Административная ответственность за правонарушения в области капитального строительства

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Размещено на http://www.Allbest.ru/

12.00.14 - Административное право; административный процесс

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тема:

Административная ответственность за правонарушения в области капитального строительства

Кропачева Анжелика Владимировна

Москва 2013

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич

Официальные оппоненты:

Денисенко Виктор Васильевич, доктор юридических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России, профессор кафедры конституционного и административного права

Шевелевич Антон Александрович, кандидат юридических наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса

Ведущая организация

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Ю.И. Мигачев

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Существенные преобразования в строительной отрасли в последние годы, связанные с внедрением института саморегулируемых организаций, технических регламентов, обусловливают необходимость поиска научно обоснованных подходов к совершенствованию правового обеспечения государственной политики в области строительства, включая как нормативно-правовую его составляющую, так и правоприменительную деятельность органов государственного строительного надзора.

Изменения регулятивных норм, закрепляющих правовые основы градостроительной деятельности, требуют адекватных изменений в системе охранительных правоотношений, которые гарантировали бы соблюдение законности и правопорядка в строительной области.

Формирование нового российского законодательства в сфере архитектурной деятельности и градостроительства, с одной стороны, восполнило пробелы существовавших ранее правовых актов и позволило привести правовую основу строительства в соответствие с изменившимися социально-экономическими условиями в стране, а с другой - породило ряд нерешенных до настоящего времени задач.К одной из них следует отнести, по нашему мнению, совершенствование административной ответственности в области строительства. В данной работе рассматриваются такие проблемы административной ответственности в области строительства, как разрозненность в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составов административных правонарушений, связанных с нарушением строительных норм и правил, бланкетный характер правовых норм, закрепляющих указанные составы, несоответствие установленных в законе процессуальных сроков и процедур реальным возможностям надзирающих органов в области строительства и др.

В современных условиях активной застройки крупных российских городов, когда пристальное внимание уделяется соблюдению установленных требований и стандартов в сфере экологии, землепользования, архитектуры, решение проблемы административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость. В связи с этим глубокого изучения заслуживает вопрос расширения пределов административной юрисдикции органов государственного строительного надзора.

Актуальность исследования обусловлена также тем, что вопросы административной ответственности в указанной области с учетом последних изменений в градостроительном законодательстве получили недостаточно широкое освещение в научной литературе. На сегодняшний день защищено лишь несколько кандидатских диссертаций на данную тему, раскрывающих преимущественно организационно-правовые аспекты надзора и контроля в строительстве.

Важность проведения теоретико-прикладного анализа административного надзора в рассматриваемой области отношений определяется также необходимостью разработки основных направлений совершенствования законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, наделенных полномочиями по применению мер административного принуждения к субъектам строительной деятельности.

Совершенствование института административной ответственности в области строительства оказывает регулирующее и стимулирующее воздействие на проводимые в стране преобразования и позволяет обеспечить безопасные условия жизнедеятельности граждан, защитить их конституционное право на благоприятную окружающую среду.

Комплексный подход к исследованию вышеназванного института обусловил многоплановость поставленных в настоящей работе задач и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных как с осуществлением архитектурной и строительной деятельности, так и с проведением контрольно-надзорных мероприятий в рассматриваемой области.

Степень научной разработанности темы исследования и его теоретико-правовая основа. Особое внимание в диссертации уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также конституционного права: С.С. Алексеева, А.Н. Кокотова, А.М. Васильева, Г.А. Гаджиева, Д.А. Керимова, И.Ю. Козлихина, Е.В. Колесникова, Н.И. Матузова, Л.С. Явича и др.

Различные аспекты проблем административной ответственности, административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях стали предметом изучения в работах А.Б. Агапова, А.П.Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.В. Герасименко, В.В. Головко, В.В. Денисенко, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, А.А. Кармолицкого, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П.Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, Н.В. Макарейко, В.И. Майорова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Е.Н. Пастушенко, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, В.Г. Розенфельда, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, С.В. Семенцова, П.П.Серкова, Ю.П.Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.С. Телегина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Шевелевича, А.П.Шергина, Я.Ю. Якимова и др.

Большинство трудов по данной тематике было создано в годы советского и первое десятилетие постсоветского периодов. Административно-правовой аспект в данных исследованиях включает лишь общие признаки составов правонарушений в области строительства и не учитывает происшедшие изменения в нормативно-правовом регулировании административной ответственности.

