Местное самоуправление в городах-мегаполисах: теоретико-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Местное самоуправление в городах-мегаполисах: теоретико-правовое исследование

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Курочкин Владимир Ильич

Москва 2012

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре теории государства и права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: Чепунов Олег Иванович, доктор юридических наук, доцент.

Официальные оппоненты:

Некрасов Евгений Ефимович доктор юридических наук, профессор, Пятигорский филиал Федерального государственного образовательного учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный торгово-экономический университет», Директор;

Куликов Владимир Владимирович доктор юридических наук, доцент, Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Вятский государственный гуманитарный университет», юридический факультет, кафедра государственно-правовых дисциплин, профессор кафедры.

Ведущая организация: Государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования г. Москвы «Московский городской педагогический университет»

Защита состоится «14» февраля 2013 г., в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-504.001.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, ауд. № 4034 (корпус D).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета Догадайло Е.Ю.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что изменения, прошедшие в России в середине прошлого десятилетия, привели к существенному изменению правового регулирования территориальных, в том числе и городских, систем местного самоуправления. Россия - высоко-урбанизированная страна (с долей городского населения в 2010 году 73,7% Росстат подвел итоги переписи населения // Российская газета - Федеральный выпуск № 5440 (64) 2011 г. - от 28 марта., большинство которого проживает в городах-мегаполисах с численностью населения более 1 млн., в которых сосредоточено 40% городских жителей страны Развитие мегаполиса: проблемы и перспективы. Аналитический вестник Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. № 2(319). - М., 2007. - С. 34, 76.), поэтому организация эффективного самоуправления на таких территориях, как мегаполисы является одним из важнейших условий реализации инновационного и социально-экономического потенциала современного российского государства.

Однако динамично развивающееся правовое регулирование самоуправления в городах-мегаполисах современной России не отличается полнотой, ясностью и точностью правоустановлений. Правоприменительной практикой выявлена недостаточность теоретической проработки проблем организации самоуправления в городах мегаполисах, что выразилось в законодательных пробелах как федерального законодательства, так и законодательства и субъектов Российской Федерации. Как отметил Президент РФ В.В. Путин: «Именно на этом уровне решаются самые чувствительные вопросы, определяющие качество повседневной жизни граждан - прежде всего обеспечение порядка в ЖКХ, благоустройство городов и сел и развитие общей инфраструктуры» Выступление В.В. Путина от 10 июня 2012г. на IV съезде Общероссийской общественной организации «Всероссийский совет местного самоуправления» ВСМС [электроннный ресурс]: http://www.vsmsinfo.ru/ (дата пос. сайта 10.10.2012 г.)..

Постоянно вносимые изменения и поправки в Федеральный законен от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 16.10.2012 г. № 173-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; Российская газета, 2012 г. - от 19 октября. являются продолжением курса на укрепление самоуправления в городах-мегаполисах, но параллельно с этим идет активный поиск путей достижения желаемой эффективности и устойчивого самоуправления, как через распределение властных полномочий между органами публичной власти, так и через структурно-функциональную оптимизацию системы публичной власти. Тем не менее, в самоуправлении городов-мегаполисов сохраняется значительная неопределенность в ряде важных вопросов межмуниципального взаимодействия, структурной организации, распределения предметов ведения и полномочий, обеспечения эффективности и устойчивости системы самоуправления. Это приводит к низкому качеству управленческих решений и ведет к непродуктивности регулирования общественных отношений, снижению эффективности самоуправления в городах-мегаполисах в Российской Федерации.

До настоящего времени в отечественной правовой науке не удалось создать универсальной концепции самоуправления в городах-мегаполисах. Как отметил С.С. Собянин: «Власть должна быть прозрачной, она должна работать на горожан, а не на саму себя, и городу необходима более эффективная, более открытая система управления» Собянин С.С. Управление должно быть эффективным // Тверская 13 [электронный ресурс]: http://old.tver - 13.ru/ (дата пос. сайта 12.10.2012 г.).. Поэтому перед отечественной правовой наукой и практикой стоит сложная задача создания гибкой модели самоуправления в таких городах-мегаполисах, как Волгоград, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Казань, Красноярск, Самара, Омск, Ростов на Дону, Уфа, Пермь, Челябинск и др., адаптированной к особенностям территорий с учетом мирового опыта организации местного самоуправления в городах-мегаполисах Амстердам, Будапешт, Варшава, Торонто, Ванкувер, Большой Стокгольм, Большой Монреаль Лондон, Берлин, Нью-Йорк, Париж, Токио и др.

Актуальность темы диссертационного исследования основывается не только на теоретической значимости данной проблемы, но и на потребности в научном обобщении правового регулирования для практики и выработки на их основе теоретико-правовых предложений по функционально-правовому совершенствованию самоуправления в городах-мегаполисах Российской Федерации.

