Размещено на http://www.allbest.ru

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

БЮДЖЕТНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИИ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право

Пономарева Карина Александровна

Москва 2013

Диссертация выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского» на кафедре государственного и муниципального права

Научный руководитель:

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич

Официальные оппоненты:

Селюков Анатолий Дмитриевич, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», заведующий кафедрой административного и финансового права

Якушев Антон Олегович, кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», доцент кафедры финансового права

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Ю.И. Мигачев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Необходимость научного подхода к рассмотрению проблем финансовой ответственности, особенно в сфере бюджетных отношений, обусловлена тем, что именно в области финансов произошли наибольшие изменения, связанные с проводимыми в России экономическими реформами. Обеспечение прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества отмечено как приоритет в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах Президента Российской Федерации.

Проблема ответственности за нарушения бюджетного законодательства является одной из актуальных проблем финансово-правовой теории и практики нормативно-правового регулирования. Как отмечается в докладе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 18 апреля 2010 года, «немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации». бюджетный правовой ответственность законодательство

В Бюджетном послании Федеральному собранию от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» Президент РФ обозначил задачу завершить в 2011 году разработку поправок и внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, обусловленную необходимостью усиления государственного и муниципального финансового контроля. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект Федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Действия федерального законодателя подтверждают тот факт, что определение правовой природы ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выявление ее места в системе юридической ответственности актуальны как для законотворчества, так и для правоприменения. Нерешенность же данного вопроса создает трудности в идентификации ответственности за нарушения ряда норм финансового законодательства.

Несмотря на интерес к бюджетно-правовой ответственности в отечественной юридической науке исследования, в основном, проводятся в рамках российского правового пространства с использованием традиционного формально-юридического метода; при этом зарубежному опыту уделяется недостаточное внимание.

Вместе с тем метод компаративистики (сравнительно-правовой метод) позволяет «подготовить необходимую эмпирическую базу для изучения процессов унификации и гармонизации правового регулирования финансовых и экономических отношений в целом». Применение сравнительно-правового метода представляет интерес при анализе российских правовых институтов, в нашем случае - бюджетно-правовой ответственности. Так, изучение опыта Федеративной Республики Германии целесообразно с точки зрения возможного его использования в устройстве государственных финансов России.

Исторически именно германская финансово-правовая наука оказывала влияние на становление российского финансового законодательства (в том числе бюджетного) и отечественной науки финансового права. В.А. Лебедев считал «приемы, усвоенные немецкими учеными для разработки финансовой науки, приемами нормальными» и полагал, что «суждение о том или другом сочинении по финансовой науке должно исходить из того понятия о ее предмете, объеме и содержании, какое установлено для нее в немецкой литературе». Современная немецкая бюджетная система вырабатывает новые решения, которые могут быть полезны российскому законодателю и специалистам, занятым в секторе публичных финансов. Это обстоятельство приобретает особую значимость в связи с реформированием российской бюджетной системы и бюджетного законодательства. Многие черты германского бюджетного права, например, внедрение элементов среднесрочного бюджетного планирования, укрепление системы финансовой поддержки субъектов Федерации, обеспечение результативности и эффективности бюджетных расходов, сегодня актуальны для российского бюджетного законодательства.

Все это определило необходимость углубленного научного исследования бюджетно-правовой ответственности. Рассмотрение этого аспекта в сравнении с немецким опытом позволяет глубже изучить и проанализировать бюджетно-правовую ответственность в Российской Федерации и сформулировать предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и практики его применения.

Степень научной разработанности темы. Российской наукой финансового права осуществлялась разработка отдельных вопросов теории финансово-правовой и бюджетно-правовой ответственности. Это отразилось в работах А.З. Арсланбековой, О.В. Болтиновой, С.В. Галицкой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.С. Емельянова, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, Н.А. Саттаровой, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой и др.

Среди трудов, в которых рассматривались вопросы финансово-правовой и бюджетно-правовой ответственности, в первую очередь, необходимо отметить докторские диссертации А.З. Арсланбековой, А.С. Емельянова, Н.А. Саттаровой.

Вопросы правового регулирования бюджетно-правовой ответственности, бюджетных правонарушений, бюджетных санкций являлись предметом кандидатских диссертаций О.М. Гейхман, Е.С. Емельяновой, Н.С. Макаровой, Ф.В. Маркелова, Н.В. Сердюковой, В.Ю.Трубина.

