Конституционно-правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом и ее реализация Федеральной миграционной службой Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Конституционно-правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом и ее реализация Федеральной миграционной службой Российской Федерации

Меркулова Александра Павловна

Москва - 2012

Диссертация выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Громова Ольга Николаевна

Официальные оппоненты:

Балашова Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, доцент / Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина, заведующая кафедрой гражданского права и процесса

Новикова Алевтина Евгеньевна - кандидат юридических наук / Белгородский государственный национальный исследовательский университет, доцент кафедры конституционного и муниципального права

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»

Ученый секретарь совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

1. Общая характеристика работы

государственный политика конституционный соотечественник

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом как формы проявления конституционных обязательств государства в сфере прав человека. С учетом сложившихся геополитических условий потребовалась расстановка новых приоритетов в различных сферах российского общества и государства, а также реформирование связанного с ними законодательства.

Анализ содержания данной политики в контексте конституционных принципов, определяющих взаимоотношения между государством, обществом и гражданином, дает основания утверждать, что в России сформированы отдельные гарантии обеспечения правового статуса соотечественников, включая институциональные.

Одним из направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников является создание условий для их скорейшего возвращения на Родину. В рамках его реализации принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее Государственная программа). Востребованность Государственной программы подчеркивается тем, что с начала ее действия по состоянию на 1 октября 2011 г. в территориальные органы ФМС России соотечественниками, претендующими на переезд в Российскую Федерацию, подано 62 376 анкет, всего на 138546 человек. Уполномоченными органами за рубежом и территориальными органами ФМС России выдано 31 987 свидетельств участника Государственной программы, из них в III квартале 2011 г. - 5707 свидетельств, что в 2,6 раза больше, чем за аналогичный период 2010 г. За все время реализации Государственной программы в Россию прибыло 53536 соотечественников и членов их семей Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения за 3 квартал 2011 г. // [сайт]. URL: http://www.fms.gov.ru (дата обращения 1 августа 2011 г.)..

Осуществление Государственной программы позволило выявить несогласованность российского законодательства и непоследовательность правоприменительной практики. Представляется, что это в большей мере связано с отсутствием научно обоснованной концепции государственной политики в отношении соотечественников, а также с декларативностью ряда норм Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», их недостаточной обеспеченностью публичными правовыми средствами. Это, помимо прочего, негативно сказывается на действенности контрольных механизмов, состоянии материально-правовых и процессуальных гарантий прав соотечественников за рубежом, функционировании включенных в реализацию названной политики структурных подразделений Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Преодолению перечисленных и иных проблем реализации Россией обозначенной государственной политики будет способствовать дополнительная научная разработка ее конституционно-правовых основ с учетом конкретных категорий соотечественников. Изложенное и обусловило выбор данной проблематики для ее исследования в диссертационном формате.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования обусловлена многоаспектностью содержания проблемы, раскрытие которой потребовало привлечения широкого круга источников, связанных с различными подходами к правовому анализу государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом.

Среди российских ученых, внесших заметный вклад в исследование правового статуса личности, следует особо отметить С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.А. Богданову, Н.С. Бондаря, Г.А. Борисова, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, В.Т. Кабышева, Е.И. Козлову, Г.Н. Комкову, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашеву, В.В. Мамонова, Р.С. Мулукаева, Ж.И. Овсепян, Ю.А. Тихомирова, Е.Е. Тонкова, И.Е. Фарбера, Т.Я. Хабриеву, В.Е.Чиркина и др.