Следует упомянуть две кандидатские диссертации с аналогичным названием («Административная ответственность за правонарушения в области строительства»), защищенные в 2001 г. и 2008 г. Г.Д. Денисовой и В.И. Бочковым. Но в них не рассматриваются последние существенные изменения законодательства, регулирующего строительную деятельность, касающиеся, например, таких ее важных сторон, как саморегулирование и техническая регламентация. Учитывая динамичность административного законодательства, совершенствование общественных отношений в области капитального строительства, время написания этих работ, можно утверждать, что они отчасти утратили свою актуальность.

Таким образом, вполне обоснованно можно говорить о том, что в настоящий момент требуется системное и фундаментальное исследование теоретических и прикладных проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства на основе новейшего законодательства России.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией административной ответственности в области капитального строительства.

Предмет диссертационного исследования образуют административная ответственность за правонарушения в вышеуказанной области, особенности ее применения, а также нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в данной сфере.

Цель диссертации состоит в разработке совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих новое представление об особенностях административных правонарушений в области капитального строительства, в выявлении проблем, связанных с применением административной ответственности в этой сфере, а также в разработке научно обоснованных путей их решения.

В интересах достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:

1) определить особенности правового регулирования в области капитального строительства, оказывающие влияние на административную противоправность;

2) сформулировать понятие административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, выявить особенности в ее содержании и основаниях;

3) провести анализ практики применения административных наказаний за подобного рода правонарушения, оценить их эффективность;

4) определить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства;

5) провести анализ проблем, возникающих в осуществлении органами государственного строительного надзора и судами отдельных стадий производства по делам данной категории, разработать варианты решения обозначенных проблем;

6) обобщить практику работы органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области капитального строительства, разработать предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования стали общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, а также современные достижения науки административного, международного, конституционного, уголовного права.

Нормативной базой исследования являются международные правовые акты, отечественное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, пленумов Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования. Автором изучены дела об административных правонарушениях в области капитального строительства, рассмотренные судами общей юрисдикции Омской области (15 дел), Омским областным судом (35 дел), арбитражным судом Омской области (11 дел) и Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа (489 дел), Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа (120 дел), Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа (145 дел).

При подготовке работы использована статистика арбитражного суда Омской области, федеральных арбитражных судов Западно-Сибирского, Волго-Вятского и Северо-Западного округов, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В процессе исследования анализировалась статистическая отчетность Главного управления жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области, Межрегионального управления технологического и экологического надзора по Сибирскому федеральному округу по осуществлению государственного строительного надзора.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведено комплексное и системное изучение актуальных проблем административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства, учитывающее последние изменения в законодательстве, регулирующем общественные отношения в данной области.

Новизной отличаются классификация оснований применения мер административной ответственности в указанной сфере и особенности производства по делам рассматриваемой категории.

Проведенное исследование позволило выявить и обобщить опыт административно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, а также разработать комплекс конкретных предложений по ее совершенствованию.

На основе изучения сложившейся в настоящее время практики применения административной ответственности и деятельности органов государственного строительного надзора сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования строительной деятельности, государственного надзора за ней и применения мер административно-правового принуждения в строительстве.

Научную новизну диссертационного исследования определяют также положения, выносимые на защиту:

1. Правовое регулирование общественных отношений в области строительства в настоящее время характеризуется отсутствием четкой согласованности между нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Это негативно сказывается на состоянии законности в строительной деятельности и способствует устойчивому росту числа административных правонарушений в этой сфере.

2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в области капитального строительства, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения всех норм и правил строительного законодательства России, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Дисквалификация может быть применена к лицам, реализующим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Предлагается дополнить санкцию правовой нормы, закрепленной в ч.3 ст.9.5.1 КоАП РФ, следующей формулировкой: «…или дисквалификацию индивидуального предпринимателя либо должностного лица, занимающего руководящую должность в исполнительном органе управления юридического лица или осуществляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в деятельности юридического лица».