Вышеназванные обстоятельства обусловливают своевременность обращения диссертанта к таким важным теоретико-правовым вопросам, как становление, развитие особенностей правового регулирования организации местного самоуправления в городах-мегаполисах. Их успешный анализ позволил автору прогнозировать и аргументировать совершенствование законодательства через учет специфики развития городов-мегаполисов в Российской Федерации.

Исходную теоретическую и правовую основу исследования составили труды ученых в области теории права, истории права, конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Н.А. Богданова, Н.С. Бондаря, С.В. Бошно, В.И. Васильевой, А.В. Васильева, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, А.Р. Еремина, А.А. Захарова, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, В.М. Карташова, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, И.Н. Куксина, Г.Н. Комковой, Е.М. Ковешникова, В.В. Куликова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, В.В. Лазарева, И.В. Левакина, Ю.И. Лейбо, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А.А. Мишин, А.В. Мицкевича, Н.Н. Моисеева; Е.Е. Некрасова, С.И. Носова, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.А. Четвернина, О.И. Чепунова, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, К.Ф. Шеремета, А.И. Экимова, Л.М. Энтина и других авторов.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы становления и развития органов местного самоуправления были предметом изучения современных отечественных и зарубежных исследователей, в том числе актуальными остаются труды ученых прошлого, разработавших различные теории местного самоуправления: А. де Токвиля, К. Бюхера, В. Зомбарта, М. Вебера, Р. Гнейста, Г. Еллинека, М Макколи, К. Зегберсом, Н. Мелвина, П. Ставракиса, Дж. Де Барделебена и Л. Блэка, Э. Тига, Д. Трезимана, Дж. Уэбба, К. Доули, Г. Лапидуса и Э. Уолкера, Д. Слайдер, В. Тольца, Дж. Хилла Дж. Хьюза, Л. Штейна и др.

Заслуживает внимания научное наследие ученых, заложивших основы правового регулирования местного самоуправления: К.С. Аксакова В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовский, С.Ю. Витте, А.И. Герцена, А.И. Гучкова, Н.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.К. Дживелегова, А.В. Ельчанинова, В.О. Ключевского, , М.А. Курчинского, Н.М. Коркунова, П.Л. Лаврова Н.И. Лазаревского, П.Н. Милюкова, Н.К. Михайловского И.А. Покровского, М.В. Родзянко, М.И. Свешникова П.А. Столыпина, П.В. Струве, Н.Г. Чернышевского, Б.Н. Чичерина, В.В. Шульгина и др.

Вопросы организации местного самоуправления на современном этапе в зарубежных странах рассмотрены в трудах таких авторов, как Л. Берг, А. Бертауд, Р. Биш, Р. Джонстон, X. Каплан, X. Китчен, П. Кнох, М. Крайжейстейн, Ч. Лефевр, П. Майсзовский, А. Нортон, В. Остром, Дж. Регулский, А. Санктон, Ж. Стефенс, П. Студенски, Ч. Тайбоут, Ч. и С. Тайндлы, Д. Харвей и др.

Организация городского самоуправления была рассмотрена в работах В.В. Бакушева, A.M. Брячихина, В.И. Голованова, В.П. Горбунова, В.А. Ивановского, Л.А. Молчановой, А.И. Попова, В.В. Таболина и др., а также таких зарубежных ученых, как З. Бжезинский, Д. Гарнер, Р. Горгес, Давид К. Койл, Дж. Милль, Н. Ольсен, Ф. Хайек, Б. Хансен, Б. Шнайдер и др.

Экономико-правовые и социологические аспекты развития крупных городов рассматривались в работах В.Ф. Абрамова, B.C. Боголюбова, A.M. Брячихина, Э.И. Вайнберга, М.Н. Межевич, Н.А Моисеева, Т.Г. Морозовой, К.Б. Норкина, Е.В. Петровой, А.И. Попова, В.О. Рукавишникова, И.И. Сигова, A.M. Чернецкого, З.А. Янковой и др.

Анализ существующих проблем организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления ведется на разных уровнях государственными и муниципальными органами, научными центрами, общественными организациями. Автором проанализирован ряд диссертационных исследований, посвященных отдельным аспектам организации местного самоуправления в городах-мегаполисах, таких как работы Н.Н. Павленко, С.С. Собянина, С.В. Бондарева, Г.Г. Петриашвили, Ю.М. Алпатова, С.А. Овсянникова, Н.В. Кочетковой, Т.А. Ляшенко и др.

Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г.; международно-правовые акты (в том числе Европейская хартия местного самоуправления, Страсбург, 1985 г.); федеральные законы (в том числе: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»).

Были исследованы указы Президента Российской Федерации (в том числе: от 28.04.2008 № 607 (с изм.) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»); Постановления Правительства РФ (в том числе: от 31.12.2004 № 903 (с изм.) «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления», от 27.06.1996 № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления») и др.

