Гражданская правосубъектность бюджетных учреждений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Гражданская правосубъектность бюджетных учреждений

12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право;

семейное право; международное частное право

кандидата юридических наук

Клещев Сергей Евгеньевич

Курск, 2012

Работа выполнена в Московском государственном областном социально-гуманитарном институте

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Огнев Владимир Никодимович

Официальные оппоненты:

Барков Алексей Владимирович доктор юридических наук, профессор, Московская академия экономики и права, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин

Лескова Юлия Геннадьевна кандидат юридических наук, доцент, Самарский государственный университет, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права

Ведущая организация: Ульяновский государственный университет

Защита диссертации состоится 16 мая 2012 г. в 12.00 ч. на заседании диссертационного совета ДМ 212.105.10 при Юго-Западном государственном университете по адресу: 305040, г. Курск, ул. 50 лет Октября, 94.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Юго-Западного государственного университета.

Автореферат разослан «12» апреля 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета ДМ 212.105.10 Богдан Варвара Владимировна

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Реформирование системы публичного управления в России сопровождается вовлечением в гражданский оборот бюджетных учреждений, которые, с одной стороны, осуществляют функции некоммерческого характера, а с другой стороны, являются активными участниками экономического оборота. Учреждение является наиболее распространенной организационно-правовой формой юридического лица, используемого в публичном секторе.

Низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики и необходимость сокращения бюджетных расходов стали одними из аргументов для постановки вопроса о необходимости реструктуризации сети бюджетных учреждений. При этом речь идет как о многочисленных нареканиях со стороны населения в отношении бесплатных услуг учреждений социальной сферы, так и все более очевидной для государственных и муниципальных органов власти неэффективности растущих бюджетных расходов на содержание сети государственных и муниципальных учреждений. Включение рыночных принципов в работу бюджетных учреждений позволит значительно снизить бюджетные расходы по их содержанию и обеспечить качество и объема оказываемых услуг.

В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ) правовой статус учреждений бюджетной сферы претерпел значительные изменения, выразившиеся в отказе от сметы, переходе к государственному (муниципальному) заданию и сложением публично-правовыми образованиями с себя субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений. В целом можно говорить о нормативном окончании реформы, поскольку подготовленный в соответствие с Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации Проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Проект ГК РФ) не предполагает существенных изменений в правовом статусе учреждений.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена изменяющейся ролью бюджетных учреждений в гражданском обороте и отражением этого в законодательстве, а также недостаточной научной разработанностью юридической конструкции бюджетных учреждений. На этапе становления и развития обновленного института бюджетных учреждений исследование в этой области приобретает особую научную актуальность и практическую востребованность.

Степень разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды таких ученых как: В.Е. Авилов, В.К. Андреев, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.А. Белов, А.В. Венедиктов, В.П. Грибанов, В.В. Залесский, В.В. Зайцева, В.А. Захаров, О.С. Иоффе, Н.В. Козлова, С.М. Корнеев, О.А. Красавчиков, М.И. Кулагин, Д.И. Мейер, В.П. Мозолин, В.А. Рахмилович, В.А. Рясенцев, П.В. Степанов, Д.А. Сумской, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Б.Б. Черепахин, В.Е. Чиркин, Г.Ф. Шершеневич и другие.

Различные аспекты деятельности некоммерческих организаций нашли свое отражение в работах современных ученых, среди которых: А.В. Барков, И.В. Ершова, О.В. Ивкова, Н.В. Костенко, Е.А. Краснопольская, Г.А. Кудрявцева, Ю.Г. Лескова, Е.П. Лихотникова, С.Д. Могилевский, Д.В. Новак, Г.Д. Отнюкова, Д.В. Сараев, Т.В. Сойфер, Д.И. Степанов, Е.В. Шаклеина и другие. В диссертационном исследовании использованы работы (статьи) авторов, посвященные отдельным аспектам правового регулирования учреждений, среди которых: С.А. Бурлаков, Ю.О. Вербицкая, Т.А. Гусева, А.А. Кирилловых, О.А. Кожевников, Е.А. Пыхов и другие.

Необходимо отметить, что юридические исследования и научные публикации, вышедшие в свет после принятия федерального закона об изменении статуса бюджетных учреждений, не носят комплексного и системного характера, поскольку посвящены анализу отдельных аспектов правового регулирования данной проблематики. Таким образом, сама организационно-правовая форма бюджетного учреждения и его гражданская правосубъектность требует дальнейшего соответствующего осмысления, изучения и анализа.

