.А. Корнилаева, Е.А. Коровникова, А.В. Кузнецова, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, Н.И, Матузова, А.С. Саломаткина, Т.Я. Хабриеву, В.Е. Чиркина, М.Ю. Чупрынова, Н.И. Шаклеин и др.

Историко-правовой аспект становления парламентского контроля в России являлся предметом рассмотрения таких ученых, как В.И. Шевелев, О.Г. Малышева, А.Б. Николаев, В.К. Стенина, М.Ю. Чупрынов.

Зарубежному опыту по осуществлению контрольной функции парламентом уделено внимание в работах И.С. Крыловой, О.М. Матвеевой, А.Н. Пилипенко, П.И. Савицкого, М.Т. Тимофеева, И.Г. Тимошенко, А.Н. Тулаева.

Отдельные аспекты взаимодействия Парламента с правоохранительными и судебными органами при осуществлении парламентского контроля являлись предметом рассмотрения в работах таких исследователей, как М.Ю. Чупрынов, Е.А. Соломатин, Е.В. Коврякова, Г.Н. Махачев, Р.Г. Миронов, А.Д. Керимов.

Несмотря на достаточно большое количество исследований в области парламентского контроля, все же имеются теоретические проблемы, связанные с изучением института парламентского контроля, определяющие необходимость его современного осмысления с учетом требований антикоррупционного пакета актов и последних изменений в Конституции Российской Федерации. Осуществление дальнейшего совершенствования института парламентского контроля в России затруднительно без разработки целостной концепции.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе юридической регламентации и осуществления парламентского контроля Федеральным Собранием Российской Федерации и образованными им органами, а также закономерности взаимодействия государственных органов всех ветвей власти, в комплексе характеризующие механизм деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации при осуществлении парламентского контроля и формы его осуществления.

Предметом исследования являются нормы российского конституционного права, содержащиеся в нормативных правовых актах, а также в решениях органов конституционного правосудия, определяющие статус и порядок деятельности парламента по осуществлению им контрольных полномочий.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный многоаспектный анализ парламентского контроля как самостоятельного конституционного института, изучение практики осуществления Федеральным Собранием Российской Федерации парламентского контроля, а также определение основных направлений совершенствования механизма парламентского контроля и разработка рекомендаций по повышению его эффективности на основании проведенного анализа.

Исходя из намеченной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:

- изучить отечественный опыт функционирования и правовой регламентации института парламентского контроля в России;

- осуществить сравнительный анализ научных подходов к пониманию феномена «парламентский контроль» и выработать на основе проведенного анализа авторское определение понятия;

- исследовать основные формы осуществления контрольных полномочий парламентом Российской Федерации;

- проанализировать правовые основы института контрольной деятельности парламента РФ;

- выявить необходимые условия обеспечения эффективности парламентского контроля;

- разработать научно обоснованные рекомендации по повышению эффективности функционирования механизма парламентского контроля;

- на основе данных, полученных из реализации вышеперечисленных задач, сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые нормативные акты.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные приемы и способы познания в сфере исследуемой проблематики, как общенаучные, так и частнонаучные. В ходе работы над диссертацией применялись методы анализа, синтеза, индукции, дедукции и иные логические методы. Большое использование получили также формально-юридический метод, исторический метод, метод сравнительного правоведения. При исследовании проблем функционирования палат Федерального Собрания в осуществлении парламентского контроля использовались системный, структурно-функциональный, формально-логический, сравнительно-правовой методы иные методы и приемы познания. Значительное место в работе занимает исторический подход, так как изучение особенностей становления и развития контрольных функций представительных органов позволяет более осмысленно подходить к проблемам организации парламентского контроля и прогнозировать варианты поведения в этой сфере в будущем.

Теоретические выводы и обобщения обоснованы данными правоприменительной практики. Все это в целом способствовало выявлению складывающихся закономерностей и тенденций в реализации парламентского контроля и позволило выразить отношение автора к этим процессам

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные акты, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации по рассматриваемым в диссертации вопросам.

Эмпирическая основа диссертационного исследования включает в себя обобщение практической деятельности палат Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля, официальные отчеты и выступления должностных лиц, а также иные материалы, касающиеся осуществления Федеральным Собранием Российской Федерации контрольных функций; статистические данные, характеризующие контрольную деятельность Государственной Думы и Совета Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека. Автором обобщен и проанализирован материал, касающийся практики парламентских расследований в Российской Федерации, в том числе свидетельства экспертов и членов парламентских расследовательских комиссий.