Были проанализированы решения Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе от 03.11.1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»); материалы судебной практики, в частности, постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судов Российской Федерации; акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Научному анализу подвергнуты Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты (в том числе: Устав г. Новосибирска от 27 июня 2007 г., Устав г. Омска, утвержденный Решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г., Устав г. Красноярска Устав города Красноярска от 24 декабря 1997, Устав г. Москвы от 28 июня 1995 г., Устав г. Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г., Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Закон г. Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»). Изучены нормативные правовые акты органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов-мегаполисов в Российской Федерации.

При написании работы автором были использованы правовые акты дореволюционной России, законодательство СССР и РСФСР о местном самоуправлении, зарубежных стран (США, Канады, Мексики, Франции, ФРГ, Великобритании, Японии и др.)

Методологической основой диссертационного исследования стал диалектический метод познания. Вместе с тем были применены общенаучные методы (анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии), а также использованы и специальные научные методы: историко-правовой, формально-логический, сравнительного правоведения, лингвистический. Так, историко-правовой метод был применен в изучении ранее действовавших нормативных правовых актов о местном самоуправлении и в ряде иных вопросов Это позволило выявить общие и конкретные проблемы, связанные с особенностями правового регулирования самоуправления в городах-мегаполисах, и сделать выводы о возможных направлениях его совершенствования.

В ходе исследования использовался междисциплинарный системный и сравнительно правовой подходы, которые совместимы с иными методологиями и позволяют создать дополнительную научную основу для целей исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные как с развитием и функционированием местного самоуправления в городах-мегаполисах, так и возникающие при реализации публично-правовых функций в городах-мегаполисах современной России.

Предмет исследования - нормы права, регулирующие принципы, основы и формы осуществления местного самоуправления, а так же правовой статус органов местного самоуправления в городах-мегаполисах в России и зарубежных странах, современное состояние научного обобщения проблем организации и деятельности местного самоуправления в городах-мегаполисах Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа и обобщения отечественного и зарубежного опыта исследовать генезис местного самоуправления в городах-мегаполисах как важнейшего элемента государственной организации, выявить тенденции и закономерности формирования эффективной системы самоуправления и сформулировать концептуальные основы организационно-правовой системы самоуправления в городах-мегаполисах, разработать модели институционализации самоуправления в городах-мегаполисах в Российской Федерации.

Поставленные цели диссертационного исследования достигаются решением следующих конкретных задач:

· рассмотреть природу урбанизированных территорий-агломераций и городов-мегаполисов с точки зрения теории современных государств;

· исследовать развитие и становление местного самоуправления в городах-мегаполисах в зарубежных странах и теоретико-правовые подходы к правовому регулированию их функционирования;

· изучить законодательные основы и модели правового регулирования самоуправления в городах-мегаполисах в Российской Федерации и зарубежных странах (Великобритании, Канады, США, стран Латинской Америки, скандинавских стран, Франции, ФРГ и др.)

· исследовать институциональные процессы местного самоуправления городов-мегаполисов в системе публичной власти Российской Федерации;

· рассмотреть основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления городов-мегаполисов в Российской Федерации;

· определить направление совершенствования законодательства в сфере регулирования органов местного самоуправления и управления городами-мегаполисами в Российской Федерации.

Научная новизна диссертации определяется самой постановкой проблемы и обусловлена комплексным характером предмета и теоретико-право-вой методологией исследования. В целях выяснения особенностей генезиса местного самоуправления в городах-мегаполисах в Российской Федерации, показано общесистемное влияние урбанизации на специфику организации самоуправления в городах-мегаполисах различных стран мира. На основе исследования природы самоуправления в городах-мегаполисах уточнены такие понятия, как «урбанизированная территория», «агломерация», «моногород-мегаполис», «город-мегаполис», «межмуниципальное сотрудничество», «система самоуправления города-мегаполиса», выявлены значительные историко-правовые особенности процессов институционализации самоуправления в городах-мегаполисах.

Кроме того, были определены этапы формирования нормативно-правового регулирования самоуправления городов-мегаполисов в Российской Федерации, раскрыто содержание особенностей механизма межмуниципального взаимодействия органов местного самоуправления, а также органов государственной власти и органов самоуправления городов-мегаполисов в Российской Федерации.

Автором сформулированы концептуальные основы организационно-правовой системы самоуправления в городах-мегаполисах, а также предложены модели его институционализации.

