Правовое положение международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при межправительственных организациях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовое положение международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при межправительственных организациях

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современный период развития международных отношений наблюдается существенный количественный рост международных неправительственных организаций (МНПО), желающих получить официальный статус (консультативный, участника, партнера, ассоциированный и иной) при международных межправительственных организациях (ММПО). Вместе с тем в XXI веке чрезвычайно усиливается роль международных неправительственных организаций в решении глобальных проблем и в целом возрастает их позиция на международной арене, что обусловливает стремление межправительственных организаций к сотрудничеству с неправительственными структурами.

Отличительной чертой современных международных отношений также является участие в них значительного количества международных организаций, посредством которых осуществляется сотрудничество между государствами. При этом, как справедливо отметил К. Кольяр, наиболее многочисленной группой международных организаций являются неправительственные организации. Так, по данным журнала Союза международных ассоциаций «Ежегодник международных ассоциаций» в 2000 году количество международных межправительственных организаций составляло 1 839, в то время как число международных неправительственных организаций существенно превышало эту цифру и насчитывало 17 077, при этом с учетом национальных подразделений МНПО, их представительств в разных государствах эта цифра увеличивалась до 43 958.

Актуальность темы исследования обусловлена возрастанием значения и роли МНПО в системе современных международных отношений. Как отмечается в юридической литературе, активность НПО, устойчивая тенденция к их увеличению - характерная черта нынешнего этапа развития человечества, ведет к росту популярности НПО в глазах правительств и межправительственных организаций.

Будучи Генеральным секретарем ООН, К. Аннан четко заявил в докладе 2002 года о программе дальнейших преобразований, что улучшение отношений между Организацией Объединенных Наций и гражданским обществом представляет собой важный элемент программы реформ. Данная задача остается одной из главных в политике ООН и сегодня.

На современном этапе развития международных отношений укрепляется сотрудничество международных межправительственных и международных неправительственных организаций. В настоящее время отношения сотрудничества с международными неправительственными организациями в той или иной форме осуществляет большинство универсальных и региональных международных межправительственных организаций. Официальный статус предоставляется международным неправительственным организациям как Организацией Объединенных Наций, так и специализированными учреждениями ООН. Кроме того, ряд международных региональных организаций - Совет Европы, Организация американских государств, Африканский союз - также осуществляют сотрудничество с МНПО.

При этом интерес к взаимодействию исходит от обеих сторон. ММПО разрабатывают новые формы сотрудничества и совершенствуют действующие механизмы взаимосвязи с международными неправительственными организациями. МНПО стремятся к сотрудничеству с целью получить право быть вовлеченными в работу межправительственных организаций.

Сотрудничество международных межправительственных организаций с международными неправительственными организациями может облекаться в различные формы: предоставление официального статуса (консультативного, партнера, участника и иного), аккредитация для участия в отдельных мероприятиях ММПО, регистрация МНПО, заключение соглашения о сотрудничестве, предоставление статуса наблюдателя и др.

Международные неправительственные организации, являясь частью гражданского общества, обладают в настоящее время огромным авторитетом. Они оказывают действенное влияние на развитие международного права, принимая непосредственное участие как в разработке норм международного права, так и в их реализации. Гражданское общество активно участвует при формировании приоритетных вопросов глобальной повестки дня. Огромна роль представителей гражданского общества в решении глобальных проблем: борьбы с бедностью, болезнями; защиты окружающей среды; защиты прав человека и др.

Ныне всем мировым сообществом, в том числе и международными межправительственными организациями признается колоссальный потенциал международных неправительственных организаций, поддерживаются инициативы установления более продуктивных и эффективных партнерских отношений с ними.

Состояние научной разработанности темы. Проблема правосубъектности МНПО, несмотря на присущую данному вопросу актуальность, является все еще недостаточно изученной в доктрине международного права. Фундаментальных комплексных трудов по данной теме как в отечественной, так и зарубежной литературе чрезвычайно мало. При этом основная часть отечественных исследований относится ко второй половине прошлого века. Среди них особо стоит выделить монографические работы Г.И. Морозова «Актуальные проблемы деятельности международных организаций» (1982) и «Международные организации. Некоторые вопросы теории» (1974), И.И. Коваленко «Международные неправительственные организации» (1972), кандидатские диссертации: А.И. Камынина «Международные неправительственные организации в современных международных отношениях» (1992), Д.Ю. Шестакова «Международно-правовые аспекты деятельности неправительственных организаций, связанных с ООН» (1997). Среди современных исследований представляется необходимым указать диссертации Д.А. Урсина «Международные неправительственные организации и прогрессивное развитие международного права» (2000), Э.Н. Николаевой «Международно-правовые проблемы международных неправительственных организаций» (2001), И.Б. Малкиной «Международные неправительственные организации в современном международном праве» (2001), А.В. Шиянова «Международно-правовые аспекты взаимодействия Всемирной торговой организации (ВТО) с международными межправительственными и неправительственными учреждениями» (2004), работу А.Х. Абашидзе, Д.А. Урсина «Неправительственные организации: международно-правовые аспекты» (2002), С.А. Подшибякина «Правовой статус международных неправительственных организаций» (2006), Е.В. Кузнецовой «Международные неправительственные организации. Правовые вопросы» (2009). Среди современных публикаций иностранных авторов обращают на себя внимание работа А.-К. Линдблом «Неправительственные организации в международном праве», исследования, проведенные С. Чарновицем («Неправительственные организации и международное право»; «Участие в международном управлении: вопрос легитимности»), И. Росси («Правовой статус неправительственных организаций», «Необходимо ли усиливать ответственность НПО на международном уровне?»), К. Нортоном («Правовые последствия глобализации: статус неправительственных организаций в соответствии с международным правом») и др.