Проблемы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства составили предмет научного анализ в трудах Е.Д. Аникеевой, С.Г. Верещагина, В.В. Вискуловой, Ю.В. Герасименко, В.Ю. Горбунова, А.А. Грешных, Д.П. Дежиной, Н.П. Ерилина, Т.М. Ивановой, А.А. Истратова, П.В. Коновалова, М.Н. Кузнецова, А.В. Куракина, Б.И. Нефедова, А.В. Темякина, Ю.Н. Харламовой, О.Ю. Шадрина; вопросы миграции - в работах Т.Н. Балашова, В.М. Баранова, Ю.Ю. Бышевского, Л.А. Васильевой, В.В. Востриковым, Г.Г. Гольдина, З.А. Данилова, Н.Н. Зинченко, Н.А. Зорина, Д.В. Иванова, Л.И. Котиевой, Ю.А. Кузьменко, С.Е. Метелева, А.В. Нестерова, В.Е. Подшивалова, С.А. Прудниковой, М.Н. Утяцкого, Е.С. Цориевой, А.Н. Шкилева; проблемы порядка приобретения и прекращения гражданства - в трудах М.А. Беловой, Е.А. Боброва, Е.Ю. Борониной, Я.Л. Ванюшина, В.Н. Гладких, Г.В. Гусева, Т.И. Жуковой, М.С. Зельцер, В.Я. Кикоть, И.Н. Корешковой, Р.А. Кузнецова, Э.А. Петуховой, В.М. Сафронова, Ю.Я. Чардиной, В.С. Шевцова.

В диссертационном формате проблемы, связанные с правовом статусом российских соотечественников за границей, представлены в работах И.С. Ереминой «Конституционно-правовой механизм обеспечения прав соотечественников, проживающих за рубежом» (Хабаровск, 2008); кандидатские диссертации В.П. Басик «Конституционные основы, законодательство и практика защиты прав соотечественников Россией за рубежом: опыт сравнительного исследования» (М., 2001); И.О. Забелло «Конституционные основы защиты прав соотечественников за рубежом» (М., 2004).

Вместе с тем, конституционно-правовые аспекты и гарантии государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом в науке конституционного права специально не разрабатывались. Восполнению названного пробела и служит настоящая диссертация.

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

Предмет исследования составили конституционно значимые нормы права, определяющие и регулирующие государственную политику России в отношении соотечественников за рубежом с учетом ее реализации Федеральной миграционной службой Российской Федерации в связи с переселением данной категории лиц.

Цель исследования заключалась в раскрытии конституционно-правовых основ государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, исходя из анализа теоретических, конституционно-отраслевых и практических проблем ее осуществления, с последующей выработкой на этой основе предложений по совершенствованию законодательства и правоприменения.

Заявленная цель потребовала решения ряда задач, среди которых:

- раскрыть понятие, содержание и принципы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;

- проанализировать становление ее конституционно-правовых основ;

- выявить особенности конституционно-правовых гарантий государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;

- охарактеризовать Федеральную миграционную службу Российской Федерации как базовый институциональный компонент исследуемой политики;

- проанализировать проблемы реализации государственной политики переселения в Россию соотечественников, проживающих за рубежом;

- исследовать инициативные формы институционального взаимодействия в сфере реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;

- сформулировать предложения, направленные на оптимизацию названной политики.

Методологическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом специфики предмета диссертационной работы, что обусловило всесторонний анализ трудов по правовым (конституционное право, теория государства и права и др.) и иным (философия, политология, социология и др.) социальным наукам.

Достижению цели и задач настоящей работы способствовало привлечение общенаучных (системный, анализа, синтеза) и частнонаучных методов. В частности, применялись:

- формально-юридический метод - при исследовании теоретических и конституционно-отраслевых разработок ученых о понятии и сущности государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом;

- сравнительно-правовой метод - при сопоставлении международных договоров, стороной которых является Российская Федерация, а также законодательства зарубежных стран с конституционным и иным российским федеральным законодательством;

- лингво-юридический метод - при анализе содержания норм Конституции Российской Федерации и иных правовых актов;

- историко-правовой метод - при анализе этапов становления государственной политики в отношении соотечественников за рубежом;

- теоретико-прогностический метод - при разработке предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего конституционно-правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

Применялся также институционально-функциональный метод - при анализе институциональных гарантий государственной политики в отношении соотечественников за рубежом.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом концептуальных разработок, обобщений и выводов таких ученых - юристов, как А.С. Автономов, И.А. Азовкина, С.С. Алексеев, П.А. Астафичев, И.Н. Барциц, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, Т.Д. Зражевская, В.П. Касаткин, Д.А. Керимов, Е.И. Колюшин, С.А. Комаров, В.А. Кряжков, Б.М. Лазарев, Л.Г. Лаптева, В.В. Маклаков, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, В.С. Нерсесянц, С.Э. Несмеянова, А.Е. Постников, Н.Н. Олейник, В.Н. Самсонов, Ю.Н. Старилов, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, Б.С. Эбзеев и др.

Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), подзаконные нормативные правовые акты федеральных государственных органов.

При подготовке диссертации проанализированы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в его постановлениях и определениях.

Кроме этого рассмотрены международные правовые акты, имеющие отношение к исследуемой проблеме.

Эмпирической базой диссертации охвачены аналитические материалы, касающиеся темы работы, материалы деятельности органов публичной власти и общественных объединений, статистические и социологические данные, а также утратившие силу нормативные правовые акты.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в:

- формулировании авторского определения государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом как конституционно обусловленной, нормативно и организационно обеспеченной системы мер, направленных на покровительство, поддержку и защиту данной категории лиц;

- выделении дополнительных критериев - страна и продолжительность проживания, наличие гражданства и особенности статуса - и осуществлении на их основе классификации соотечественников;

- формулировании предложений, направленных на совершенствование правовых и организационных форм реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Исходя из положений конституционно-правовой доктрины и юридических источников, в диссертации предложена авторская трактовка государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. Она представляет собой конституционно обусловленную, нормативно определенную, организационно обеспеченную систему мер, направленных на покровительство, поддержку и защиту российских соотечественников в России и государствах их пребывания.

2. Анализ разработок отечественных ученых, касающихся становления политики России в отношении поддержки соотечественников за рубежом, позволил выявить ее детерминированность динамикой политического режима страны: его стабильность оборачивалась «консервированием» такой политики; а смена - развитием.

3. По мнению диссертанта, государственная политика России по поддержке соотечественников за рубежом должна охватывать как общие правовые гарантии для всех соотечественников, так и дифференцированное правовое регулирование в отношении различных их категорий. В этой связи автором предложены дополнительные основания классификации соотечественников и выделены их категории в зависимости:

- от страны проживания (соотечественники «ближнего» зарубежья; соотечественники «дальнего» зарубежья; соотечественники, находящиеся на территории России);

- от продолжительности проживания на территории России (соотечественники, длительно и кратковременно проживающие на территории государства);

- от наличия гражданства (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица с двойным гражданством, лица без гражданства);

- от социально-экономического статуса (предприниматели, ученые, студенты и иные лица, представляющие интерес для России).

4. Основываясь на выводах конституционно-правовой теории в части, касающейся вмененной и инициативной форм функционирования публичных структур, автором диссертации обоснован потенциал последней в реализации государственной политики России по поддержке соотечественников за рубежом путем взаимодействия Федеральной миграционной службы Российской Федерации с органами внутренних дел. В частности, это может выражаться в:

- разработке и принятии совместных правовых актов, в том числе соглашений о взаимодействии (автором представлен проект одного из таких);

- выработке предложений по совершенствованию законодательства;

- организации научно-практических мероприятий, в том числе с целью привлечения экспертного сообщества к обсуждению соответствующих проблем.

5. В целях совершенствования правовых гарантий реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом диссертантом обоснована необходимость:

- разработки и принятия Федерального закона «О порядке добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом»;

- введения таких полномочий ФМС России, как оформление и выдача документов; осуществление регистрационного учета и контроля за соблюдением прав и законных интересов соотечественников; исполнение законодательства о государственной политике в отношении соотечественников; организация и ведение адресно-справочной работы; создание единой информационной системы; мониторинг законодательства и правоприменительной практики, разработка и внесение предложений по их совершенствованию;

- устранения дублирующих и избыточных полномочий органов государственной власти, включенных в реализацию государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом.

Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования определена целью, задачами, предметом и объектом исследования, а также сформулированными выводами и обобщениями. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права в связи с реализацией Россией и ее уполномоченными органами государственной политики в отношении соотечественников за рубежом.