На основе теоретико-правовых выводов сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования самоуправления в городах-мегаполисах Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны и представляющие теоретический и практический интерес:

- автором обосновывается положение о том, что процессы территориальной урбанизации в современном мире привели к тому, что вследствие концентрации населения, выражающей эволюционные процессы общественного развития, исторически сложились сложные социально-территориальные системы на основе сращивания инфраструктурных социальных узлов в территориальное единое социально-экономическое и политико-правовое пространство:

· агломерации (разросшиеся системы территориально сосредоточенных густонаселенных мест (городов, поселений) с устойчивыми хозяйственно-культурными и социально экономическими взаимосвязями);

· моногорода-мегаполисы (густонаселенные города с население десять и более миллионов жителей, имеющие монопрофильную территориально-хозяйственную структуру и целостность территориальной инфраструктуры);

· города-мегаполисы (территориальные структуры, образованные сращиванием инфраструктурных узлов города-ядра, городов сателлитов и иных территориальных поселений в единое социально-экономическое и политико-правовое пространство).

Автором аргументируется положение о том, что динамичное развитие таких социально-территориальных систем - это естественный продукт кооперационных начал, лежащих в основе социально-экономических эволюционных процессов (проистекающих до естественного предела эффективности) производственно-экономического и социально-политического развития. Их системно-структурные отличия обусловливаются особенностями территориально-образующей основы (производительного, природного, исторического, экономического и этнонационального комплексов), правовое взаимодействие которых осуществляется на субсидиарных (рациональная организация снизу вверх) принципах общественно-социального устройства.

- анализ зарубежного и российского законодательств позволил автору сделать вывод, что организация публичной власти в моногородах и городах-мегаполисах мира осуществляются по таким индивидуально-локальным моделям, как:

· трехуровневая система публичной власти с двумя уровнями государственной власти (общегородской и в крупных районах или префектурах) и одним уровнем местного самоуправления (Москва, Санкт-Петербург);

· двухуровневая система самоуправления (Амстердам, Будапешт, Варшава, Торонто, Ванкувер, Большой Стокгольм, Большой Монреаль);

· организационные формы субсидиарной координации публичной власти, в условиях управления самостоятельными одно- и многоуровневыми муниципальными образованиями, в которых верхние уровни могут быть одновременно и муниципальными образованиями и уровнями государственной власти (Лондон, Берлин, Нью-Йорк, Париж). В их числе высокая управленческая эффективность в основном присуща городам-мегаполисам с двухтуровыми формами субсидиарной координации публичной власти, в которых верхний уровень является одновременно муниципальными образованиями и уровнями государственной власти.

По мнению автора, отечественные историко-правовые традиции городского самоуправления, представляют рациональную основу для использования их в управленческой организации при разработке конкретных двухуровневых моделей местного самоуправления в городах-мегаполисах Российской Федерации.

- на основе изучения и обобщения опыта организации местного самоуправления городов-мегаполисов в Российской Федерации и в зарубежных странах автором обоснован и сформулирован вывод о том, что самоуправление в городах-мегаполисах разных стран проходило сложные процессы институционального развития, связанного с многообразием историко-правовых условий, наиболее важными из которых, по мнению автора, являются:

· развитие систем представительного правления;

· формирование производственной и социально-экономической базы городов-мегаполисов;

· возникновение конституций, упраздняющих властно-государственную концентрацию;

· формирование структур гражданского общества и демократизация политических режимов;

· развитие производственно-технического и инфраструктурно-социального обеспечения качества жизни населения.

Автор указывает, что институциональный опыт самоуправления в городах-мегаполисах, накопленный в зарубежных странах с учетом существующих традиций и новейших достижений юридической мысли, крайне важен для России, поскольку раскрывает механизмы как политико-правового, так и институционального согласования управленческих процессов при осуществлении публичной власти.

По мнению автора, самоуправление городов-мегаполисов современной России содержит значительный политико-правовой и социально-управленческий резервы институционального развития, состоящие как из оптимизации законодательной основы организации, модернизации комплексного инфраструктурного обеспечения качества жизни населения, так и из внутритерриториального межмуниципального взаимодействия на основе мониторинга ситуации на территории города-мегаполиса с быстрой обратной связью путем технологического совершенствования и организационно-структурированного информационно-коммуникативного пространства.

- автором определяется, что институциональная модель местного самоуправления в городах-мегаполисах Российской Федерации - это система взаимосвязей и взаимозависимостей между самостоятельными органами местного самоуправления, основанная на правовых (оформленных в виде правовых актов) и неправовых (существующих в виде обычаев, традиций, культурных паттернов) нормах, складывающихся с учетом межмуниципальных взаимосвязей, возникающих в сфере самоуправления города-мегаполиса, которая имеет отличительные особенности:

· форма организации местного самоуправления двух моногородов-мегаполисов - субъектов Российской Федерации (Москвы и Санкт-Петербурга) осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований и остается формальным институтом, не имея значимой сферы решения вопросов жизнедеятельности населения;

· форма организации самоуправления в иных российских городах-мегаполисах основываются на конфигурации «городской округ» (ст.10 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), в которой концептуально не отражается сложившаяся схема самоуправления города-мегаполиса.

