Кодификация в сфере российского законодательства: теория, история и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Кодификация в сфере российского законодательства: теория, история и перспективы

Чашин Александр Николаевич

Москва - 2012



Диссертация выполнена в ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина» на кафедре теории государства и права

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор, Радько Тимофей Николаевич Официальные оппоненты:

Оксамытный Виталий Васильевич, доктор юридических наук, профессор, НОУ ВПО «Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова», заведующий кафедрой теории государства и права

Лизикова Ирина Ивановна, кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Московский университет МВД РФ», профессор кафедры теории государства и права

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Защита состоится 20 марта 2013 г. в 13.00 на заседании диссертационного совета Д212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.

Автореферат разослан 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук профессор Н. А. Михалева



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется продолжающимся процессом кодификации российского законодательства и незавершенностью его теоретического осмысления. Несмотря на то, что такие понятия, как «систематизация» и «кодификация» применительно к нормативным правовым актам широко употребляются как в общей теории государства и права, так и в отраслевых юридических науках, до настоящего времени отечественные авторы не пришли к согласию относительно их определений, количества признаков, функций и видов. Не может считаться завершенным современный этап кодификации российского отраслевого и комплексного законодательства, хотя с момента образования РФ разработаны проекты и введены в действие несколько десятков кодификационных нормативных правовых актов, как имевших аналоги в советском законодательстве, так и впервые кодифицировавших некоторые отрасли законодательства. Необходимость комплексного подхода к процессу кодификации продиктована проводимой кропотливой и трудоемкой подготовительной работой по созданию Свода законов нашего государства. Проводимые работы по кодификации отраслевого и межотраслевого нормативно-правового материала применительно к отдельным отраслям законодательства, как бы изнутри, имеют важное значение для создания качественных письменных источников права, отвечающих запросам современного общества. Задача комплексного обзора всей системы и структуры национального законодательства заключается в анализе нормативного материала, как подвергшегося, так и не подвергшегося кодификации. Результатом такого внешнего осмысления массива действующего права во всех его формах должна стать разработка стратегии последующей кодификации законодательства, выраженная в рекомендациях законодателю относительно перечня и форм кодификационных нормативных правовых актов, подлежащих разработке и принятию в ближайшее время.

Уровень научной разработанности проблемы. Проблеме кодификации нормативных правовых актов посвящены труды таких отечественных и зарубежных ученых, как Д.А.Керимова, Р.Иеринга, И.В.Михайловского, М.Ориу, М.П.Авдеенковой, В.М.Баранова, Т.Н.Рахманиной, В.М.Сырых, В.В.Бриксова, Г.Г.Егорова, Р.Кабрияка, Н.П.Капустиной, В.Н.Карташева, С.А.Викторовой, Т.В.Кашаниной, В.В.Ксенофонтова, М.К.Кумышевой, Н.Н.Литягина, О.В.Михайлова, А.Р.Нематова, И.Ф.Казьмина, А.С.Пиголкина, А.Н.Пилипенко, С.В.Полениной, М.С.Студенкиной, Ю.А.Тихомирова, Э.В.Талапиной, В.А.Толстика, Б.Н.Топорнина, Д.В.Чухвичева и др. В трудах перечисленных ученых даются определения кодификации, позиционируется её место в процессе систематизации законодательства, разрабатываются виды, методы и основные направления кодификации. Однако резкая смена общественно-политического строя потребовала нового осмысления кодификационного процесса и разработки его перспективных направлений.

Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности темы диссертации, её основной целью является исследование теоретических и практических аспектов кодификации российского законодательства, а также оценка её перспектив.

Поставленная цель достигается посредством решения следующих промежуточных задач:

- проследить развитие теории кодификации в ходе исторического развития мировой и национальной правовой мысли;

- определить место кодификации в системе современных социальных отношений;

- проанализировать состояние кодификации в РФ;

- сформулировать принципы кодификационной деятельности;

- выявить сущностные признаки кодификационного нормативного правового акта и сформулировать его определение;

- исследовать основные формы и направления кодификации в РФ и определить её перспективы на будущее;

- выявить проблемы эффективности приемов и средств законодательной техники, применяющихся в современной кодификационной деятельности;

- разработать критерии необходимости кодификации применительно к отраслям законодательства;

- разработать предложения по совершенствованию кодификационной деятельности. кодификация социальный россия законодательный

Методологическую основу диссертационного исследования составили всеобщий диалектический метод, предполагающий изучение правовых явлений с использованием законов диалектики. С учетом всеобщего метода при проведении исследования были использованы ряд общенаучных и частнонаучных методов изучения объективной действительности: исторический, формально-правовой, сравнительно-юридический, логический, системный, структурно-функциональный, статистический, источниковедческий, а также метод анкетирования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении кодификационной деятельности.

Предметом исследования являются кодификационные нормативные правовые акты, кодификационная деятельность в РФ, применяемая в процессе кодификации законодательная техника.

Научная новизна настоящего исследования заключается в комплексном подходе к имеющим место в России кодификационным процессам, анализе всего массива современного кодификационного законодательства, а также в разработке новых путей оптимизации действующего законодательства в процессе его кодификации.

Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения, обоснованные в процессе проведения настоящего научного исследования:

1) необходимость выделения кодификационных нормативных правовых актов, принимаемых в форме федеральных законов, в отдельный вид законов с наделением их юридической силой ниже конституционных законов и выше федеральных и региональных законов;

2) до начала формирования Свода законов РФ необходимо на законодательном уровне закрепить унифицированные требования, предъявляемые к структуре разрабатываемых и принимаемых кодификационных нормативных правовых актов, в том числе к перечню отдельных элементов этих актов, и их (элементов) наименований и нумерации;

3) в качестве унифицированной формы кодификационных правовых актов, принимаемых в форме федеральных законов, следует избрать кодексы. Именно в эту форму необходимо в ходе дальнейшего процесса кодификации оформлять её результаты (за исключением уставов как основных законов субъектов федерации и муниципальных образований);

4) необходимость первоочередного принятия таких кодификационных нормативных правовых актов, как Пенсионный кодекс РФ (федеральный закон), Медицинский кодекс РФ (федеральный закон), Кодекс Российской Федерации о статусе судей и судебных заседателей (федеральный закон), Кодекс РФ о выборах и референдуме (федеральный закон), Социальный Кодекс РФ (федеральный закон), Служебный Кодекс РФ (федеральный закон), Инвестиционный Кодекс РФ (федеральный закон);

5) с целью обеспечения равновесия между динамизмом и стабильностью кодифицированного законодательства следует установить в качестве обязательного условия принятия законов, вносящих изменения в кодификационный нормативный правовой акт, положение, согласно которому все поправки вступают в силу не ранее, чем с 1 января следующего года, а в случае необходимости вступления изменений ранее этой даты требуется квалифицированное количество голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

6) В качестве специальных принципов кодификационной деятельности следует выделить: антиконсерватизм, панкодификационность законодательства, унификацию, устойчивую политическую поддержку и стабильность;

7) Предпосылками отраслевой кодификации законодательства являются: необходимость крупных изменений предмета или метода правового регулирования; наличие разрозненного нормативного правового материала, достаточного для создания кодификационного нормативного правового акта; ожидаемость обществом;

8) процесс создания Свода законов РФ предполагает последовательное прохождение следующих стадий: стадия рекодификации устаревшего кодифицированного законодательства; стадия сплошной кодификации законодательства; стадия принятия Свода законов.

Научно-практическая значимость исследования. Теоретическое значение настоящего исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем отечественного кодификационного процесса.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты, в том числе нашедшие отражение в опубликованных работах, могут быть использованы при осуществлении кодификационных работ, как на общегосударственном уровне, так и на уровне субъектов РФ, её муниципальных образований, а также в процессе кодификации локальных нормативных правовых актов юридических лиц различных организационно-правовых форм. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, а также практическими работниками при подготовке проектов кодификационных нормативных правовых актов и в юридических образовательных учреждениях в процессе преподавания курса общей теории государства и права и отраслевых юридических дисциплин.

Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждается использованием общедоступных нормативных и научных источников, проведением анкетирования населения с соблюдением условия о репрезентативности осуществляемой выборки.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в научных трудах автора, обсуждались на VII ежегодной Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Российское законодательство в современных условиях» в г. Брянске, а также внедрены в учебный процесс преподавания учебной дисциплины теории государства и права Магаданского филиала Современной Гуманитарной Академии и Магаданского филиала Московской государственной юридической академии им. О. Кутафина.

Структура и объем работы соответствуют цели и задачам диссертационного исследования. Настоящая работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, библиографии и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность рассматриваемой темы диссертационного исследования, состояние научной разработанности и научная новизна, методологические, теоретические и практические основы, цели и задачи исследования, его теоретическая и практическая значимость.

Первая глава «Историография развития теоретических взглядов исследователей в сфере кодификации, история и теоретические основы кодификации законодательства» включает в себя четыре параграфа.

Первый параграф посвящен возникновению, эволюционному изменению и смене парадигм кодификации законодательства.

В развитие теории кодификации и понимание этого правового феномена внесли свой вклад различные правовые школы.

В отличие от западного правоведения, некоторые яркие представители которого были яростными противниками любой кодификации (Савиньи, Пухта), отечественная юридическая наука вполне единодушна во мнении о пользе кодификации. Взгляды расходятся о путях национальной кодификационной деятельности и целесообразности создания кодификационных нормативных правовых актов в переходные периоды государственного строительства.

Ретроспективный анализ понимания термина «кодификация» позволяет сделать вывод о поступательном изменении его содержания. Так, если представители дореволюционной русской юриспруденции (Г.Ф. Шершеневич, Е.Н.Трубецкой, Н.К. Реннекампф, Н.М. Коркунов) понимали под кодификацией правотворческий процесс, заканчивающийся принятием кодификационного нормативного правового акта, то в середине ХХ в. содержание этого понятия несколько сужено Д. А. Керимовым за счет исключения из кодификационного процесса этапа принятия кодекса. В дальнейшем содержание этого термина вернулось к дореволюционному объему.

Второй параграф полностью посвящен истории кодификации отечественного законодательства.

Приведенный в этом параграфе краткий ретроспективный обзор отечественной правотворческой деятельности свидетельствует о том, что Россия имеет богатый опыт проведения масштабной работы по систематизации своего законодательства.