4. На охрану исключительно отношений в области капитального строительства направлены нормы, зафиксированные в ст.ст.9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ. В Кодексе закреплены составы правонарушений, объект которых включает, наряду с отношениями в области капитального строительства, отношения в других сферах жизни общества (например, земельные (ст.8.7), лесные (ст.7.9), в области культурного наследия (7.14), использования и охраны недр (8.11) и др.). КоАП РФ также охватывает статьи, в тексте которых термин «строительство» не встречается, но отношения, охраняемые санкциями этих статей, возникают и при осуществлении строительства (ст.ст.5.27, 7.1, 7.16, 7.19, 7.22 и др.).

5. Предлагается внести изменения в ст.28.7 КоАП РФ, закрепив в ней норму о проведении экспертизы в случаях выявления административного правонарушения в области градостроительного законодательства. Автором разработана процедура административного расследования применительно к делам о правонарушениях в области капитального строительства.

6. В соответствии с ч.6 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, лицо, осуществляющее строительство, обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой ведутся строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Следует отметить, что неуведомлением будет считаться несообщение о сроках завершения работ после их полного выполнения. До завершения работ виновных лиц нельзя привлечь к административной ответственности, поскольку время, отведенное на уведомление, в законе не обозначено.

7. В целях приведения в соответствие с изменениями в правилах осуществления капитального ремонта объектов капитального строительства, введенных Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №243-ФЗ, необходимо исключить слова «капитальный ремонт» из текста ч.5 ст.9.5 КоАП РФ.

В случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства должна осуществляться подготовка отдельных разделов проектной документации на основании задания застройщика или заказчика в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте и если в отношении разделов проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, не проводится государственная экспертиза проектной документации (за исключением проектной документации, подготовленной для проведения капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования) будет исключена обязанность получения для него разрешений, указанными изменениями получение разрешения для проведения капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется. Данная мера повлечет исключение административной противоправности деяний, связанных с нарушением правил осуществления капитального ремонта объектов капитального строительства.

8. На практике возникает необходимость проведения административного расследования и в других, не указанных в ст.28.7 КоАП РФ, случаях. Законодатель ограничил составы административных правонарушений, при совершении которых возможно проведение административного расследования. Чтобы привлечь к административной ответственности, если нарушения выявлены, нужно вызвать для составления протокола лицо и начать проведение административного расследования, уже в процессе которого осуществляются экспертизы и иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

В связи с вышесказанным считаем необходимым внести изменения в ст.28.7 КоАП РФ, включив в ч.1 слова «капитального строительства».

9. Момент обнаружения административного правонарушения и момент составления протокола об административном правонарушении могут не совпадать. Потому, что юридическое лицо, привлекаемое к административной ответственности, зарегистрировано в одном регионе, а место совершения административного правонарушения находится в другом регионе России. Местом составления протокола должно быть место его совершения либо место нахождения органа (государственного строительного надзора). Для того чтобы возбудить дело об административном правонарушении в области капитального строительства, необходимо вызвать лицо, привлекаемое к административной ответственности, для составления протокола об административном правонарушении. В связи с чем, целесообразно внести дополнения в ст.28.1.2 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 28.1.2 Определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении

1. В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, 9.5.1 настоящего Кодекса, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, находится (зарегистрировано) вне места совершения административного правонарушения, выносится определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении.

2. В определении о дате и месте составления протокола об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, фамилия и инициалы лица, составившего определение, должность, статья настоящего Кодекса, указывающая на наличие события административного правонарушения, дата и место явки лица, привлекаемого к административной ответственности. Физическому или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено определение о составлении протокола об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности с указанием статей настоящего Кодекса, о чем делается соответствующая запись в определении».

10. В целях сокращения количества случаев передачи дел об административных правонарушениях в области капитального строительства на рассмотрение в судебные органы без достаточных оснований целесообразно закрепить в качестве требования к оформлению протокола об административном правонарушении необходимость указывать перечисленные в ч.1 ст.3.12 КоАП РФ случаи, создающие угрозу причинения вреда либо причиняющие вред охраняемым общественным отношениям.

11. Когда в производстве по делу возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике и т. д. Предельный срок проведения экспертизы в КоАП РФ не регламентирован, поэтому остается неясным вопрос о том, что если для проведения экспертизы потребуется период больше, чем отведено на проведение административного расследования. Исходя из этого предлагаем дополнить ст.26.4 КоАП РФ ч.7 следующего содержания: «Предельный срок проведения экспертизы не может превышать одного месяца с момента вынесения определения о назначении экспертизы судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело».

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой и внесением новых знаний в науку административного права и авторским комплексом мер по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях. Диссертация содержит теоретические положения, совокупность которых представляет собой постановку и решение сложных проблем административно-юрисдикционного процесса.

Теоретические выводы и положения позволили автору внести ряд существенных предложений по совершенствованию административного законодательства.

Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена важными рекомендациями и предложениями, направленными на совершенствование административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования происходили в форме: обсуждения полученных результатов на научно-практических конференциях и теоретических семинарах; научных публикаций; внедрения научных разработок в правоприменительную практику, учебного процесса.

Основные положения диссертации отражены в 4 публикациях, в том числе в двух ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК, а также были представлены в докладах и выступлениях на международных научно-практических конференциях (IV Международной научно-практической конференции «Наука и общество: проблемы современных исследований» (г. Омск); международной научно-практической конференции «Инновационные процессы в развитии современного общества» (г. Пенза)), состоявшихся в 2009-2011 гг.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

административный правонарушение строительный надзор

Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются его методы, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.

Первая глава «Сущность и основания административной ответственности в области капитального строительства» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и содержание административной ответственности в области капитального строительства» автор анализирует и дает определение административной ответственности.

Административная ответственность в области строительства представляет собой правовую реакцию государства на проявление административной противоправности в данной области, содержащую материально-правовые основания и процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения дел об административных правонарушениях, назначения и исполнения административных наказаний в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных последствий, установленных законодателем, или прекращения производства по делу в определенных законом случаях.

В КоАП РФ говорится об административной ответственности физических лиц в области капитального строительства. В российском законодательстве дано понятие административной ответственности юридического лица (ч.2 ст.2.1 КоАП РФ). В связи с этим, по мнению автора, целесообразно сформулировать определение административной ответственности юридического лица за нарушение строительного законодательства.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в области капитального строительства, если будет точно установлено, что у него была возможность соблюсти все нормы и правила строительного законодательства России, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. За нарушение норм КоАП РФ или законов субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

Административная ответственность в указанной сфере характеризуется чертами, присущими этому виду юридической ответственности в целом, а также особенностями, которые выделяют противоправность в названной области общественных отношений: составы административных правонарушений, систему мер административных наказаний. Дифференциация административной противоправности в области капитального строительства и мер административно-правовой реакции государства на ее проявления составляет суть рассматриваемого института.

Административные правонарушения обозначенной категории классифицируются в зависимости от содержания объекта правонарушения, а также особенностей его объективной стороны. На охрану исключительно отношений в области капитального строительства направлены нормы, закрепленные в ст.ст.9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ. В данном Кодексе закреплены составы правонарушений, объект которых включает, наряду с отношениями в области капитального строительства, отношения в других сферах жизни общества (например, земельные (ст.8.7), лесные (ст.7.9), в области культурного наследия (ст.7.14), использования и охраны недр (ст.8.11) и др.). КоАП РФ также содержит статьи, в тексте которых термин «строительство» не встречается, но отношения, охраняемые санкциями этих статей, возникают и при строительстве (ст.ст.5.27, 7.1, 7.16, 7.19, 7.22 и др.).

Среди мер административно-правового принуждения, применяемых к лицам, совершившим правонарушения в области капитального строительства, наиболее эффективными, как показывают результаты анализа юрисдикционной практики, являются административное приостановление деятельности и временный запрет деятельности. В целях совершенствования применения указанных мер необходимо установить, что срок временного запрета деятельности должен определяться сроками рассмотрения конкретного дела. Кроме того, целесообразно также предусмотреть в КоАП РФ возможность досрочного возобновления строительной деятельности в случае, если обстоятельства, послужившие основанием для применения такой меры обеспечения производства, будут устранены.

Административное приостановление деятельности является эффективным видом наказания за совершение правонарушений в области капитального строительства. Однако оно не в полной мере выполняет профилактическую функцию в отношении правонарушения, предусмотренного ч.3 ст.9.5.1 КоАП РФ. Данное правонарушение совершается преимущественно по причине низкой квалификации специалистов по инженерным изысканиям, проектированию и строительству зданий и сооружений, за что, в первую очередь, должны нести наказание должностные лица, отвечающие за подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации. Для этого необходимо расширить в законодательном порядке круг субъектов административного правонарушения, названных в ч.3 ст.9.5.1 КоАП РФ, и установить в качестве меры административного наказания дисквалификацию.

С учетом сказанного предлагаем дополнить санкцию правовой нормы, закрепленной в ч.3 ст.9.5.1 КоАП РФ, следующей формулировкой: «…или дисквалификацию индивидуального предпринимателя либо должностного лица, занимающего руководящую должность в исполнительном органе управления юридического лица или осуществляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в деятельности юридического лица».

Во втором параграфе «Капитальное строительство как объект административно-правового регулирования» проводится анализ точек зрения о распределении полномочий в области строительства. Актуальным направлением совершенствования законодательства о строительной деятельности представляется создание стройной системы согласованных между собой нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.

Градостроительный кодекс Российской Федерации регулирует отношения по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, ввода их в эксплуатацию лишь на территории городов и иных поселений. В нем сформулировано легальное определение понятия «градостроительная деятельность». Термин «градостроительная деятельность» является по своей сущности синонимом такой широко используемой в специальной литературе категории, как «строительная деятельность». Разница заключается лишь в том, что строительная деятельность осуществляется не только в городах и иных поселениях, но и за пределами их границ (обустройство нефтяных и газовых скважин, прокладывание железнодорожных и шоссейных магистралей, каналов и трубопроводов и т.п.). Во избежание терминологической путаницы в настоящем диссертационном исследовании используется категория «строительная деятельность», которая более точно соответствует смыслу правовых норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение строительного законодательства.

Правовое регулирование общественных отношений в области строительства характеризуется отсутствием четкой согласованности между нормативными правовыми актами на федеральном и региональном уровне. Данная его черта негативно сказывается на состоянии законности в строительной деятельности и способствует росту числа административных правонарушений.

Сокращение публичных начал в регулировании строительной деятельности, выразившееся в замене лицензирования институтом саморегулирования, определило необходимость формирования и совершенствования механизма контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, в том числе в части, касающейся вопросов привлечения их к юридической ответственности. Закрепление в КоАП РФ составов административных правонарушений, субъектами которых являются саморегулируемые организации в области строительства, а также их должностные лица, позволит уменьшить злоупотребления с их стороны.

Третий параграф «Административное правонарушение в области капитального строительства как основание административной ответственности» содержит анализ составов правонарушений данной категории.

Последовательно представив общепризнанную систему понятий строительной деятельности, диссертант формулирует дефиницию отраслевого технического регламента. Под техническим регламентом в области капитального строительства следует понимать утвержденный федеральным законом Российской Федерации нормативный акт технической регламентации, в котором определен набор обязательных требований к проведению изыскательных работ для нужд капитального строительства, проектированию зданий и сооружений, их строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), а также к осуществлению государственного строительного надзора на территории России.

В соответствии с ч.6 ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, лицо, осуществляющее строительство, обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой ведутся строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Следует отметить, что неуведомлением является несообщение о сроках завершения работ после их полного выполнения. До завершения работ виновных лиц нельзя привлечь к административной ответственности, поскольку время, отведенное на уведомление, в законе не обозначено.

Таким образом, в ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо внести изменения, сформулировав ч.6 данной статьи в следующей редакции: «При осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик или заказчик обязан заблаговременно, не позднее чем за семь рабочих дней до завершения строительства, уведомить орган государственного строительного надзора о сроке завершения работ».

Обособленным основанием для привлечения к административной ответственности по ст.19.7 КоАП РФ является непредставление лицом, осуществляющим строительство, сведений о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства. Обязательность предоставления таких сведений предусмотрена ч.3 ст.53 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Установление административной ответственности за непредставление указанных сведений является одной из гарантий строительного контроля.

Таким образом, можно выделить четыре фактических основания привлечения к административной ответственности по ст.19.7 КоАП РФ.

Во-первых, непредставление сведений застройщиком или заказчиком о начале строительно-монтажных работ, если при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор.

Во-вторых, направление застройщиком или заказчиком сведений о начале строительно-монтажных работ в орган государственного строительного надзора менее чем за семь рабочих дней до начала таких работ. При этом моментом направления сведений следует признать: дату, проставленную на штампе почтового отделения; дату регистрации входящего документа в орган государственного строительного надзора, в случае направления извещения курьером; при использовании технологии передачи информации посредством «электронной почты» - дату отправки файла, указанную в его реквизитах. При возникновении споров о дате отправления уведомления посредством «электронной почты» возможно направление запроса провайдеру, оказывающему услуги по предоставлению «электронного почтового ящика» отправителю уведомления.

В-третьих, непредставление и представление не в полном объеме или искаженном виде сведений застройщиком, заказчиком или лицом, осуществляющим строительство по договору, сведений, необходимых для осуществления надзора.

В-четвертых, непредставление лицом, осуществляющим строительство по договору, сведений о случаях возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства.

Во второй главе «Реализация административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства» автор анализирует содержание одноименного института административной ответственности.

Роль производства в институте административной ответственности заключается в том, что оно процессуально оформляет установление и реализацию ответственности, а в ее едином правовом институте представляет собой процессуальную часть норм, регулирующих процедурные отношения, складывающиеся в связи с соответствующей правоприменительной деятельностью.

В первом параграфе «Возбуждение дела об административном правонарушении в области капитального строительства» рассматривается одноименная стадия производства, которая имеет большое значение в содержании производства, а также в достижении его результатов. На данной стадии создается фактическая доказательственная база, применяются меры обеспечения производства, необходимые для успешного решения задач и для исполнения вынесенного постановления.

КоАП РФ не предусматривает такого вида определения, как определение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Предусмотрено только определение о назначении времени и места рассмотрения дела (ст.29.4 КоАП РФ). КоАП РФ в принципе не предусматривает никаких процессуальных документов, выносимых при возбуждении дела об административном правонарушении, кроме определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Таким образом, законодатель существенно ограничил возможность органа государственного строительного надзора надлежащим образом уведомить лицо, привлекаемое к административной ответственности, о вызове для составления протокола об административном правонарушении.

Проблемой юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора является своевременное уведомление лица, в отношении которого возбуждается дело о правонарушении данной категории. Временные рамки и условия для выполнения указанной обязанности законом весьма ограничены. Для увеличения сроков возможен вариант, предполагающий проведение административного расследования. Вместе с тем законодатель ограничил составы административных правонарушений, при совершении которых возможно проведение административного расследования.

В связи с вышеизложенным считаем необходимым внести изменения в ст.28.7 КоАП РФ, дополнив ч.1 данной статьи словами «законодательства о строительной деятельности».

Кроме того, необходимо внести дополнения в ст.28.1.2 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 28.1.2 Определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении

1. В случае совершения административных правонарушений, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, 9.5.1 настоящего Кодекса, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, находится (зарегистрировано) вне места совершения административного правонарушения, выносится определение о дате и месте составления протокола об административном правонарушении.

2. В определении о дате и месте составления протокола об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, фамилия и инициалы лица, составившего определение, должность, статья настоящего Кодекса, указывающая на наличие события административного правонарушения, дата и место явки лица, привлекаемого к административной ответственности. Физическому или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено определение о составлении протокола об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности с указанием статей настоящего Кодекса, о чем делается соответствующая запись в определении».

По нашему мнению, необходимо внести изменения в ст.25.5 КоАП РФ, в которой следует установить, что права и интересы юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, от имени законного представителя юридического лица могут осуществлять представители, действующие на основании доверенности, оформленной для участия в конкретном деле.

Предельный срок проведения экспертизы в КоАП РФ не регламентирован, поэтому остается неясным вопрос о проведении экспертизы в больший период, чем отведено на проведение административного расследования. Исходя из этого мы предлагаем дополнить ст.26.4 КоАП РФ частью 7: «Предельный срок проведения экспертизы не может превышать одного месяца с момента вынесения определения о назначении экспертизы судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело».

Срок проведения административного расследования, по нашему мнению, не может быть менее 10 дней, если:

- материалы, сообщения, заявления, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- сообщения и заявления от физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Поэтому считаем необходимым внести изменения в ст.28.7 КоАП РФ, а именно дополнить ч.5 данной статьи после слов «административного расследования» словами «не может длиться менее 10 дней» и далее по тексту.

Во втором параграфе «Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области капитального строительства» основное внимание уделено стадии рассмотрения дел указанного вида, которая представляет собой центральную стадию производства, поскольку ее результатом является решение по делу.

Особенности вышеназванной стадии заключаются в деятельности субъектов административной юрисдикции, компетенционной и территориальной подведомственности дел о такого рода правонарушениях.