Цель настоящего исследования заключалась в разработке теоретической концепции о гражданской правосубъектности бюджетных учреждений (посредством системного научного анализа российского законодательства, регламентирующего ее содержание с учетом признаков данного юридического лица и типа учреждений, а также научной литературы и сложившейся правоприменительной практики в указанной области), способной разрешить проблемы их участия в гражданском обороте и предложить рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования в этой сфере.

Достижение указанной цели вызвало необходимость решения следующих задач:

раскрытие понятия и признаков бюджетного учреждения;

отграничение бюджетного учреждения от иных типов учреждений;

определение сущности и содержания гражданской правосубъектности бюджетного учреждения;

выявление специфики рисков и проблем, возникающих в процессе создания, реорганизации и ликвидации бюджетного учреждения;

установление основных условий формирования имущества бюджетного учреждения;

определение особенностей совершения бюджетным учреждением крупных сделок и сделок с заинтересованностью;

разработка теоретически обоснованных и пригодных для практического применения рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего деятельность бюджетных учреждений.

Объектом диссертационного исследования являются гражданские правоотношения, складывающиеся в процессе создания, функционирования и прекращения деятельности бюджетного учреждения как субъекта гражданского права.

Предметом исследования выступают правовые нормы, определяющие гражданскую правосубъектность бюджетного учреждения, договорная и судебная практика их применения, а также доктрина гражданского права,

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования, классификации (систематизации), аналогии. Использованы и специальные методы, такие как описательный, формально-юридический, логический, структурно-функциональный.

Описательный метод применялся с целью освоения накопленного теоретического материала в исследуемой области знаний. С помощью формально-юридического метода были сформулированы наиболее важные понятия диссертационного исследования. Использование логического метода было направлено на анализ научных позиций, правовых норм с позиций формальной логики с целью разработки на этой основе непротиворечивых выводов. Структурно-функциональный метод позволил максимально эффективно структурировать большой массив теоретического и практического материала, имеющего как непосредственное, так и опосредованное отношение к регламентации отношений, складывающихся в процессе создания, функционирования и прекращения деятельности бюджетных учреждений. Целью использования данного метода явилась разработка такой структуры научной работы, которая функционально соответствует выполнению задач исследования с учетом специфики анализируемых отношений.

Научная новизна исследования определяется тем, что впервые на монографическом уровне с позиций теории гражданского права и практики применения гражданского законодательства сформулировано авторское определение бюджетного учреждения; разработаны признаки бюджетного учреждения, отграничивающие его понятие от иных типов учреждений. В работе рассмотрены особенности создания, реорганизации и прекращения деятельности бюджетного учреждения, определен правовой режим имущества бюджетного учреждения. Разработаны и обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о бюджетных учреждениях. Диссертация представляет собой системный и комплексный анализ правового статуса бюджетного учреждения на базе действующего гражданского законодательства и тенденций его развития.

Научная новизна исследования отражена в следующих теоретических положениях и предложениях по совершенствованию законодательства о бюджетных учреждениях, выносимых на защиту:

1. Бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная публично-правовым образованием для выполнения работ и (или) оказания услуг в целях осуществления полномочий органов публичной власти в социально-значимых сферах на основе задания учредителя и отвечающая по своим обязательствам закрепленным за ней имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ней учредителем или приобретенного за счет выделенных им средств на приобретение этого имущества, и недвижимого имущества.

2. Признаками бюджетного учреждения, позволяющими выделить его в самостоятельный тип учреждения как отдельной организационно-правовой формы юридического лица, выступают: 1) бюджетное учреждение является разновидностью некоммерческой организации; 2) учредителем бюджетного учреждения выступает публично-правовое образование; 3) бюджетное учреждение создается для выполнения работ или оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах; 4) деятельность бюджетного учреждения осуществляется на основании задания, устанавливаемого для него учредителем; 5) бюджетное учреждение обязано публично вести свои дела; 6) особый правовой режим имущества бюджетного учреждения; 7) самостоятельная имущественная ответственность бюджетного учреждения.

3. Имущественная ответственность юридического лица является следствием наличия у него обособленного имущества и права выступать от своего имени, которое не может существовать без ответственности. В условиях исключения субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им бюджетных учреждений для обеспечения гражданско-правовой ответственности бюджетных учреждений необходимо законодательно закрепить, что собственник имущества бюджетного учреждения обязан предоставлять бюджетному учреждению государственные и муниципальные гарантии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

4. Участие в гражданском обороте бюджетного учреждения ограничено пределами права оперативного управления (в отношение земельного участка - права постоянного (бессрочного) пользования), и как следствие, правовым режимом имущества, которым обеспечена имущественная обособленность данного типа организационно-правовой формы юридического лица.

5. Бюджетное учреждение не вправе без согласия учредителя вносить недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц. Вместе с тем, представляется необходимым предоставить бюджетному учреждению право вносить имущество, созданное или приобретенное бюджетным учреждением в качестве учредителя или участника, в уставные (складочные) капиталы других юридических лиц без согласия учредителя.

6. Бюджетное учреждение имеет строго целевую правосубъектность, поэтому может осуществлять свою деятельность только в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными не столько в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами или уставом, сколько с государственным (муниципальным) заданием, которое формируется и утверждается в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности соответствующим органом, осуществляющий функции и полномочия учредителя, и определяет содержание правосубъектность бюджетного учреждения.

7. Расширение объема правосубъектности бюджетных учреждений обусловливает необходимость определения правового режима сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, поскольку как и крупные сделки, они также могут вызвать невыгодные последствия для учредителя учреждения, причинить ущерб его имущественным интересам. Сделки, в совершении которых имеется заинтересованность, должны иметь аналогичный крупным сделкам правовой режим.

На основе положений, выносимых на защиту, автором предлагается внесение соответствующих изменений и дополнения в действующее законодательство, отраженные в заключении диссертации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что комплексное исследование гражданской правосубъектности бюджетных учреждений будет способствовать формированию единых подходов в развитии учения о бюджетном учреждении как типе данной организационно-правовой формы юридического лица. Также результаты диссертационного исследования представляют интерес для дальнейших исследований учреждений в целом.

Практическая значимость заключается в том, что научные выводы, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы для совершенствования действующего гражданского законодательства в части устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании отношений с участием бюджетных учреждений. Материалы исследования также представляют интерес для преподавателей при чтении лекций и проведении практических и семинарских занятий по дисциплинам «Гражданское право», «Предпринимательское право» и специальным курсам в области правового статуса некоммерческих организаций.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа была выполнена, подвергнута рецензированию и обсуждению на заседаниях кафедры гражданского и предпринимательского права Московского государственного областного социально-гуманитарного института. Основные научные выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в 8 опубликованных статьях, в том числе 3 - в рецензируемых научных журналах. Основные положения диссертационного исследования были отражены в докладах на международных (Рязань, 2007; Коломна, 2009) и всероссийских (Коломна, 2010) научно-практических конференциях.

Структура и объем диссертационного исследования обусловлены характером исследования; работа состоит из введения, двух глав, объединяющие шесть параграфов, заключения и списка источников и литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность и степень разработанности исследуемой темы, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, научная новизна и систематизируются положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Общие положения о правосубъектности бюджетных учреждений» определяется понятие бюджетного учреждения как юридического лица и его правосубъектности, анализируются признаки бюджетного учреждения как организационно-правовой формы и содержание правосубъектности бюджетных учреждений, а также рассматриваются особенности возникновения, изменения и прекращения правосубъектности бюджетных учреждений.

В первом параграфе «Понятие и признаки бюджетного учреждения как юридического лица» определяются методологические основы анализа организационно-правовой формы юридического лица. Автор исходит из тезиса, что анализ вида юридического лица возможен только с учетом особенностей его организационно-правовой формы, диалектически определяемой и определяющей способ его создания, объем правоспособности, порядок управления, характер и содержание прав и обязанностей учредителей (участников).

Учреждение признается юридическим лицом в силу наделения и (или) обладания известным количеством признаков, наличие которых в совокупности определяет его как субъекта гражданского права. В работе особо отмечается, что выделение признаков юридического лица не вызывает их автономности, поэтому, во-первых, только совокупность всех признаков позволяет признать организацию юридическим лицом, а во-вторых, только системность признаков, т.е. их взаимозависимость и взаимообусловленность образует организационно-правовую форму юридического лица и, как следствие, содержание его гражданской правосубъектности.

Автор исходит из предположения, что учреждение как организационно-правовую форму юридического лица преимущественно образуют такие признаки как имущественная обособленность (в том числе в части порядка их финансирования собственниками-учредителями) и пределы ответственности учреждений и собственников-учредителей по обязательствам учреждений. При этом форма собственности на имущество учреждения не имеет существенного влияния, а лишь позволяет косвенно определять правовой режим имущества учреждений и классифицировать их на частные (создаваемые физическими лицами или юридическими лицами за исключением государственных и муниципальных учреждений) и публичные - государственные и муниципальные учреждения (создаваемые публично-правовыми образованиями, включая Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования).

Автором уточняется, что пределы ответственности учреждений и собственников-учредителей по обязательствам учреждений не являются самостоятельным признаком данной организационно-правовой формы, а выступают только конкретизирующим элементом материально-правового признака юридического лица, позволяющим наряду с особенностями правового режима имущества учреждения образовывать тип публичного учреждения. Так, в зависимости от пределов ответственности собственника-учредителя и созданного им учреждения государственные и муниципальные учреждения разделяются на три самостоятельных типа - бюджетные, казенные и автономные учреждения.

В диссертации реформа гражданского законодательства о статусе учреждений, получившая правовое оформление в Законе № 83-ФЗ, связывается с необходимостью оптимизации управления публичным имуществом, снижением темпов роста расходов бюджетов, созданием условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими дополнительных источников финансирования за счет осуществления приносящей доход деятельности.

Сравнительный анализ трех типов государственных и муниципальных учреждений - автономных, бюджетных и казенных, позволил автору определить понятие и признаки бюджетного учреждения как юридического лица: 1) бюджетное учреждение является разновидностью некоммерческой организации; 2) учредителем бюджетного учреждения выступает публично-правовое образование; 3) бюджетное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах; 4) деятельность бюджетного учреждения осуществляется на основании задания, устанавливаемого для него учредителем; 5) бюджетное учреждение обязано публично вести свои дела; 6) особый правовой режим имущества бюджетного учреждения; 7) самостоятельная имущественная ответственность бюджетного учреждения.

Сообразно указанным признакам бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная публично-правовым образованием для выполнения работ и (или) оказания услуг в целях осуществления полномочий органов публичной власти в социально-значимых сферах на основе задания учредителя и отвечающая по своим обязательствам закрепленным за ней имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ней учредителем или приобретенного за счет выделенных им средств на приобретение этого имущества, и недвижимого имущества.

Во втором параграфе «Содержание правосубъектности бюджетных учреждений» основываясь на том, что правосубъектность выступает средством гражданско-правового регулирования, а участие в гражданских правоотношениях бюджетного учреждения как субъекта права возможно лишь при наличии признаваемой и предоставляемой ему правосубъектности, автор анализирует ее понятие и содержание.

По мнению диссертанта бюджетное учреждение имеет строго целевую правосубъектность, поэтому может осуществлять свою деятельность только в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (п. 2 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). В работе обращено внимание на тот факт, что в отличие от иных некоммерческих организационно-правовых форм юридических лиц, для которых исчерпывающий перечень видов деятельности определяет устав, для бюджетного учреждения основополагающим актом, определяющим содержание правосубъектности, является государственное (муниципальное) задание, которое формируется и утверждается в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности соответствующим органом, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяется Правительством Российской Федерации в отношении федеральных бюджетных учреждений, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, и местной администрацией - соответственно в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Автор акцентирует, что финансовое обеспечение соответствует государственному (муниципальному) заданию, поэтому в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Строго целевой характер правосубъектности бюджетного учреждения по мнению автора проявляется и в том, что оно не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания, и только при уменьшении объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения бюджетное учреждение вправе его приостановить до соответствующего изменения государственного (муниципального) задания.

Особенностью правосубъектности бюджетного учреждения выступает также осуществление в порядке, определенном соответствующим органом публичной власти, полномочий органа соответствующей публичной власти по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, что, однако, не влечет признание за ними двойной - публично-правовой - правосубъектности (как в случае с публично-правовыми образованиями), поскольку бюджетными учреждениями осуществляются только полномочия, а не функции публичных органов. бюджетный гражданский правосубъектность имущество

В содержание правосубъектности бюджетного учреждения входит право сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах, что подтверждает тезис автора о строго целевой правосубъектности бюджетного учреждения.