Практическая значимость диссертационного исследования выражена в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности уполномоченных органов, правоприменительной практике, а также при разработке и преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, специальных дисциплин по гражданству, миграции, правовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах международного («Русскоязычная диаспора: идентичность, ценности, интеграция, партнерство» (IV Международная ассамблея Русского мира, г. Москва, 2010 г.; «Миграция в России» (III Международный форум, г. Москва, 2011г.)), всероссийского («Эволюция российского права» (VIII Всероссийская научная конференция, г. Екатеринбург, 2010 г.)) и регионального (научно-практическая конференция аспирантов и соискателей, посвященная 40-летию Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» г. Москва, 2010 г.; межвузовский «круглый стол» «Современные проблемы государственно-правового строительства» г. Орел, 2010 г.; межвузовский научный семинар «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности ОВД» г. Москва, 2011 г. и др.) уровней.

Отдельные положения диссертации используются при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации» в юридическом институте ФГБОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс» (г. Орел); при подготовке учебно-методических материалов и проведении занятий по курсу «Международное право», «Конституционное право Российской Федерации» в Московском институте предпринимательства и права.

Результаты исследования были внедрены в практическую деятельность Общественной палаты Российской Федерации; Управления иммиграционного контроля ФМС России.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 9 научных статьях, в том числе три в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России, общим объемом 3,2 п.л.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, изложены цель и задачи, определены объект и предмет исследования, указаны теоретическая и правовая основы, представлена эмпирическая база исследования, дана характеристика его методологии, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Глава первая - «Конституционно-правовая концепция государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» посвящена раскрытию понятия, содержания, конституционно-правовых основ государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом; анализу этапов их становления; характеристике конституционно-правовых гарантий государственной политики в данной сфере.

Диссертантом исследованы нормы Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», определяющие содержание понятия «соотечественник» и обращается внимание на многозначность их толкования. Автор полагает, что часть 2 статьи 1 данного Федерального закона следует интерпретировать как перечисление отдельных категорий соотечественников за рубежом, которые нуждаются в особой правовой защите. При таком подходе законодатель не отрицает принадлежности ряда иных лиц к соотечественникам за рубежом, но вследствие ограниченности организационно-правовых ресурсов по защите их прав предпочитает установить юридические гарантии лишь для данной категории лиц. В таком случае становится логичным предписание части 2 статьи 3 данного Федерального закона, согласно которой «признание своей принадлежности к соотечественникам лицами, состоявшими в гражданстве СССР, выходцами (эмигрантами) и потомками соотечественников должно быть актом свободного выбора».

Правовой статус соотечественников за рубежом является объектом государственной деятельности (следовательно, правового регулирования, государственного управления, прокурорского надзора, судебной защиты) и, одновременно с этим, - предметом государственной политики. Согласно части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации «основные направления внутренней и внешней политики государства» определяются Президентом Российской Федерации «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Поэтому, на взгляд автора, определение в федеральном законе организационно-правовых мер, направленных на покровительство, поддержку и защиту российских соотечественников в государствах пребывания за пределами территории России, а также реализацию прав и законных интересов соотечественников, не имеющих российского гражданства, в их взаимодействии с уполномоченными органами власти Российской Федерации является конституционно допустимым.

Конституция Российской Федерации не исключает права законодателя вводить дифференциацию в правах и обязанностях отдельных категорий соотечественников за рубежом в целях более справедливого правового регулирования общественных отношений, обеспечения соразмерности и разумной достаточности, социальной детерминации соответствующих критериев, обеспечения эффективных правовых механизмов защиты их прав и законных интересов. По мнению соискателя, содержательная часть государственной политики по сотрудничеству с зарубежной диаспорой должна, с одной стороны, предполагать общие правовые гарантии для всех соотечественников на равных основаниях, с другой - обеспечить дифференцированное правовое регулирование в отношении каждой из соответствующих категорий лиц. Подобного рода опыт имеется в ряде зарубежных стран. Так, в Польше принят закон о Карте Поляка («Karta Polaka»), подтверждающей принадлежность к польскому народу. Великобритания и Франция после утраты статуса колониальных империй активно поддерживают свои национальные языки в бывших колониях. Четкое разграничение на группы поддержки соотечественников за рубежом характерно для политики Китая.