Проанализированные в работе случаи передачи дел о правонарушениях обозначенной категории на рассмотрение в судебные органы без достаточных на то оснований возможно исключить путем закрепления в качестве требования к оформлению протокола об административном правонарушении следующего характера: указывать на перечисленные в ч.1 ст.3.12 КоАП РФ случаи, создающие угрозу причинения вреда либо причиняющие вред охраняемым общественным отношениям.

Целесообразно законодательно закрепить в качестве обязательных реквизитов протокола об административном правонарушении контактные телефоны лица, в отношении которого этот протокол составлен. В связи с чем следует внести соответствующие дополнения в ч.2 ст.28.2 КоАП РФ.

В третьем параграфе «Особенности пересмотра дел об административных правонарушениях в области капитального строительства, а также исполнения решений по ним» рассматривается институт обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях как административно-процессуальное действие, неоднократно становившееся объектом тщательного изучения учеными-административистами. Следует дополнить ст.30.2 КоАП РФ таким образом, чтобы все вышеперечисленные требования соответствовали жалобе, а в случае несоответствия жалобы всем этим требованиям по содержанию и форме, если не приложены все копии к жалобе, подлежащие направлению административному органу, вынесшему постановление, а в необходимых случаях потерпевшему или лицу, в отношении которого вынесено постановление, предоставить судье (органу, должностному лицу) право вынести определение об оставлении жалобы без движения и предоставлении заявителю определенного срока для исправления ее недостатков. Если недостатки жалобы не будут устранены в установленный срок, такую жалобу следует признать неподанной с последующим прекращением производства по ней.

Если жалоба не относится к компетенции судьи, которому обжаловано постановление по делу об административном правонарушении в области капитального строительства, то жалоба направляется по подведомственности в течение трех суток. Для реализации принципа оперативности, на наш взгляд, следует сократить срок направления жалобы до 24 часов (одни сутки).

В случае пропуска установленного срока обжалования (ч.2 ст.30.3 КоАП РФ) по ходатайству лица, подающего жалобу, срок может быть восстановлен судьей или должностным лицом государственного строительного надзора. КоАП РФ не содержит информации, по каким причинам срок обжалования мог быть пропущен. Нам представляется, что должны быть именно уважительные причины пропуска данного срока, следовательно, ч.2 ст.30.3 КоАП РФ требует дополнения словами «правомочными рассматривать жалобу при условии, указывающем на уважительность пропуска срока обжалования».

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении в области строительства подлежит рассмотрению в 10-дневный срок. Эта норма не всегда соблюдается по ряду объективных причин. Во-первых, получить по запросу своевременно дело об административном правонарушении в области капитального строительства из органа, рассмотревшего дело по существу, не всегда удается; во-вторых, нет достаточного времени для извещения всех участников производства по делу; в-третьих, возможна неявка лиц (заявителя), участие которых обязательно в суде. Следовательно, необходимо внести изменения в ст.30.5 КоАП РФ об увеличении срока рассмотрения жалобы до пятнадцати суток.

Постановление, вынесенное должностным лицом органа государственного строительного надзора, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Соответственно, необходимо внести дополнение в ст.30.9 КоАП РФ о том, что указанный порядок пересмотра касается не всех постановлений и последующих решений по жалобам, а лишь не вступивших в законную силу.

В заключении автор подводит итоги проведенного исследования, формулирует предложения по совершенствованию административной ответственности за правонарушения в области капитального строительства.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Кропачева А.В. Особенности административной ответственности за нарушение строительного законодательства // Современное право. 2010. №10. С. 44-48 (0,12 п.л.).

2. Кропачева А.В. Пересмотр дел об административных правонарушениях в области капитального строительства // Современное право. 2012. №6. С. 99-101 (0,11 п.л.).

Статьи, опубликованные в иных изданиях:

3. Кропачева А.В. Особенности административного расследования по делам об административных правонарушениях в области капитального строительства // Наука и общество: проблемы современных исследований: сб. науч.ст./ под ред. д-ра филол. наук, профессора А.Э. Еремеева. Омск, 2012. С. 156-162 (0,8 п.л.).

4. Кропачева А.В. Особенности правового регулирования института саморегулируемых организаций в области капитального строительства // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. Омск, 2012. №3. С. 63-68 (0,9 п.л.).

Размещено на Allbest.ru