Проблемам правонарушений в бюджетной сфере и бюджетного контроля посвящен и ряд диссертаций таких немецких исследователей, как К. Берскенс, А. Кенен, Б. Вайс.

При этом исследователи акцентируют внимание на отдельных аспектах и элементах бюджетно-правовой ответственности: на ее сущности (С.Е. Батыров, О.М. Гейхман, Ю.В. Другова, Т.В. Конюхова, Н.А. Саттарова), бюджетных правонарушениях (А.В. Бутенко, Е.С. Емельянова, А.П. Зрелов, Ю.Ф. Кваша, Д.Л. Комягин), бюджетно-правовых санкциях (А.З. Арсланбекова, Н.С. Макарова).

В то же время сравнительно-правовые исследования по бюджетному праву являются редкостью, одно из исключений представляет собой кандидатская диссертация К.Л. Головина.

Между тем, применение сравнительно-правового метода является перспективным направлением научных исследований, результаты которых могут существенно повлиять на модернизацию российского бюджетного права. Вот почему настоящая работа является первым комплексным сравнительно-правовым исследованием бюджетно-правовой ответственности.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере установления и реализации бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии с позиции сравнительного правоведения.

Предметом диссертационного исследования являются:

теории, концепции отечественного и немецкого финансового права по проблемам бюджетно-правовой ответственности;

нормы российского и немецкого финансового права, регулирующие особенности реализации мер бюджетно-правовой ответственности;

российская и немецкая судебная практика по спорам, связанным с привлечением к бюджетно-правовой ответственности.

В ходе исследования автором было проанализировано 389 источников научной литературы, из них 160 иностранных.

Теоретическую основу исследования составили работы по общим вопросам юридической ответственности: С.С Алексеева, В.К. Бабаева, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, С.Н. Кожевникова, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, П.Е. Недбайло, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, Р.О. Халфиной, А.Ф. Черданцева, М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной, Л.С. Явича.

Для эффективного использования сравнительно-правового метода привлекались работы отечественных и зарубежных ученых, в которых излагаются общетеоретические вопросы применения метода сравнительного правоведения, а именно: Р. Давида, А.Э. Жалинского, К. Жоффре-Спинози, Х. Кетца, М.Н. Марченко, К. Осакве, А. Х. Саидова, Ю. А. Тихомирова, В.А. Туманова, К. Цвайгерта, В.Е. Чиркина.

Теоретико-правовым фундаментом диссертационного исследования также явились труды ведущих ученых в области финансового права: А.З. Арсланбековой, О.В. Болтиновой, С.В. Галицкой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.С. Емельянова, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюковой, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбуганова.

С учетом комплексного характера правового регулирования отношений бюджетно-правовой ответственности исследование потребовало анализа трудов ученых в области административного права: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Л.В. Терновой.

Потребность в сравнительном анализе правового регулирования общественных отношений, складывающихся при реализации охранительной функции бюджетного права в РФ и за рубежом, обусловливает необходимость использования научных трудов зарубежных исследователей. В своих трудах они освещают проблематику бюджетного права как важной составляющей предмета финансово-правового регулирования (Х. Визнер, К. Грепль, Х. Йарасс, А. Катц, П. Кирххоф, Ф. Кирххоф, Ф. Кляйн, П. Морелль, Р. Прокиш, В. Хенле, Х.-Г. Хеннеке, К. Штарк), ответственности в бюджетных отношениях между федерацией и землями (Т. Мейзен, К. Цигльмайер, Х.-У. Эрихсен), бюджетной реформы (К. Людер, Э. Раймер, К. Шварц), бюджетной задолженности (Б. Йохимсен, И. Кеммлер, К. Конрад, В. Хефлинг), нарушений бюджетного законодательства (Е.-М. Мунц, К. Смекаль). Стоит отметить представителей немецкой административно-правовой науки: Р. Вернсманна, К. Вальдхофа, Х.-И. Зеельмакера.

Эмпирическую базу диссертации составили следующие документы и материалы, связанные с тематикой исследования: материалы судебной и иной правоприменительной практики (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебные акты федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации, постановления судов федеральных земель Федеративной Республики Германии); обобщение правоприменительной деятельности государственных органов в части осуществления принуждения в финансовых интересах государства; материалы российских и немецких периодических научных изданий; статистические данные, а также информация информационно-телекоммуникационнной сети «Интернет».