В третьем параграфе «Возникновение, изменение и прекращение правосубъектности бюджетных учреждений» автором указывается, что исходя из легального определения бюджетного учреждения как организационно-правовой формы юридического лица и самого названия (используемого прилагательного «бюджетный») следует, что оно может быть только государственным или муниципальным и соответственно создаваться Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием, при этом следует учитывать невозможность существования государственно-муниципального учреждения, как и государственного учреждения, созданного совместно Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, а также учреждения смешанного типа учреждений (автономно-бюджетного, автономно-казенного или бюджетно-казенного).

Единственным учредительным документом для бюджетного учреждения как и прежде остается устав, утверждение которого осуществляется в порядке, установленном соответствующим органом публичной власти. Устав учреждения наряду с иными обязательными сведениями должен содержать наименование учреждения с указанием его типа, а для бюджетного учреждения и перечень видов деятельности, которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано.

Бюджетное учреждение может быть создано вновь (впервые), а также получить правосубъектность посредством изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения или реорганизации (преобразования) унитарного предприятия (преимущественно осуществляющего научную деятельность или оказывающего услуги в социальной сфере).

Бюджетное учреждение может быть реорганизовано в случаях и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ и иными федеральными законами, в форме: 1) слияния двух или нескольких учреждений; 2) присоединения к учреждению одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности; 3) разделения учреждения на два учреждения или несколько учреждений соответствующей формы собственности; 4) выделения из учреждения одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности. При этом следует учитывать, что бюджетные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника. Также в работе допускается слияние различных типов публичных учреждений в один из трех типов при соблюдении условия, что сливающиеся учреждения созданы на базе имущества одного и того же собственника. Это также не исключается в отношение такой формы реорганизации как присоединение.

Автором отмечается, что такая форма реорганизации, как преобразование, законом для бюджетных учреждений не предусмотрена, однако возможно изменение типа, например на базе бюджетного учреждения может быть создано автономное. И хотя специальных мер защиты интересов кредиторов в данном случае не предусмотрено, по аналогии закона при изменении типа учреждения необходимо применение положений п. 1, 2 ст. 60 ГК РФ.

Ликвидация бюджетного учреждения происходит по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ, при этом следует учитывать, что бюджетное учреждение не может быть признано банкротом. Требования кредиторов удовлетворяются только за счет имущества, на которое в соответствии с законом может быть обращено взыскание. Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество, а также имущество, на которое не может быть обращено взыскание по обязательствам бюджетного учреждения, передается ликвидационной комиссией учредителю.

Во второй главе диссертации «Правовой режим имущества бюджетных учреждений» рассматриваются право оперативного управления и иные права бюджетных учреждений на имущество, иные элементы правового режима средств и имущества бюджетных учреждений, а также гражданско-правовая ответственность бюджетных учреждений по своим обязательствам.

В первом параграфе «Право оперативного управления и иные права бюджетных учреждений на имущество» автором отмечается, что учреждения в целом (все четыре типа - частные, автономные, бюджетные и казенные) наряду с государственными компаниями в отличие от иных некоммерческих организаций не являются собственниками принадлежащего им имущества, поэтому их участие в гражданском обороте ограничено пределами того вещного права, которым обеспечена имущественная обособленность данных юридических лиц.

Будучи несобственником, бюджетное учреждение обладает вещным правом оперативного управления на переданное ему собственником имущество и может владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственником в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Если правомочия владения и пользования в целом в праве оперативного управления казенных предприятий и учреждений тождественны, то распоряжение даже в одной организационно-правовой форме учреждения существенно различается, что является началом его разновидностей.

Автором отмечается, что изначально имуществом бюджетное учреждение наделяет его учредитель, а другую часть имущества составляет приобретенное за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств. И, наконец, третья - последняя - часть включает имущество, приобретенное за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности.

В работе уточняется, что имущество, находящееся у бюджетного учреждения, может иметь иной правовой режим и предоставляться ему на иных правах. Так, земельные участки бюджетному учреждению предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования, позволяющем владеть и пользоваться этим участком в соответствии с его целевым назначением и в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование (ч. 1 ст. 269 ГК РФ). Срок такого использования не устанавливается, но право постоянного (бессрочного) пользования может быть прекращено ранее, чем деятельность бюджетного учреждения.

Бюджетное учреждение, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества (ч. 2 ст. 269 ГК РФ). В отличие от иных лиц, здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные бюджетным учреждением, являются собственностью учредителя (собственника учреждения), а самому учреждению принадлежат на праве оперативного управления. Бюджетному учреждению не принадлежит правомочие распоряжения участком. Оно не может не только отчуждать земельный участок и право постоянного (бессрочного) пользования, но и передавать в аренду, безвозмездное пользование в качестве взноса в уставной (складочный) капитал юридических лиц. Единственная возможность распорядиться правом постоянного (бессрочного) пользования - отказ землепользователя от такого права. Также в случаях, указанных в законе, возможно принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования по решению суда (ст. 267 ГК РФ).

Во втором параграфе «Правовой режим средств и имущества бюджетных учреждений» автором отмечается, что в результате реформы гражданского законодательства о статусе публичных учреждений наибольшие изменения претерпел правовой режим имущества бюджетных учреждений.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (п. 10 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). По мнению автора, буквальное толкование выше приведенной нормы позволяется сделать однозначный вывод, что бюджетное учреждение не может распоряжаться недвижимым имуществом, как выделенным ему собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником на приобретение недвижимого имущества, так и приобретенным за счет средств, полученных от деятельности (работ и услуг гражданам и юридическим лицам за плату) сверх установленного государственного (муниципального) задания (то, что ранее условно именовалось внебюджетными средствами). Поскольку такого ограничения ранее в праве оперативного управления бюджетных учреждений не было, и оно могло свободно распоряжаться как средствами, так и приобретенным на них имуществом, полученными от самостоятельной приносящей доход деятельности, новое правило вызывает дисбаланс в правовом режиме имущества бюджетных учреждений, в том числе ограничивая возможность удовлетворения своих прав и интересов кредиторами-контрагентами бюджетных учреждений.

Под особо ценным движимым имуществом бюджетного учреждения понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации, а виды такого имущества могут определяться уполномоченными публичными органами, в ведении которых находятся бюджетные учреждения. Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в том числе в уставах бюджетных учреждений.

При определении перечней особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений подлежат включению в состав такого имущества:

а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает установленный учредителем размер;

б) иное движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества, указанного выше;

в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда.

Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, кроме следующих случаев. Во-первых, если иное не предусмотрено федеральными законами, бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами (п. 14 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Во-вторых, крупные сделки могут совершаться бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения (п. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Крупной сделкой бюджетного учреждения считается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Автором предлагается во избежание судебных споров пробелы закона устранять в уставе бюджетного учреждения, установив в нем все необходимые признаки крупной сделки по срокам, предметам (взаимосвязанности) и ограничив полномочия руководителя по самостоятельному совершению таких сделок. Устав может дополнить норму закона о крупных сделках, установив разумный порядок их совершения.

В-третьих, только с согласия собственника бюджетное учреждение вправе передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить вышеуказанное имущество в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя/участника (п. 4 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях).

В-четвертых, сделка должна быть одобрена органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, при наличии конфликтов интересов (абз. 3 п. 3 ст. 27 Закона о некоммерческих организациях). В случае, если заинтересованное лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть бюджетное учреждение, а также в случае иного противоречия интересов указанного лица и бюджетного учреждения в отношении существующей или предполагаемой сделки, оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя, до момента принятия решения о заключении сделки.

Расширение объема правосубъектности бюджетных учреждений, по мнению автора, ставит вопрос о необходимости определения правового режима сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, поскольку как и крупные сделки, они также могут вызвать невыгодные последствия для учредителя учреждения, причинить ущерб его имущественным интересам. Поэтому, окончательное решение по этим сделкам закон должен оставляет за учредителем - собственником имущества учреждения. Крупная сделка может быть признана недействительной не только по иску самого бюджетного учреждения, но и по иску его учредителя. Аналогичное правило должно действовать и в отношении сделок, в совершении которых имелась заинтересованность.

В третьем параграфе «Гражданско-правовая ответственность бюджетных учреждений по своим обязательствам» автором отмечается условный характер используемого в законе и соответственно в названии параграфа диссертации словосочетания, которое в данном контексте означает предусмотренный законом порядок определения имущества, за счет которого допускается исполнение бюджетными учреждениями своих обязанностей. Несмотря на то, что данное понимание ответственности сообразуется с долгом, в том числе с государственным принуждением к исполнению обязательств, отражая позитивный (проспективный) аспект гражданско-правовой ответственности, в работе анализируется и негативный аспект ответственности.