Предпринимаемые в разные исторические периоды отечественным законодателем попытки глобальной систематизации действующего законодательства нередко приводили к достижению высоких результатов. Эффективность деятельности российских правотворческих органов по систематизации нормативных правовых актов находится на уровне ведущих государств мира. В нашей стране несколько раз удавалось создать своды законов. История отечественного правотворчества знает Свод законов Российской Империи, Свод законов СССР и действовавший одновременно с ним Свод законов РСФСР. Работа над созданием этих крупных актов систематизации позволила разработать и усовершенствовать приемы правотворческой техники, апробировать различные варианты систематизации законодательства.

Наличие опыта по систематизации законодательства сделало возможным сегодня отечественному законодателю вплотную подойти к решению вопроса о создании Свода законов РФ.

Следует отметить, что к настоящему времени своды законов не получили значительного распространения в правовых системах иностранных государств. Интерес представляет практика издания Свода законов США, в котором федеральное законодательство этого федеративного государства с периодичностью каждые шесть лет переиздается в систематизированном виде, включая в своё содержание пятьдесят разделов, посвященных отдельным правовым отраслям и наиболее крупным институтам права.

При кодификации современного российского законодательства должен быть учтен и использован опыт как отечественных правотворческих органов, так и зарубежных государств.

В третьем параграфе «Место кодификационных нормативных правовых актов и форм кодификации в развитии современных социальных отношений» автор обращается к раскрытию сущности кодификации и определению её места в развитии современных социальных отношений. Под кодификацией следует понимать вид систематизации законодательства, в процессе которого нормотворческий орган все выбранные внешне и внутренне обработанные нормативные правовые акты заменяет одним новым, с одновременной возможностью кардинального изменения правовой материи путём изменения норм права.

С целью определения значения кодификации в практической деятельности проведено полевое социологическое исследование с применением метода анкетирования. В качестве частной гипотезы исследования выдвигается утверждение, согласно которому население при необходимости использования норм права в первую очередь обращается к кодифицированному законодательству, и только в том случае, если необходимой статьи соответствующий кодификационный нормативный правовой акт (далее - КНПА) не содержит, поиск производится в иных законах и подзаконных нормативных правовых актах.

Проведенное социологическое исследование показало, что большинство опрошенных готовы обратиться в поисках правовых норм к кодексам либо иным законам (53 % и 33 % соответственно). Полученные ответы на первый вопрос анкеты подтверждают, что КНПА являются одним из основных источников юридических знаний населения, т.е. граждане обладают гораздо большими знаниями именно о кодифицированном законодательстве. В целом проведенное анкетирование наглядно показало, что результаты кодификационной деятельности гораздо более доступны гражданину, чем некодификационные нормативные правовые акты.

В зависимости от стоящих перед ним и ждущих решения конкретных задач, может использовать несколько форм кодификации нормативных правовых актов. В качестве критерия для классификации форм кодификации следует установить деятельность законодателя, её содержание. По предложенному критерию можно выделить следующие формы кодификации нормативных правовых актов.

Во-первых - это классический вариант кодификации законодательства, который представляет собой именно то, что каждый юрист привык понимать под рассматриваемым термином. Это форма систематизации путем объединения нормативных актов в единый, логически цельный акт с изменением их содержания.

Во-вторых, отдельной формой кодификации является деятельность законодателя, при которой действующий, но устаревший кодификационный нормативный правовой акт заменяется новым (рекодификация).

Третьей формой кодификации являются действия законодателя по созданию нового кодификационного нормативного правового акта, сводящего в себя разрозненные законы, но без их кардинальной переработки (ускоренная кодификация).

И последней, четвертой формой кодификации являются действия законодателя по постоянному исправлению и дополнению ранее принятого кодификационного нормативного правового акта (непрерывная кодификация). Условием использования такой формы кодификации является наличие наряду с кодификационным нормативным правовым актом не кодифицированного нормативного материала.

В итоге в диссертации резюмируется следующее. Кодификация по своей природе есть явление полиморфное. Современное развитие законодательной техники в своем инструментарии содержит, кроме классической формы кодификации, ускоренную и непрерывную кодификации, а так же рекодификацию. Необходимо обратить внимание, что на практике использование «чистых» форм кодификации - явление редкое, потому как неоправданное. Современному законодателю удобно и выгодно в зависимости от складывающейся конъюнктуры смешивать различные формы кодификации.

В четвертом параграфе анализируется КНПА как результат кодификации. Результатом кодификации являются КНПА, под которыми, с учетом их основных и неотъемлемых свойств, необходимо понимать обладающие высокой целостностью, внутренне согласованные, внешне относительно стабильные, структурно разделенные на части (с выделением общей части) нормативные правовые акты, наделенные приоритетом в структуре законодательства того же уровня.

Вторая глава «Институт кодификации в современной России» включает в себя три параграфа.

Первый параграф посвящен анализу кодификационной деятельности на современном этапе развития российского законодательства. На сегодняшний момент на федеральном уровне кодификационная работа проведена по большинству отраслей законодательства. Однако до настоящего времени остаются отрасли, не охваченные кодификационной деятельностью.