Научная новизна исследования определяется рядом обстоятельств. Во-первых, в работе комплексно на монографическом уровне рассмотрена контрольная деятельность парламента, проведен анализ факторов, оказавших наиболее значимое влияние на процессы становления и развития института парламентского контроля в современной России. Во-вторых, анализ функционирования института парламентского контроля и парламентского расследования проведен с учетом Законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ, а также на основании требований Федерального закона «О парламентском расследовании в Российской Федерации»СЗРФ 2 января 2006 г. № 1 ст. 7. и Федерального закона «О противодействии коррупции» СЗРФ 29 декабря 2008 г. № 52 (часть I) ст. 6228. . В-третьих, на основе исследования широкого круга источников соискателем предлагается собственное определение феномена парламентского контроля, называются его признаки и основные направления его совершенствования. В-четвертых, автором предложены конкретные меры, направленные на повышение результативности нормативного регулирования механизма парламентского контроля. Диссертантом разработан вывод о необходимости принятия единого закона о парламентского контроле за деятельностью органов исполнительной власти, который бы закреплял цели, задачи, принципы, формы парламентского контроля, как на федеральном, так и на региональном уровнях, меры ответственности должностных лиц за нарушения действующего законодательства, выявленные в процессе осуществления парламентского контроля.

Кроме того, в целях повышения эффективности парламентского контроля над реализацией законодательства о противодействии коррупции, автором обосновано предложение о создании института Парламентского Уполномоченного по противодействию коррупции и разработан соответствующий проект федерального закона

Научную новизну данной работы подтверждают представленные рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, а также предложения по повышению эффективности парламентского контроля за органами исполнительной власти. Новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих основных положениях, которые и выносятся на защиту.

Положения, выносимые на защиту:

Обосновывается вывод о том, что парламентский контроль представляет собой форму социального контроля. Право законодательной власти на осуществление контроля следует рассматривать не только в контексте демократической организации государственной власти, но и в качестве базовой функции процесса социального управления, которая служит достижению и поддержанию социальной стабильности современного общества, а также сводится к преодолению социальных отклонений в его функционировании и делает парламент инструментом обеспечения общественного развития и создания необходимых основ и гарантий для достойного и благополучного существования граждан, а также обеспечения стабильности в важнейших сферах развития государства. При этом следует иметь в виду, что отсутствие в конституционных нормах термина «контрольный» в определении парламента Российской Федерации отнюдь не снижает его роль и значение как органа, осуществляющего от имени народа высшую форму контроля.

Парламентский контроль в Российской Федерации - это вид политического контроля, сочетающий в себе черты государственного контроля и элемента народовластия, который заключается в осуществлении Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации как органами представительной демократии деятельности, урегулированной Конституцией Российской Федерации и иными федеральными законами, направленной на защиту прав и свобод граждан, их законных интересов, а также обеспечение законности и правопорядка и состоящей в проверке соблюдения иными органами государственной власти этих прав, свобод и законных интересов, исполнения законов, а также выявления и устранения причин, препятствующих их исполнению.

В целях усиления контрольных функций Федерального Собрания необходимо принятие соответствующего федерального закона, определяющего предмет и пределы парламентского контроля, его цели и задачи, основные формы и методы его осуществления; устанавливающего права, обязанности и гарантии субъектов парламентского контроля, а также круг лиц, в отношении которых он предусмотрен; определяющего статус информации, полученной в процессе расследования, правила ее использования, порядок и форму предоставления результатов контрольных мероприятий, меры ответственности за нарушение закона. Для реализации данного предложения автором разработан проект Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации».

Обосновывается вывод о целесообразности отнесения Президента Российской Федерации к числу объектов парламентского расследования. Высказывается предложение о необходимости обязательного осуществления процедуры парламентского расследования до начала осуществления процедуры импичмента.

С целью повышения эффективности парламентского контроля, необходимо внести изменения в ряд нормативных правовых актов (Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламенты палат) с целью учреждения парламентских комиссий по расследованию деятельности исполнительной власти (а не только фактов нарушения прав и свобод граждан) с компетенцией, присущей подобным комиссиям. При этом необходимо учесть мировую практику, деятельности подобных комиссий

На основе анализа действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов, а также зарубежного опыта диссертантом сформулированы авторские определения таких форм парламентского контроля, как: «вопросы парламента»; «парламентский запрос»; «депутатский запрос»; «парламентское расследование»; «заслушивание отчетов Правительства Российской Федерации»; «парламентские слушания»; «решение вопроса о доверии правительству».