По мнению автора, оптимизацию институциональных самоуправленческих процессов в городах-мегаполисах в Российской Федерации следует проводить на основе межмуниципального взаимодействия путем принятием учредительных договоров и уставов города-мегаполиса, в которых должны устанавливаться структурно-системные взаимоотношения (компетенционные властные, финансовые, имущественные и др.) и закрепляться меры ответственности. Такая оптимизация возможна, если принять за основу концепцию двухтуровых форм субсидиарной координации публичной власти, в которых верхний уровень может дополнительно наделяется соответствующими государственно-властными функциями по управлению самостоятельными муниципальными образованиями на территории города-мегаполиса.

В целях обеспечения правовых и управленческих гарантий деятельности самоуправления городов-мегаполисов автору представляется целесообразным внести ряд изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включив в статью 10 следующее положение: «город-мегаполис» - поселение, самоуправление в котором осуществляется на основе межмуниципального взаимодействия города-ядра, городов сателлитов и иных поселений.

- автор определяет взаимодействие органов государственной власти и самоуправления городов-мегаполисов в Российской Федерации как законодательно установленную систему конституционно-правовых процедурно-процессуальных взаимосвязей и взаимозависимостей, отражающих процессы взаимного воздействия органов государственной власти и органов самоуправления городов-мегаполисов в целях согласованной кооперации ресурсов при совместном решении общих задач и целей.

По мнению автора, в системе публичной власти в Российской Федерации взаимодействие самоуправления в городах-мегаполисах и органов государственной власти является одним из динамичных элементов государственного строительства, поэтому достижение его эффективности должно основываться на развитии многообразия основополагающих законодательных форм (регулирования, координации, субсидарности, взаимоконтроля) и обеспечиваться эффективными правовыми средствами упреждения и разрешения конфликтов, порождаемых несогласованностью между федеральными, региональными и муниципальными органами управления, особенно в сфере имущественных отношений.

Для этого с целью обеспечения правовых и имущественных гарантий деятельности самоуправления городов-мегаполисов, по мнению автора, представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: включив в статью 50 характеристику имущества которое может находиться в собственности городов-мегаполисов для собственной функциональной деятельности, а также порядок отчуждение или перепрофилирования такого имущества.

- автор делает вывод, что вопрос совершенствования законодательства о самоуправлении в конкретных городах-мегаполисах Российской Федерации следует решать на основе федеральных программ по развитию городов-мегаполисов России, где концептуально установить;

· организационно-правовые формы межмуниципального взаимодействия между субъектами Российской Федерации;

· взаимосвязь федеральных целевых и отраслевых программ, муниципальных программ государственных и национальных проектов.

По мнению автора, для этих целей необходимо внести изменения и дополнения в Главу IX «Межмуниципальное сотрудничества» Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», путем включения в нее стати, в которой нормативно установить:

· основы межмуниципального сотрудничества в городе мегаполисе;

· имущественные и бюджетно-экономические пределы межмуниципальных полномочий на договорной основе в городах мегаполисах;

· возможность применения, развития норм федерального законодательства в субъекте или совместно нескольких заинтересованных субъектах Федерации, правовых актов конкретизирующих выполнение Федеральной Программы развития конкретных городов-мегаполисов с учетом их специфики.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется тем, что сформулированные в нем теоретико-правовые положения и выводы могут быть использованы при разработке региональных программ развития местного самоуправления в городах-мегаполисах Российской Федерации, при подготовке новых нормативных и методических документов, а также в учебно-педагогическом процессе, особенно при построении комплексных учебных программ по смежным проблемам «Теории государства и права», «Муниципальное права», «Конституционное право», в системе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также по данной научной проблеме при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре теории государства и права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора (в двух монографиях, шести статьях и двух докладах и выступлениях на научно-практических конференциях: V Международная научно-практическая конференция «Современное Российское право: пробелы, пути совершенствования». - Пенза: Приволжский дом знаний, 2011 г.; IV Международная научно-практическая конференция «Инноватизация в России: успехи, проблемы и перспективы». - Пенза: Приволжский дом знаний, 2011 г.), а также применялись при формировании основ нормативного правового регулирования общественных отношений, связанных с деятельностью органов местного самоуправления Правительством Российской Федерации, Правительством Москвы, при разработке и подготовке заключений на проекты федеральных законов Московской городской Думы.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединенных в шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется ее научная разработанность, определяются объект и предмет исследования, цели работы и комплекс решаемых задач, отмечаются теоретико-методологичес-кая и эмпирическая основы исследуемой проблемы, раскрываются использованные в исследовании источники, формулируются научная новизна диссертационного исследования, положения, выносимые на защиту и подтверждающие теоретическую и практическую значимость работы, излагаются результаты апробации проведенного исследования.