Правовая основа государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом характеризуется многоуровневым содержанием, включающим в себя акты конституционного, законодательного и подзаконного характера Российской Федерации и субъектов Федерации, а также международные правовые акты. Обеспечение их согласованности и непротиворечивости является важной гарантией защиты прав и законных интересов соотечественников за рубежом.

Диссертантом обосновано, что политика в отношении соотечественников за рубежом, как и всякий другой объект правового регулирования общественных отношений, опирается на пройденный путь исторического генезиса, имеющиеся тенденции и исторически обусловленные перспективы дальнейшего развития. Первый существенный этап в историческом формировании эмиграционных процессов в Российской империи следует связывать с реформой 1861 г. Именно либерализация политического режима второй половины XIX в. вызвала расширение структуры эмиграционных потоков и привела к росту стремлений покинуть страну. Для XIX века характерен также специфический феномен революционной эмиграции.

Следующим крупным этапом, рассматриваемым автором, в формировании зарубежной диаспоры россиян явился процесс так называемой «белой эмиграции». Приведенное наименование весьма условно, поскольку значительная масса эмигрировавших лиц не имела отношения к гражданской войне и не участвовала в боевых операциях. Феномен «белой эмиграции» показателен не только в количественном аспекте (страну покинуло около трех млн. чел.), но и в качественном составе (эмигрировали представители науки, искусства и т.д.). Советская власть отрицательно реагировала на формирование зарубежной диаспоры бывших подданных Российской империи. Об этом, в частности, свидетельствует Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей» от 28 октября 1921 г. При этом революционное правительство представляло возможности для беспрепятственного приобретения советского гражданства рабочим, крестьянам и социалистическим революционерам других стран.

Очередной волной российской эмиграции явились так называемые «невозвращенцы» после окончания Великой отечественной войны. 16 августа 1941 г. для ужесточения дисциплины в армии советское руководство издало приказ № 270. Кроме того, приказом от 28 июля 1942 г. № 227 «Ни шагу назад» объявлялось предательством Родины любое отступление без разрешения командования. В годы Великой отечественной войны в плен попало около 4,5 млн. советских военнослужащих. Репатриация советских военнопленных и перемещенных лиц с 1944 по 1947 г. имела не только добровольный, но и принудительный характер. Позиция СССР состояла в обязательном возвращении в страну всех соотечественников, особенно - военных преступников по законодательству того времени.

После завершения второй мировой войны и восстановления причиненных войной разрушений, в СССР сформировалась новая волна эмиграции. С конца 60-х г. XX в. до 1987 г. из страны на постоянное место жительства выехало более 320 тыс. немцев, 300 тыс. евреев, 55 тыс. армян. Указанная тенденция усилилась в период «горбачевской либерализации»: с 1987 по 1990 г. СССР покинуло более 1 млн. соотечественников. «Третья волна» русской эмиграции была теснейшим образом связана с жизнью СССР, что заметно отличало ее от двух предыдущих «волн» - послереволюционной и послевоенной.

Пересмотр официальной государственной политики в отношении зарубежных соотечественников в современной России в значительной мере обусловлен обновлением идейно-политических взглядов и политических установок. Лишь к последнему десятилетию XX в. сложились исторические условия для нормативно-правового регулирования государственной политики поддержки соотечественников за рубежом, включая принятие: 11 августа 1994 г. Указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»; 31 августа 1994 г. Постановления Правительства Российской Федерации «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»; 8 декабря 1995 г. Декларации Государственной Думы «О поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам»; 24 мая 1999 г. Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

Соискателем определено, что конституционно-правовые гарантии государственной политики в отношении соотечественников за рубежом представляют собой комплексный механизм взаимодействующих друг с другом государственно-правовых элементов, объединенных в единое целое. Данная политика имеет смысл лишь в условиях эффективной реализации; ее декларативность и необеспеченность полноценным механизмом воплощения в практическую действительность приводит к весьма негативным юридическим результатам.

