Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Специальность 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тема:

Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Полатов Зорро Титалович

Москва -- 2013

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук Фомиченко Михаил Петрович

Официальные оппоненты:

Глотов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, НОУ ВПО «Международный юридический институт», заведующий кафедрой конституционного и муниципального права

Демидов Дмитрий Геннадьевич, кандидат юридических наук, Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, доцент кафедры международного и гуманитарного права

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук Е.И. Машаров

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с определением места и роли высшего должностного лица субъекта РФ в системе государственной власти и власти субъекта РФ.

В современных политических и социально-экономических реалиях фигура высшего должностного лица субъекта РФ приобретает особое значение для укрепления целостности страны, ее правового пространства, формирования единой экономической и финансовой системы. Губернатор сосредоточивает в своих руках значительные полномочия: он формирует аппарат управления субъекта РФ; определяет стратегические направления развития территории; фактически распоряжается бюджетом субъекта РФ, утвержденным законодательным органом; издает нормативные правовые акты, затрагивающие в том числе и права граждан; в рамках системы разделения властей принимает активное участие в процедурах «сдержек и противовесов». При этом концентрация задач исполнительной власти в руках высшего должностного лица субъекта РФ во многом служит единству системы управления и должна предотвращать конфликты, связанные с разграничением компетенций на горизонтальном уровне.

В то же время неоднозначность и двойственность правового статуса высшего должностного лица во многих субъектах является барьером для всестороннего развития управленческих функций.

В 1999 г. принят Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -- Закон о принципах организации), определивший принципы функционирования деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти, основы их правового статуса и взаимодействия. Согласно ст.2 данного Закона каждый субъект Федерации имеет право учреждать в субъекте должность «высшее должностное лицо субъекта РФ». В то же время, исходя из содержания Закона о принципах организации, законодатель относит данную должность непосредственно к исполнительной власти, что не является оптимальным решением при определении места и роли высшего должностного лица субъекта РФ в системе государственной власти, так как перечень полномочий, возложенных на руководителей субъектов РФ, выходит за рамки исполнительной власти.

Таким образом, вопрос, связанный с определением места и роли высшего должностного лица в структуре власти субъекта РФ, становится весьма актуальным.

Поиск оптимальных путей совершенствования конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ за последние годы стал одной из приоритетных задач Российской Федерации. За небольшой исторический период (с 1993 г.) современный институт высшего должностного лица субъекта РФ пережил не одну реорганизацию. В частности, периодически изменялись полномочия высшего должностного лица субъекта и его место в системе власти как по вертикали, так и по горизонтали. Неоднократно изменялся порядок замещения должности «высшее должностное лицо субъекта РФ» (выборы или назначение). Процесс реформирования продолжается и по сегодняшний день, что предполагает дальнейшую оптимизацию структуры власти на уровне субъектов РФ.

Все вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости исследования в науке конституционного права РФ проблем, связанных с правовой регламентацией должности руководителя субъекта, его места и роли, порядка замещения должности, а также взаимодействия с органами власти субъекта РФ. При этом наиболее актуальным вопросом исследования являются пути формирования единой системы государственной власти субъекта РФ, подходящей всем субъектам РФ.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-теоретических положений и практических рекомендаций по вопросам деятельности высшего должностного лица субъекта РФ в системе государственной власти субъекта РФ, интерпретации его роли в современных условиях и обосновании путей решения имеющих место проблем.

Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

- анализ понятия и сущности статуса высшего должностного лица субъекта РФ;

- изучение истории развития и совершенствования должности высшего должностного лица субъекта РФ;

- исторический анализ системы выбора и назначения на должность высшего должностного лица субъекта РФ;

- сравнительный анализ статуса высшего должностного лица субъекта РФ с аналогичной должностью в зарубежных федеративных государствах;

- выявление особенностей взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с органами государственной власти субъекта РФ;

- характеристика правового взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с исполнительными и законодательными органами субъекта РФ, возможности его совершенствования;

- определение возможности изменения структуры органов государственной власти субъекта РФ на законодательном уровне;

- разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью высшего должностного лица субъекта РФ в системе органов государственной власти субъекта РФ.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие порядок замещения и функционирования должности «высшее должностное лицо субъекта РФ», а также взаимодействие с органами государственной власти субъекта РФ.

Степень научной разработанности проблемы. В диссертационном исследовании изучены труды советских и российских специалистов в области конституционного права РФ и зарубежных стран, истории и теории государства и права, политических и правовых учений современности и других ученых, исследовавших данную проблему.

Исследованию общетеоретических вопросов государственной власти в субъектах РФ в целом, места и роли высшего должностного лица субъекта РФ в частности посвящены научные работы С.А. Авакьяна, И.О. Андреевского, Л.В. Андриченко, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, А.Н. Бикташева, И.А. Блинова, Н.А. Богдановой, М.М. Богословского, А.Б. Венгерова, В.А. Виноградова, С.А. Глотова, А.Д. Керимова, Г.Н. Комковой, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, О.В. Морякова, Ж.И. Овсепян, А.Е. Постникова, М.М. Рассолова, Б.В. Россинского, В.И. Фадеева, М.П. Фомиченко, А.Х. Хабибуллина, В.Е. Чиркина, С.М. Шахрая, Ю.Л. Шульженко, М.М. Шумиловой, Б.С. Эбзеева и др.

Изучению обширной практической базы, определяющей конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ, а также взаимодействию с органами власти субъекта РФ, посвящены труды А.С. Автономова, П.А. Астафичева, Н.С. Бондаря, Б.Н. Габричидзе, М.В. Глигич-Золотаревой, Л.И. Глухаревой, Д.Б. Горохова, Л.Ю. Грудцыной, Ж.Д. Джангирян, Ю.А. Дмитриева, Б.П. Елисеева, А.Н. Кокотова, В.А. Лебедева, В.Д. Мазаева, К.Ю. Мазурова, Р.Х. Макуева, А.В. Мелехина, М.А. Миронова, О.О. Миронова, С.Е. Нарышкина, И.А. Полонского, Т.М. Пряхиной, В.И. Савина, Е.В. Середы, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, С.С. Собянина, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, В.В. Тоболина, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Хажипова и др.

К числу молодых ученых, которые внесли вклад в процесс развития конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, следует отнести А.П. Жукова, О.М. Кулиниченко, М.Ю. Лавицкую, В.Э. Оболоника, Э.А. Орлову, Е.А. Першину, Ю.Б. Соловьева, А.В. Старовойтова, Д.Л. Суркова, Ю.К. Цареградскую, М.Н. Шувалова и др.

Среди зарубежных правоведов, рассматривающих структуру власти субъектов федераций, в частности правовой статус высших должностных лиц субъектов, стоит выделить работы таких ученых, как П. Штрум, М. Шугарт, А. Фогельклу.

Вместе с тем необходимо отметить, что работы, посвященные правовому статусу высшего должностного лица субъекта РФ, как правило, имеют специальную направленность и не охватывают всего комплекса актуальных проблем, существующих на сегодняшний день.

Методологическая основа диссертационного исследования. В рамках исследования диссертантом применен метод системного анализа с целью изучения каждого составляющего элемента должности «высшее должностное лицо субъекта РФ». Именно данный метод способствует оценке состояния должности высшего должностного лица субъекта РФ, обеспечению конкретности исследования. Используемый историко-правовой метод позволил выявить закономерности и тенденции в деятельности руководителя субъекта в период с XVII в. по сегодняшний день. Особенности правовой деятельности высшего должностного лица субъекта РФ изучены с помощью сравнительно-правового метода.

При анализе правовых актов, регулирующих данную правовую сферу, диссертантом использован формально-юридический метод.

Методы толкования правовых норм служат основой для выявления пробелов в законодательстве об установлении правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ и его дальнейшего совершенствования.

Проведенное исследование также базируется на установленных общетеоретических основах конституционного, административного права, а также философии, политологии.

Теоретическую и правовую основу диссертационного исследования составляют научные работы российских и зарубежных ученых в области конституционализма, федерализма, изучения основ демократии, регионализма.

Правовую основу научного исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, законодательные акты субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты органов власти РФ, а также субъектов РФ.

Исследованием охвачена сложившаяся судебная практика, изложенная в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ по вопросам места и роли высшего должностного лица в системе органов власти субъектов Федерации, а также порядка замещения должности «высшее должностное лицо субъекта РФ».

Научная новизна диссертационного исследования заключается:

- в авторской трактовке понятия и сущности должности «высшее должностное лицо субъекта РФ»;

- выявлении проблем, связанных с определением места высшего должностного лица субъекта РФ в системе исполнительной власти субъекта РФ;

- авторском видении роли и места высшего должностного лица субъекта в законотворческом процессе субъектов РФ;

- выделении и характеристике этапов становления и развития должности «высшее должностное лицо субъекта РФ»;

- определении тенденций развития должности высшего должностного лица субъекта РФ с учетом положительного опыта зарубежных стран;

- разработке предложений по совершенствованию законодательства в сфере регулирования конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, а также порядка замещения данной должности;

- формировании предложений по совершенствованию порядка наделения высших должностных лиц субъекта РФ полномочиями путем прямого их избрания.

По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Установлено, что в юридической литературе отсутствует единое и общее понятие «высшее должностное лицо субъекта РФ» и высшее должностное лицо субъекта РФ фактически обладает тройной формой государственно-властных полномочий: административно-управлен-ческие, исполнительно-распорядительные и представительские.

2. Аргументировано, что оптимизация конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ требует устранения пробелов в федеральном законодательстве путем выделения и рассмотрения в положениях Закона о принципах организации должности «высшее должностное лицо субъекта РФ», в которых необходимо:

а) установить унифицированное понятие «высшее должностное лицо субъекта РФ»;

б) определить принципы функционирования, цели и полномочия для эффективного управления в субъекте РФ;

в) закрепить основы взаимоотношений высшего должностного лица субъекта РФ с органами власти субъекта РФ, устраняющие проблемы, имеющие место в действующем законодательстве.

3. Обоснована обязательность наличия в каждом субъекте РФ должности «высшее должностное лицо субъекта РФ» с использованием положительной зарубежной практики, а также исторического опыта России по вопросу определения его места и роли. Для решения этой задачи обозначены конкретные условия:

а) при определении единого понятия должности «высшее должностное лицо субъекта РФ» исходить из того, что территория РФ включает в себя территории ее субъектов, а установление общих принципов организации их системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ;

б) установить для всех субъектов РФ единое наименование должностного лица: «глава субъекта РФ», внеся соответствующие изменения в законодательство на федеральном уровне;

в) сформулировать критерии оценки деятельности высшего должностного лица, которые не должны совпадать с показателями деятельности всей системы органов исполнительной власти в субъекте РФ. Данный вопрос носит комплексный характер и должен быть решен совместными усилиями представителей различных отраслей права.

4. На основе сравнительно-правового анализа конституций (уставов), других нормативных правовых актов субъектов РФ выделены четыре формы отражения в них порядка взаимодействия органов государственной власти на региональном уровне:

а) определение общего порядка взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ;

б) определение основ взаимодействия законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти субъекта РФ;

в) определение порядка взаимодействия законодательной (представительной) власти с губернатором и правительством субъекта РФ;

г) определение порядка взаимодействия законодательного собрания, правительства и органов местного самоуправления.

5. Выявлено, что в законодательстве РФ взаимоотношения главы субъекта РФ с законодательным (представительным) или судебным органом государственной власти конкретного субъекта по существу рассматриваются как взаимоотношения исполнительной власти с указанными органами. Однако реально сущность должности высшего должностного лица субъекта РФ выражается в трех правовых положениях:

а) руководитель субъекта РФ;

б) руководитель исполнительной власти субъекта РФ;

в) представитель субъекта РФ на уровне Российской Федерации и на межрегиональном уровне, а также при осуществлении международных и внешнеэкономических связей в случаях и в порядке, предусмотренных российским законодательством.

6. Отмечено, что наиболее приемлемой моделью решения вопроса повышения эффективности взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с органами власти этого субъекта должны стать положения ст.10 и ч.1 ст.11 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти. При этом прежде всего должно быть устранено неоднозначное положение высшего должностного лица субъекта РФ в тех субъектах, где оно фактически имеет место (функционирует в составе коллегиального исполнительного органа власти -- правительства).

7. В связи с возвращением к системе замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ путем проведения прямых выборов определяющим фактором перехода на новую систему считать их максимальную открытость и возможность населения самостоятельно, без препятствий определять наиболее достойного на роль высшего должностного лица субъекта РФ. Для достижения этой цели необходимо:

а) определить, что смысл консультаций главы государства с политическими партиями по поводу партийных кандидатов на пост высшего должностного лица субъекта РФ должен носить только координационный характер, предостерегающий партии от явных кадровых ошибок;

б) считать, что результат консультаций для партий не является императивным, партийцы могут и не прислушаться к рекомендациям главы государства;

в) установить для кандидатов-самовыдвиженцев единое количество подписей, собираемых в их поддержку в количестве, определяемом законом субъекта РФ с учетом численности электората.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты комплексного анализа конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ могут быть использованы в правотворческой деятельности при разработке правовых актов и в правоприменительной деятельности на уровне как Федерации, так и ее субъектов. Полученные в рамках комплексного исследования результаты могут применяться для развития понятийного аппарата конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, позволяющего оптимизировать модели взаимодействия органов власти субъектов РФ с учетом метода «сдержек и противовесов» с высшим должностным лицом субъекта РФ. Результаты исследования могут быть учтены также для теоретического применения при подготовке учебно-методических материалов и курсов лекций в рамках таких дисциплин, как конституционное и административное право РФ.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения на заседании кафедры конституционного и муниципального права РПА Минюста России; в выступлениях на следующих научных конференциях: международной конференции молодых ученых «Стратегии комплексного развития регионов России» (г. Орел, 2009 г.); Всероссийской заочной научно-практической конференции с международным участием «Наука и практика: проблемы, идеи, инновации» (г. Екатеринбург, 2010 г.); Всероссийской заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юриспруденции» (г. Новосибирск, 2011 г.); I Славянском форуме «Проблемы и перспективы государственного и муниципального управления в инновационной экономике посткризисного периода» (г. Орел, 2010 г.).

Структура диссертационного исследования и его содержание подчинены обозначенным целям и задачам, которые и определили логику изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

конституционный правовой российский должностной субъект

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении определены актуальность темы диссертационного исследования, научная новизна и степень ее научной разработанности; объект, предмет, цели и задачи; методологическая, теоретическая и правовая основы; положения, выносимые на защиту; теоретическая и практическая значимость исследования, а также апробация его результатов.

Первая глава «Конституционно-правовые основы становления и развития статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе главы «Понятие и сущность конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» исследуются научно-теоретические аспекты понятия «высшее должностное лицо субъекта РФ». Данный параграф посвящен ретроспективе становления и развития института высшего должностного лица субъекта РФ, а также истории развития данного института на примере зарубежных государств. Отмечено, что конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ в различные периоды зависел от ряда субъективных и объективных факторов.

К субъективным факторам относятся:

а) демографическое положение (место рождения, пол, возраст, социальный статус);

б) личностные качества (образование, опыт, имидж, жизненные приоритеты).

В числе объективных факторов выделяются:

а) правовой (соблюдение законодательства, соответствие федерального законодательства региональному, взаимодействие с органами государственной власти субъекта Федерации, подписание и обнародование законов, принятие указов, правовая культура и др.);

б) политический (политический плюрализм, политическая система и др.); в) общественный (PR, СМИ, общественное мнение);

г) материальный (финансирование).

Характер должности руководителя субъекта РФ определяется с трех позиций: во-первых, он выступает в качестве руководителя субъекта, во-вторых, руководителя исполнительной власти, а, в-третьих, как представитель субъекта на федеральном и межрегиональном уровнях.

Практическое применение норм законодательства в реальности определяет обратную связь, т.е. высшее должностное лицо субъекта РФ в первую очередь выступает как руководитель исполнительной власти, а во вторую -- как руководитель региона, если такой статус предусмотрен законодательством субъекта.

Такого рода определение места высших должностных лиц в системе исполнительной власти некоторыми учеными понимается как ослабление губернаторской и усиление исполнительной власти. Данный вывод оправдан ввиду ряда фактов, свидетельствующих об изменении отношения государственной власти к власти субъектов Федерации. Так, за последние годы отмечались следующие изменения: отмена выборов глав регионов, исключение из избирательных бюллетеней графы «против всех», формирование института уполномоченных Президента РФ в федеральных округах (контролирующее звено), который схож с аналогичным институтом генерал-губернаторов царской России, сформированным с целью сохранения унитарной системы построения власти и т.д.

Необходимо отметить, что понятие «конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ» складывается из таких понятий, как глава субъекта, губернатор, глава администрации, глава (председатель правительства), мэр. Каждая из указанных должностей имеет свою специфику и особенности, исходя из особенностей региона. Это выражается в совокупности прав и обязанностей, ответственности, гарантий и полномочий, предусмотренных федеральным и региональным законодательством.

Из приведенных выше наименований глав регионов наиболее распространенным является «губернатор», известное в России с эпохи Петра I. Фактически сущность данной должности заключается в управлении регионом, а не только исполнительной ветвью власти субъекта. Сегодняшнее использование понятия «губернатор» в полной мере не отражает даже названия, не считая полномочий и правового статуса в регионе.

Второй параграф главы «Ретроспектива становления и развития статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» содержит исследование исторического пути развития института губернаторства с момента введения должности «губернатор» Петром I до современного периода.

В качестве критерия оценки должности с исторической точки зрения выделены два аспекта: порядок замещения должности и компетенция.

Обоснованы и рассмотрены три периода становления института высшего должностного лица на уровне российских регионов: досоветский, советский, постсоветский. Каждый из периодов имеет внутренние, только ему присущие этапы развития.

Досоветский период (1708-1917 гг.) включает три этапа:

- первый -- становление института губернаторства (с 18 декабря 1708 г. по сентябрь 1802 г.). Данный этап связан с разделением государства на губернии во главе с губернатором;

- второй -- вхождение должности «губернатор» в состав министерства внутренних дел (с 8 сентября 1802 г. по 1904 г.);

- третий -- губернатор -- высший правительственный чиновник (1905-1917 гг.). К 1917 г. в России было 78 губерний, 25 из них отошли к Польше, Финляндии, прибалтийским государствам.

Анализ формирования органов государственного управления России в досоветский период свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к стремлению центральной власти укреплять ее вертикаль.

Советский период (1918-1991 гг.) включает два этапа:

- первый -- создание вместо губерний краев и областей (1923-1929 гг.) и учреждение должности руководителей этих регионов;

- второй -- периодическое уточнение и корректировка полномочий руководителей российских регионов (1930-1991 гг.).

В целом институт губернаторства в советское время изменился по содержанию, но по функциональности оставался таким же, как в дореволюционной России. Губернаторы сменились на первых секретарей обкомов коммунистической партии с властью, превышающей власть предшественников.

Постсоветский период (с 1991 г. по наше время) включает пять этапов. Этапы развития института высшего должностного лица субъекта РФ сформулированы в соответствии с принятием правовых актов до и после принятия Конституции РФ, а также развитием основ демократического, правового государства.

Первый этап (1991-1993 гг.) характеризуется принятием первых нормативных правовых актов по регулированию должности глав регионов до момента принятия Конституции РФ.

Второй этап (1993-1996 гг.) характеризуется введением выборной системы наделения полномочиями глав регионов.

Третий этап (1997-2004 гг.) характеризуется активной деятельностью государственных органов во главе с Президентом РФ по подписанию с губернаторами регионов договоров, что присуще принципам демократии, и принятием на федеральном уровне закона, посвященного принципам и основам органов власти субъектов Федерации.

Четвертый этап (2004-2012 гг.) характеризуется процедурой наделения полномочиями глав регионов путем их назначения на должность законодательным органом субъекта РФ по представлению кандидатур Президентом РФ.

Пятый этап (с 1 июня 2012 г.) характеризуется переходом к прямым выборам глав регионов населением субъекта РФ (см.: Федеральный закон от 02.05.2012 №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”).

В третьем параграфе главы «Место и роль высшего должностного лица субъекта в законодательстве зарубежных стран» автором проведен анализ зарубежного опыта конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта федерации.

Отмечено, что немаловажным аспектом развития данного института является практика замещения должности, в частности путем избрания руководителя региона, законодательное закрепление перечня значимых компетенций высшего должностного лица. Достаточно богатым опытом в этом плане обладают США и ряд других федеративных государств мира.

Вторая глава «Проблемы взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и перспективы развития должности “высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации”» включает четыре параграфа.

В первом параграфе главы «Взаимодействие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с органами законодательной власти субъекта Российской Федерации» исследуется порядок их взаимодействия с выявлением проблем совместного функционирования.

Анализ законодательства субъектов РФ позволил представить в нем специфику закрепления региональным законодателем форм взаимодействия. Выделены четыре группы субъектов РФ, по-разному фиксирующие в своем законодательстве этот порядок:

1. В законе субъекта РФ определен общий порядок взаимодействия органов государственной власти субъекта (Устав Чукотского автономного округа, Устав Санкт-Петербурга).

2. В законе субъекта РФ отражены основы взаимодействия законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти (Устав Краснодарского края, Устав Хабаровского края, Устав (Основной закон) Амурской области, Устав Владимирской области, Устав Вологодской области, Устав Липецкой области, Устав Сахалинской области, Устав Нижегородской области, Устав Томской области).

3. В законе субъекта РФ определено взаимодействие законодательной (представительной) власти с губернатором региона и правительством региона (Устав Архангельской области, Устав Брянской области, Устав Курской области, Устав Магаданской области, Устав Мурманской области, Устав Смоленской области, Устав Тверской области, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа).

4. В законе субъекта РФ выделено взаимодействие законодательного собрания, правительства области и органов местного самоуправления (гл. VIII Устава (Основного закона) Оренбургской области).

В целом при исследовании порядка взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с органами законодательной власти отмечены следующие проблемные моменты:

а) нет общего правового пространства по вопросу определения лиц, имеющих право законодательной инициативы;

б) при отсутствии в регионе должности «высшее должностное лицо субъекта Федерации» подписание региональных законодательных актов по существу производится руководителем исполнительной власти.

Во втором параграфе главы «Взаимодействие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации» исследуется порядок и особенности взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с исполнительной властью субъекта Федерации. Установлено, что высшее должностное лицо субъекта РФ выполняет неразрывные с исполнительным органом власти субъекта РФ функции и полномочия: формирование исполнительных органов власти субъекта РФ, координационные и представительские.

При этом от исполнительного органа власти субъекта РФ, формы его функционирования зависит порядок выражения недоверия со стороны Президента РФ или законодательного органа субъекта в рамках законодательства высшему должностному лицу конкретного региона. В случае наличия в субъекте исполнительного органа по форме «администрация», выражение доверия происходит в отношении главы администрации, т.е. высшего должностного лица субъекта Федерации. В случае же наличия в субъекте такой организационно-правовой формы построения власти, как правительство, при выражении недоверия руководителю (высшему должностному лицу субъекта Федерации) фактически прекращается деятельность всего органа, что негативно отражается на динамике развития региона.

С целью исключения в будущем противоречий между федеральным и региональным законодательством обосновывается необходимость создания единой организационно-правовой формы исполнительного органа власти субъекта Федерации.

Третий параграф главы «Особенности взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с органами судебной власти субъекта Российской Федерации» посвящен исследованию роли высшего должностного лица субъекта РФ в процессе наделения полномочиями конституционных (уставных) судей, на примере 18 субъектов РФ, в которых функционируют конституционные (уставные) суды.

С целью избегания перевеса чаши весов в сторону законодательной и исполнительной ветвей власти в пределах региона предлагается выделить судебную власть в отдельное правовое пространство. Ключевым звеном оптимизации взаимодействия не только законодательной, исполнительной, но и судебной ветвей власти является высшее должностное лицо субъекта.

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет отметить, что высшее должностное лицо субъекта РФ становится инициатором действий, направленных на приобретение конкретным лицом статуса судьи (что также определяет необходимость наличия должности судьи в системе власти субъекта Федерации).

Четвертый параграф главы «Перспективы развития конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» посвящен развитию и оптимизации должности руководителя субъекта РФ.

Исследуется новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ путем проведения прямых выборов.

Показано, что в промежутке с 2010 г. по 2012 г. досрочно прекратили свои полномочия в связи с подачей заявления в порядке подп. «в» п.1 ст.19 Закона о принципах организации (т. е. по собственному желанию) 27 высших должностных лиц субъектов РФ, а в связи с утратой доверия Президента РФ освобожден от должности мэр Москвы Ю.М. Лужков. Данные сведения только подтверждают факт назначения на данную должность лиц, не способных в последующем оправдать потребности того или иного субъекта РФ в сложных условиях политической и социально-экономической обстановки.

Отмечается, что сам факт возврата к системе избрания, а не назначения глав субъектов имеет большое значение для общества и государства в целом. Именно выборы высшего должностного лица субъекта РФ (главы субъекта), а не назначение являются одним из способов выражения воли и власти народа и реализации принципа демократии.

Анализ положений Федерального закона от 02.05.2012 №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» позволяет выделить ряд законодательно неурегулированных «фильтров», которые на стадии выдвижения кандидатур могут препятствовать гражданам Российской Федерации выдвигать свою кандидатуру на данную должность:

а) президентский фильтр;

б) фильтр местного самоуправления;

в) фильтр самовыдвиженцев.

Диссертант поддерживает нововведение по вопросу порядка избрания глав регионов, при этом им предлагаются следующие меры по укреплению конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ:

- разграничить должности «высшее должностное лицо субъекта РФ» и «руководитель исполнительного органа субъекта РФ»;

- минимизировать федеральное вмешательство в деятельность руководителя региона;

- ввести единое понятие высшего должностного лица субъекта РФ -- глава.

Отмечается, что установленный порядок замещения должности глав регионов носит временный характер, постоянной формой замещения должности глав регионов должны быть только всенародные выборы, без каких-либо предварительных «фильтров».

ВЫВОДЫ

В заключении работы кратко изложены основные выводы, к которым автор пришел в результате проведенного исследования.

Неоднозначность и ограниченность полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в одних субъектах Федерации и превышение установленных в других ставят вопрос о нестандартном балансе ветвей власти в субъектах Федерации. Оптимизация конституционно-правового статуса высшего должностного лица в правовом контексте требует устранения пробелов в федеральном законодательстве путем выделения и рассмотрения должности «высшее должностное лицо субъекта РФ» в отдельной главе Закона о принципах организации. Это позволит федеральному законодателю определить четкие рамки полномочий и функционирования статуса глав регионов. В то же время отдельное регламентирование данной должности не должно быть рычагом для ограничения властных полномочий, относящихся непосредственно к предмету исключительного ведения субъекта Федерации.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России

1. Двойственность правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе власти субъектов Российской Федерации / З.Т. Полатов // Образование и общество. -- 2011. -- №4. -- 0,35 п. л.

2. Назначать или выбирать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (главу региона)? / З.Т. Полатов // Право и государство: теория и практика. -- 2011. -- №9. -- 0,35 п.л.

3. Новый порядок наделения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации / З.Т. Полатов // Государственная власть и местное самоуправление. -- 2012. -- №8. -- 0,2 п.л.

4. Перспективы развития порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации / З.Т. По-латов // Закон и право. -- 2011. -- №9. -- 0,25 п.л.

5. Президент и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в системе государственной власти / З.Т. Полатов // Среднерусский вестник общественных наук. -- 2010. -- №3. -- 0,5 п.л.

6. Разделение властей на уровне субъекта Российской Федерации: проблемы и перспективы развития / З.Т. Полатов // Образование и общество. -- 2011. -- №1. -- 0,5 п.л.

Другие публикации

7. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как звено в системе государственной власти / З.Т. Полатов // Стратегии комплексного развития регионов России: материалы Междунар. конф. молодых ученых (Орел, 9 апреля 2009 г.) / сост. О.П. Овчинникова: в 2 ч. -- Орел: Изд-во ОРАГС, 2009. -- Ч. 1. -- 0,4 п. л.

8. Институт Высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Губернаторства): исторический очерк замещения должности // Права и свободы человека и гражданина: актуальные проблемы науки и практики: материалы II Междунар. науч.-практ. конф. (Орел, 21 мая 2010 г.) -- Орел: ОРАГС, 2011. -- 0,45 п.л.

9. Проблемы правового регулирования реализации инновационной политики в субъектах Российской Федерации / З.Т. Полатов // Наука и практика: проблемы, идеи, инновации: сб. материалов Всерос. заоч. науч.-практ. конф. с междунар. участием (Екатеринбург, 25 сентября 2010 г.). -- Екатеринбург, 2010. -- 0,4 п.л.

10. Роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в законодательном процессе субъекта Российской Федерации / З.Т. Полатов // Актуальные вопросы юриспруденции: материалы Междунар. заоч. науч.-практ. конф. (Новосибирск, 21 апреля 2011 г.) -- Новосибирск: ЭНСКЕ, 2011. -- 0,4 п.л.

11. Перспективы развития Конституционного (Уставного) правосудия в Российской Федерации / З.Т. Полатов // Правовая наука. -- 2012. -- №6. -- 0,4 п.л.

Размещено на Allbest.ru