Глава первая: «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в городах-мегаполисах» посвящена выявлению теоретико-методологических основ анализа самоуправления на урбанизированных территориях (§1.1); исследованию опыта правового регулирования организации местного самоуправления в городах-мегаполисах России и зарубежных странах (§1.2); рассмотрению мирового опыта развития местного самоуправления городов мегаполисов (§1.3).

В диссертации, исследуя природу урбанизированных территорий, автор указывает, что местное самоуправление на таких территориях следует понимать как важный и сложный элемент конституционного (государственного) строя любого государства, представляющий сложную институциональную структуру, имеющую отличительные индивидуальные социально-правовые характеристики. Такая структура не входит в систему государственной власти, но активно участвует в реализации функций государства, направленных на обеспечение интересов населения. В нее включены взаимосвязи между близкорасположенными поселениями, которые превращают территорию в агломерацию, город-мегаполис, моногород.

Урбанизация - неотъемлемый элемент глобализации, так как существенным компонентом урбанизации в условиях информационного общества является создание и накопление инновационного потенциала на таких территориях и повсеместное его распространение, а также городского стиля жизни, утверждение в общественном сознании ценностей и норм урбанизированного общества, трансформируя их в развитие периферийных территорий государства.

В диссертации устанавливается, что совершенствование системы органов местного самоуправления в городах-мегаполисах различных стран не завершено. Анализ исследовательских работ в этом направлении указывает на трудности качественных выводов и конкретных предложений онтологических правовых обобщений, выявление особенностей институциональных форм структурных элементов и др. Создание системы самоуправления на основе единых правовых условий местного самоуправления для всех субъектов права на урбанизированных территориях - довольно сложная задача. При образовании агломерации происходит субсидиарная трансформация территориально-правовых основ ее ареала-городских и иных территорий, и это становится возможным при накоплении инновационного потенциала на территории города-мегаполиса. Субсидиарность обеспечивает согласованное действие, составные части системы города-мегаполиса, свободу вхождения в коалицию, либо выхода из нее муниципалитетов, но при этом сами они, и система имеют общие интересы. Централизованная администрация города-мегаполиса необходима как самоуправляющая система концентрации оптимизации и контроля принимаемых управленческих решений. Муниципалитеты нуждаются в такой централизованной администрации для обеспечения согласований и контроля выполнения решений.

В работе на основе анализа генезиса местного самоуправления городов-мегаполисов выявляется, что городское самоуправление существовало на протяжении многих веков, выступая как относительно самостоятельное явление организации общественной жизни, а также как элемент качественно новой государственности. В длительный период политико-правового развития самоуправление в городах и прилегающих к ним территорий проходило сложную трансформацию, принимая самоуправляющиеся организационные формы, которые обусловливались историко-правовыми и социально-эконо-мическими реалиями институционального оформления каждого определенного процесса.

В результате урбанизации территории - образования агломерации, города-мегалополиса, моногорода как исторически сложившихся пространственно-территориальных систем компактной концентрации населения образуются системно-правовые конструкции публичной власти на основе сращивания узлов инфраструктуры территорий городов и поселений в территориальное концентрированное единство, социально-экономическое и политико-террито-риальное пространство. Они создают, накапливают и трансформируют на прилегающие территории и государства в целом инновационный потенциал позитивного развития.

В работе отмечается, что теоретические основы местного самоуправления, в том числе городского, были разработаны в начале XIX в. исследователями Лоренцем фон Штейном, Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке, Г. Рози, П. Лабандом, что послужило предпосылками создания западной либеральной теории различных школ либеральных традиций: английской, американской и французской.

Позже, в рамках российского либерального направления, различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах Б.Н. Чичерина, М.М. Ковалевского, С.А. Муромцева, Н.М. Коркунова, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, И.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Б. Веселовского, П.П. Гронского, И.П. Белоконского, А. Кизеветтера и др.

Все они в той или иной степени обращались к анализу проблем становления местного самоуправления в городах через призму его роли в укреплении и реализации либеральных идей на российской почве.

В работе автор указывает, что развитие городского самоуправления в России связано не только с общей теорией самоуправления, но и с генезисом развития городов и становлением городского самоуправления и прилегающих территорий, так как развитие и трансформация урбанизированных территорий представляет собой системное явление, в качестве структурно-содержательных компонентов которого, выступают взаимосвязанные, взаимообусловливающие и взаимопроникающие ментальные, экономические, производственные и правовые традиции.

В работе указывается, что первым практическим шагом реформирования местного управления городов послужило принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Но в данных и действующих законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. И не случайно, что в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина «городское самоуправление» используется «местное самоуправление города».

Это дает возможность сделать вывод о том, что вся совокупность правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления в РФ, в равной степени является правовой основой и городского самоуправления.