Объектом диссертационного исследования является совокупность международных отношений, возникающих в связи с осуществлением сотрудничества ММПО и МНПО, предоставлением различных видов официального статуса МНПО (консультативного, участника, партнера, ассоциированного, др.).

Предметом исследования является содержание международно-правовых норм, регламентирующих международно-правовой статус субъектов международного права, и их реализация, а также применение международных документов, устанавливающих рамки сотрудничества ММПО с МНПО, судебная практика национальных и международных судебных учреждений, теоретические положения, выдвигаемые в отечественной и зарубежной доктрине.

Цель диссертационной работы состоит в анализе правовой природы МНПО, выявлении форм их отношений сотрудничества с международными межправительственными организациями и влияния на положение МНПО в международном праве, углублении тем самым разделов науки международного права, касающихся международной правосубъектности МНПО.

В соответствии с указанной целью в диссертации решаются следующие задачи:

- выделение признаков МНПО;

- определение характерных черт правовой природы МНПО;

- выявление роли МНПО в международной жизни;

- установление особенностей официального сотрудничества международных неправительственных структур с межправительственными организациями;

- дифференциация консультативного статуса МНПО и статуса наблюдателя;

- установление юридического содержания соглашений о сотрудничестве, заключаемых между МНПО и ММПО и их правовой природы;

- формулирование принципиальных отличий правового статуса ММПО и МНПО.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составили комплекс общенаучных, а также специальных методов познания, в том числе формально-юридический, логический, исторический, сравнительно-правовой и статистический. Применялись такие общенаучные методы познания, как метод системного анализа, научного абстрагирования, прогностический, сравнительно-сопоставительный.

Теоретическую основу диссертации составили труды многих специалистов в области международного права. При написании диссертации использовались труды советских и российских ученых: А.Х. Абашидзе, Л.П. Ануфриевой, Б.М. Ашавского, К.А. Бекяшева, Р.Л. Боброва, Г.М. Вельяминова, Л.Н. Галенской, Г.В. Игнатенко, Р.А. Каламкаряна, А.И. Камынина, А.Я. Капустина, А.А. Ковалева, Т.М. Ковалевой, И.И. Коваленко, Е.А. Коровина, В.С. Котляра, Н.Б. Крылова, Э.Л. Кузьмина, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, Л.А. Моджорян, Е.Г. Моисеева, Г.И. Морозова, Т.Н. Нешатаевой, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Д.И. Фельдмана, В.Н. Федорова, С.В. Черниченко, Е.А. Шибаевой, В.М. Шумилова и др. В научно-теоретическую базу исследования были включены также и труды дореволюционных авторов П.Е. Казанского, М.Н. Капустина, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Мартенса, В.А. Уляницкого.

В ходе исследования было уделено внимание работам следующих зарубежных авторов: Ф. Алстона, Ж. Альвареса, А.И. Бойла, Д. Бовета, Я. Броунли, П.-М. Дюпюи, Д.Л. Виеруччи, М. Диксона, М.Д. Иванса, Г. Клейна, А.-К. Линдблом, А. Оста, П. Сандса, А. Рейнич, Р. Хиггинса, С. Чинкина, С. Чарновица, Г.Г. Шермерса, М. Шоу, др.

Нормативную основу диссертации составили международно-правовые и иные документы: международные соглашения, акты международных организаций, решения международных судебных органов, а также отечественные и зарубежные национально-правовые акты.

Помимо международных договоров нормативную базу исследования составили положения резолюций Генеральной Ассамблеи ООН; Совета Безопасности и Экономического и социального совета (ЭКОСОС); доклады Генерального секретаря ООН; акты, принятые специализированными учреждениями ООН (ВОЗ, ФАО, ЮНЕСКО, МОТ, ИМО, др.) и иными ММПО (ОАГ, Советом Европы, Африканским союзом), а также документы международных судебных органов.

В процессе работы над темой проанализированы международные документы, заключаемые между межправительственными организациями. В частности, в диссертационном исследовании рассматриваются Соглашение о взаимоотношениях между Организацией Объединенных Наций и Международным органом по морскому дну, Соглашение между Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Карибским сообществом, Соглашение о сотрудничестве между Азиатско-африканским правовым консультативным комитетом и Всемирной организацией интеллектуальной собственности, Соглашение о сотрудничестве между Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций и Международной организацией труда, Меморандум о взаимопонимании Всемирной организации интеллектуальной собственности и Лиги арабских государств, др.

В ходе выполнения диссертационной работы подверглись анализу соглашения, заключаемые международными межправительственными с неправительственными организациями: модельное соглашение о сотрудничестве Программы развития Организации Объединенных Наций и неправительственных организаций, рамочное соглашение о рабочем сотрудничестве между Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев и неправительственными организациями, соглашения между ЮНЕСКО и Международным советом музеев, ЮНЕСКО и Международной ассоциацией университетов; привлечены к изучению положения законодательства Российской Федерации, Швейцарии, Бельгии, других стран, регулирующие деятельность неправительственных организаций. Значимым явился анализ саморегулирующих документов, разрабатываемых МНПО, таких как: Кодекс поведения Движения Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций при оказании чрезвычайной помощи; Международная хартия ответственности НПО; проект Этического кодекса НПО; проект Гуманитарной хартии и минимальных стандартов при оказании помощи в чрезвычайной ситуации, а также годовые отчеты МНПО о проделанной работе, отражающие информацию о достигнутых результатах деятельности и раскрывающие сведения о получаемых взносах доноров и иных лиц для целей развития МНПО.

Научная новизна исследования работы состоит в том, что впервые на сопоставительной основе анализируется сотрудничество межправительственных организаций между собой и их взаимоотношения с МНПО через призму предоставления последним соответствующего юридического статуса. У каждой ММПО, в том числе организаций семьи ООН, есть свои особенности взаимодействия с международными неправительственными организациями. Зачастую это обусловлено как историческими обстоятельствами, так и спецификой и сферой деятельности той или иной ММПО.

В рамках рассмотрения сотрудничества ММПО с МНПО подверглись анализу модельные соглашения о сотрудничестве с неправительственными организациями, разрабатываемые международными межправительственными организациями; проведено сопоставление целей деятельности и выявление отличий отношений по сотрудничеству, осуществляемых между международными межправительственными организациями, и таковых между ММПО и МНПО.

В диссертации раскрываются механизмы взаимодействия международных неправительственных организаций с отдельными международными межправительственными организациями (ООН, ВОЗ, ИМО, ЮНЕСКО, ОАГ, Советом Европы, др.).

В ходе исследования проводится сопоставление статуса наблюдателей и консультативного статуса, в результате чего выявлен ряд отличий.

Проведена периодизация истории развития международных неправительственных организаций. Выделено пять этапов: первый этап - становление МНПО (середина XIX - начало XX века); второй этап - период между мировыми войнами, этап поступательного развития деятельности МНПО (20-30-е гг. XX века); третий этап - послевоенный период, спад, количественное сокращение международных неправительственных организаций (40-60-е гг.); четвертый этап - расцвет МНПО, увеличение их числа и возрастание роли в международной жизни (70-90-е гг. XX века); пятый этап - современный период (начало XXI века), количественный рост, усиление взаимодействия МНПО с межправительственными организациями, признание их значимости в развитии международных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. В связи с тем, что термин «международная неправительственная организация» подразумевает различные значения, в целях обобщения основных качественных характеристик, которыми обладает МНПО, важной представляется выработка дефиниции данного понятия. Международная неправительственная организация - это инициативное объединение частных лиц (физических и юридических), заинтересованных в решении глобальных проблем, независимое от государств, формируемое на добровольных началах и некоммерческой основе, имеющее, как правило, представительства на территории двух и более соответствующих государств. МНПО, осуществляющее деятельность международного характера, в отличие от международных межправительственных организаций, является объединением национальных организаций различной государственной принадлежности, которые создаются в соответствии с национальным правопорядком какой-либо страны.

2. Поскольку в настоящее время не существует универсальных вариантов механизма построения сотрудничества ММПО с МНПО, вследствие чего межправительственные организации осуществляют мероприятия по сотрудничеству с МНПО на основе принципов, устанавливаемых ими дифференцированно, необходима разработка международно-правового документа, закрепляющего основы единообразных механизмов сотрудничества. Такой документ может носить наименование «Модельные принципы, определяющие сотрудничество ММПО с МНПО» и включать следующие положения: 1) вводная часть (преамбула), содержащая определение термина МНПО, цели, руководящие принципы сотрудничества; 2) формы сотрудничества; 3) требования, предъявляемые к МНПО; 4) права, обязанности, ответственность МНПО; 5) основания приостановления, прекращения сотрудничества; 6) дополнительные положения. Данный документ способен сформировать более четкое международно-правовое регулирование официальных отношений ММПО с МНПО. Его разработка возможна в рамках ООН и конкретно такого главного ее органа, осуществляющего тесное сотрудничество с МНПО, как Экономический и социальный совет (ЭКОСОС).

3. В отечественной доктрине международного права существует несколько направлений в отношении концептуального решения вопроса о международной правосубъектности МНПО: а) традиционная концепция отрицания международной правосубъектности у международных неправительственных организаций; б) противоположное указанному мнение, в основе которого лежит безоговорочное признание международных неправительственных организаций субъектами международного права, базирующееся на учете расширяющегося объема полномочий МНПО во многих сферах международной жизни; в) «теория ограниченной (специальной) правосубъектности» как компромиссный вариант подходов к международной правосубъектности МНПО; г) позиция, согласно которой международные неправительственные организации, приобретая официальный, в частности, консультативный статус при ММПО, подпадают под регламентацию международного права и в силу этого наделяются элементами международной правосубъектности. В связи с этим закономерен вывод, что в с учетом природы международного права, которое регулирует межгосударственные, межвластные отношения, МНПО, создаваемые частными лицами, не могут быть признаны субъектами международного права. Консультативный статус или наличие иных официальных отношений с ММПО не меняет природу международных неправительственных организаций, сущность которых принципиально отличается от межгосударственных (межправительственных) организаций. Международные акты, принимаемые межправительственными организациями и направленные на установление взаимоотношений с МНПО, определяют лишь рамки и в известной степени основы данного сотрудничества, но непосредственно правосубъектность международных неправительственных организаций с позиции международного права не оформляют и менять не могут.

4. Формы сотрудничества между международными межправительственными и международными неправительственными организациями отличаются многообразием. Наиболее часто взаимодействие устанавливается путем предоставления межправительственными организациями официального статуса МНПО. Данный статус вариативен: «консультативный», «партнерства», «участия», «ассоциированный статус», иные. Деятельность МНПО регулируется нормативными положениями различного порядка: нормами международного права, национального права, внутренними нормами ММПО и МНПО. Вместе с тем в основе официальных отношений ММПО с МНПО, как правило, лежит заключаемое между ними соглашение, в связи с чем встает вопрос юридической природы и квалификации такого соглашения. Заключаемые между ММПО и МНПО соглашения о сотрудничестве носят качественно иной характер, нежели соглашения, заключаемые между международными межправительственными организациями. Если сотрудничество между ММПО строится на их равноправной основе как субъектов международного права, то о взаимоотношениях межправительственных организаций с МНПО этого сказать нельзя. Соглашения ММПО с МНПО имеют «асимметричный», «диагональный» характер, закрепляя сугубо вспомогательную функцию, которая осуществляется международными неправительственными организациями при взаимодействии с межправительственными организациями. Хотя данные соглашения обладают международным характером, оказывая существенное воздействие на развитие международных отношений, с позиций норм Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г. они не являются международно-правовыми договорами. Квалифицировать данные соглашения как гражданско-правовые сделки также нельзя с учетом целей, во имя которых они заключаются, предмета, обязательств, принимаемых сторонами, предусматриваемой ответственности. Стороны соглашений о сотрудничестве ММПО с МНПО выступают не в качестве хозяйствующих субъектов; данные соглашения направлены не на обеспечение экономического оборота или извлечение прибыли, в их задачи входит успешное проведение гуманитарных и иных совместных мероприятий. Соглашения, заключаемые между МНПО и ММПО, не носят коммерческого характера, а направлены на достижение эффективных партнерских отношений между сторонами. Поскольку заключаемые между ММПО и МНПО соглашения о сотрудничестве обладают специфическими чертами, отличающими их как от договоров гражданско-правового характера, так и международных договоров, представляется, что они должны быть отнесены к договорам особого рода - так называемым «договорам sui generis».

5. Международные неправительственные организации обладают определенными обязательствами международного характера. Однако данные обязательства не могут быть квалифицированы в качестве международно-правовых, поскольку возникают не на основе норм международного права, а налагаются на МНПО путем их собственного волеизъявления: либо в результате заключения соглашений с ММПО, либо принятия саморегулирующих документов (кодексов поведения, кодексов этики, стандартов отчетности, стандартов ответственности и т.п.). С точки зрения правовой природы саморегулирующие документы представляют собой внутренние нормы МНПО. В отношении деятельности МНПО данными документами формулируются такие требования, как соответствие принципам подотчетности, прозрачности, эффективности. Посредством их принятия МНПО добровольно возлагают на себя определенные обязательства, необходимые для исполнения.

6. Статус наблюдателя и консультативный статус, предоставляемые МНПО со стороны ММПО, являются формами координации и в известной мере институционализации сотрудничества международных межгосударственных и международных неправительственных организаций, и имеют схожие друг с другом черты, поскольку предполагают наделение их носителя определенными правами. Статус наблюдателя, однако, гораздо уже и в основном подразумевает право присутствия на совещаниях, заседаниях межправительственных организаций, возможность доступа к определенным документам ММПО. Консультативный же статус наделяет его обладателя большими правомочиями: правом предлагать вопросы для включения в повестку дня заседаний, возможностью выступления на заседаниях, также зачастую подразумевает определенные обязанности, в частности, предоставление отчета о проделанной работе в пользу предоставившей данный статус ММПО. Консультативные мероприятия порой подразумевают прямое участие МНПО в подготовке и претворении в жизнь решений ММПО. Таким образом, консультативный статус включает в себя определенную совместную деятельность между международными межправительственными и неправительственными организациями, в отношении которой заключается соглашение о консультациях. Он позволяет МНПО вносить существенный вклад в выработку международной политики. Однако, ввиду того что в рамках отдельных ММПО наличие консультативного статуса подразумевает у его носителя различный набор прав и обязанностей, механизм установления консультативных связей требует выявления наиболее типичных из них и выработки соответствующей регламентации в целях достижения необходимого единообразия.

7. Решение проблемы правовой природы и статуса международных неправительственных организаций, важно не только для международно-правовой науки. Зачастую это требуется и в практическом плане, в частности, когда речь идет о национальном судопроизводстве, и перед судами встает проблема определения наличия или отсутствия судебного иммунитета у международной организации. В связи с этим внутригосударственные суды при рассмотрении споров сталкиваются с необходимостью разграничить международные межгосударственные и международные неправительственные организации, поскольку это составляет ключевое обстоятельство для определения положения, в том числе и процессуального, адекватного их правовой природе. Если международные межправительственные организации обладают на территории Российской Федерации судебным иммунитетом, то МНПО обладают иным процессуальным статусом, не предполагающим изъятия из-под юрисдикции российского государства.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Увеличивающееся влияние МНПО, существенный рост их числа, расширяющееся сотрудничество с ММПО требуют нового научного осмысления. В настоящее время остается нерешенным вопрос о международной правосубъектности международных неправительственных организаций, их правового положения по отношению к субъектам международного права.

Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что на основе проведенного анализа объемного массива нормативного материала, а также доктринальных источников делается попытка предложить собственный подход в решение проблемы правового статуса международных неправительственных организаций. Диссертантом отмечается необходимость предоставить международным неправительственным организациям большие возможности для участия в работе международных межправительственных организаций; установить устойчивые и продуктивные отношения сотрудничества с неправительственными структурами.

Проблема международно-правового положения международных неправительственных организаций обусловлена в том числе отсутствием в международной практике единого подхода самих международных межправительственных организаций при осуществлении сотрудничества с неправительственными организациями. Проанализировав взаимодействие межправительственных организаций с международными неправительственными структурами, можно отметить наличие различных принципов и условий сотрудничества с последними, которые установлены отдельными ММПО.

Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что подвергнуты анализу деятельность международных неправительственных организаций по их сотрудничеству с ММПО, специфика предоставляемого им официального статуса рядом ММПО, вклад МНПО в развитие правового регулирования международных отношений и налаживание более эффективного и продуктивного сотрудничества с ООН и других ММПО. В научный оборот введены новые данные о деятельности международных неправительственных организаций, связанных с ООН и иными ММПО.

Апробация результатов исследования осуществлена в форме обсуждения различных аспектов темы диссертационного исследования на научно-практических конференциях, проводимых в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина и Российском университете дружбы народов, а также публикаций по теме диссертационного исследования.

Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами диссертационного исследования и включает введение, три главы, восемь параграфов, заключение и библиографический список использованных в ходе исследования документов и доктринальных источников.

Основное содержание работы

международный неправительственный правовой сотрудничество

Во введении дается обоснование актуальности, научной новизны, теоретической и практической значимости работы; определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи; приводится методологическая и теоретическая основа диссертации; раскрывается научная новизна работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; указывается теоретическая и практическая значимость диссертации; содержатся сведения об апробации результатов исследования.

Глава I - «Особенности международно-правового положения международных неправительственных организаций» - содержит три параграфа.

В первом параграфе - «Понятие и виды международных неправительственных организаций (МНПО)» - рассматриваются различные подходы к определению понятия «международная неправительственная организация», автором предложено собственное определение МНПО, представлена классификация МНПО.

В работе отмечается значимость деятельности МНПО в таких сферах международных отношений, как: здравоохранение, защита прав беженцев, охрана окружающей среды, в решении гуманитарных проблем, проблемы освобождения от чрезмерной задолженности беднейших стран и многих других. Деятельность международных неправительственных организаций имеет огромное положительное воздействие на формирование норм международного права и на международные отношения, на развитие национального законодательства отдельных государств.

Особое внимание уделяется выявлению основных признаков, характеризующих МНПО, таких как: независимость от власти, добровольные начала и некоммерческий вид деятельности, представительный характер, демократическая внутренняя структура, определенный порядок образования и функционирования, закрепленный в уставе или иных учредительных документах, соответствие деятельности основным принципам международного права, специализация на определенных вопросах в конкретной сфере общественной жизни, международный характер деятельности.

В исследовании отмечено наличие в доктрине международного права и в международных актах различных наименований, используемых в отношении неправительственных структур: наиболее часто употребляемым является термин «международные неправительственные организации» («МНПО»), также применяются наименования «частный сектор», «организации гражданского общества», «негосударственные акторы», «третий сектор» и др.

В данном разделе работы представлена классификация МНПО. Особое внимание уделено выявлению различия между международными и национальными НПО (ННПО), которое главным образом заключается в том, что МНПО осуществляют деятельность международного характера на основе международного права, в то время как целью деятельности ННПО является решение национальных проблем конкретного государства, их политика базируется в основном на национальных правовых нормах.

Во втором параграфе - «Концепции международной правосубъектности МНПО в доктрине международного права» - выделены и проанализированы концепции международной правосубъектности МНПО, разработанные в отечественной доктрине международного права. Особое внимание уделено традиционной концепции, которую разделяет автор, направленной на утверждение того, что МНПО не являются субъектами международного права. Представляется, что международные неправительственные организации не могут быть признаны субъектами международного права, поскольку они не обладают необходимыми для этого свойствами. МНПО создаются частными лицами в соответствии с национальным законодательством и являются субъектами внутригосударственного права. Получая консультативный статус, они приобретают возможность доносить свою позицию по отдельным проблемам межправительственным организациям, участвуют в консультациях с ММПО, зачастую межправительственные организации включают их в работу по разработке и реализации международных договоров. Вместе с тем права МНПО существенно ограничены, и отнести данные организации к числу субъектов международного права не представляется возможным.

В третьем параграфе - «Различия в правовой природе международных неправительственных (МНПО) и международных межправительственных организаций (ММПО)» - представлен анализ правовой природы МНПО, который осуществляется на основе ее сопоставления с юридической характеристикой ММПО. В этой связи подчеркивается, что международные межправительственные организации создаются при участии государств на основании международного договора, в то время как международные неправительственные организации независимы от государств, государства в их создании участия не принимают. В отличие от ММПО международные неправительственные организации учреждаются, по общему правилу, не на основании межправительственного соглашения, а их устав не является международным договором. МНПО имеют статус юридического лица в соответствии с внутренним национальным правом. Их существование и деятельность регулируется национальным законодательством той страны, где они зарегистрированы. Все вопросы, касающиеся положения их сотрудников, привилегий и ответственности, также регулируются нормами внутреннего права того или иного государства.

Особое внимание в исследовании уделено проблеме ответственности международных организаций. ММПО, будучи признанными субъектами международного права, являются субъектами и международно-правовой ответственности. Ответственность же МНПО устанавливается в соответствии с национальным правом различных государств, в которых они созданы, а также государств, где они имеют представительства. Что касается международно-правовой ответственности МНПО, то таковой данные организации не обладают. Представляется, что в отношении МНПО возможно формулирование требования прозрачности и подотчетности, ввиду того что деятельность МНПО затрагивает абсолютно всех участников международных отношений и оказывает на них значимое воздействие.

Существенное внимание уделено сравнению характера сотрудничества, осуществляемого ММПО между собой и ММПО с МНПО. Если взаимодействие межправительственных организаций между собой основывается на принципах международного права, в том числе и на началах равноправия, то об отношениях ММПО с МНПО такого сказать нельзя. В ходе анализа модельных соглашений о сотрудничестве (партнерстве) с неправительственными организациями, разрабатываемых в рамках отдельных ММПО, выявлена исключительно вспомогательная функция, осуществляемая неправительственными организациями при взаимодействии с межправительственными организациями. При этом международные неправительственные организации должны выполнять определенные обязанности по предоставлению отчетности, как финансовой, так и о проделанной работе. В отношении МНПО ведется регулярный контроль, их деятельность оценивается с точки зрения пользы для международных межправительственных организаций. В ходе исследование указывается на особенность процедуры подготовки соглашений. Соглашения, как правило, являются модельными, они составляются ММПО в одностороннем порядке, а международные неправительственные организации в разработке положений данного соглашения непосредственного участия не принимают.

Значимое место в работе занимает проблема определения правовой природы соглашений, заключаемых между ММПО и МНПО. Подчеркивается международный характер данных соглашений, их соответствие принципам международного права, которыми руководствуются ММПО при разработке этих документов. Вместе с тем данные соглашения не могут рассматриваться в качестве международных договоров в понимании Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями и между международными организациями от 21 марта 1986 года, согласно которой сторонами международного договора наряду с государствами могут выступать исключительно международные межправительственные организации. При этом в работе отмечается, что с другой стороны, исходя из специфики содержания указанных соглашений: цели, предмета, обязательств и ответственности сторон, они не могут рассматриваться в качестве гражданско-правовых сделок. В отличие от гражданско-правовых договоров, предмет которых направлен на обеспечение экономического оборота, предмет соглашений между ММПО и МНПО определен совершенно иной целью: проведение совместных мероприятий по защите определенных слоев населения, оказание взаимной помощи в целях реализации программ в конкретных областях сотрудничества, иные. Соглашения, заключаемые между МНПО и ММПО, не носят коммерческого характера, а направлены на достижение эффективного сотрудничества между сторонами. С учетом выявленной специфики соглашений о сотрудничестве, заключаемых между ММПО и МНПО, невозможностью их квалификации ни как международных договоров, ни в качестве гражданско-правовых договоров, в ходе исследования делается вывод о необходимости их определения как договоров особого рода, так называемых «договоров sui generis».

Глава II - «Формирование международно-правового регулирования сотрудничества ММПО с МНПО» - содержит три параграфа.

Первый параграф - «История возникновения и эволюция характера консультативных связей МНПО с ММПО» - посвящен вопросу становления МНПО. Международное общение на негосударственном уровне зародилось в глубокой древности, первоначально осуществлялось в форме международных встреч, всемирных выставок. В диссертации отмечено, что в отдельных сферах деятельности международное взаимодействие первоначально развивалось именно по неправительственной линии, и в дальнейшем было преобразовано в форму межправительственного общения: так, общественное движение «Международная ассоциация правовой защиты трудящихся» было предшественником Международной организации труда; на базе Международной литературной и художественной ассоциации было создано Объединенное бюро литературной и художественной собственности (предшественник Всемирной организации интеллектуальной собственности); Международный комитет по олову возник на основе неправительственной организации - Ассоциации производителей олова; Метрический союз возник на базе Международного конгресса весов, мер и монет - организации, имевшей негосударственный характер. Рассматривая историю развития сотрудничества в рамках консультативного статуса, подчеркивается, что МНПО и ММПО всегда поддерживали тесные связи. Взаимодействие с международными неправительственными организациями было инициировано еще предшественницей ООН, Лигой Наций. Разработанный механизм сотрудничества с МНПО, устанавливающий порядок предоставления консультативного статуса был впервые утвержден в рамках такого главного органа ООН, как Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС). Впоследствии МНПО был предоставлен консультативный статус при межправительственных организациях, как входящих в систему ООН (ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ, ИМО, др.), так и не входящих в нее (Совет Европы, Лига американских государств, Африканский Союз, др.).

Во втором параграфе - «Современные формы сотрудничества ММПО с МНПО» - подчеркивается многообразие форм взаимодействия международных межправительственных организаций с международными неправительственными организациями, в качестве которых выступают: предоставление официального (консультативного; ассоциированного) статуса, аккредитация для участия в отдельных мероприятиях ММПО, регистрация МНПО, заключение соглашения о сотрудничестве, участие в конференциях ММПО и др. МНПО также могут получить статус наблюдателя при международных межправительственных организациях (например, при Арктическом совете, Хельсинской комиссии, др.). Зачастую консультативный статус при отдельных ММПО (например, ЮНЕСКО, ВОЗ, др.) включает в себя возможность участвовать и в качестве наблюдателя на определенных мероприятиях. Следует отметить, что подобное сотрудничество закрепляется в учредительных актах (уставах) и текущих документах межправительственных организаций (правилах, принципах, руководствах, иных документах, определяющих взаимоотношения данных организаций с МНПО). Вместе с тем в основе официальных отношений ММПО с МНПО, как правило, лежит заключаемое между ними соглашение.

В работе рассматривается порядок предоставления статуса наблюдателя Хельсинской комиссией. В рамках анализа положения наблюдателя при данной ММПО отмечается, что носитель этого статуса наделяется определенными правами: посещать совещания Хельсинской комиссии и ее подразделений, получать подготовленные к совещанию материалы, отчеты и другие документы, представляющие интерес для наблюдателя, в том случае, если доступ к данным документам не ограничен; направлять письменные заявления по вопросам повестки дня; делать устные заявления по проблемам, обсуждаемым на совещании с разрешения председателя. Однако, в сравнении с преимуществами, которыми наделяются МНПО в связи с получением консультативного статуса, объем прав наблюдателей существенно уже.

В главе III - «Практика сотрудничества МНПО с отдельными ММПО» - отмечается тенденция в политике ряда универсальных и региональных международных межправительственных организаций в отношении усиления сотрудничества с международными неправительственными организациями. В системе ООН официальный статус МНПО предоставляет сама Организация Объединенных Наций, а также практически все ее специализированные организации, организации, связанные с ООН (такие, как МАГАТЭ и ВТО). Международные региональные организации, в частности, Совет Европы (СЕ), Организация американских государств (ОАГ), Африканский союз (АС), также активно взаимодействуют с МНПО.

В первом параграфе - «Правовые основы сотрудничества МНПО с отдельными органами Организации Объединенных Наций» - предмет исследования составляют отношения МНПО с отдельными органами ООН.

Впервые формальные рамки аккредитации МНПО были введены одним из главных органов ООН - ЭКОСОС, который разработал официальный механизм установления консультативных связей с неправительственными структурами. Правовые основы сотрудничества ЭКОСОС с МНПО базируются на ряде резолюций (первая из них была принята еще в 1946 году). Резолюции наиболее полным образом раскрывают механизм установления консультативных мероприятий, служат примером наиболее детального регулирования подобных отношений. Значимым является применение резолюций ЭКОСОС, в том числе и другими организациями системы ООН, например, Всемирной организацией здравоохранения.

Особое внимание в работе уделено выявлению значимости консультативных мероприятий, в рамках которых ЭКОСОС взаимодействует с МНПО. ЭКОСОС получает право обращаться к МНПО с различными запросами по обсуждаемым проблемам и за получением экспертной информации, с целью проведения консультаций. МНПО благодаря предоставленному консультативному статусу в свою очередь обладают возможностью выразить собственную точку зрения и повлиять на работу ЭКОСОС, стать услышанными глобальной аудиторией, внести свой вклад в разработку повестки дня ООН. ЭКОСОС создано специальное подразделение в целях оптимизации взаимодействия с МНПО - Комитет по неправительственным организациям, деятельность которого направлена на обеспечение более активного участия МНПО в работе ООН и на повышение уровня активности на региональном уровне, усиление вклада МНПО в работу конференций ООН, расширение взаимодействия МНПО с подразделениями Секретариата ООН, стимулирование деятельности МНПО.

В исследовании подчеркивается количественный рост НПО, имеющих консультативный статус при ООН. На сегодня в мире насчитывается 136 неправительственных организаций, имеющих генеральный (общий) консультативный статус при ООН, 1955 организаций, получивших специальный статус, и 960, внесенных в ростер.

В ходе исследования сотрудничества органов ООН с МНПО уделено внимание взаимодействию Совета Безопасности ООН с неправительственными структурами. В последнее время Совет Безопасности существенным образом усилил неформальные отношения с представителями гражданского общества. Им организовываются неофициальные совещания и брифинги с МНПО в соответствии с так называемой «формулой Аррии», которая представляет собой мероприятие, позволяющее Совету Безопасности получать информацию от одного или нескольких экспертов МНПО по вопросу, интересующему Совет Безопасности, вне стен этого органа. В работе отмечается важность данного нововведения, с учетом того, что ранее на заседаниях Совета Безопасности имели право выступать исключительно делегации и официальные представители ООН. Согласно «формуле Аррии» проводятся мероприятия (совещания и / или брифинги) по проблемам детей, женщин, вооруженных конфликтов, мира и безопасности. Так, резолюция Совета Безопасности №1325 от 31 октября 2000 года, посвященная правам женщин, была принята в результате влияния, оказанного МНПО в соответствии с «формулой Аррии».

Второй параграф - «Сотрудничество МНПО со специализированными учреждениями Организации Объединенных Наций» - раскрывает механизм сотрудничества с неправительственными структурами, установленный в рамках отдельных специализированных учреждений ООН, таких как Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной морской организации (ИМО) и Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО). Возможность установления сотрудничества с международными неправительственными организациями предусматривается в учредительных актах межправительственных организаций (статья 71 Устава ВОЗ, статья 11 Устава ЮНЕСКО, др.). ММПО разрабатывают и текущие документы о сотрудничестве с МНПО. Так, в рамках ВОЗ действуют «Принципы, определяющие отношения ВОЗ и неправительственных организаций»; ЮНЕСКО были разработаны «Директивы, касающиеся отношений с неправительственными организациями», ФАО - так называемая «Политика взаимоотношений с международными неправительственными организациями»; ИМО - «Правила, определяющие отношения между ИМО и неправительственными организациями», а также «Руководство по предоставлению консультативного статуса».

В разделе подчеркивается преимущество МНПО, имеющих официальный статус при ММПО, в сравнении с теми неправительственными организациями, которые подобным статусом не обладают, выражающееся в получении, в частности, в рамках ЮНЕСКО, таких прав, как: право направлять наблюдателей на заседания органов ЮНЕСКО, выступать на заседаниях, делать заявления в том числе в письменной форме, получать необходимую документацию по вопросам, составляющим их компетенцию, получать финансовую помощь, др.

Кроме того, отмечаются недостатки подобного взаимодействия. Так, процедура установления официальных отношений с ВОЗ может занимать значительный период времени (три-четыре года). В силу этого данную процедуру нередко характеризуют как длительную, бюрократизированную, чрезмерно формальную. При этом в систему официальных отношений получают допуск только наиболее важные МНПО, в основном, так называемые МНПО из стран Севера. Те неправительственные организации, которые не имеют официальных отношений с ВОЗ, обладают только правом присутствовать на заседаниях управляющих органов ВОЗ.

Международные межправительственные организации выступают с инициативой установления более продуктивных и эффективных партнерских отношений с МНПО. Для укрепления сотрудничества с неправительственными структурами ММПО создаются специальные органы и подразделения. Так, ЮНЕСКО был создан Комитет связи с НПО, в рамках ВОЗ функционирует Постоянный комитет по неправительственным организациям, а также была учреждена так называемая Инициатива развития гражданского общества. В целях укрепления диалога с неправительственными организациями и обеспечения динамичного партнерства между ООН и МНПО действует межучрежденческая структура, деятельность которой поддерживается 20 специализированными учреждениями ООН, - Служба связи с неправительственными организациями ООН. Служба связи с НПО способствует информационному обеспечению неправительственных организаций, проводит консультации, экспертизы, осуществляет иную поддержку МНПО.

В третьем параграфе - «Сотрудничество МНПО с международными региональными организациями (ОАГ, СЕ)» - рассмотрен механизм сотрудничества с международными неправительственными организациями таких региональных межправительственных организаций, как Организация американских государств и Совет Европы. Также в разделе отмечается необходимость повышения эффективности этих отношений.

В рамках ОАГ принято несколько резолюций, направленных на совершенствование взаимодействия с МНПО. Анализ данных документов позволяет сделать вывод о сложившейся практике сотрудничества с МНПО и о существовании различных форм подобного взаимодействия. В этой связи рассматриваются такие формы сотрудничества с МНПО, как регистрация при ОАГ, заключение соглашений, участие в заседаниях ОАГ в качестве «специального гостя». Значительное внимание в работе уделено такому способу сотрудничества как регистрация при ОАГ. В данном случае МНПО наделяется возможностью стать частью системы ОАГ, работать в различных тематических группах государств-членов, получать доступ к информации по политическим, экономическим, социальным вопросам. Регистрация упрощает обмен информацией, опытом, что способствует выработке политики ОАГ с учетом участия и диалога с гражданским обществом. МНПО, желающая осуществлять техническое, административное и финансовое сотрудничество или разработать, финансировать и реализовать совместный проект с ОАГ, имеет возможность заключить соглашение о сотрудничестве. Существует два типа соглашений о сотрудничестве: общие и специальные. Общие соглашения предусматривают обязанность НПО предоставлять рекомендации по основным вопросам деятельности ОАГ. Специальные же соглашения заключаются с целью привлечения неправительственных организаций к разработке и реализации конкретных проектов, для оказания технической, административной и финансовой помощи в целях продвижения каких-либо определенных программ ОАГ.