Значительная часть работы написана на основе материалов, которые были изучены автором во время научных стажировок в университете Пассау, Федеративная Республика Германия. Диссертантом переведены с немецкого на русский язык акты бюджетного законодательства Федеративной Республики Германии, необходимые литературные источники, а также другие материалы и документы.

Цель диссертационного исследования - разработать теоретические основы финансово-правового регулирования отношений бюджетно-правовой ответственности, а также на основе сравнительно-правового анализа сформулировать рекомендации, направленные на развитие и совершенствование правового регулирования бюджетно-правовой ответственности.

Для достижения указанной цели в процессе исследования решались следующие задачи:

- на основе сравнительно-правового анализа выявить сущность понятия бюджетно-правовой ответственности;

- путем выявления общих для исследуемых государств и особенных для каждого из них признаков сформулировать понятие бюджетного правонарушения;

- на основе компаративного метода выявить отличия бюджетных правонарушений от иных видов нарушений бюджетного законодательства;

- выявить сходства и отличия механизмов бюджетного принуждения по законодательству России и Германии;

- на основе правоприменительной практики рассмотреть проблемы, возникающие в сфере правоотношений бюджетно-правовой ответственности;

- на основе сравнительно-правового анализа смежных норм российского и немецкого бюджетного законодательства выявить положительные черты российского и немецкого правового регулирования указанного института, которые могут быть использованы при совершенствовании как российского, так и немецкого бюджетного законодательства;

- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию норм бюджетного законодательства, регламентирующих вопросы бюджетно-правовой ответственности.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные методы (диалектико-материалистический, системный, индукция, дедукция, анализ, синтез), так и собственно юридические методы исследования.

В основе изучения лежит сравнительно-правовой метод, позволяющий сопоставить сходные правовые проблемы, существующие в немецком и российском законодательстве, а также выявить оптимальные пути их разрешения.

Также в работе используются такие частнонаучные методы, как формально-юридический, позволяющий выявить правовую сущность исследуемых явлений, и историко-правовой, позволяющий изучать институт бюджетно-правовой ответственности в его генезисе.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе новейшего законодательства Российской Федерации и Федеративной Республики Германии проведено комплексное сравнительно-правовое исследование бюджетно-правовой ответственности как института бюджетного права.

Отдельные элементы научной новизны исследования конкретизированы в основных положениях, выносимых на защиту.

1. Ответственность за совершение правонарушений в бюджетной сфере, предусмотренная законодательством как России, так и Германии, обладает совокупностью признаков, присущих финансово-правовой ответственности. Это позволяет сделать вывод о финансово-правовой природе данного вида ответственности и обоснованности использования термина «бюджетно-правовая ответственность» как вида финансово-правовой ответственности. Введение в научный оборот понятия бюджетно-правовой ответственности будет способствовать формированию эффективного механизма принуждения за бюджетные правонарушения и приданию ответственности адресного характера, поскольку бюджетные правонарушения посягают на основы функционирования государства и местного самоуправления.

Предлагается определить бюджетно-правовую ответственность как институт бюджетного права, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие между правонарушителем и государством в лице уполномоченного органа, и обязанность правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия, связанные с ограничениями имущественного характера и применяемые в установленном законом порядке к нарушителям бюджетно-правовых норм за противоправное действие или бездействие, квалифицируемое законом как бюджетное правонарушение.

2. На основе сравнительно-правового исследования законодательства России и Германии предлагается закрепить в части IV Бюджетного кодекса РФ такое понятие бюджетного правонарушения, как противоправное действие или бездействие, выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении финансовым органом, главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, иными уполномоченными исполнительными органами государственной власти и местной администрацией установленного бюджетным законодательством порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, за которое применяются меры бюджетно-правовой ответственности в порядке, установленном законом.

3. Критерием разграничения бюджетного правонарушения и административного проступка является субъект правонарушения. Особенностью немецкого законодательства является то, что сторонами по делам о бюджетных правонарушениях, в частности, о нецелевом использовании бюджетных средств, могут выступать публично-правовые образования: Федерация, земли, общины. На основе сравнительно-правового анализа предлагается использование этого опыта в России, поскольку ответственность публично-правовых образований на сегодняшний день сводится к норме об ответственности казны, что недостаточно для надлежащего регулирования бюджетных правоотношений.