Наиболее важны положения Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определяется наличие двух основных типов муниципальных образований, составляющих два уровня местного самоуправления: поселения (городские и сельские) и муниципальный район. Данный Закон устанавливает наличие городских округов (городское поселение, компетенция которого включает в себя компетенцию поселения, и муниципального района) и внутригородских территорий города федерального значения как муниципальных образований.

В диссертации автором рассмотрены наиболее важные тенденции развития городов-мегаполисов зарубежных стран (США, Японии, Индии, Китая, Канады и стран Западной Европы); российских городов-мегаполисов (Москвы, Новосибирска, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Казани, Омска, Иркутска, Ростова-на-Дону, Челябинска и др.)

Проведенный в работе анализ показывает, что в мировой правовой науке и практике не удалось создать универсальной и эффективной модели управления в городах-мегаполисах. Правовое регулирование самоуправления городов-мегаполисов зависит от многих факторов: политического режима, доминирующей правовой системы организации власти и управления государства, государственного устройства, административно-территориального деления, национальных традиций и т.д.

Используемые за рубежом подходы к организации самоуправления мегаполисов многообразны по подвидам, более сложны и комплексны, чем только принцип обеспечения единства территориальной управляемости. В своей основе все системы управления сводятся к трем условным моделям: двухуровневая модель (наиболее распространенная и приспособленная к решению задач городского самоуправления, позволяющая сочетать эффективность и демократию); трехуровневая модель (в состав района, являющегося муниципальным образованием, входит менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а в составе последнего есть поселки или села, в свою очередь являющиеся муниципальными образованиями; различные формы субсидиарной координации в условиях фрагментированного подхода к управлению множества самостоятельных муниципальных образований (которые иногда в литературе определяются как трех-, четырех- и даже пятиуровневые).

Но каждая из них имеет индивидуальные организационные формы субсидиарной координации в условиях фрагментированного подхода к управлению множеством самостоятельных муниципальных образований, установление которых обусловлено факторами политического режима, доминирующей правовой системы в организации власти и управления, государственного устройства, административно-территориального деления, национальных традиций.

Исследование опыта муниципального строительства в городах-мегаполи-сах зарубежных стран с использованием сравнительно-правового метода выявило необходимость существенного пересмотра ряда теоретических представлений об организации самоуправления в городах-мегаполисах, в том числе в РФ.

В данной главе сформулирован и обоснован вывод о необходимости разработки конкретных моделей организации самоуправления в российских городах-мегаполисах на основе мирового опыта, используя прототипом двухтуровую модель с различными формами субсидиарной координации в условиях фрагментированного подхода к управлению множеством самостоятельных муниципальных образований как наиболее эффективную и позволяющую сочетать эффективность и демократию

Вторая глава: «Правовое регулирование местного самоуправления в городах-мегаполисах: теоретико-правовой анализ» посвящена анализу институционального становления местного самоуправления городов-мегаполисов в системе публичной власти РФ (§2.1); исследованию особенностей взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в городах-мегаполисах РФ (§2.2); выявлению основных направлений совершенствования законодательства в сфере регулирования органов местного самоуправления в городах-мегаполисах РФ (§2.3).

В данной главе рассматриваются особенности функционирования самоуправления городов-мегаполисов как особых институциональных образований в системе публичной власти. В рамках междисциплинарного подхода институциональная структура местного самоуправления города-мегаполиса рассматривается как система, функционирующая в единстве формальных институтов и неформальных практик, которая воспроизводится в действиях властных органов и должностных лиц и структур гражданского общества.

Нормативный порядок, конституирующий институт самоуправления, складывается под воздействием двух видов нормотворчества - традиции и законодательная деятельность. По мнению автора, в идеальных моделях конструирования нормативного порядка, отвечающих некоторым ценностям, представлениям законодателей о значении и функциях данного института, в случае расхождения между формальными (оформленными в виде закона) и неформальными (существующими в виде традиции, культурных паттернов) нормами могут возникать проблемы функционального дисбаланса в деятельности и развитии самого института, что требует нормативного разрешения коллизий на уровне досудебных и судебных процедур.

