Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в современных условиях: конституционно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в современных условиях: конституционно-правовое исследование

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

законодательство правовой полномочие

Актуальность темы исследования. Одним из важнейших условий стабильного функционирования и планомерного развития любого федеративного государства являются взвешенно и сбалансированно построенные отношения между федеральным Центром и его субъектами с чётким распределением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

Современное состояние федеративных отношений в России свидетельствует о том, что вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами нуждаются в комплексном научно-правовом изучении и выработке на этой основе практических предложений, нацеленных на сохранение и укрепление Федерации и целостности Российского государства.

Общеизвестно, что практически в любой стране с федеративной формой государственного устройства имеются определённые сложности во взаимоотношениях между федеральным Центром и его субъектами, поскольку такие проблемы заложены самой природой федеративного государства, объединяющего в себе два или несколько государственных образований.

Федеративное устройство России, обусловленное рядом исторических, географических, социально-экономических, национальных, религиозных и иных этнодемографических факторов, несёт в себе наиболее приемлемую с точки зрения эффективности управления огромным государством форму устройства. Согласно статье 5 Конституции России разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации провозглашается в качестве одного из основных принципов федеративного устройства, основанного на государственной целостности страны, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов России.

Вместе с тем современная история России свидетельствует о том, что в ходе так называемого «парада суверенитетов» отдельные субъекты Российской Федерации, принимая собственные конституции (уставы), включали в них вопросы, отнесённые Конституцией России к полномочиям федерального Центра, фактически самостоятельно перераспределяя их в свою пользу и нарушая тем самым единство правового пространства страны. Как показывает практика, до настоящего времени процесс приведения региональных конституционных (уставных) и законодательных актов в соответствие с Конституцией России и нормами федерального законодательства ещё не завершён.

Помимо этого, несмотря на активную нормотворческую деятельность федеральных законодателей, в России до сих пор не сформирована в целостном виде нормативно-правовая основа, способная разрешить проблемы, существующие в сфере федеративных отношений, прежде всего при разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

В развитие основ такого разграничения, заложенных Конституцией России, федеральным законодателем реализовано разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, сложившаяся в России практика законодательного распределения властных полномочий вызывает множество справедливых нареканий как от научного юридического сообщества, занимающегося проблемами федеративных отношений, так и со стороны правоприменителей, затрудняющихся порой в реализации сложных и запутанных положений законов и других нормативных правовых актов, действующих в данной сфере.

В этой связи важна состоявшаяся 24 июня 2011 г. встреча Д.А. Медведева с главами ряда регионов страны, на которой обсуждались вопросы децентрализации части полномочий, закреплённых за федеральными органами государственной власти, и возможности передачи некоторых из них на региональный уровень См.: Стенограмма заседания. URL: http://kremlin.ru/transkripts/11732 (дата обращения: 26.06.2011).. По итогам совещания созданы две рабочие группы по выработке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 27.06.2011 № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. - 2011. - № 27. - Ст. 3932..

Вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, пути совершенствования межбюджетных отношений обсуждались и на состоявшемся 26 декабря 2011 г. заседании Государственного совета Российской Федерации См.: Стенографический отчёт о заседании Государственного совета. URL: http://kremlin.ru/transcripts/14139 (дата обращения: 28.12.2011)..

Приведённые обстоятельства подтверждают актуальность и высокую общественную значимость дальнейшей оптимизации действующей системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, направленной на выработку правовых и практических мер для достижения оптимального баланса отношений между федеральным Центром и его субъектами.

Следует отметить, что существенную роль в решении указанных выше вопросов должны играть, помимо органов российской юстиции, контрольно-надзорных органов, включающих, в частности, Счётную палату Российской Федерации, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, органы российской прокуратуры, деятельность которых связана посредством мер реагирования в формировании сбалансированных отношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, поскольку их основной целью является обеспечение верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы федеративных отношений и поиск оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти традиционно находятся в центре внимания науки конституционного права.

Исследование проблем современной российской государственности, специфики и особенностей отечественного федерализма основано на общетеоретических выводах, сделанных в результате анализа и систематизации конституционно-правовых норм, содержащихся в работах учёных: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.Н. Топорнина, В.А. Четвернина, В.Е.Чиркина и др.

Общим проблемам федерализма уделено внимание в научных трудах: Р.Г. Абдулатипова, В.Г. Анненковой, А.В. Бланкенагеля, Л.Ф. Болтенковой, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, Н.В. Варламовой, И.Г. Горбачёва, Н.М. Добрынина, В.Б. Евдокимова, Л.М. Карапетяна, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, С.А. Осипяна, М.С. Саликова, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева и других учёных.

Сравнительно-правовые исследования, посвящённые проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, отражены в работах: И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, М.Ф. Казанцева, А.А. Кондрашёва, А.Н. Кокотова, А.Н. Лебедева, А.В. Мачинского, С.В. Нарутто, В.Е. Сафонова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, А.Н. Черткова, А.Г. Шорникова и др.

Теоретическим исследованиям, связанным с вопросами зарубежного федерализма и практики разграничения компетенции, посвящены научные труды: А.С. Автономова, К.В. Арановского, А.Х. Бегаевой, М. Берджесса и Ф. Грэсса, Р. Вальтера, Ф. Дельпере и Л.Н. Энтина, Д.Е. Дымова и Д.А. Ковачева, В.Б. Евдокимова, В.И. Лафитского, В.В. Маклакова, А.М. Осавелюка, П. Пернталера, П. Петерса, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна, А.Г. Шорникова, А.М. Фарукшина и др.

Научные работы А.И. Абрамовой, В.Г. Азнагулова, А.И. Бобровой, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, З.И. Еникеева, Т.А. Золотухиной, Т.Д. Зражевской, М.Ф. Казанцева, Д.Н. Миронова, Ф.М. Раянова, В.К. Самигуллина и других учёных посвящены проблемам регионального нормотворчества и парламентаризма.

Роль органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, охватывающей сферу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, оценивается в исследованиях Т.А. Ашурбекова, В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, А.А. Жидких, А.Х. Казариной, С.А. Осипяна, В.П. Рябцева и др.

В процессе настоящего исследования также изучены диссертационные работы А.И. Багбы, А.В. Батюка, А.В. Безрукова, Т.В. Бережной, Л.П. Волковой, С.С. Гороховой, В.Г. Ермакова, М.Ю. Карпечкиной, В.П. Миронова, П.Г. Московской, Д.В. Неманова, Т.В. Нечаевой, С.А. Осипяна, В.М. Платонова, Н.А. Поляковой, Е.В. Рябова, Н.Б. Столповской, Е.В. Чурсиной, в рамках которых дана правовая оценка проблем федеративных отношений, включая разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, и предложены пути их решения.

Признавая достигнутое, следует отметить, что институт разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, являющийся важным элементом конституционной законности, находится в постоянной динамике, зависящей от видоизменения внутригосударственных отношений, а также экономических, политических, социальных и иных условий. Указанное свидетельствует о необходимости его постоянного мониторинга и корректировки, в чём определённая роль отведена органам российской прокуратуры.

Кроме того, до настоящего времени в отечественной науке конституционного права не проводилось комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами с анализом конституций и уставов субъектов Российской Федерации и аналогичной зарубежной практики, а также определения роли органов российской прокуратуры в данной сфере правоотношений с целью устранения нарушений конституционной законности и выработкой конкретных правовых и организационных мер. Учитывая изложенное, данное исследование является актуальным и важным с научно-практической точки зрения.

Основной проблемой данного исследования является разрешение конституционно-правовых противоречий при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами с целью достижения оптимального баланса федеративных отношений, сохранения целостности государства и единства правового пространства в России.

Научная цель исследования состоит в том, чтобы на основе современного состояния конституционно-правовой науки, изучения действующего законодательства и сложившейся правоприменительной практики комплексно проанализировать состояние нормативного регулирования института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, выявить связи между ними и выработать в интересах укрепления российской государственности комплекс правовых мер по обеспечению с участием российской прокуратуры единого и эффективного механизма отношений Российской Федерации с её субъектами.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:

1) изучение становления института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и её субъектами;

2) анализ отечественного конституционно-правового регулирования института разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации;

3) исследование опыта разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах;

4) установление роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности при разграничении властных полномочий между Российской Федерации и её субъектами;

5) выявление проблем разграничения предметов исключительного ведения Российской Федерации, а также предложения по их решению;

6) исследование конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, с предложением путей его совершенствования;

7) выявление проблем, связанных с закреплением и регулированием предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, и предложение путей по их разрешению;

8) исследование состояния конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на уровне субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами.

Предметом исследования является правовое обеспечение института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Методологической основой исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти являются положения диалектики, гносеологии, формальной логики, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные методы (дедукция, индукция, синтез, анализ, аналогия, наблюдение, сравнение), а также частные методы научного познания (формально-юридический - для изучения правовой природы федеративных отношений; системно-структурный - для выявления существенных черт организационного единства, комплексности формирования системы взаимоотношений между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации; сравнительно-правовой - для изучения состояния правового обеспечения формирования института разграничения предметов ведения и полномочий, практики их реализации), способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.

Теоретической базой исследования служат положения и выводы относительно природы федеративных отношений, включая институт разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, сформулированные в трудах отечественных государствоведов Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, В.М. Герасимова, Н.М. Добрынина, И.А. Конюховой (Умновой), В.М. Платонова, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, С.М. Шахрая, А.Г. Шорникова, Б.С. Эбзеева, а также зарубежных исследователей - М. Берджесса, Ф. Грэсса, Р. Вальтера, Ф. Дельпере, П. Пернталера, П. Петерса.

Нормативную правовую базу диссертации составляют Конституция России 1993 г., Федеративный договор 1992 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и другие нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов, а также судебная практика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

По проблемам диссертации исследовались также конституции и законодательство таких зарубежных федеративных государств, как Австрия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика, США и Швейцария.

Эмпирическую базу исследования составили информационно-аналитические доклады Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и доклады о результатах деятельности Министерства юстиции России за 2000-2011 г.г., а также доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в стране за 2004-2009 г.г.

При подготовке диссертации изучены и использованы судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также материалы прокурорских проверок и акты прокурорского реагирования, направленные, главным образом, на приведение противоречащих конституций, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральному законодательству.

Проведённый мониторинг федерального и регионального законодательства позволил выделить основные тенденции и противоречия в рассматриваемой сфере правоотношений. В основу сделанных диссертантом выводов положены также результаты деятельности органов российской прокуратуры и юстиции, направленные на укрепление единства правового пространства России.

Научная новизна исследования заключается в проведении комплексного научного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами с анализом конституционных (уставных) актов субъектов Федерации и зарубежной практики, а также установлении роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, влияющей на процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, с выработкой конкретных правовых и организационных мер, нацеленных на решение выявленных проблем, которое в отечественной конституционно-правовой науке до настоящего времени не проводилось.

В целях устранения имеющихся пробелов и противоречий при конституционном закреплении предметов ведения и полномочий Российской Федерации предложено использовать потенциал Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию Конституции России; по каждому предмету ведения, находящемуся в совместном ведении, предложено принятие рамочных федеральных законов; на региональном уровне мотивирована необходимость конституционного (уставного) или законодательного закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации и их самостоятельного правового регулирования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Обосновано наличие противоречий и пробелов в положениях ст. 71 и 72 Конституции России, определяющих разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами. В качестве способа разрешения данных проблем предложено шире использовать возможности Конституционного Суда Российской Федерации, к компетенции которого отнесено толкование Конституции Российской Федерации, с помощью которого можно устранить имеющиеся в Конституции Российской Федерации пробелы и противоречия.

2. Сделан вывод о том, что реальным способом регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, является принятие по каждому из них федерального закона, что позволит федеральному законодателю установить определённые рамки, в пределах которых любой субъект Российской Федерации будет вправе осуществлять собственное правовое регулирование, направленное на их развитие. Диссертантом мотивировано негативное влияние договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами на развитие федеративных отношений и отсутствие необходимости возобновления практики заключения таких договоров.

3. Предложено консолидировать федеральные законы, действующие в сфере разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями органов государственной власти, в единый федеральный законодательный акт, что позволит усовершенствовать и упростить реализацию данными органами государственной власти возложенных на них полномочий.

4. Мотивировано положение о том, что нормативное закрепление на региональном уровне собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации позитивно повлияет на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между различными уровнями государственной власти. Предложено принять за основу разработанный диссертантом примерный перечень собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации.

5. Предложены конституционный (уставный) или законодательный способы закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации. Обоснована целесообразность законодательного способа закрепления субъектами Российской Федерации собственных предметов ведения. В качестве альтернативных способов инициирования процедуры закрепления таких предметов ведения предложены: гражданская инициатива, гражданская законодательная инициатива, законодательная инициатива прокурора субъекта Российской Федерации, а также постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

6. Обоснована самостоятельная конституционно-правовая и научно-практическая ценности теории нормативного правового регулирования субъектами Российской Федерации собственных предметов ведения, а также полномочий их органов государственной власти в сфере совместного ведения.

7. Выделены «надзорная» и «предупредительная» роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Обоснована необходимость проведения органами российской прокуратуры постоянного правового мониторинга и оперативного реагирования на факты несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации положений Конституции России, федерального законодательства, а также установленного срока приведения регионального законодательства, принятого в порядке опережающего правового регулирования, в соответствие с федеральными законами.

Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость состоит в уточнении применительно к федеративным отношениям основополагающих понятий «разграничение компетенции», «разграничение предметов ведения», «делегирование полномочий», а также «конституционная законность». Результаты исследования теоретического характера и высказанные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Научно-практическая значимость работы заключается в возможности использования материалов диссертации в правоприменительной практике федеральных и региональных органов государственной власти, в деятельности органов российской прокуратуры и юстиции, в законотворчестве, в научно-исследовательской работе, связанной с проблемами разграничения в федеративных государствах предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, а также в процессе преподавания предмета «Конституционное право Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс при преподавании студентам юридических специальностей предмета «Конституционное право Российской Федерации».

Основные положения и результаты диссертации апробированы на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы совершенствования правовой системы Российской Федерации» (Уфа, 2008 г.), «Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» (Уфа, 2010, 2011 г.г.), «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке» (Уфа, 2011, 2012 г.г.), «Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности» (Сибай, 2011 г.), «Государство будущего: политико-правовой аспект» (Уфа, 2012 г.).

Ключевые результаты настоящей работы нашли отражение в 13 научных статьях и публикациях общим объемом 4,56 п.л., из которых 5 работ опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Особой сферой практического применения настоящего исследования является нормотворческая деятельность. Ряд предложений, высказанных автором в рамках диссертационной работы, а также разработанные проекты федеральных законов и примерный перечень собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации направлены в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации для использования в законотворческой деятельности.

Структура диссертации определяется логикой исследования, а также поставленными целями и задачами и включает введение, две главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, список использованной литературы и шесть приложений.

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, определены его цели и задачи, содержится характеристика объекта и предмета, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, показаны эмпирическая и теоретическая база исследования.

Первая глава диссертации «Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации» состоит из четырёх параграфов.

В первом параграфе «Становление института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами» диссертантом исследован предшествовавший современному российскому федерализму период советской эпохи, показавший, что, несмотря на формальное провозглашение федеративного устройства, Союз ССР и РСФСР в его составе фактически функционировали как государства с сильной концентрацией власти в руках Центра, что свидетельствует об унитарном характере их государственного устройства.

Автором проанализированы различные позиции отечественных учёных по вопросу развития федеративных отношений в России, с учётом которых выделены определённые этапы становления института разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти с оценкой влияния на этот процесс Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., подписанного в 1992 г. Федеративного договора, принятой в 1993 г. Конституции России, а также получившей довольно широкое распространение практики договорного разграничения властных полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Во втором параграфе «Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах» в процессе сравнительно-правового исследования зарубежной практики федеративных отношений автором выявлена закономерность разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами федерации преимущественно с помощью положений федеральной конституции, всегда имеющей приоритет перед законодательством субъектов Федерации; установлено отсутствие в зарубежных федерациях широкой практики разграничения властных полномочий между уровнями государственной власти посредством договоров, роль которых сведена к регламентации механизма реализации субъектом Федерации переданного федерального полномочия.

Проведённые исследования показали, что зарубежная федеративная практика характеризуется многообразием конструкций разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, которое заключается как в сочетании видов разграничения (федеральные, субъектовые и совместные полномочия), так и в разнообразии правового закрепления самих предметов ведения и полномочий. Предметы ведения, находящиеся в исключительном ведении федерального Центра, в большинстве зарубежных федераций устанавливаются исчерпывающим образом в тексте федеральной конституции; вопросы, находящиеся в совместном ведении и в исключительном ведении субъектов федерации, разграничиваются по-разному. Анализ зарубежной федеративной практики свидетельствует об освобождении федерального Центра от вопросов, компетентное и оперативное решение которых может быть решено на региональном уровне, при этом предоставляя субъектам федерации свободу действий, в том числе права собственного законодательствования, с целью сохранение внутренней целостности государства конституционные акты зарубежных федераций предусматривают для обоих уровней государственной власти ряд ограничений пределов нормотворчества.

Диссертантом установлено, что значительную роль в разграничении предметов ведения и полномочий в зарубежных федерациях играют судебные органы, которые в процессе разрешения возникающих между уровнями государственной власти компетенционных споров толкуют конституционные нормы, тем самым заполняя пробелы и устраняя противоречия конституционной регламентации.

В третьем параграфе «Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами в России» автором рассмотрены три способа разграничения властных полномочий между уровнями государственной власти: конституционный, договорный и законодательный; раскрыты положительные и отрицательные характеристики каждого из них.

Кроме того, диссертантом на основе анализа взглядов исследователей в сфере конституционного права представлено авторское видение специфических понятий «компетенция», «предметы ведения», «разграничение полномочий и предметов ведения», «делегирование полномочий» и взаимосвязи между ними.

Автором с учётом различных точек зрения обозначена роль российского договорного федерализма, сделан вывод о том, что оформление отношений между государственно-публичными образованиями на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в период социально-экономической и политической нестабильности 1990-х годов являлось необходимой мерой. При этом указано, что потребности в возобновлении практики регулирования федеративных отношений посредством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в России в настоящее время не имеется.

В рамках данного параграфа диссертантом исследован широко применяемый в отечественной федеративной практике законодательный способ разграничения полномочий между уровнями государственной власти; в работе освещены основные этапы его развития с выводом о недостаточной эффективности данного способа разграничения полномочий по причине нестабильности принимаемых в этой сфере законодательных актов и их отсылочным характером, что значительно усложняет правоприменение. В качестве основной негативной характеристики законодательного способа разграничения выделена финансовая необеспеченность передаваемых на региональный уровень полномочий совместного ведения.

С целью совершенствования законодательной системы разграничения полномочий и упрощения с одновременным сокращением массива законодательных актов, участвующих в регулировании общественных отношений в данной области, автором предложено консолидировать все участвующие в разграничении полномочий федеральные законы в единый законодательный акт; в целях исключения практики необоснованного закрепления за субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предлагается предусмотреть особый порядок внесения в указанное законодательство изменений; исключить практику передачи субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления для реализации полномочий без соответствующей финансовой обеспеченности. Наряду с конституционным, договорным и законодательным способами разграничения предметов ведения и полномочий предложено использовать судебный способ, широко и эффективно применяемый в зарубежной практике.

В четвёртом параграфе «Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами» рассмотрены вопросы, связанные с понятием «конституционная законность», на основе анализа исследованных источников автором под конституционной законностью понимается правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, а также индивидов демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закреплённых в Конституции России.

В этом разделе диссертационной работы на основе изложенных в ней материалов автором определена важная роль российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, непосредственно связанной с разграничением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и выразившейся в принимаемых мерах прокурорского реагирования, направленных на приведение нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Вторая глава диссертации «Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами» состоит из четырёх параграфов и раскрывает сущностное содержание имеющихся проблем в этой сфере правовых отношений.

В первом параграфе «Пробелы и противоречия отдельных положений Конституции Российской Федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий» диссертантом рассмотрены вопросы, связанные с кругом исключительных предметов ведения и полномочий, закреплённых за Российской Федерацией.

Автором предложено устранить пробелы и противоречия некоторых положений Конституции России, закрепляющих предметы ведения Российской Федерации и совместного с её субъектами ведения, с помощью широко применяемого в зарубежной федеративной практике и положительно зарекомендовавшего судебного способа корректировки конституционных положений без непосредственного вторжения в конституционный текст. Наиболее приемлемым для этого, по утверждению диссертанта, служит реализация предоставленных Конституционному Суду Российской Федерации полномочий по толкованию Конституции России и разрешению споров о принадлежности полномочий между уровнями государственной власти.

Во втором параграфе «Пути совершенствования конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов» исследованы проблемы, связанные с реализацией установленного Конституцией России перечня вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Диссертантом аргументирована целесообразность разработки и принятия по предметам совместного ведения «рамочных» федеральных законодательных актов, которые с учётом особенной и потребностей субъекта Российской Федерации в дальнейшем будут развиты в региональном законодательстве, что в определённой мере позволит установить границу между федеральным и региональным уровнями государственной власти в отношении находящихся в их совместном ведении предметов и закрепить полномочия каждого из них.

С целью совершенствования системы разграничения предметов и полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, и повышения эффективности исполнения обоими уровнями государственной власти закреплённых полномочий диссертантом также предложено:

активизировать поддержку федеральным Центром региональных органов государственной власти в части методического обеспечения реализации последними передаваемых федеральных полномочий путём проведения консультаций, обучения и повышения квалификации государственных служащих;

органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий шире использовать возможности и потенциал аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации; во взаимосвязи с органами прокуратуры и юстиции осуществлять постоянный мониторинг принимаемых нормативных правовых актов;

важное значение уделять правовой и антикоррупционной экспертизам региональных законопроектов;

проводить межрегиональный сравнительный анализ законодательных актов, в том числе конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

осуществлять взаимодействие с законодательными (представительными) органами государственной власти других субъектов Российской Федерации для обмена опытом в сфере регионального нормотворчества;

проводить на постоянной основе подготовку докладов о состоянии законодательства в субъекте Российской Федерации и выработку концепции развития регионального законодательства на основе обобщения результатов законотворческой деятельности и сложившейся практики.

Третий параграф «Проблемы идентификации, закрепления и регулирования предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации» посвящен исследованию гарантированного ст. 73 Конституции России круга вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации. Проведённые исследования выявили отсутствие такого перечня на федеральном уровне, что выразилось в различиях подходов и способов закрепления региональными законодателями собственных предметов ведения и полномочий, а также их конституционного регулирования. Установлено, что до настоящего времени перечень собственных предметов ведения не сформирован и юридически не закреплён в конституциях и уставах 26 субъектов Российской Федерации.

На основании анализа позиций представителей отечественной конституционно-правовой науки, а также результатов проведённых исследований диссертантом аргументирована необходимость чёткого закрепления предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации; разработан перечень таких предметов ведения и полномочий; предложены способы установления и закрепления данного перечня на региональном уровне; высказана целесообразность закрепления предметов ведения и полномочий субъектов федерации не в конституционном (уставном) акте субъекта Российской Федерации, а с помощью отдельного регионального законодательного акта, что позволит, сохранив стабильность конституции (устава) субъекта Российской Федерации, регулярно и достаточно оперативно корректировать данный перечень с учётом изменений федерального законодательства.

Проведённое исследование показало, что недостаточно разработана теория собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации как по предметам, отнесённым к их исключительному ведению, так и находящихся в совместном ведении с Российской Федерацией. Также аргументировано положение о том, что региональное закрепление исключительных предметов ведения субъектов Российской Федерации должно позитивно повлиять на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, поскольку установит границы юридической и финансовой ответственности каждого из них.

В четвёртом параграфе «Состояние конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне» отмечены недостатки конституционной (уставной) системы, действующей в субъектах Российской Федерации и до настоящего времени не в полной мере приведённой в соответствие с положениями Конституции России. В этой связи автором высказаны предложения, направленные на усиление прокурорского надзора в сфере конституционной законности, в том числе путём активного использования прокурорами права законодательной инициативы, проведения на систематической основе мониторинга действующего законодательства и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и их проектов с применением в необходимых случаях мер прокурорского реагирования.

Также с учётом важной роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, связанной с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, предложено расширить полномочия Генерального прокурора Российской Федерации путём предоставления ему права законодательной инициативы и права обращения с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, что расширит круг мер прокурорского воздействия на процесс приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

В заключении диссертации отражены итоги проведённого научного исследования и содержатся обобщённые выводы и предложения по использованию его результатов при совершенствовании российского законодательства, в прокурорской практике по укреплению конституционной законности.

Приложения к диссертации включают разработанные на основе результатов проведённого исследования проекты федеральных законов «О разграничении государственной собственности на движимое и недвижимое имущество», «О разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере земельного законодательства», примерный перечень собственных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора в сфере конституционной законности», а также таблицы, содержащие сведения о закреплении в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации предметов ведения и полномочий, состоянии конституционной законности на региональном уровне.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ АВТОРА

Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации

1. Тухватуллин, Т.А. Проблемы правового регулирования исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации / Т.А. Тухватуллин // Право и политика. - 2010. - № 12. - С. 2113-2116. - 0,33 п.л.

2. Тухватуллин, Т.А. Договорные отношения России и Башкортостана: очерк историко-правового исследования / Т.А. Тухватуллин // Вестник ВЭГУ (Восточной экономико-юридической гуманитарной академии). - 2010. - № 6. - С. 94-99. - 0,4 п.л.

3. Тухватуллин, Т.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан в современных условиях / Т.А. Тухватуллин // Евразийский юридический журнал. - 2011. - № 8. - С. 80-82. - 0,34 п.л.

4. Тухватуллин, Т.А. О роли органов российской прокуратуры в совершенствовании правового регулирования при разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти / Т.А. Тухватуллин // Вестник ВЭГУ (Восточной экономико-юридической гуманитарной академии). - 2011. - № 5. - С. 147-152. - 0,42 п.л.

5. Тухватуллин, Т.А. Роль органов прокуратуры и органов юстиции в укреплении единства правового пространства / В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2012. - № 3. - С. 33-39. - 0,6 п.л. - Вклад автора - 0,3 п.л.

Публикации в иных научных изданиях

6. Тухватуллин, Т.А. Проблемы разграничения предметов совместного ведения и полномочий между Российской Федерации и её субъектами / Т.А. Тухватуллин // Актуальные проблемы совершенствования правовой системы Российской Федерации. Материалы межрегиональной научно-практической конференции молодых ученых, специалистов и студентов высших учебных заведений. 14-15 февраля 2008 г. Ч. 1. / Под ред. канд. юр. наук Р.А. Миниахметова и др. - Уфа: Уфимский филиал УГЮА, 2008. - С. 117-122. - 0,38 п.л.

7. Тухватуллин, Т.А. Некоторые проблемы правового регулирования института совместного ведения Российской Федерацией и субъектов Федерации / Т.А. Тухватуллин // Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Материалы всероссийской научно-практической конференции. 8 декабря 2010 г. В 4 ч. Ч. 1. / Под общ. ред. докт. юр. наук Р.В. Нигматуллина. - Уфа: УЮИ МВД РФ, 2011. - С. 79-85. - 0,35 п.л.

8. Тухватуллин, Т.А. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и субъектов Федерации в сфере миграции / Т.А. Тухватуллин // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. Материалы III международной научно-практической конференции. 28-29 апреля 2011 г. В 5 ч. Ч. 3 / Под общ. ред. докт. юр. наук Ф.Б. Мухаметшина. - Уфа: УЮИ МВД РФ, 2011. - С. 159-163. - 0,25 п.л.

9. Тухватуллин, Т.А. Вопрос обеспечения национальной безопасности отнесен Конституцией к исключительной компетенции Российской Федерации / И.Б. Кардашова, Т.А. Тухватуллин // Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности. Материалы всероссийской научно-практической конференции / Отв. ред. канд. юр. наук С.М. Аламова. - Сибай: Издательство ГУП РБ «СТГ», 2011. - С. 58-60. - 0,2 п.л. - Вклад автора - 0,1 п.л.

10. Тухватуллин, Т.А. Реформирование отечественного института разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти / Т.А. Тухватуллин // Наука: теория и практика - 2011. Материалы VII международной научно-практической конференции. 07-15 августа 2011 г. Ч. 5 «Право». - Пшемысль (Польша): Наука и студия, 2011. - С. 69-72. - 0,2 п.л.

11. Тухватуллин, Т.А. Проблемы конституционно-правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации / Т.А. Тухватуллин // Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Материалы всероссийской научно-практической конференции. 8 декабря 2011 г. В 2 ч. Ч. 1 / Под общ. ред. докт. юр. наук Р.В. Нигматуллина. - Уфа: УЮИ МВД РФ, 2011. - С. 101-115. - 0,8 п.л.

12. Тухватуллин, Т.А. Проблемы идентификации и закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации / Т.А. Тухватуллин // Государство будущего: политико-правовой аспект: Статьи докладов и выступлений Международной научно-практической конференции. 22 февраля 2012 г. - Уфа: Издательство «Нефтегазовое дело», 2012. - С. 309-313. - 0,25 п.л.

13. Тухватуллин, Т.А. К вопросу о перераспределении полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти в России / Т.А. Тухватуллин // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. Материалы IV международной научно-практической конференции. 19-20 апреля 2012 г. В 5 ч. Ч. 3 / Под общ. ред. докт. юр. наук Ф.Б. Мухаметшина. - Уфа: УЮИ МВД РФ, 2012. - С. 181-188. - 0,44 п.л.

Размещено на Allbest.ru