4. Особенности бюджетного законодательства России и Германии обусловливают различные подходы к систематизации нормативных правовых актов, устанавливающих бюджетно-правовую ответственность. В Германии нормы, регулирующие ответственность за нарушения бюджетного законодательства, рассредоточены по различным законодательным актам: регулирование осуществляется также отраслевыми законами и подзаконными актами, а также законами федеральных земель. Кодификация норм, регулирующих ответственность за нарушения бюджетного законодательства, отвечает современным потребностям российской системы бюджетного права, поскольку установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства является исключительной компетенцией Российской Федерации.

5. Немецкий законодатель подходит к нецелевому использованию бюджетных средств как к нарушению принципов бюджетного права: принципов полноты бюджета, ежегодности и срочности исполнения, равновесия и эффективности. В то же время анализ правоприменительной практики России и Германии позволил выявить два критерия целевого использования бюджетных средств: достижение надлежащей цели в результате использования бюджетных средств и соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении бюджетных средств. Использование названных критериев всеми правоприменительными органами приведет к единообразию практики привлечения к ответственности по делам о нецелевом использовании бюджетных средств.

На основе сравнительно-правового анализа предлагается авторское определение нецелевого использования бюджетных средств, которым признается направление участником бюджетного процесса средств бюджета соответствующего уровня и оплата денежных обязательств в целях, не установленных законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой либо иным документом, являющимся основанием предоставления бюджетных средств, а также использование бюджетных средств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств.

6. Разработаны рекомендации по возможным направлениям взаимного влияния правовых систем России и Германии с целью совершенствования юридических конструкций бюджетно-правовой ответственности:

а) несомненным достоинством российского бюджетного законодательства является систематизация составов бюджетных правонарушений и соответствующих мер принуждения на уровне Бюджетного кодекса РФ;

б) предлагается закрепить в Бюджетном кодексе РФ исчерпывающий перечень бюджетных правонарушений;

в) на основании изучения немецкого опыта сделан вывод о том, что для противодействия бюджетным правонарушениям необходимы согласованные меры парламентского и административного контроля за операциями с денежными средствами и имуществом, включая меры ответственности за нарушение правил их ведения. Предлагается ввести в перечень бюджетных правонарушений, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ, такое правонарушение как неисполнение предписаний Счетной палаты РФ или несоблюдение порядка и сроков рассмотрения ее представлений, что будет способствовать повышению эффективности деятельности и статуса данного органа;

г) предлагается выделить такие критерии эффективности использования бюджетных средств, как: экономность (достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств) и результативность (достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств). При таком подходе к определению эффективности следует учитывать не только те мероприятия, финансирование которых не вышло за рамки бюджета, но и показатели качества товаров, работ и услуг, на которые были затрачены бюджетные средства.

С переходом на программно-целевой бюджет целесообразно разработать систему оценки эффективности расходования бюджетных средств применительно к программной структуре бюджета, которая будет оценивать: эффективность расходов на реализацию государственных программ, подпрограмм и оценку мероприятий;

д) применение в современных условиях не только механизмов юридической ответственности, но и механизмов поощрения позволит стимулировать активность участников бюджетного процесса. Предлагается, используя немецкий опыт, поощрять получателей бюджетных средств, которые сократили «ресурсные рамки», путем перераспределения части сэкономленных средств тому получателю бюджетных ресурсов, который приложил усилия к улучшению их использования.

Теоретическое и практическое значение диссертационной работы определяется актуальностью рассмотренных в настоящем исследовании проблем. Разработанные автором предложения могут быть использованы для совершенствования российского финансового законодательства. Работа восполняет пробелы в понятийно-терминологическом аппарате по рассматриваемой теме, и предлагаемые автором определения могут найти применение при преподавании курсов финансового и бюджетного права. Выводы по настоящему исследованию могут быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований института бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии.

Апробация результатов исследования. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в одиннадцати научных публикациях автора, три из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.

Кроме того, выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, были представлены на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях, в том числе:

- X Международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, юридический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, 10 - 11 декабря 2009 г.);

- Международной конференции «Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества» (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 30 сентября - 1 октября 2010 г.);

- Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правоприменения в современной России» (Омск, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, 18 февраля 2011 г.) и др.

Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, а также обсуждены на кафедре конституционного, административного, финансового и налогового права Университета Пассау, Германия.

Результаты исследования используются в ходе учебного процесса на юридическом факультете Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, раскрываются цель и задачи, объект и предмет исследования, указывается на степень разработанности темы, обозначаются теоретическая и методологическая основы, раскрываются научная новизна диссертации и положений, выносимых на защиту, показывается практическая и теоретическая значимость проведенного исследования.