В связи с необходимостью разграничения функций парламентского расследования и расследования уголовных дел требуется в ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в качестве обязательного основания для прекращения парламентского расследования предусмотреть возбуждение уголовного дела по фактам и обстоятельствам, являющимся предметом парламентского расследования.

В целях повышения эффективности и действенности парламентского расследования вносится предложение о дополнении п. 8.1 ст. 25 Закона о парламентском расследовании обязательностью направления копий всех материалов парламентского расследования Генеральному прокурору Российской Федерации для дачи заключения, а в случае необходимости применения мер прокурорского реагирования, поскольку действующая редакция данного закона допускает, что материалы парламентского расследования, потенциально содержащие сведения о фактах нарушения требований законодательства могут остаться нереализованными в случае, если итоговый доклад не будет утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, а направление итогового доклада комиссии Генеральному прокурору Российской Федерации осуществляется по усмотрению палат.

Учитывая важность борьбы с коррупцией, необходимо повысить ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления необходимой парламенту при проведении парламентского расследования соответствующей информации, либо предоставление ложной информации и внести соответствующие изменения в УК РФ, увеличивающие ответственность должностных лиц за непредставление или несвоевременное предоставление соответствующей информации. В связи с изложенным предлагается часть 3 статьи 287 УК РФ дополнить пунктом «г», следующего содержания: «г) совершены при осуществлении процедуры парламентского расследования».

Поскольку развитие парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции названо в качестве основной профилактической меры противодействующей коррупции О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗРФ 29 декабря 2008 г. № 52 (часть I) ст. 6228., особую актуальность приобретает расширение практики парламентского контроля, посредством введения института Парламентского Уполномоченного по противодействию коррупции, что позволит существенно стабилизировать систему сдержек и противовесов и будет способствовать развитию института парламентского контроля в данной сфере.

Правовые основы деятельности данного должностного лица сформулированы в авторском варианте проекта Федерального закона «О Парламентском Уполномоченном по противодействию коррупции в Российской Федерации».

В действующей редакции Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» СЗРФ 2 января 2006 г. № 1 ст. 7. вызывает озабоченность жестко установленный перечень обстоятельств, подлежащих парламентскому расследованию, а также закрытый перечень оснований для проведения парламентских расследований. Автором представляется целесообразным внести соответствующие изменения в названый закон, касающиеся установления открытого перечня оснований для проведения парламентских расследований, а также обстоятельств, подлежащих парламентскому расследованию. Часть 1 статьи 4 закона предлагается дополнить пунктом 4 допускающим проведение парламентских расследований и при иных обстоятельствах.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоят в том, что результаты исследования могут быть полезны при реформировании органов государственной власти Российской Федерации, при разработке и принятии нормативных актов, регламентирующих осуществление парламентского контроля. Сформулированные в работе положения и выводы развивают и дополняют теоретическое представление о парламентском контроле как правовой категории. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для научных исследований парламентаризма в России, в качестве теоретической основы программ обучения бакалавров и специалистов (магистров) по специальности «Юриспруденция», в курсах конституционного права России и парламентского права.

Таким образом, теоретическая и практическая значимость данной работы заключается, прежде всего, в широком спектре сфер ее применения и в достаточно широком круге лиц, которые могут использовать в своей деятельности изложенные в ней результаты.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права и муниципального права ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет». Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования получили апробацию в выступлениях соискателя с докладами и сообщениями на научно-практических конференциях и семинарах.

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором научных статьях. Материалы, положенные в основу диссертации используются автором в преподавании курсов на юридическом факультете ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет»

Структура диссертации. Поставленные цели и основные задачи определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы, а также приложения в виде проектов федеральных законов.

II. Основное содержание работы

контроль парламентский россия

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, дается оценка степени научной разработанности темы диссертации, раскрываются методологические, теоретические и нормативные основы исследования, значимость и степень разработанности темы, формулируется научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая - «Конститиуцонно-правовые основы парламентского контроля в России» состоит из трех параграфов . В первом параграфе «Понятие, виды и особенности парламентского контроля в России» дается общая характеристика контроля, как самостоятельной функции государственного управления. Анализируется идея о необходимости выделения в системе разделения властей, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, отдельной ветви - контрольной власти и обосновывается вывод о том, что специальному выделению контрольной власти в качестве самостоятельной ветви мешает то обстоятельство, что практически все государственные органы обладают теми или иными контрольными полномочиями. Кроме того, разделение власти нацелено на обеспечение демократии, и органы государственной власти каждой из ее ветвей должны иметь контрольные и надзорные полномочия в отношении органов государственной власти других ветвей. Посредством механизмов взаимного контроля и надзора осуществляются взаимозависимость ветвей власти, функционирование системы сдержек и противовесов, т.е. взаимодействие государственных органов, обеспечивающих единство власти.

Автор отмечает, что контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля.

Рассматривается также термин «социальный контроль», который обозначает совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями, и делается вывод о том, что парламентский контроль можно рассматривать как форму социального контроля, поскольку именно на Парламент возлагается обязанность устанавливать и поддерживать в стране необходимый правовой порядок, утверждать режим законности. Диссертант обращает внимание на то, что наличие и осуществление парламентского контроля в обществе является одним из основополагающих элементов его демократизации и обеспечения стабильности в важнейших сферах развития государства.

На основе исследования имеющихся в науке конституционного права точек зрения на определение понятия «парламентский контроль» в работе сформулировано авторское определение данного понятия. Понятие контроля законодательной власти предлагается рассматривать в следующих трех основных аспектах, а именно: контроль как систематическая и конструктивная деятельность парламента, одна из основных функций осуществления его компетенции, т.е. контроль как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы; контроль как система мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и выполнения легитимно принятых норм, отражающих общегосударственные интересы; контроль как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия Садовникова Г.Д. Парламентское расследование и развитие института парламентского контроля в РФ // Государственная власть и местное самоуправление.- 2006. - №2. - С. 19.. Исследование парламентского контроля с различных позиций определяет проведение научной классификации видов парламентского контроля по различным основаниям.

Во втором параграфе «Эволюция парламентского контроля в России» автору выделяет и анализирует 4 периода развития института парламентского контроля в России. Первый период - 1905 - 1918 гг.; второй - 1918 - 1991 гг.; третий 1991 - 1993 гг.; четвертый - 1993 г. - по н/в.

Первый период характеризуется становлением института парламентского контроля в российском государстве. В этом периоде Манифестом и законом об Учреждении Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года, официально учреждается всесословное представительство в России. Контрольная деятельность первой Государственной Думы, по мнению диссертанта, была весьма плодотворной, так, за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства и в дальнейшем активно использовала этот инструмент для оказания воздействия на правительство, формируя тем самым элементы будущего института парламентского контроля.

Второй период развития парламентского контроля в России характеризуется тем, что с приходом к власти в России большевиков был прерван процесс развития парламентаризма в России. Истинное возрождение парламентского контроля, по мнению автора, связывается с объявлением в конце 80-х гг. ХХ в. нового курса на «перестройку» старой командно-административной системы. Период перестройки характеризуется бурным развитием парламентского контроля. Так, именно в этот период начали активно внедряться в практику парламентские расследования.

Третий период можно назвать переходным. Реформы, производимые в конце 80-х г. XX века, послужили стимулом для аналогичных реформ в законодательстве РСФСР.

Начало четвертого периода связывается автором с принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года, которая закрепила новые принципы формирования и функционирования представительных органов государственной власти. К сожалению, ныне действующая Конституция РФ прямо не относит к функциям парламента контроль, однако отрицать фактическое наличие указанной функции нельзя.

В заключении параграфа делается вывод о том, что в современном мироустройстве именно парламент является инструментом, используя который общество обеспечивает свое развитие, создавая необходимые основы и гарантии для достойного и благополучного существования граждан. На него возлагается обязанность устанавливать и поддерживать в стране необходимый правовой порядок, утверждать режим законности. Что предопределяет осуществление парламентом контрольных полномочий по отношению к иным органам государственной власти.

В третьем параграфе «Правовые основы парламентского контроля в России» правовые акты, регулирующие отношения, связанные с парламентским контролем, классифицируются диссертантом на специальные, т.е. непосредственно посвященные правовой регламентации вопросов контрольной деятельности парламента, и общие, имеющие опосредованное отношение к таковым.