Если ранее, согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ, ответственность учреждения по его обязательствам была ограничена находящимися в его распоряжении денежными средствами и при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность нес собственник имущества учреждения, то после вступления в силу Закона № 83-ФЗ бюджетное учреждение несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником недвижимого и особо ценного движимого имущества. В данном случае федеральным законодательством определяется имущество, на которое не может быть обращено взыскание в исполнительном производстве по долгам бюджетного учреждения.

Также реализуется общий для юридических лиц принцип - учредитель (собственник учреждения) не несет ответственности по долгам бюджетного учреждения, а последнее не отвечает по обязательствам учредителя.

Новый закон не предусматривает гарантий обеспечения бюджетного учреждения имуществом, достаточным для осуществления им своей деятельности, на которое могло бы быть обращено взыскание, в результате чего участником оборота становится лицо, обладающее иммунитетом в отношении наиболее ценного имущества, что делает проблематичным исполнение им своих обязательств. Полное устранение ответственности собственника делает положение контрагентов еще более неустойчивым. Проект ГК РФ предусматривает возможность при недостаточности подлежащего взысканию имущества бюджетного учреждения привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам бюджетного учреждения, только связанным с причинением вреда гражданам (п. 4 ст. 120¹).

В работе отмечается, что самостоятельность имущественной ответственности не соответствует правовому режиму имущества бюджетного учреждения, и несмотря на тот факт, что по долгам учредителя на имущество учреждения не может быть обращено взыскания, исключение недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества ставит необходимость компенсации. Автору представляется возможным сохранение как иммунитета бюджетных учреждений в этой части, так и иммунитета собственников имущества учреждения, но с возложением на последних обязанности предоставлять бюджетному учреждению гарантии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Использование такой меры по обеспечению исполнения обязанностей бюджетными учреждениями нивелирует негативный эффект норм, исключающих субсидиарную ответственность публично-правовых образований по обязательствам созданных ими бюджетных учреждений.

В заключении формулируются общие положения и выводы, отражающие научную новизну, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных работах автора

Статьи в рецензируемых научных журналах:

1) Клещев, С.Е. Гражданско-правовая ответственность бюджетных учреждений по своим обязательствам [Текст] / С.Е. Клещев // Адвокатская практика. 2009. № 5. С. 22-24 (0,35 п.л.);

2) Клещев, С.Е. Гражданская правосубъектность бюджетных учреждений (в аспекте реформы системы публичных учреждений) [Текст] / С.Е. Клещев // Гражданское право. 2010. № 3. С. 22-24 (0,5 п.л.);

3) Клещев, С.Е. Правовой режим имущества бюджетных учреждений [Текст] / С.Е. Клещев // Гражданское право. 2011. № 4. C. 13-15 (0,4 п.л.);

Публикации в иных изданиях:

4) Клещев, С.Е. Учреждение как тип юридического лица: исторический и сравнительно-правовой аспект в системе организационно-правовых форм юридических лиц [Текст] / С.Е. Клещев // Цивилистические записки: вып. 9: «Гражданское право и закон». М.: ИГ Юрист, 2007. С. 94-102 (0,5 п.л.);

5) Клещев, С.Е. Учреждение в системе организационно-правовых форм юридических лиц [Текст] / С.Е. Клещев // Специальные субъекты хозяйствования: сборник научных статей участников Межд. научно-практической конференции (20-21 сентября 2007 года). Рязань: Академия ФСИН России, 2008. С. 67-74 (0,5 п.л.);

6) Клещев, С.Е. Расчетные правоотношения с участием бюджетных учреждений [Текст] / С.Е. Клещев // Гражданское право. 2009. № 2. С. 38-39 (0,35 п.л.);

7) Клещев, С.Е. Право оперативного управления бюджетных учреждений в законопроекте о системе публичных учреждений) [Текст] / С.Е. Клещев // Гражданское право: ежегодный научно-практический альманах. Вып. 1 / отв. ред. д.ю.н., проф. Е.В. Блинкова. М.: ИГ Юрист, 2010. С. 59-66 (0,5 п.л.);

8) Клещев, С.Е. Ответственность бюджетных учреждений по своим обязательствам (сравнительный анализ) [Текст] / С.Е. Клещев // Право и государство, общество и личность: история, теория, практика: сборник научных статей Всероссийской научно-практической конференции 21 мая 2010 года. Коломна: Московский государственный областной социально-гуманитарный институт, 2011. С. 207-213 (0,5 п.л.).

Размещено на Allbest.ru