Первая глава диссертации «Общая характеристика бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии» включает два параграфа. Исходя из цели и задач исследования в первом параграфе «Понятие бюджетно-правовой ответственности» дается общая характеристика названного института бюджетного права, приводится анализ представленных в научной литературе взглядов на сущность бюджетно-правовой ответственности. Эти взгляды можно разделить на три группы:

1) бюджетно-правовая ответственность является видом финансово-правовой ответственности (Ю.А. Крохина, Н.С. Макарова, О.М. Гейхман);

2) бюджетно-правовая ответственность является разновидностью административной ответственности (Е.В. Шеховцева, Н.Г. Деменкова, В.П. Косевич);

3) существует комплексная ответственность за нарушения бюджетного законодательства (А.В. Бутенко, М.Б. Добробаба).

Автор в своем исследовании придерживается первой из представленных позиций и аргументирует тезис о том, что бюджетно-правовая ответственность является видом финансово-правовой ответственности. Отмечается, что бюджетно-правовая ответственность имеет специфику, обусловленную особенностями финансовой деятельности государства и механизмом правового регулирования бюджетных отношений.

Приводятся различные позиции по вопросу о сущности бюджетных правонарушений как самостоятельного вида правонарушений и оснований бюджетно-правовой ответственности. Отмечается, что именно Бюджетный кодекс РФ должен являться источником, содержащим исчерпывающий перечень бюджетных правонарушений и санкций за их совершение.

Учитывая представленное разнообразие подходов к бюджетно-правовой ответственности, представляется полезным изучение зарубежного опыта правового регулирования данного правового института. Объектом сравнения в настоящем исследовании был избран институт бюджетно-правовой ответственности в Федеративной Республике Германии. Законодательство Германии (в частности, Положение о федеральном бюджете от 19 августа 1969 года, Федеральный закон об основных положениях бюджетного права от 19 августа 1969 года), как, впрочем, и России, не содержит определения понятия бюджетно-правовой ответственности и говорит о нарушениях финансовой дисциплины, ответственности за нарушения бюджетных предписаний и т.д. При исследовании проблематики наказания субъектов бюджетных правонарушений немецкие ученые уделяют внимание конкретным видам, особенностям и порядку применения бюджетных санкций. Это происходит из подходов немецких юристов (в частности, Х. Визнер, Ф. Кирххоф, Ф. Кляйн, П. Морелль, Х.-Г. Хеннеке) анализировать и толковать только то, что закреплено нормами права.

Существуют и различия в регулировании исследуемого правового института в двух государствах. Так, в соответствии с принципами разграничения бюджетных полномочий установление каких-либо мер государственного принуждения за нарушение бюджетного законодательства - прерогатива исключительно Российской Федерации. В Германии бюджетные правонарушения и ответственность за их совершение не систематизированы в едином кодифицированном акте, что предопределяет возможность регламентации бюджетных санкций не только Положением о федеральном бюджете, но и иными нормативными правовыми актами. Особый интерес вызывает в немецкой правовой науке вопрос о том, «могут ли нормы финансовой конституции вообще быть основанием привлечения к ответственности посредством судебного разбирательства», т.е. сама процедура привлечения к ответственности.

В процессе исследования юридической ответственности за бюджетные правонарушения, установленной законодательством ФРГ, диссертант делает вывод о том, что меры принуждения следует разделить на две группы: карательные и правовосстановительные (имущественные). Именно такой вывод позволяет обосновать концепцию бюджетно-правовой ответственности.

Бюджетно-правовая ответственность имеет внутренний состав, представляющий сложное социально-правовое явление и складывающийся из совокупности следующих элементов: субъекты, права и обязанности субъектов, их действия (поведение), объект правоотношения. Особое значение имеют самостоятельные меры финансово-правового принуждения - бюджетные санкции.

По итогам первого параграфа делается вывод о том, что бюджетно-правовая ответственность в обоих исследуемых государствах существует в рамках охранительного института, регулирующего общественные отношения финансовой сферы посредством введения запретов и установления мер государственного принуждения за их несоблюдение.

Во втором параграфе «Основания бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии» отмечается, что несмотря на серьезные изменения в законодательстве, регулирующем отношения в бюджетной сфере, БК РФ по-прежнему не содержит понятия «бюджетное правонарушение». Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства», под которым понимается «неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».