Институциональная самостоятельность самоуправления городов-мегаполисов в системе публичной власти определяется «самоуправляемым» характером деятельности органов местного самоуправления на территории мегаполиса в рамках системы государственных установлений с закрепляемыми общими и специальными условиями деятельности. Институты права легитимируют самоуправляющиеся властные функции органов управления городов-мегаполисов, закрепляя систему правоотношений и социальных ролей для соответствующих субъектов, а также определяют формы взаимодействия с другими социальными институтами и органами государственного управления, устанавливая комплекс санкций для поддержания норм и правил функционирования системы самоуправления городом-мегаполисом с органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Институциональная эволюция самоуправления городов-мегаполисов в системе публичной власти РФ имеет глубокие корни и его становление за постсоветский период прошло пять этапов своего развития:

· первый (1990-1993 гг.) - децентрализация и отторжение от городских комитетов КПСС низового звена системы Советов;

· второй (1993-2003 гг.) - разрыв с советской традицией государственного управления, регулирование законодательными актами субъектов, поиск своих вариантов приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие Конституцией РФ;

· третий (2003-2004 гг.) - принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

· четвертый (2005-2008 гг.) - включение в систему межуровневых управленческих отношений на основе двухуровневых структур городских округов;

· пятый (с 2009 г. по настоящее время) - вступил в юридическую силу в полном объёме Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», происходит совершенствование правовой основы.

Несмотря на свое активное развитие, институциональная форма самоуправления городов-мегаполисов не достигла необходимой эффективной институциональной оптимизации, а организация системы самоуправления городов-мегаполисов РФ не нашла адекватного законодательного оформления. На позитивность данных процессов институционализации повлияла дуалистическая природа государственно-общественного института территориально-государственного устройства. Именно дуалистическая муниципальная концепция сегодня наиболее близка к объяснению феномена местного самоуправления и вызывает необходимость признания, что его пределы носят характер как законодательно определенных (т.е. нормативных), так и социально значимых неформальных форм, эффективно влияющих на процессы общественного развития. Как институт, самоуправление городом-мегаполисом в системе публичной власти обеспечивает устойчивое воспроизводство отношений и взаимодействий, направленных на совместное решение государственных задач, а также на решение вопросов местного значения.

Указывается, что российское законодательство о местном самоуправлении в городах-мегаполисах характеризуется отсутствием единого комплексного подхода к осуществлению правового регулирования принципиальных правоотношений - «компетенция», «имущество» и «финансы», что порождает определенный и значимый институциональный дисбаланс. самоуправление законодательный правовой

В работе делается вывод, что оптимизация институционализации самоуправления городом-мегаполисом достигается за счет закрепления в территориальном и социально-политическом пространстве мегаполиса особых статусно-ролевых позиций самоуправления и определения необходимого нормативного обеспечения, позволяющего оптимизировать институциональные процессы.

Указывается, что для эффективного установления институциональных взаимосвязей в территориальном комплексе города-мегаполиса, необходимо разработать программную теоретико-правовую доктрину институционального развития городов-мегаполисов посредством межмуниципального сотрудничества и субсидиарного принципа, что требует соответствующих законодательных поправок федерального и регионального уровня.

В работе отмечается, что взаимодействие местного самоуправления в городах-мегаполисах РФ и органов государственной власти РФ является одним из динамичных элементов государственного строительства в РФ. Автор подчеркивает, что взаимодействие самоуправления городов-мегаполисов и органов государственной власти как законодательно установленная деятельность по совместному решению функциональных задач требует обеспечения прочным научным и правовым фундаментом. Такой механизм взаимодействия есть система правовых процедурно-процессуальных взаимосвязей и взаимозависимостей, отражающих процессы взаимного воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления городов-мегаполисов при согласованной кооперации ресурсов для совместного решения общих задач и достижения целей.

Такое взаимодействие достигается посредством общеобязательных правил поведения, основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных в необходимых случаях государственным и муниципальным принуждением. Органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти и имеют собственные предметы ведения и компетенцию, которые тесно взаимодействуют друг с другом, что предопределяет их взаимодействия по выполнению своих и делегированных им функций.

Сегодня не найдены законодательные критерии разграничения компетенции государственной власти и местного самоуправления, и эти аспекты не нашли достаточно полного отражения в научных исследованиях отечественных ученых. Отмечается, что проблемы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имели имеют место практически на всех этапах развития местного самоуправления в России и других странах. Так как это не только и не столько проблема формирования местного самоуправления, сколько вопрос всей системы государственного устройства, в котором пока еще сложно установить оптимальный баланс между самостоятельностью местного самоуправления, его автономностью, особенно в городах-мегаполисах, от государственной власти, что затрудняет эффективно осуществлять возможность государственного воздействия на качество работы местного самоуправления в городах-мегаполисах при сохранении теоретико-правовых основ самого местного самоуправления.

Достижение эффективности и совершенствования форм взаимодействий самоуправления городов-мегаполисов и органов государственной власти должно основываться на институциональном развитии установленных форм воздействия в российском законодательстве, в том числе на теоретическом обосновании создания системного многообразия рационально гибких нормативно-правовых конструкций взаимодействия на основе регулирования, координации, субсидарности, взаимоконтроля и сотрудничества.

В работе указывается, что совершенствование законодательства о самоуправлении в городах-мегаполисах напрямую зависит от наличия стратегической теоретически обоснованной и хорошо продуманной комплексной системы целевых приоритетов федеративной реформы в РФ.