Во втором параграфе определяются перспективные направления кодификации российского законодательства. Проведенный в предыдущем параграфе анализ кодификационной деятельности наглядно показывает наличие значительной доли нормативного правого материала, не охваченного высшей формой систематизации. До начала изложения материала, посвященного разработке основных направлений кодификации российского законодательства, следует оговориться об объеме предмета исследования. Предмет исследования ограничен, с одной стороны, тем, что в него не включаются отрасли законодательства, уже подвергнутые кодификации. С другой стороны диссертант не ставит перед собой задачу доказывать необходимость кодификации таких отраслей законодательства, кодификация которых уже запланирована федеральным законодателем в Концепции развития законодательства РФ на период 2008-2011 гг [Электронный ресурс] // СПС «Гарант».

Анализ остающегося некодифицированным массива федеральных законов позволил утверждать следующее. Основные споры между группами ученых ведутся не по вопросу о необходимости кодификации той или иной отрасли законодательства, а о её путях и особенностях. При этом, если представители некоторых отраслевых юридических наук, таких, например, как экологическое или горное право, единодушны в своей позиции о создании единого отраслевого КНПА, то представители таких отраслей права, как административное, инвестиционное и социального обеспечения, выработали несколько взаимоисключающих вариантов осуществления кодификации представляемой ими отрасли законодательства. В настоящем параграфе последовательно обоснована позиция о необходимости выбора одного направления кодификации каждой из отраслей законодательства и отказа от прочих альтернативных вариантов, предложенных представителями соответствующих отраслевых научных юридических дисциплин.

Третий параграф второй главы диссертации посвящен вопросам эффективности приёмов и средств законодательной техники действующей модели института кодификации.

В ходе исторического развития отечественной кодификационной деятельности уровень законодательной техники постоянно повышался. Несмотря на отмеченный высокий уровень законодательной техники, современный кодификационный процесс не лишен ряда существенных недостатков. Основным недостатком является то, что КНПА, принимаемые на территории России, не имеют единой, типичной для всех, структуры построения. Значительное разнообразие наблюдается в подходе законодателя к определению количества уровней обобщения нормативного материала внутри КНПА и их названиям. Это вносит элемент хаотичности в выстраиваемую систему законодательства, затрудняет поиск необходимой правовой нормы в кодексе с одной структурой содержания лицом, привыкшим к работе с кодексом иной структуры. Исследуя проблемы законодательной техники, Д. А. Керимов подчеркивает, что «статьи и их пункты (части), главы и разделы закона должны вытекать друг из друга, каждое положение закона должно быть органически связано с другими… Иначе говоря, закон должен представлять собой целостную систему, каждый элемент которой дополняет, концентрирует или развивает предыдущий и одновременно служит основной для развертывания положений последующих элементов» Керимов Д. А. Законодательная техника. - М.: НОРМА, 1998 г., с. 60. Устранение выявленных негативных последствий несовершенства применяемой в процессе разработки КНПА юридической техники не требует каких-либо дополнительных материальных либо организационных затрат. Достаточно нормативно закрепить единый подход к построению структуры КНПА. Основой такого подхода должен стать принцип единых наименований структурных элементов КНПА и единообразия их взаимного расположения в структуре любого закона.

Третья глава «Концептуальная модель развития кодификационной деятельности в Российской Федерации» включает в себя три параграфа.

Первый параграф посвящен модификации видов и места КНПА в системе законодательства.

Дальнейшее развитие кодификационной деятельности требует строгого научного обоснования видов подлежащих использованию КНПА, а также четкого определения их места в системе законодательства. К сегодняшнему дню сложилось двойственное положение относительно юридической силы КНПА. Ст. 76 Конституции РФ не выделяет в отдельную группу КНПА. Они официально не наделяются большей юридической силой, чем тот вид правового материала, который ими систематизирован. На практике нормы КНПА применяются с преимуществом перед нормами некодификационных нормативных правовых актов аналогичной юридической силы. Подмеченное положение привело к рождению в научной среде мнения относительно наличия у КНПА приоритета среди иных нормативных правовых актов той же юридической силы. Приоритет кодекса над иными федеральными законами, принимаемыми в общем порядке, закреплен в судебной практике Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // СЗ РФ от 5 июля 2004 г. N 27 ст. 2804 .

Двойственность сложившейся ситуации очевидна. С одной стороны КНПА официально не наделяются кем-либо повышенной юридической силой и должны действовать наравне с прочими нормативными правовыми актами того же уровня и вида. С другой стороны, КНПА в своих текстах устанавливают приоритет закрепленных ими правовых норм перед правовыми нормами, закрепленными прочими нормативными правовыми актами по тому же предмету регулирования. Такой приоритет признаётся как представителями науки, так и правоприменителем и, что особенно важно, подтверждается актами толкования высших судебных инстанций. Подобное положение не может быть признано оптимальным по следующим основаниям. Во-первых, любая двойственность нормативных предписаний, в том числе закрепляющих коллизионные нормы, увеличивает потенциал сбоя правового механизма за счет возможности неоднозначного толкования и применения правовых указаний. Во-вторых, выделившееся на практике понятие приоритета КНПА не является достаточным для реализации всех возможностей кодификации. Наличие единичных нормативных правовых актов, не вошедших в основной КНПА и обладающих равной с ним юридической силой, есть инструмент произвольной корректировки правовых предписаний, систематизированных посредством применения кодификации, который на практике ведёт к частичной блокировке возможностей кодификации применительно к конкретной отрасли законодательства.