Акцентируется внимание на многообразии взглядов на понятие бюджетного правонарушения:

1) данные правонарушения являются особым видом правонарушений, влекущих соответствующие меры бюджетно-правовой ответственности (Ю.А. Крохина);

2) нарушения бюджетного законодательства, определенные БК РФ, по своей правовой природе являются административными правонарушениями (О.О. Томилин, Е.В. Шевченко);

3) такие правонарушения являются сложными, т.е. административно-финансовыми, имеющими сложный объект (А.З. Арсланбекова).

Автор соглашается с первой из представленных позиций и рассматривает бюджетное правонарушение как самостоятельный вид правонарушений. Бюджетное правонарушение является, по мнению автора, основанием бюджетно-правовой ответственности.

Переходя к основаниям ответственности за бюджетные правонарушения по законодательству Германии, автор отмечает, что ответственность рассматривается в контексте бюджетного федерализма. Вопросы оснований бюджетно-правовой ответственности в Германии являются актуальными как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Большинство бюджетных правонарушений происходит при осуществлении переданных полномочий. Федерации недостает правового инструментария для целенаправленного выявления возможных фактов бюджетных правонарушений. Средства надзора федерации не приспособлены для систематического выявления бюджетных правонарушений, хотя федерации и предоставлены соответствующие права.

Отмечается, что по вопросу оснований ответственности публично-правовых образований в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии многие проблемы являются схожими, и применение сравнительно-правового метода исследования представляется одним из продуктивных способов решения этих проблем и восполнения пробелов в законодательстве.

Делается вывод о том, что законодатель Германии большое внимание уделяет неразрывному соединению институтов ответственности за бюджетные правонарушения и бюджетного контроля. Это во многом достигается за счет сбалансированного распределения полномочий, прав и обязанностей государственных органов всех ветвей власти, а также их постоянного взаимодействия в общих целях.

Имеют место существенные различия в системе данных норм в законодательстве рассматриваемых стран. Нормы, регулирующие основания ответственности, в российском бюджетном законодательстве содержатся только в БК РФ, в то время как в Германии - в разных законодательных актах, являющихся источниками бюджетного права. Для российского правоведа такая позиция немецкого законодателя может показаться спорной, поскольку это привело бы к расширительному толкованию понятия бюджетных правонарушений.

Вторая глава диссертации «Бюджетные правонарушения в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Элементы состава бюджетного правонарушения в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии» отмечается, что вопрос о правовой природе юридической ответственности в бюджетной сфере Российской Федерации состоит «в разрешении проблем сущности бюджетного правонарушения, его квалификации, мер государственного принуждения в бюджетной деятельности государства, а также соотношения санкций, установленных БК РФ, с мерами административного наказания, установленными КоАП РФ». Между тем, не для каждого из установленных в статье 283 БК РФ оснований в тексте части четвертой БК РФ законодателем предусмотрена корреспондирующая ему статья, устанавливающая конкретные формы ответственности за бюджетное правонарушение.

Важнейшей стадией деятельности по применению норм законодательства о бюджетных правонарушениях, по мнению диссертанта, является квалификация. Процесс квалификации бюджетных правонарушений заключается в сопоставлении признаков совершенного деяния с признаками состава финансового правонарушения, предусмотренного конкретной правовой нормой с целью установления их тождества.

Согласно концепции, представленной автором, бюджетное правонарушение характеризуется признаками противоправности, причиненным вредом, наличием причинной связи между противоправным деянием и наступившими в результате его вредными последствиями, а также наличием юридической ответственности за совершение бюджетного правонарушения. В качестве элементов состава рассматриваются субъект, объект и объективная сторона бюджетного правонарушения. В диссертации также освещены дискуссионные вопросы о сущности элементов состава бюджетного правонарушения; рассматриваются бюджетно-правовые санкции и описываются их отдельные виды.

Ввиду того, что правонарушения не зафиксированы в едином кодифицированном акте, исследование нарушений бюджетного законодательства Германии проводится от частного к общему: с помощью анализа структуры составов конкретных правонарушений и более подробном рассмотрении некоторых из них. Отмечается важная связь института ответственности за бюджетные правонарушения с принципом бюджетного федерализма.

Во втором параграфе «Отдельные бюджетные правонарушения в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии» механизмы реализации ответственности по бюджетному праву в исследуемых государствах рассматриваются на примере ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Выдвигается тезис о том, что юридический механизм ответственности за указанное правонарушение неэффективен. Так, российская судебная практика указывает на то, что нецелевым использованием бюджетных средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

Практика органов государственного финансового контроля, в отличие от судебного толкования, дает возможность определить два критерия для установления наличия целевого использования бюджетных средств: достижение надлежащей цели в результате использования бюджетных средств и соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении бюджетных средств.