Механизм реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом имеет комплексный и многоплановый характер. Он включает взаимосвязанную систему органов, правил и процедур, обеспечивающих согласованное функционирование и взаимодействие субъектов правоотношений. В диссертации раскрыто содержание следующих компонентов указанного механизма: во-первых, правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе обеспечения прав и законных интересов соотечественников за рубежом; во-вторых, исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных органов общей и специальной компетенции; в-третьих, прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере обеспечения прав соотечественников за рубежом; в-четвертых, судебной защиты нарушенных прав субъектов данных правоотношений; в-пятых, дипломатических форм взаимодействия Российской Федерации с зарубежными странами, в которых проживает значительное число соотечественников.

При этом автором обращено особое внимание на необходимость принятия Федерального закона «О порядке добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом». В настоящее время Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждена не федеральным законом, а указом Президента Российской Федерации. В Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» отсутствует норма, которая наделяла бы Президента Российской Федерации таким полномочием. Реализация данной программы обеспечена не только развернутым правовым регулированием в подзаконных актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, но и рядом федеральных законов (статья 6 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», часть 7 статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).

В качестве одного из аргументов в обоснование необходимости законодательного регулирования указанных общественных отношений, в диссертации приведено конституционное установление недопустимости определения социальных пособий в подзаконных нормативных правовых актах (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации). Не только наименования социальных пособий для соотечественников, добровольно переселяющихся в Российскую Федерацию и членов их семей, но и все существенные элементы данных социальных пособий должны указываться непосредственно в федеральном законе.

Во второй главе - «Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом как направление функционирования Федеральной миграционной службы Российской Федерации» проанализировано место и роль ФМС России в системе институциональных компонентов государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом; рассмотрены проблемы реализации политики переселения данной службой и ее взаимодействие с органами внутренних дел.

Соискателем обоснована дифференциация федеральных органов исполнительной власти, основанная на разграничении министерств, служб и агентств, что является сравнительно новым феноменом российского конституционализма. Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает видов федеральных органов исполнительной власти. Она не запрещает и полного отсутствия видовой дифференциации этих органов (обязательными в силу норм Конституции Российской Федерации являются только министерства). При подобных обстоятельствах чрезвычайно важным является научное и законодательное определение признаков, на основании которых разграничиваются понятия «министерство», «служба» и «агентство». В противном случае система федеральных органов исполнительной власти окажется произвольной, необоснованной и, вследствие этого, неэффективной с конституционно-правовой точки зрения.

Федеральная миграционная служба Российской Федерации как субъект правоотношений была учреждена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В определенной мере Федеральная миграционная служба Российской Федерации является правопреемником паспортной службы полиции, которая функционировала в дореволюционный период отечественной истории, и паспортно-визовой службы органов внутренних дел - в советское время. Их основной функцией являлся учет населения и контроль за его передвижением.

В Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (статья 21) Федеральная миграционная служба Российской Федерации как субъект правоотношений не упоминается. Буквально анализируемая статья предписывает, что «государственное управление и контроль в области отношений с соотечественниками осуществляются: на федеральном уровне - Правительством Российской Федерации и специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти; в субъектах Российской Федерации - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Под «специально уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти» понимается не только Федеральная миграционная служба Российской Федерации, но также Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, Министерство регионального развития Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти.

Возложение на Федеральную миграционную службу Российской Федерации функций по осуществлению контроля и надзора в сфере поддержки соотечественников за рубежом есть вопрос политического выбора, осуществляемого главой государства посредством указного правотворчества. Однако Президент Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации не вправе действовать произвольно, нарушать основополагающие конституционные принципы. Возложение данных функций на Федеральную миграционную службу Российской Федерации должно быть подчинено правовой логике, иметь юридическое обоснование и мотивацию.

Автором исследовано одно из наиболее реализуемых направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом в деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации - оказание содействия их добровольному переселению на историческую территорию проживания.

В третьем квартале 2011 г. в уполномоченные органы за рубежом и территориальные органы ФМС России соотечественниками подано 8394 анкеты для участия в Государственной программе переселения, всего на 17339 человек. С начала реализации Государственной программы переселения, по состоянию на 1 октября 2011 г., подано 62376 анкет, всего на 138546 человек. Уполномоченными органами за рубежом и территориальными органами ФМС России выдано соотечественникам 31987 свидетельств участника Государственной программы переселения, из них в 3 квартале 2011 г. - 5707 свидетельств.

Мониторинг реализации Государственной программы переселения показывает, что наибольшее количество свидетельств участника программы по линии Федеральной миграционной службы Российской Федерации было выдано в пяти странах: в Казахстане (30 %), Узбекистане (24,8 %), Молдове (12,4 %), Армении (9,8 %) и Украине (8,3 %). Количество соотечественников, получивших свидетельство в «дальнем зарубежье», на этом фоне относительно невелико. Наименьшее количество свидетельств выдано в Эстонии, Израиле, Литве и Германии.

В 35 субъектах Российской Федерации приняты и реализуются региональные программы по переселению соотечественников из-за рубежа, в ряде иных субъектов Федерации подготовлены региональные программы и направлены для согласования в Правительство Российской Федерации. В связи с этим диссертантом были проведены анкетные опросы сотрудников ряда управлений Федеральной миграционной службы Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, принимающих участие в реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников из-за рубежа.

Итоговые данные репрезентативны, поскольку охватывают различные категории субъектов Федерации и учитывают специфику деятельности подразделений Федеральной миграционной службы Российской Федерации в каждом из них. В целом результаты анализа приведенной эмпирической базы, на взгляд соискателя, позволили сформулировать следующие обобщения и выводы: во-первых, необходимо оценить положительно предпринятый законодателем дифференцированный подход, согласно которому программы переселения соотечественников предполагают иммиграцию именно в те субъекты Федерации, которые испытывают наиболее высокий спрос на трудовые ресурсы при сравнительно невысокой стоимости жилья; во-вторых, государственная программа переселения соотечественников должна включать в себя более действенные механизмы стимулирования переселения соотечественников в Россию; в-третьих, наряду с федеральными гарантиями требуется дополнительное регулирование в законодательстве субъектов Федерации и принятие регионами субсидиарных мер поддержки иммиграции соотечественников, проживающих за рубежом. При этом уровень социальной защиты и поддержки переселяющихся соотечественников, во всяком случае, не должен существенно превышать аналогичный уровень защиты и поддержки граждан, которые постоянно или преимущественно проживают в Российской Федерации.

Основываясь на выводах конституционно-правовой теории в части, касающейся вмененной и инициативной форм функционирования публичных структур, автором диссертации обоснован потенциал последней в реализации государственной политики России по поддержке соотечественников за рубежом путем взаимодействия Федеральной миграционной службы Российской Федерации с органами внутренних дел. В частности, это может выражаться в:

- разработке и принятии совместных правовых актов, в том числе соглашений о взаимодействии (автором представлен проект одного из таких);

- выработке предложений по совершенствованию законодательства;

- организации научно-практических мероприятий, в том числе с целью привлечения экспертного сообщества к обсуждению соответствующих проблем.

Сложившаяся обстановка в ряде регионов Российской Федерации потребовала от Федеральной миграционной службы Российской Федерации и органов внутренних дел выработки и принятия дополнительных мер, направленных на активизацию работы по противодействию экстремизму в сфере миграции. Процессы нелегальной и внутренней миграции оказывают непосредственное влияние на состояние межнациональных отношений, способствуют нарастанию межнациональной напряженности и экстремистским проявлениям на этой почве. Повсеместно наблюдается негативное отношение значительной части населения к мигрантам, которые все чаще выступают в роли «чужих» и становятся объектами преступных посягательств.

В связи с этим автором обоснована необходимость совершенствования ряда форм взаимодействия между Федеральной миграционной службой Российской Федерации и органами внутренних дел в исследуемой сфере, подробно раскрывает их содержание, высказывает предложения по совершенствованию правового регулирования данных общественных отношений. В частности:

1) пункт 7 Положения «Об Общественном совете при Федеральной миграционной службе Российской Федерации» изложить в редакции: «7. Совет образуется в составе председателя, его заместителя, секретаря и членов Совета. Персональный состав Совета формируется на основе представительства от общественных объединений, органов государственной власти Российской Федерации, а также из числа ученых и специалистов в сфере миграции, демографии и экономики. В целях координации деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы Российской Федерации в состав Совета по должности входит представитель Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

2) пункт 8 Типового положения «Об Общественно-консультативном совете при территориальном органе Федеральной миграционной службе Российской Федерации» изложить в редакции: «8. В состав Совета входят председатель Совета, заместитель председателя Совета, секретарь Совета и члены Совета. Персональный состав Совета формируется по предложению общественных объединений, государственных и муниципальных органов и других заинтересованных организаций из числа должностных лиц, а также ученых и специалистов в сфере миграции, демографии и экономики. В целях координации деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы Российской Федерации в состав Совета по должности входит представитель территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

3) переименовать Общественный совет при Федеральной миграционной службе Российской Федерации в «Общественно-координационный совет» при данной службе; «Общественно-консультативный совет при территориальном органе Федеральной миграционной службе Российской Федерации» - в «Общественно-координационный совет» при данном органе.

Наряду с этим диссертантом предложен авторский проект «Соглашения об организации взаимодействия Федеральной миграционной службой Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации при реализации государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом», принятие которого может способствовать повышению эффективности обеспечения безопасности при осуществлении государственной политики в рассматриваемой сфере.

В заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, предложения по совершенствованию российского законодательства, влияющие на механизм правового регулирования, охраны, защиты и реализации прав и законных интересов соотечественников, проживающих за рубежом.

Основные публикации

1. Меркулова, А.П. К вопросу о понятии и содержании государственной политики РФ в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / А.П. Меркулова // Российский юридический мир. - 2011. - № 4. - 0,4 п.л.

2. Меркулова, А.П. Некоторые аспекты правового регулирования механизма реализации государственной политики РФ в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / А.П. Меркулова // Вестник Владимирского юридического института. - 2011. - № 3 (20). - 0,6 п.л.

3. Меркулова, А.П. Место и роль Федеральной миграционной службы Российской Федерации в механизме реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / А.П. Меркулова // Юридическая наука и правоохранительная практика: Тюменский юридический институт МВД РФ. - 2011. - № 3 (17). - 0,3 п.л.

4. Меркулова, А.П. К вопросу о содержании понятия «соотечественник за рубежом» [Текст] / А.П. Меркулова // Наука и практика : Орловский юридический институт МВД РФ. - 2010. - № 1. - 0,3 п.л.

5. Меркулова, А.П. Соотношение понятий «диаспора» и «соотечественники за рубежом [Текст] / А.П. Меркулова // Современные проблемы государственно-правового строительства: Сборник научных докладов и сообщений межвузовского «круглого стола». - Орел. - 2010. - 0,2 п.л.

6. Меркулова, А.П. Защита прав соотечественников за рубежом - конституционный принцип государственной политики Российской Федерации [Текст] / А.П. Меркулова // Тезисы докладов VIII Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов. Екатеринбург. - 2010. - 0,2 п.л.

7. Меркулова, А.П. Вопросы реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, на современном этапе [Текст] / А.П. Меркулова // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2010. - № 10. - 0,3 п.л.

8. Меркулова, А.П. Российская диаспора: история и современность [Текст] / А.П. Меркулова // Казанская наука. - 2010. - № 10. - 0,3 п.л.

9. Меркулова, А.П. Анализ правовой основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / А.П. Меркулова // Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел: Материалы научно-практической конференции слушателей и адъюнктов. - Москва. - 2011. - 0,4 п.л.

Размещено на Allbest.ru