Подробно анализируются конституционные нормы, составляющие фундамент осуществления контрольной деятельности Парламентом. Особое внимание уделено анализу поправок, внесенных в текст Конституции 30 декабря 2008г., усиливающих контрольные полномочия Федерального Собрания и высказывается позиция о том, что в настоящее время институт парламентского контроля все еще лишен конституционно-правовых гарантий и практически малозаметен. Вместе с тем, отмечается, что отсутствие прямого указания на контрольные полномочия Федерального Собрания в Конституции Российской Федерации, конечно, полностью не лишает парламент контрольной функции, однако отсутствие указания на данную функцию как основную снижает ее политико-правовое значение. В свою очередь, отсутствие права контролировать исполнение законов вообще может нивелировать право принимать законы, в связи с этим оно является обязательным элементом законодательной власти. Данный вывод подтверждается правовой позицией Конституционного Суда, высказанной в Постановлении от 23.04.2004 № 9-П.

Автор анализирует правовые основы проведения Парламентом такой контрольной процедуры, как импичмент и отмечает, что механизмы, обеспечивающие его реализацию, развиты недостаточно, а также делает вывод о том, что важную роль в реализации механизма отрешения Президента России от должности могли бы сыграть меры по введению парламентских расследований и вносит соответствующие предложения по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.

Отдельное внимание уделяется исследованию норм о парламентском контроле за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации. Выявляется место регламентов палат Федерального Собрания, определяющих непосредственный порядок, а также формы реализации парламентской деятельности, в том числе контрольной. Анализируются специальные акты, которые целиком посвящены тем или иным механизмам парламентского контроля. Прежде всего, это акты, устанавливающие порядок деятельности Уполномоченного по правам человека и Счетной палаты Российской Федерации.

В заключении параграфа делается вывод о недостаточном правовом регулировании института парламентского контроля и вносится предложение о разработке и принятии отдельного федерального закона, позволяющего усовершенствовать контрольную функцию российского парламента. Данный Закон, по мнению соискателя, должен закреплять: предмет и пределы парламентского контроля, его цели и задачи; основные формы и методы его осуществления; права, обязанности и гарантии субъектов парламентского контроля, а также круг лиц, в отношении которых он предусмотрен; статус информации, полученной в процессе расследования, правила ее использования; порядок и форму предоставления результатов контрольных мероприятий; меры ответственности за нарушение закона.

Вторая глава «Осуществление контрольных полномочий палатами Федерального Собрания Российской Федерации» посвящена исследованию конституционно-правовых основ функционирования парламентского контроля, субъектов, его осуществляющих, а также форм и методов его реализации и способов повышения эффективности реализации парламентского контроля. Данная глава включает в себя 3 параграфа. В первом параграфе «Органы и должностные лица, осуществляющие реализацию полномочий палат Федерального Собрания в сфере контроля за деятельностью органов исполнительной власти» на основе исследования опыта зарубежных государств, называется круг субъектов, правомочных осуществлять парламентский контроль. Называются и подвергаются исследованию индивидуальные и коллективные субъекты парламентского контроля. Отмечается, что контроль исполнения законодательства и деятельности органов исполнительной власти в основном ложится на образуемые палатами Государственной Думой и Советом Федерации комитеты и комиссии. Комиссии рассматриваются диссертантом как органы палаты с подготовительно-вспомогательной и контрольной задачами, образуемые из числа членов палатыАвакьян С.А. Депутат: статус и деятельность, Москва, 1991. С. 133.. Изучение деятельности российского парламента позволяет сделать вывод, что Государственная Дума достаточно часто использует предоставленное ей право образования различных комиссий, цель создания которых заключается в проверке тех или иных фактов, исследовании обстоятельств, изучении какого-либо вопроса. Для осуществления задач комиссий, комитетов по расследованию («по проверке»), парламентарии наделяются обширными полномочиями, среди них: право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, право вызова на заседание комитета для дачи показаний должностных лиц, эксперта. На основании собранных материалов комиссия составляет свое заключение, которое представляет соответствующей палате.

Комитеты палаты представляют собой такие подразделения в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение функций этой палаты, в том числе и контрольных. Комитеты осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, осуществляют функции контроля реализации законодательства и т.д. Схожая система комитетов и комиссий образуется и Советом Федерации, однако число этих органов, как правило, значительно меньше.

Автор отмечает недостаточную проработанность правового обеспечения деятельности комитетов и комиссий. Так, например, в ст. 29 Регламента говорится лишь об их праве запрашивать документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций. Однако об обязанности последних предоставлять эти документы и материалы не сказано в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», что является серьезным упущением.

По мнению диссертанта, отсутствие правовой регламентации взаимосвязей, взаимодействия комитетов и комиссий с соответствующими федеральными министерствами, иными органами исполнительной власти, ослабляет и без того ограниченные контрольные права комитетов и комиссий в России. Сегодня в регламентах палат компетенция комитетов и комиссий по существу не прописана и ограничивается общей характеристикой вопросов, отнесенных к ведению тех или иных комитетов и комиссий. Также недостатком действующего правового регулирования, по мнению диссертанта, является то, что комиссия представляет собой лишь орган, занимающийся расследованием и установлением фактов, единственная функция которого заключается в том, чтобы представить палате, которая его учредила, доклад. Что касается необходимых выводов из расследования и из раскрытых им фактов, то их должна сделать сама палата. Следственные комитеты и следственные комиссии сами не наделены правомочиями по принятию решения, каких-либо санкций. Их заключения и доклады являются, скорее, пожеланиями органам власти, которые, если сочтут необходимым, примут их во внимание.

Для устранения данных пробелов, диссертантом вносится предложение о юридическом закреплении статуса комитетов и комиссий, включая вопросы ведения, направлений их деятельности в Положении о комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации соответственно, а также в законе «О парламентском контроле», а также дополнении действующего законодательства мерами ответственности за неисполнение законных требований комитетов и комиссий.

Для осуществления контроля исполнения федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, и осуществляться в надлежащей законодательной форме.

Важным направлением парламентского контроля является также деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории нашей страны иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Второй параграф «Основные формы и методы осуществления контрольных полномочий парламента Российской Федерации» посвящен анализу разнообразных форм парламентского контроля. При этом диссертант не ставит своей целью охватить все возможные существующие критерии классификации парламентского контроля. Исследуются лишь основные формы парламентского контроля, к числу которых, по мнению исследователя, отнесены: вопросы парламента; парламентские запросы; депутатский запрос (интерпелляция); отчеты и доклады; парламентские слушания; постановка вопроса о доверии или выражение недоверия правительству; парламентский контроль за деятельностью других органов государственной власти; парламентское расследование.

На основе проведенного исследования диссертантом разрабатываются собственные определения отдельных форм парламентского контроля.

Вопросы парламента - обращенные депутатом Государственной Думы Российской Федерации и членом Совета Федерации Российской Федерации к Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Следственного комитета Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также председателю Пенсионного фонда Российской Федерации, председателю Фонда социального страхования Российской Федерации, председателю Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации, требования дать разъяснение по какому-либо определенному делу, относящемуся к их компетенции.

Парламентский запрос - это специальное обращение к Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Следственного комитета Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации, принятое большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, ответ на которое дается в течение 15 дней с момента его получения и подлежит обязательному оглашению на заседании соответствующей палаты.

Депутатский запрос - это специальное обращение к Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Следственного комитета Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, направленное Членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы, ответ на которое дается в течение 15 дней с момента его получения и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Парламентское расследование - особый вид расследования фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо связанных с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемый специальной парламентской комиссией и представляющий собой процесс применения ей в пределах своей компетенции ряда мер различного характера в целях защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, обеспечения контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также в целях самостоятельного их выявления и оказания содействия в их устранении.

Заслушивание отчетов Правительства Российской Федерации - деятельность Государственной Думы, направленная на публичное обсуждение ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, а также по вопросам исполнения федерального бюджета.

Парламентские слушания - это публичное обсуждение парламентом или палатами парламента каких-либо вопросов, отнесенных к их ведению Конституцией Российской Федерации, подразумевающее ответы приглашенных лиц на письменные и устные вопросы депутатов Государственной Думы или Членов Совета Федерации либо иных лиц, участвующих в слушаниях.

Решение вопроса о доверии правительству - это предусмотренная Конституцией Российской Федерации процедура внесения депутатами Государственной Думы мотивированного предложения о выражении недоверия к Правительству Российской Федерации либо принятие к рассмотрению представления Председателя Правительства Российской Федерации о постановке вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, а также их обсуждение с принятием решения о доверии или выражении недоверия Правительству Российской Федерации.

Делается вывод о том, что при осуществлении контрольной деятельности парламентом используются различные формы. Но наиболее эффективное и действенное влияние, как правило, они оказывают в сочетании друг с другом, дополняя друг друга в зависимости от специфики контролируемых процессов. Анализ нормативных актов и контрольной деятельности законодательных органов в России показывает отсутствие должного правового механизма осуществления всех форм парламентского контроля.

В третьем параграфе «Парламентский контроль в Российской Федерации: вопросы эффективности» автор выявляет имеющиеся пробелы в правовом регулировании парламентского контроля и разрабатывает пути их преодоления, а также способы дальнейшего по-вышения действенности и эффективности парламентского контроля. Диссертантом отмечается, что согласованное взаимодействие контрольных органов является важным инструментом повышения эффективности контрольной деятельности, поскольку любой объект может быть понят и определён лишь в системе отношений и взаимодействия с другими окружающими явлениями, их частями, сторонами и свойствами. На сегодняшний день на федеральном уровне различаются несколько видов государственного контроля: парламентский, президентский, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, судебный контроль и прокурорский надзор. Особое внимание уделяется в работе взаимодействию парламента с прокуратурой и Следственным комитетом Российской Федерации при осуществлении контрольных полномочий. При этом в осуществлении контрольной деятельности за исполнительной властью реально действующая система координации и взаимодействия контрольных органов в стране не сформирована. Существует скорее совокупность автономно действующих контрольных органов и их подразделений и определенный массив нормативных правовых актов, касающихся осуществления контроля. Данная совокупность характеризуется избыточностью контролирующих органов и неунифицированностью в этой части правовых актов. В связи с этим нередко допускается дублирование контрольных полномочий в действиях структур, их целях, задачах и функциях.

Для устранения указанных недостатков, автором предлагается осуществить разработку Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации», регламентирующего, в частности, координацию и взаимодействие органов, осуществляющих парламентский контроль с иными, в том числе, подконтрольными, субъектами.

Диссертант приходит к выводу о том, что немаловажным аспектом повышения эффективности контрольной функции парламента является возможность применения различных мер юридической ответственности за невыполнение законных требований контрольных органов. В целях совершенствования парламентского контроля, вносится предложение о расширении репрессивных полномочий у органов, осуществляющих парламентский контроль а также о совершенствовании норм административного и уголовного законодательства, предусматривающих ответственность должностных лиц за неисполнение законных требований депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации.

Автором выделяется два направления совершенствования контрольной деятельности представительного органа. Первое из них - совершенствование правовых норм, закрепляющих функцию парламентского контроля и полномочия по ее осуществлению с целью установления строгого соответствия между ними (материальные нормы), второе - более детальное регулирование процедуры (процесса) реализации контрольной функции (развитие процессуальных норм), так как налицо отставание в процессуальном оформлении контрольной функции.

Одним из направлений совершенствования действующего законодательства, по мнению соискателя, должно стать принятие федерального закона «О парламентском контроле», в котором необходимо четко определить круг подпадающих под парламентский контроль объектов, таких как: Президент РФ, Правительство Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации, органы Следственного комитета Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также должностные лица указанных органов, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации, общественные и иные объединения, включая политические партии, их руководители и органы управления, хозяйствующие субъекты любых форм собственности и их должностные лица, на деятельность которых может быть распространено его осуществление субъектами парламентского контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими законодательными актами Российской Федерации.

Закон о парламентском контроле должен четко определить пределы его осуществления. Так, не может быть объектом парламентского расследования деятельность, связанная с осуществлением судопроизводства, расследованием уголовных дел, производством по делам об административных правонарушениях. Так, по мнению автора, при осуществлении контроля за оперативно-розыскной деятельностью органам, осуществляющим парламентский контроль, запрещается истребовать сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих (оказывавших) содействие этим органам на конфиденциальной основе.

В проекте Федерального закона автор предлагает нормативно закрепить уже существующие де-факто формы парламентского контроля, а также предусмотреть его новые формы, в частности: диссертантом предлагается ввести новый институт парламентского контроля - институт Парламентского Уполномоченного по противодействию коррупции, который обусловлен не только требованиями п. 6 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», но и принципом разделения властей, а также существующей системой сдержек и противовесов, которая, по мнению диссертанта, требует определенной балансировки президентской, и законодательной и исполнительной власти.