В Германии нецелевое использование бюджетных средств имеет место, когда средства выделяются не по установленному актами о бюджете целевому назначению. Поскольку принцип целевого характера бюджетных средств рассматривается в материальном и временном аспектах, то и нарушение его может быть двояким. С одной стороны, «нецелевым образом» означает использование вопреки установленной цели, т.е. сверх установленного размера или на другую статью расходов. Правонарушитель перемещает бюджетные средства собственными действиями и благодаря этому похищает их для собственных целей. С другой стороны, нецелевое использование может рассматриваться как нарушение цели на установленный временной промежуток (обычно бюджетный год). На основании сравнительно-правового анализа выдвигается тезис о том, что состав данного правонарушения в России и Германии рассматривается со схожих позиций, и предлагается авторское определение нецелевого использования бюджетных средств.

Выделены основные проблемы в сфере нормативного регулирования неэффективного использования бюджетных средств. Оно является не менее важным нарушением бюджетного законодательства, чем нецелевое использование бюджетных средств, хотя ему в настоящее время не уделяется должного внимания. Проблемой российского бюджетного законодательства являются пробелы в нормативном регулировании в части оценки эффективности использования бюджетных средств. В сложившейся ситуации пробелы восполняются актами высших судебных инстанций и материалами судебной практики. Отмечается, что в Германии неэффективное использование бюджетных средств привязано к задачам и отношению финансовых поступлений к расходным обязательствам. Принцип эффективности, закрепленный в немецком законодательстве, требует стремиться в каждом финансовом году к оптимальному соотношению между поставленной целью и потраченными на ее достижение средствами.

В третьем параграфе «Меры финансового принуждения в бюджетном законодательстве Российской Федерации и Федеративной Республики Германии и бюджетно-правовые санкции» дается общая характеристика финансово-правового принуждения как особого вида государственного принуждения, состоящего «в применении органами судебной власти, субъектами общего руководства финансами, финансовым аппаратом государства и субъектами финансового контроля установленных нормами финансового права принудительных мер в целях недопущения и пресечения неправомерного поведения участников финансовых отношений, а также устранения его общественно вредных последствий».

Приводятся классификации мер принуждения, применяемых за совершение бюджетного правонарушения. Отмечается, что особое значение имеют самостоятельные меры финансово-правового принуждения, применение которых означает решение того или иного вопроса по существу, - финансовые санкции. Они имеют и специальный объект воздействия - фонды денежных средств. В общем виде финансовую санкцию следует определить как «меру финансово-правового принуждения, предусмотренную нормами финансового права, состоящую в возложении на правонарушителя дополнительных обременений в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями и недопущения повторения данных поступков». На основе анализа бюджетного законодательства и правоприменительной практики рассматриваются отдельные виды бюджетно-правовых санкций.

Глава третья «Взаимное использование юридических конструкций Российской Федерации и Федеративной Республики Германии при совершенствовании института бюджетно-правовой ответственности» состоит из двух параграфов. Она посвящена сравнительно-правовому анализу, на основании которого предлагаются возможные пути использования конструкций ответственности по бюджетному праву Федеративной Республики Германии в законодательстве Российской Федерации и, наоборот, положительных моментов регулирования данного института российскими нормами, по сравнению с немецкими.

В первом параграфе «Сходство и различие юридических конструкций бюджетно-правовой ответственности Российской Федерации и Федеративной Республики Германии» в качестве основных объектов сравнения используются: степень систематизации законодательства о бюджетно-правовой ответственности; субъекты бюджетно-правовой ответственности; конструкции бюджетных санкций; классификация органов, уполномоченных на применение бюджетных санкций; конструкции межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в контексте бюджетно-правовой ответственности.

Отмечается, что проблемы привлечения к ответственности за ряд бюджетных правонарушений в Российской Федерации обусловлены не правоприменительной деятельностью судов, а несогласованностью норм БК РФ и КоАП РФ. Коллизия между характеристикой материального состава бюджетного правонарушения и процессуальными особенностями его квалификации негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Между тем официальная и доктринальная трактовка бюджетного законодательства Федеративной Республики Германии предопределяет субсидиарное применение норм административного и гражданского законодательства при производстве по делам о бюджетных правонарушениях. Похожий подход использует и Высший Арбитражный Суд РФ в Постановлении от

22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Во втором параграфе «Перспективы взаимного влияния юридических конструкций бюджетно-правовой ответственности Российской Федерации и Федеративной Республики Германии» отмечается, что в законодательстве РФ и ФРГ присутствуют как положительные примеры правового регулирования института бюджетно-правовой ответственности, так и недостатки, оставляющие пробелы в позитивном праве. Выделяются как положительные черты бюджетного законодательства РФ (кодификация, систематизация бюджетных правонарушений и санкций в рамках одного законодательного акта), так и недостатки бюджетного законодательства в сфере ответственности, которые можно было бы усовершенствовать с помощью использования зарубежного опыта.