Представляет интерес законотворческая практика Республики Беларусь, где вопрос приоритета КНПА решен однозначно: кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам (ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Эталон-Беларусь [электронный ресурс] // Нац. центр правовой информации РБ. - Мн., 2008.). Аналогичный подход к решению рассматриваемой проблемы наблюдается и в странах дальнего зарубежья. Так, в Республике Албания кодексы выделены в отдельный вид нормативных правовых актов наряду с индивидуально перечисленными законами, принимаемыми квалифицированным большинство голосов Кувенда (п. «е» ч. 2 ст. 81 Конституции Республики Албания Конституция Республики Албания // Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. - М.: НОРМА, 2001 г., с. 195). Необходимо отметить попытки обособления КНПА в нормативно-правовой иерархии. Так, в ч. 4 ст. 65 проекта Конституции РФ Известия. 1993. 30 апреля содержалось положение о том, что кодексы, основы законодательства, иные кодификационные законы, имеют силу общих и основных начал для законов и иных правовых актов. С целью устранения сложившейся правоприменительной коллизии, вызванной игнорированием со стороны законодателя фактического приоритета КНПА над федеральными законами, необходимо внести поправки в Конституцию РФ. Суть предлагаемых поправок заключается в выделении КНПА федерального уровня в самостоятельную разновидность актов федерального законотворчества с наделением их юридической силой выше ФЗ и ниже ФКЗ.

Второй параграф посвящен вопросам совершенствования подлежащей применению в процессе кодификации законодательной техники.

Анализ применяемых в процессе кодификации отечественным законодателем технических приемов показывает, что жесткая унификация структуры и отдельных элементов для КНПА отсутствует. Это является препятствием для создания запланированного Свода законов РФ. При включении в свод законов в виде самостоятельных структурных единиц действующих КНПА законодатель столкнется с проблемой отсутствия единообразия наименования уровней обобщения нормативного материала в каждой из структурных единиц Свода. До начала формирования Свода законов РФ необходимо на законодательном уровне закрепить унифицированные требования, предъявляемые к структуре разрабатываемых и принимаемых КНПА.

Современный правотворческий процесс характеризуется тем, что разрабатываемые и принимаемые КНПА, существуют в форме кодексов и уставов. Никакого различия между КНПА, принимаемыми в форме кодексов либо уставов не усматривается. Различие в их наименовании определяется сложившимися в отдельных отраслях законодательства традициями. В качестве частной гипотезы исследования выдвигается версия, согласно которой наименование КНПА оказывает влияние на процесс его применения. С целью выявления наличия такого влияния автором было организовано и проведено анкетирование группы населения. Из всех перечисленных КНПА респондентами названо: кодексов - 96,77 %, уставов - 3,23 %. Принцип объективности научного исследования обязывает сопоставить полученные при анкетировании данные с долями, занимаемыми КНПА, принятыми в указанных формах. Доля уставов среди КНПА федерального уровня составляет 10 %, а среди КНПА, упомянутых при анкетировании, - только 3,23 %. Превышение первого показателя над вторым свидетельствует о том, что знания населения о данном виде КНПА не соответствуют их количественной составляющей при сопоставлении с кодексами. Полученные данные подтверждают верность выдвинутой частной гипотезы. Одновременно полученные данные указывают на то обстоятельство, что население гораздо в большей степени обладает информацией о такой форме КНПА, как кодексы, тогда как уставы занимают мизерную долю. Это дает основание сделать вывод о том, что при унификации форм КНПА следует отдать предпочтение кодексам. Уставы следует признать устаревшим вариантом оформления результатов кодификационной деятельности, за исключением уставов как основных законов субъектов федерации и муниципальных образований.

Следует признать негативной законотворческой практикой чрезмерно частое внесение поправок в тексты КНПА. В результате этого становится трудно ориентироваться в быстро меняющемся законодательстве, неэкономно расходуются общественные ресурсы, КНПА становятся неудобными в использовании, затрудняется педагогический процесс в учебных заведениях, подготавливающих специалистов в области права.

Подобное положение подвергается широкой критике в юридической среде. По верному мнению Д.А.Керимова и Д.В.Шумкова «регулируя общественные отношения, закон наиболее устойчив и стабилен. Он подвергается изменению, дополнению или отмене лишь в исключительных случаях в силу объективной общественной необходимости» Керимов Д.А., Шумков Д.В. Основы учения о праве и государстве. - М.: ЗАО ОЛМА Медиа Групп, 2008. - с. 33, «стабильность закона - одно из важнейших требований теории и практики права» Там же, с. 39. С целью обеспечения равновесия между динамизмом и стабильностью кодифицированного законодательства предлагается установить в качестве обязательного условия принятия законов, вносящих изменения в КНПА, положение, согласно которому все поправки вступают в силу с 1 января следующего года. В случае необходимости вступления изменений ранее этой даты должно быть получено квалифицированное количество голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Реализация предложенного правила сделает возможным обеспечение населения текстами действующих, а не устаревших КНПА. Это будет способствовать экономии национального богатства, позволит оптимизировать процесс подготовки юридических кадров высокой квалификации.

К основным принципам правотворчества традиционно относят законность, демократизм, защиту прав, свобод и законных интересов граждан, научность, профессионализм и системность. Дополнительно к перечисленным следует сформулировать следующие специальные принципы кодификационной деятельности.

1. Антиконсерватизм - придание юридической силы КНПА всегда связано с преодолением консервативных настроений части населения государства. Этот принцип является специфическим для кодификации. Законодательство, создаваемое вне кодификационной деятельности, по своему содержанию и направленности может носить прогрессивный либо консервативный характер. В случае, если такие некодификационные законы нуждаются в систематизации, избирается форма консолидации. Консолидация полностью сохраняет дух и букву систематизированного нормативного материала. Кодификация же всегда обновляет систематизируемый материал, изменяет его, дополняет. В связи с этим крупные кодификации осуществляются всегда на волне существенных преобразований общественно-политического строя. Склонность к традиционализму возрастает с приближением отдельного лица или группы населения к юридической практике. Каждый практикующий или преподающий юрист в случае кодификации определенной отрасли законодательства вынужден использовать в своей профессиональной деятельности новое законодательство. Поэтому каждая кодификация предполагает приложение некоторых усилий не только со стороны кодификатора, но и со стороны правоприменителя. Определенной же доле представителей практикующих юристов привычнее и удобнее пользоваться действующим законодательством, пускай разрозненным, пробельным и коллизионным, но зато давно изученным и понятным. Каждая кодификация сталкивается с сопротивлением со стороны традиционалистски настроенной части представителей юридической профессии. Таким образом, преодоление традиционализма, слом консервативных настроений есть один из принципов эффективной кодификационной деятельности.

2. Панкодификационность законодательства - каждая отрасль законодательства должна иметь свой КНПА, который будет являться её ядром. Введение этого принципа обосновывается тем, что КНПА в теории права признается критерием деления законодательства на отрасли наряду с предметом и методом правового регулирования. Поэтому затруднительно определить, к какой отрасли законодательства относится определенная статья нормативного правового акта, если она одновременно (а) не входит в содержание КНПА и (б) не входит в структуру нормативного правового акта, принятого на основании и в соответствии с КНПА.

3. Унификация - все основные элементы КНПА должны быть едины. Выше по ходу исследования доказана необходимость унификации как структуры, так и форм КНПА.

4. Устойчивая политическая поддержка. Суть этого принципа сводится к тому, что кодификационная деятельность требует не только приложения технико-юридических усилий со стороны законодателя, но и активной политической поддержки со стороны власти. В отсутствие такой поддержки законодательная власть зачастую не в силах осуществлять кодификационную деятельность, подчас даже в том случае, когда определенная работа запланирована. Значение политического фактора для кодификационной деятельности настолько велико, что нередко результаты кодификации в истории связываются с именами политических деятелей своего времени, принимавшими наиболее активное участие в оказании политической поддержки кодификации. Так, истории известны кодификации Наполеона, Сперанского. Мощный политический натиск большевистского правительства обеспечил кодификацию большинства отраслей законодательства после слома имперской правовой системы.

5. Стабильность - обеспечение длительных периодов времени действия КНПА в неизменном виде. Выше доказана необходимость принятия мер к повышению стабильности содержания КНПА.

В третьем параграфе обосновывается моделирование кодификационной деятельности как необходимое условие создания Свода законов. В ходе исследования отмечено доминирование точки зрения представителей отечественной правовой теории относительно целесообразности и необходимости полной кодификации отечественного законодательства. Каких либо объективных непреодолимых причин, препятствующих воплощению в жизнь этой точки зрения, в настоящее время не имеется. Законодательство РФ при сравнении со многими системами законодательств иностранных государств гораздо более приспособлено для полной кодификации. Но до настоящего времени сплошная кодификация отечественного законодательства не проведена. Работа над созданием единого федерального Свода законов ощутимых результатов не дает. Причина такого положения вещей видится в отсутствии единой универсальной модели кодификационной деятельности. Не осуществив моделирование правотворческой деятельности, законодательные органы всех уровней осуществляют кодификацию, руководствуясь исключительно тактическими потребностями. При этом обрабатывается та отрасль законодательства, которая представляет наибольший политический интерес в конкретный момент общественно-исторического развития.

Для того, чтобы создать единый Свод законов, следует подготовить нормативный материал, который будет посредством его принятия кодифицирован. Этот материал должен быть полностью обозрим и состоять из нормативных правовых актов одинаковой юридической силы. Хотя кодификация допускает обработку нормативных правовых актов и различной юридической силы с последующим уравниваем этих сил единым КНПА, сложность принятия громоздкого Свода законов диктует целесообразность осуществить выравнивание кодифицируемого материала по юридической силе уже на подготовительном этапе. Отсюда следует, что стадиями процесса создания КНПА в форме Свода законов должны быть признаны: начальная стадия - стадия рекодификации устаревшего кодифицированного законодательства; средняя стадия - стадия сплошной кодификации законодательства; конечная стадия - стадия принятия Свода законов.

Для обеспечения эффективной работы законодатель должен иметь определенные ориентиры, указывающие наиболее перспективные направления кодификационной деятельности. В качестве таких ориентиров следует использовать критерии (предпосылки), по которым кодификатор определяет объект своей работы. К ним следует отнести следующие.

1. Необходимость крупных изменений предмета или метода правового регулирования. Незначительные изменения в отрасль действующего законодательства можно вносить при помощи отдельных небольших по объему законов. Если же в коренном обновлении нуждается вся отрасль законодательства, то целесообразнее подготавливать и принимать новый КНПА, который одновременно закрепит новые нормы права и станет временным и политическим ориентиром обновления отрасли.

2. Ожидаемость населением. Отношение населения государства к действующему и желаемому законодательству является фактором, который должен приниматься к вниманию в процессе нормотворческой деятельности. Население нередко ожидает от избранных им представителей разработки и введения в действие конкретного КНПА. В качестве примеров можно привести Земельный и Налоговый кодексы РФ. Уровень ожидаемости населением проведения крупных отраслевых кодификаций повышается одновременно с активизацией политической деятельности. Каждая реформаторская волна влечет за собой надежды народа на новое законодательство, наиболее воспринимаемая форма которого - кодексы.

3. Наличие нормативного правового материала, действующего в разрозненном виде и достаточного для создания КНПА. Нижней границей показателя по этому критерию следует признать действие около 50 статей закона по единому предмету правового регулирования. Если статей закона меньше, то полноценный КНПА на их основе вряд ли получится. Верхняя граница может быть установлена в пределах 1000 статей. Превышение этого показателя делает КНПА громоздким, неудобным в использовании. В случае, если проведение кодификации отрасли требует создания КНПА большего объема, то он должен быть разделен на самостоятельные части.

Применение рассчитанных критериев необходимости кодификации законодательства возможно не только изолированно для этой отрасли, но и при сопоставлении нескольких отраслей. Сравнение показателей позволит ранжировать отрасли законодательства по степени срочности проведения кодификаций.

Предлагаемая схема кодификационной деятельности предусматривает на начальном этапе наличие в системе законодательства соответствующего уровня устаревших нормативных правовых актов - как кодификационных, так и нет.

Решая задачи начальной стадии кодификационного процесса, законодатель заменяет устаревшие КНПА новыми. Одновременно новыми заменяются и устаревшие некодификационные нормативные правовые акты, а также разрабатываются и применяются некодификационные нормативные правовые акты, устраняющие пробелы в законодательстве. На этой стадии формируется обновленная система законодательства.

На второй стадии принятые ранее КНПА сохраняются, в них вносятся по необходимости изменения. Одновременно кодифицируются новые отрасли законодательства. Итогом стадии является сплошная кодификация базового уровня системы законодательства. Применительно к федеральному уровню по завершению работы на этой стадии все отрасли права должны быть урегулированы федеральными КНПА. Наряду с ними действуют только нормативные правовые акты либо более высокой юридической силы (федеральная конституция, ФКЗ) либо более низкой юридической силы (федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты). Построение системы законодательства по такой схеме позволит создать базу для создания Свода законов, который систематизирует исключительно КНПА, не затрагивая нормативные правовые акты более высокой и более низкой юридической силы.

На последней стадии все КНПА, за исключением конституционных (уставных), включаются в единый Свод законов. Принятый в результате проведенной кодификации Свод законов будет представлять собой КНПА, единый и всеобщий по своему уровню правового регулирования. Его нормы базируются на положениях основного закона и не должны им противоречить. Сам Свод законов является нормативным правовым актам прямого действия, но допускается принятие в развитие его положений ординарных законов, законов более низкого уровня компетенции в случаях, установленных конституцией, и подзаконных нормативных правовых актов.

Построение кодификационного процесса по предлагаемой модели позволит: (1) унифицировать между собой структуры и виды КНПА, обеспечив, тем самым, плавное их вхождение в текст Свода законов; (2) определить положение Свода законов в системе законодательства, подверженного полной кодификации, что, в свою очередь, (3) снимет проблему места и роли конституционных (уставных) и ординарных законов в системе кодифицированного законодательства, наделив первые большей, чем Свод законов, юридической силой, а последние - меньшей.

В заключении изложены основные итоги проведенного диссертационного исследования и сформулированы выводы, отражающие его теоретическую и практическую значимость.

В приложениях к диссертации приводятся графические и табличные данные. Работа содержит 12 рисунков, 1 таблицу. Табличный и графический материал для удобства ознакомления помещен в 7 приложений. В процессе исследования использовано около четырехсот источников.



ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

I. Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук:

1. Чашин А. Н. Динамизм и стабильность Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. // История государства и права. - 2006. № 11. с. 42. - 0,1 п. л.;

2. Чашин А. Н. История, состояние и перспективы кодификации медицинского законодательства // Медицинское право. - 2007. № 1. с. 3-5. - 0,214 п. л.;

3. Чашин А. Н. Предпосылки и необходимость кодификации пенсионного законодательства // Трудовое право. 2006 г. № 10. с. 24-28. - 0,35 п. л.;

4. Чашин А. Н. Конституции и уставы как кодификационные нормативные правовые акты // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 2. с. 2-4. - 0,31 п. л.;

5. Чашин А. Н. Формы кодификации // История государства и права. 2012. № 4. с. 18-20. - 0,3 п.л.

II. Публикации в сборниках материалов всероссийских конференций с международным участием:

1. Моделирование кодификационной деятельности как необходимое условие создания Сводов законов РФ, регионов и муниципальных образований // Российское законодательство в современных условиях. Материалы VII ежегодной Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, г. Брянск, 9 октября 2009 г. В 2-т. Т. 1 / Отв. ред. П. Н. Кириченко. - Брянск: Группа компаний «Десяточка», 2009. - с. 162-168. - 0,25 п. л.

Публикации в других изданиях:

1. Чашин А. Н. Проблемные моменты нового Жилищного кодекса // Юрист. - 2005. № 7. с. 30 - 32. - 0,33 п. л.;

2. Чашин А. Н. Кодекс профессиональной этики адвоката. // В кн.: Чашин А. Н. Квалификационный экзамен на адвоката. - М.: Дело и Сервис, 2007. - 544 с., с. 56 - 57. - 0,1 п. л.;

3. Чашин А. Н. Деятельность по разработке и принятию новых российских кодификационных нормативно-правовых актов взамен аналогичных советского образца // Актуальные проблемы современной науки. - 2007. № 1. с. 38-43. - 0,366 п. л.;

4. Чашин А. Н. Кодификационные акты дореволюционной России // Вопросы гуманитарных наук. - 2007. № 1. с. 170-173. - 0,284 п. л.;

5. Чашин А. Н. Кодификация торгового законодательства // Аспирант и соискатель. - 2007. № 1. с. 54-56. - 0,15 п. л.;

6. Чашин А. Н. Кодификация этических норм адвокатской деятельности. // В кн.: Чашин А. Н. Стратегия и тактика адвокатской деятельности. - М.: Дело и Сервис, 2008. - 272 с., с. 22-24. - 0,1 п. л.;

7. Чашин А. Н. Состояние процесса кодификации законодательства об исполнительном производстве. // В кн.: Чашин А. Н. Комментарий к ФЗ «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2008 г. - 512 с., с. 3-4. - 0,13 п. л.;

8. Чашин А. Н. Систематизация законодательства. Кодификация как генеральная цель систематизации. // В кн.: Чашин А. Н. Пособие по написанию курсовых и дипломных работ по теории государства и права. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2008 г. - 400 с., с. 194-241. - 2,7 п. л.;

9. Чашин А. Н. Кодификация как генеральная цель систематизации. // В кн.: Чашин А. Н. Теория государства и права: учебник. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2008 г. - 688 с., с. 464-508. - 2,53 п. л.;

10. Чашин А. Н. Перспективные направления кодификации российского законодательства. // В кн.: Чашин А. Н. Теория государства и права: учебник. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2008 г. - 688 с., с. 508-525. - 0,81 п. л.;

11. Чашин А. Н. Законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре. Место ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» и Кодекса профессиональной этики адвоката в системе законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре. // В кн.: Чашин А. Н. Адвокатура в России: учебник. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2008 г. - 432 с., с.35-40. - 0,25 п. л.;

12. Чашин А. Н. Кодификация специализированного законодательства как инструмент борьбы с коррупцией. // В кн.: Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2009 г., с. 85-101. - 0,85 п. л.;

13. Чашин А. Н. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта как кодификационный нормативный правовой акт. // В кн. Чашин А. Н. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. Практический постатейный комментарий - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2009 г., с. 13-17. - 0,37 п. л.;

14. Чашин А. Н. Процесс кодификации законодательства об исполнительном производстве. // В кн. Чашин А. Н. Исполнительное производство: учебное пособие. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2009 г., с. 49-51. - 0,13 п. л.;

15. Чашин А. Н. Роль ФЗ «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ в процессе кодификации гражданского законодательства // В кн.: Чашин А. Н. Комментарий к ФЗ «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2009 г., с. 7-10. - 0,18 п. л.;

16. Чашин А. Н. Кодификаторы // В кн.: Чашин А. Н. Профессиональная карьера юриста. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2009 г., с. 65-55. - 0,09 п. л.;

17. Чашин А. Н. Кодификация судебного законодательства // Администратор суда. 2008 г. № 4. с. 35-37. - 0,28 п. л.;

18. Чашин А. Н. Форма конституции. Кодифицированные и некодифицированные конституции // В кн.: Правоведение: учебник для неюридических вузов. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2009 г. - 528 с., с. 235-236. - 0,06 п. л.;

19. Чашин А. Н. Теория юридической систематизации (монография). - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2010 г. - 208 с. - 8,62 п. л.;

20. Чашин А. Н. «Кодификационный нормативный правовой акт», «Кодификация нормативных правовых актов» // Чашин А. Н. Краткий юридический словарь. - М.: ЗАО ИКЦ «ДИС», 2012 г. - с. 85 - 0,8 п. л.

Итого: публикаций - 26; из них в изданиях, рекомендованных ВАК МО РФ для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук - 5; общий объем - 20,66 п. л.

Размещено на Allbest.ru