В БК РФ следует определить понятие бюджетного правонарушения. Данный пробел не восполнен, однако, и в немецком законодательстве. В этом смысле российский законодатель даже пошел дальше, поскольку в бюджетных актах ФРГ понятие бюджетного правонарушения вообще нужно выводить посредством обобщения правоприменительной практики по делам об отдельных нарушениях, например, нецелевом использовании бюджетных средств или несоблюдении предельных размеров дефицита бюджета того или иного уровня.

К числу недостатков БК РФ, приводящих к нарушениям бюджетного законодательства в сфере несоблюдения предельных размеров дефицитов бюджетов, следует отнести нечеткость норм, касающихся порядка компенсации бюджетам нижестоящих уровней выпадающих доходов или дополнительных расходов, возникающих в результате решений вышестоящих органов государственной власти.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию части IV БК РФ на основании сравнительно-правового анализа бюджетного законодательства Российской Федерации и Федеративной Республики Германии.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

Статьи, опубликованные в ведущих журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.

1. Пономарева К.А. Межбюджетное выравнивание в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии // Вестник Омского государственного университета. Серия «Право». 2010. № 2 (23). С. 56 - 60. - 0,44 п.л.

2. Пономарева К.А. Бюджетно-правовая ответственность в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии (сравнительно-правовое исследование) // Финансовое право. 2010. № 11. С. 8 - 11. - 0,4 п.л.

3. Пономарева К.А. Бюджетно-правовая ответственность: опыт России и Германии // Вестник Омского государственного университета. Серия «Право». 2011. № 2 (27). С. 76 - 79. - 0,4 п.л.

Другие публикации.

4. Пономарева К.А. Качество публичных услуг в бюджетных правоотношениях // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Омск, 16 ноября 2009 г.). - Омск: Изд-во Ом.гос.ун-та, 2009.

С. 311 - 317. - 0,4 п.л.

5. Пономарева К.А. Особенности состава бюджетного правонарушения как основания бюджетно-правовой ответственности // Право и политика: сб. науч. трудов аспирантов и соискателей. - Вып.4. - Омск, 2009. С. 175 - 181. - 0,5 п.л.

6. Пономарева К.А. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства Федеративной Республики Германия // Труды молодых исследователей по сравнительному праву (Государственный университет - Высшая школа экономики. Факультет права. Центр сравнительного права). 2010. № 1 (6). С. 43 - 47. - 0,4 п.л.

7. Пономарева К.А. Особенности бюджетных правонарушений по законодательству Федеративной Республики Германии - полезный опыт для модернизации налогового права России // Материалы Международной научной конференции «Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества» (Красноярск, 30 сентября - 1 октября 2010 г.). Красноярск: Центр информации. 2011 г. С. 461 - 467. - 0,61 п.л.

8. Пономарева К.А. Бюджетно-правовая ответственность в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии (сравнительно-правовое исследование) // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 10. В 3 томах. Том 2. - М.: Издательская группа «Юрист». С. 293-298. - 0,4 п.л.

9. Пономарева К.А. Перспективы банкротства муниципальных образований: превентивные и оздоровительные бюджетные стратегии по законодательству Федеративной Республики Германии // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы VII научно-практической конференции, Омск, 12 ноября 2010 г. - Омск: типография бюджетного учреждения Омской области «Исторический архив Омской области», 2010. С. 219 - 228. - 0,6 п.л.

10. Пономарева К.А. Основания ответственности по бюджетному праву Федеративной Республики Германии // Проблемы правоприменения в современной России: сборник материалов научно-практической конференции. - Омск, 2011. С. 26 - 30. - 0,65 п.л.

11. Пономарева К.А. Проблемы правоприменения при рассмотрении бюджетных споров // Проблемы правоприменения в современной России: сборник материалов научно-практической конференции. - Омск, 2012. С. 54-58. - 0,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru