Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа

Размещено на http://www.allbest.ru/

УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ СТАТУС РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

12.00.09 - уголовный процесс, криминалистика; оперативно-розыскная деятельность

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Попова Татьяна Юрьевна

Челябинск 2012

Работа выполнена в Омской академии МВД России

Научный руководитель: Азаров Владимир Александрович Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: Андреева Ольга Ивановна доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности Томского государственного университета

Прошляков Алексей Дмитриевич Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного процесса ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Кубанский государственный университет» г. Краснодар

Защита диссертации состоится 26 апреля 2012 г. в 16.00 на заседании диссертационного совета Д 212.298.12 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, ауд. 208.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (НИУ).

Автореферат разослан «____» ___________ 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, доцент Даровских Светлана Михайловна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Создание в 2007 году Следственного комитета при прокуратуре РФ и выведение следственных подразделений из-под прямого контроля прокурора вызвали необходимость принятия 5 июня 2007 г. Федерального закона № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон ШО прокуратуре Российской ФедерацииШ», который вступил в силу 7 сентября 2007 г. и ознаменовал собой новый этап реформирования досудебного производства.

Результатом этих преобразований стала существенная трансформация статуса одного из участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения - начальника следственного отдела. Наделив его новыми полномочиями, законодатель дал ему иное наименование - руководитель следственного органа. Но дело не столько в смене названия, сколько в принципиальном изменении круга его прерогатив. У руководителя следственного органа остались полномочия, присущие начальнику следственного отдела, ему же передана существенная часть прав, которыми был ранее наделен прокурор в отношении решений, принимаемых следователем при производстве предварительного расследования.

Одним из самых значимых законов (после 2007 года), внесших существенные коррективы в процессуальный статус участников уголовного процесса со стороны обвинения, стал Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, принятый в связи с созданием независимого Следственного комитета Российской Федерации (далее по тексту - СК России). Этот закон вернул прокурору часть полномочий, которые были переданы Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ руководителю следственного органа и наделил последнего некоторыми новыми правами.

Проведенная в 2007 году реорганизация направлений деятельности властных участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения с учетом последних законодательных и организационных коррекций 2011 года принципиально изменила и круг их полномочий, требующих переосмысления и разработки предложений по их реализации на практике. В частности, отсутствие у прокурора достаточных прерогатив для осуществления полноценного надзора за предварительным следствием позволяет констатировать фактическую неподнадзорность деятельности руководителя следственного органа прокурору.

Кроме того, подробная регламентация и большой объем полномочий руководителя следственного органа, на наш взгляд, обостряют необходимость определения оптимальной сферы влияния начальников следственных подразделений на руководство расследованием и самостоятельность подчиненных им следователей.

Существующая разница в структуре следственных подразделений различных ведомств, в аппарате которых они находятся (СК России, МВД России, ФСБ России и ФСКН России), предопределяет возникновение проблем, осложняющих их работу. К таковым, например, относятся: процедура наделения статусом руководителя следственного органа иных начальников следственных подразделений и определение объема их полномочий, а также появление большого количества новых для руководителя следственного органа прерогатив, как ранее принадлежавших прокурору, так и возникших в связи с преобразованием его статуса.

Еще одной проблемой современного этапа является недостаточная проработка теорией уголовного процесса элементов уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа в контексте стоящих сегодня перед ним задач.

Указанные выше соображения предопределили выбор темы диссертационного исследования и свидетельствуют о ее научной актуальности и большом практическом значении.

Степень научной разработанности проблемы и личный вклад автора. Вопросы процессуальных полномочий начальника следственного отдела, его процессуальные функции и отношения с прокурором и следователем по УПК РСФСР 1960 года и УПК РФ в разное время рассматривались в работах В. А. Азарова, Е. Е. Антоновой, Б. В. Асриева, А. М. Баранова, В. П. Божьева, А. Бакрадзе, С. А. Величкина, Б. А. Викторова, Э. И. Воронина, Б. Я. Гаврилова, А. П. Гуляева, И. М. Гуткина, В. Д. Дармаевой, А. П. Дубровина, Ю. В. Деришева, З. З. Зинатуллина, В. В. Кальницкого, М. М. Кузембаевой, С. М. Кузнецовой, Ю. А. Кукушкина, Н. И. Кулагина, Л. И. Лавдаренко, А. М. Ларина, П. В. Лементы, Р. Н. Мамошиной, Ю. В. Манаева, Н. С. Мановой, М. В. Мешкова, Д. В. Наметкина, Л. В. Поповой, Р. Д. Рахунова, Н. И. Ревенко, В. Ф. Статкуса, Б. Б. Степанова, Х. С. Таджиева, Н. С. Трубина, Ф. Н. Фаткуллина, Г. П. Химичевой, О. В. Химичевой, М. М. Чернякова, А. А. Чувилева, П. С. Элькинд, С. А. Шейфера и др.

На современном этапе (после 2007 года) по данной проблематике и пограничным вопросам были защищены диссертации Е. Н. Бурнос (Краснодар, 2008.), И. В. Ткачевым (Москва, 2008), С. А. Табаковым (Омск, 2009), В. П. Ануфриевым (Москва, 2009). Однако в этих работах исследовались лишь отдельные аспекты полномочий руководителя следственного органа в контексте обозначенных указанными авторами тем.

Изучению собственно места и роли в системе участников уголовного процесса руководителя следственного органа посвящены диссертации Е. А. Новикова «Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве: процессуальные и организационные аспекты» (Москва, 2009) и Н. А. Моругиной «Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения» (Москва, 2010).

Необходимо учитывать, что эти исследования проводились без учета положений Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, персонально касающегося руководителя следственного органа.

Последним научным исследованием на эту тему является диссертация О. В. Колесникова «Руководитель следственного органа в системе МВД России как участник уголовного судопроизводства» (Санкт-Петербург, 2011), в котором рассматривается уголовно-процессуальное положение руководителя следственного органа применительно к специфике МВД России, тогда как тенденция расширения подследственности следователей СК России свидетельствует о его приоритетном развитии и требует выработки унифицированных предложений, реализация которых была бы возможна в каждом следственном ведомстве.

Отдавая должное значимости результатов научных работ упомянутых авторов, отметим, что они не исчерпывают всех проблем, связанных с исследованием в рамках уголовного судопроизводства оптимальных механизмов правового регулирования взаимоотношений руководителя следственного органа прежде всего с прокурором и следователем, что позволяет продолжить поиск оптимального баланса прерогатив руководителя следственного органа и прокурора.

Личный вклад автора в решение проблемы оптимизации и совершенствования процессуального статуса руководителя следственного органа состоит в создании рациональной модели соотношения полномочий названного субъекта с иными властными участниками в условиях новейшего правового контекста, позволяющего в ином ракурсе взглянуть на круг проблем, рассмотренных в данном диссертационном исследовании. Автор предлагает сбалансированную систему взаимоотношений властных участников уголовного процесса со стороны обвинения, базируясь на идее разделения и закрепления за каждым участником своей индивидуальной процессуальной функции.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является системный анализ норм, регулирующих процессуальное положение руководителя следственного органа, изучение основных вопросов теории и практики взаимоотношений руководителя следственного органа с другими участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения, выработка на этой основе предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства и практики его применения.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

- выявить причины и исторические условия возникновения процессуальной фигуры начальника следственного отдела изначально именно в структуре органов МВД России и определить его процессуальное положение по УПК РСФСР 1960 года;

- исследовать в сравнении с предыдущим положение начальника следственного отдела по УПК РФ 2001 года;

- определить понятие и элементы процессуального статуса руководителя следственного органа после реформы предварительного следствия 2007 года; руководитель следственный орган процессуальный

- обозначить и изучить функциональную направленность полномочий руководителя следственного органа на современном этапе;

- соотнести и с учетом функционального предназначения оптимизировать процессуальные полномочия руководителя следственного органа и прокурора, с одной стороны, и руководителя следственного органа и следователя - с другой;

- разработать предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства в избранном ключе.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность отношений, возникающих в результате совместной деятельности руководителя следственного органа и других участников уголовного судопроизводства.

Предметом исследования является современное уголовно-процессуальное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение руководителя следственного органа по осуществлению своих процессуальных функций.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет общенаучный метод познания действительности - диалектический, а также специальные и частноправовые методы изучения правовых явлений: исторический, статистический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Теоретическую базу исследования составили работы в области общей теории права и уголовно-процессуального права.

Нормативная и эмпирическая основа диссертации. Нормативная основа исследования включает в себя уголовно-процессуальное законодательство, в том числе федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты. Сбор эмпирического материала проводился в 2007-2010 гг. в следственных подразделениях СК при МВД России, СК при прокуратуре РФ, ФСКН России: по Кемеровской, Томской, Новосибирской, Оренбургской, Иркутской, Курганской, Нижегородской, Омской областям, Хабаровскому краю. В 2011 году проводилось дополнительное анкетирование в следственных подразделениях СК России.

Автором использованы результаты анкетирования 385 респондентов, в их числе 300 следователей и 85 руководителей следственных органов, изучено 110 уголовных дел. При подготовке работы использовались результаты эмпирических исследований, полученных другими авторами по проблемам, имеющим отношение к теме диссертации, а также использован личный опыт работы диссертанта в качестве следователя, помощника руководителя следственного органа.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в том, что автором с учетом создания независимого Следственного комитета Российской Федерации в условиях действия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ впервые предложен унифицированный для всех следственных ведомств оригинальный вариант оптимизации уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа как посредника в отношениях между прокурором и следователем в контексте обеспечения прокурору возможности осуществления действенного надзора за предварительным следствием и укрепления процессуальной самостоятельности следователя, а также закрепления индивидуальных функций за каждым из перечисленных участников уголовного процесса при отсутствии их дублирования.

В работе обоснована концепция привлечения суда для решения процессуальных споров между руководителем следственного органа и следователем, а также между прокурором и следователем по стратегическим вопросам расследования.

Кроме того, разработаны предложения, касающиеся полномочий руководителя следственного органа при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве.

Научная новизна исследования отражена в положениях, выносимых на защиту.

1. Исходя из предписаний УПК РФ всех руководителей следственных подразделений можно разделить на три уровня: местный (районов, городов), региональный (уровень субъектов федерации) и федеральный (главы соответствующих комитетов, управлений, департаментов). Полагаем, что установленный на практике для каждого руководителя следственного органа индивидуальный объем полномочий не соответствует законодательной трехуровневой системе руководителей следственных органов. В связи с этим предлагаем иных руководителей следственных подразделений, прописанных в ведомственных приказах, наделить соответствующими законодательными полномочиями руководителя следственного органа определенного уровня.

2. По функциональному признаку все полномочия руководителя следственного органа подразделяются на следующие группы:

1) процессуальное руководство деятельностью следователей (п.п. 3, 5, 6, 8, 9, 11 ч. 1 ст. 39, ч. 6 ст. 162 УПК РФ);

2) контроль за расследованием уголовных дел следователями (п.п. 2, 2.1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);

3) процессуально-организационное руководство деятельностью следственного подразделения (п. 1 ч. 1 ст. 39, п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

4) дача согласия на производство процессуальных действий, так называемые «разрешительные» полномочия (п.п. 4, 10 ч. 1 ст. 39, ч. 1.1 ст. 148, ч. 9 ст. 166, ч. 6 ст. 220, ч. 3 ст. 317¹, ч. 1 ст. 427 УПК РФ);

5) полномочия, имеющие надзорный характер (ст. 124 УПК РФ);

6) личное осуществление уголовного преследования (персональное производство предварительного следствия по уголовным делам) (п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 39 УПК РФ);

7) собственно организация работы следственного подразделения (не имеет процессуального характера, однако имеет для руководителя следственного органа существенное значение).

3. Основной (главной, но не единственной) функцией, осуществляемой руководителем следственного органа на предварительном следствии, является функция процессуального руководства.

Факультативные функции руководителя следственного органа следует признать направлениями деятельности, отсутствие которых не может повлиять на объем реализации его задач, они являются для данного субъекта эпизодическими. К таковым, на наш взгляд, относятся надзорная функция, функция уголовного преследования и функция организации работы следственного подразделения.

Дополнительная функция руководителя следственного органа трактуется нами как направление деятельности, способствующее эффективной реализации основной функции. Осуществление процессуального контроля руководителем следственного органа определяется нами как дополнительное направление деятельности, обеспечивающее ему надлежащее исполнение руководства.

4. Руководитель следственного органа - единственный участник уголовного процесса со стороны обвинения, обладающий властными полномочиями, действия и решения которого лишь формально являются объектом прокурорского надзора. В целях повышения эффективности прокурорского надзора, в частности, надлежит установить императивный характер всех запросов прокурора руководителю следственного органа.

5. У руководителя следственного органа необходимо изъять полномочия по личному осуществлению уголовного преследования. Исключением из данного правила может быть только существующий порядок возбуждения уголовных дел в отношении субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ, с уточнением, что в отношении лиц, указанных в п.п. 13 и 14 ч. 1 ст. 448 УПК РФ, решение о возбуждении уголовного дела единолично принимается соответственно Председателем Следственного комитета Российской Федерации и руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации без права дальнейшего осуществления этими лицами предварительного следствия.

6. В результате реформы 2007 года не произошло расширения процессуальной самостоятельности следователя. В настоящее время она практически полностью может быть ограничена либо по воле руководителя следственного органа (дача указаний), либо по прямому предписанию закона (дача согласия). Имеет место лишь некоторое упрощение процедуры согласования ходатайства о производстве следственных действий и принятии процессуальных решений, которые допускаются на основании судебного решения, в виде получения согласия своего ведомственного начальника - руководителя следственного органа. Наличие процессуальной и административной зависимости от руководителя следственного органа не позволяет следователю идентифицировать себя как лицо процессуально самостоятельное и административно независимое.

7. В целях укрепления процессуальной самостоятельности следователя ему нужно предоставить право напрямую (минуя руководителя следственного органа) обращаться к прокурору в случаях несогласия с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства и при возвращении уголовного дела в порядке п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ.

8. Наделение суда полномочиями по рассмотрению процессуальных споров между следователем и руководителем следственного органа, а также между прокурором и следователем по стратегическим вопросам расследования позволит реально обеспечить процессуальную самостоятельность следователя путем исключения ведомственного влияния и приоритета корпоративных интересов при принятии ключевых решений по уголовному делу.

В частности, целесообразно закрепить в законе возможность прокурора обжаловать несогласие следователя исполнить его требование об устранении нарушений федерального законодательства и возражения руководителя следственного органа относительно исполнения требования прокурора об отмене незаконного либо необоснованного постановления следователя как руководителю вышестоящего следственного органа, так и в суд.

9. Отсутствие регламентации действий руководителя вышестоящего следственного органа по рассмотрению возражений на указания, действия (бездействие) и решения руководителя нижестоящего следственного органа, во-первых, вынуждает следователя безоговорочно выполнять указания руководителя вышестоящего следственного органа, противоречащие его внутреннему убеждению, а во-вторых, не позволяет следователю обжаловать решения начальника вышестоящего следственного органа по рассмотрению возражений следователя. В связи с этим в УПК РФ целесообразно:

1) закрепить возможность обжалования указаний, действий (бездействия) и решений руководителя следственного органа только надзирающему прокурору;

2) регламентировать полномочия надзирающего прокурора, касающиеся вынесения решений по результатам рассмотрения жалобы следователя на указания, действия (бездействия) и решения руководителя следственного органа: в частности, разрешить прокурору либо отменить обжалуемый акт руководителя следственного органа, либо поручить производство следствия по этому делу другому следователю;

3) предусмотреть возможность обжалования следователем решения надзирающего прокурора по результатам рассмотрения жалобы:

- на указания руководителя следственного органа, касающиеся изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, направления уголовного дела в суд или его прекращения - вышестоящему прокурору или в суд,

- на указания руководителя следственного органа по другим процессуальным вопросам, а также на действия (бездействие) и решения руководителя следственного органа - только вышестоящему прокурору.

Решение вышестоящего прокурора и суда по рассматриваемым выше вопросам является окончательным.

10. При регламентации отношений следователя и руководителя следственного органа в связи с ходатайством о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве необходимо:

1) предоставить следователю право самостоятельно (без согласования с руководителем следственного органа) выносить мотивированное постановление о возбуждении перед прокурором ходатайства о заключении с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве либо об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве;

2) закрепить для участников со стороны защиты возможность обжаловать прокурору постановление следователя об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве;

3) предусмотреть право следователя, подозреваемого, обвиняемого, его защитника обжаловать постановление прокурора об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве вышестоящему прокурору или в суд.

Теоретическая и практическая значимость работы. Разработанные автором научные положения и практические рекомендации могут использоваться в целях совершенствования уголовно-процессуального законодательства, практической деятельности органов предварительного следствия, а также подготовки специалистов в юридических вузах. Материалы диссертации, отдельные положения и выводы могут стать основой для дальнейших научных изысканий в данной области. Теоретические выводы могут быть использованы в учебно-методических разработках при преподавании курса «Уголовный процесс».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в 16 опубликованных научных статьях. Результаты исследования стали предметом обсуждения на всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы права и правоприменения» (Кемерово, 2008); «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2008); межвузовской научной конференции «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, 2009, 2011); международных научных конференциях «Правовое образование - Гражданское общество - Справедливое государство» (Кемерово, 2009, 2010, 2011), а также в работе круглого стола «Теория и практика организации и деятельности следственных отделов при прокуратуре округа (района)» (Омск, 2010).

Теоретические выводы диссертации внедрены в учебный процесс Омской академии МВД России, Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, а также в практическую деятельность следственных подразделений при Кузбасском УВД на транспорте и следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Кемеровской области.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список использованных источников и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются его методология, научная новизна, теоретическое и практическое значение, дается характеристика эмпирической и нормативной базы исследования, приводятся сведения об апробации результатов работы.

В первой главе «Появление и формирование основ процессуального положения руководителя следственного органа» анализируются правовые предпосылки возникновения процессуальной фигуры начальника следственного отдела, рассматриваются его полномочия с точки зрения их функциональной направленности, определяются критерии разграничения прокурорского надзора и ведомственного контроля начальника следственного отдела на предварительном следствии, дается оценка предложениям по совершенствованию деятельности последнего.

В первом параграфе «Начальник следственного отдела как участник уголовного судопроизводства в УПК РСФСР 1960 года» автор обращается к истокам появления современного аналога руководителя следственного органа - начальника следственного отдела.

Действующая система органов предварительного следствия сформировалась в 1963 году в связи с образованием следственных подразделений в Министерстве охраны общественного порядка, в дальнейшем преобразованном в Министерство внутренних дел. В аппарате данного ведомства над следователями были поставлены административные руководители в лице соответствующих начальников подразделений, полномочия которых регламентировались подзаконными нормативными актами. Однако на деле начальник следственного отдела, по сути, осуществлял не только административные и организационные полномочия по отношению к подчиненным ему следователям, но и реализовывал процессуальные функции, не обладая при этом легитимным процессуальным статусом. Такая ситуация продлилась до издания Президиумом Верховного Совета РСФСР Указа от 14 декабря 1965 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР».

Анализируя функциональную направленность полномочий начальника следственного отдела, диссертант приходит к выводу, что УПК РСФСР 1960 года последовательно воспроизвел в своих статьях ведомственные положения о функциональной роли начальника следственного отдела, закрепив за ним обязанности по руководству и контролю за предварительным следствием. Автор приводит собственную градацию полномочий начальника следственного отдела в рамках прерогатив, предусмотренных УПК РСФСР 1960 года: 1) контроль за расследованием уголовных дел следователями (полномочия по проверке уголовных дел); 2) руководство деятельностью следователей (полномочия давать указания); 3) процессуально-организационное руководство деятельностью следственного подразделения (полномочия по распределению уголовных дел внутри следственного подразделения); 4) персональное производство предварительного следствия по уголовным делам и административные полномочия, регулируемые ведомственными нормативными правовыми актами.

При рассмотрении соотношения полномочий начальника следственного отдела с полномочиями прокурора на предварительном следствии замечено, что прокурор осуществлял процессуальное руководство предварительным следствием в большем объеме, на более высоком, императивном уровне, чем начальник следственного отдела. Роль же начальника следственного отдела была вспомогательной: он процессуально руководил расследованием постольку, поскольку не было необходимости во вмешательстве прокурора. Более того, юрисдикционные полномочия прокурора распространялись на самого начальника следственного отдела.

При определении направлений деятельности прокурора на предварительном следствии одна группа авторов основной функцией прокурора считает процессуальное руководство, элементом которого являлся надзор (А. М. Ларин, Р. Д. Рахунов и др.). На наш взгляд, все же более логичной является позиция других авторов (В. Ф. Статкус, А. А. Чувилев и др.), определявших, что единственной деятельностью прокурора должен быть надзор, и предлагавших изъять контролирующие полномочия прокурора и оставить их у начальника следственного отдела, чтобы более четко разграничить их взаимные полномочия, исключив дублирование.

Второй параграф «Развитие полномочий начальника следственного отдела по УПК РФ 2001 года» посвящен анализу изменений, произошедших в объеме прав и обязанностей начальника следственного подразделения в связи с принятием УПК РФ.

Констатируется значительное увеличение объема процессуальных полномочий руководителей следственных подразделений в УПК РФ, при этом основные изменения сводились к следующему: 1) был расширен круг вопросов, по которым начальник следственного отдела вправе давать указания следователю (об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения); 2) впервые появилась норма, регламентирующая полномочия начальника следственного отдела на стадии возбуждения уголовного дела, это первое так называемое «разрешительное» полномочие - право продлевать до 10 суток срок проверки сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении; 3) укрепилась традиция дублирования полномочий прокурора и начальника следственного отдела, в частности, оба имели право отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия.

Налицо преобразование характера отношений и формирование иного соотношения полномочий прокурора и начальника следственного отдела. Наметилась тенденция перехода процессуальных полномочий прокурора к ведомственному руководителю следователя (возможность отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия), что получило свое логическое завершение с преобразованием начальника следственного отдела в руководителя следственного органа. Прокурорский надзор и процессуальный ведомственный контроль начали «сращиваться», а граница между ними стираться.

Впервые речь зашла о посреднической роли начальника следственного отдела между прокурором и следователем, что в этот период выражалось в сложившейся практике решения следователем процессуальных вопросов через начальника следственного отдела. Более четкий и однозначный посреднический характер полномочий начальника следственного отдела был законодательно закреплен с возникновением процессуальной фигуры руководителя следственного органа.

Большинство процессуалистов (Г. Ф. Горский, В. С. Шадрин, А. П. Рыжаков, Г. П. Химичева и др.) обосновывали позицию о предоставлении более широких полномочий начальнику следственного отдела, однако на данном этапе эти предложения не были претворены в жизнь, в дальнейшем же, в результате реформы 2007 года, почти все контрольно-надзорные полномочия были переданы от прокурора новому участнику уголовного судопроизводства - руководителю следственного органа.

Главной организационной причиной возникновения процессуальной фигуры руководителя следственного органа стало образование Следственного комитета при прокуратуре РФ, сопряженное с выведением следственных подразделений из-под прямого контроля прокурора. Существенными факторами, определившими наделение начальника следственного подразделения его современными полномочиями, являются многочисленные предложения ведущих процессуалистов, обосновывающих необходимость ограничения полномочий прокурора только надзором и усиления процессуальной власти «ведомственного начальника» следователя.

Вторая глава «Правовые основы процессуального статуса руководителя следственного органа на современном этапе» посвящена определению понятия руководителя следственного органа, выделению и характеристике элементов его процессуального статуса после реформы предварительного следствия 2007 года и с учетом положений Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, а также выявлению и обозначению функциональной направленности его полномочий на современном этапе.

В первом параграфе «Понятие и элементы процессуального статуса руководителя следственного органа» определяется, что такое статус вообще, исследуются виды статусов, дается понятие уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа и интерпретируется содержание составляющих его элементов.

В результате рассмотрения вышеперечисленных дефиниций проводятся различия между правовым и процессуальным статусом и делается вывод, что уголовно-процессуальный статус является отраслевым понятием и в системе статусов занимает промежуточное положение. Его содержание определяется исключительно уголовно-процессуальным законом. Элементами уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа являются: 1) права и обязанности, предусмотренные УПК РФ; 2) подконтрольность деятельности руководителя следственного органа руководителю вышестоящего следственного органа, регламентированная УПК РФ.

В работе сформулировано определение уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа как регулируемого исключительно УПК РФ положения руководителя следственного органа, включающего в себя его процессуальные права, обязанности и подконтрольность руководителю вышестоящего следственного органа.

При рассмотрении его прав и обязанностей делается вывод, что ни в старой, ни в действующей редакции ст. 39 УПК РФ формальное разделение на права и обязанности руководителя следственного органа отсутствует; законодатель использует понятия «полномочие» и «право». В связи с этим исследована этимология этих дефиниций. Поддерживается позиция многих авторов (С. Ф. Кочекьяна, Д. М. Генкина) о включении в понятие «полномочие» как прав, так и обязанностей. Реализация же субъективного права происходит путем совершения определенных действий либо воздержания от их совершения.

При анализе статей УПК РФ, посвященных прерогативам руководителя следственного органа через призму рассмотренных определений, установлено, что предоставленные руководителю следственного органа полномочия имеют императивный характер, то есть характер обязанности, а права - диспозитивную сущность.

Согласно статьям УПК РФ, регламентирующим полномочия руководителя следственного органа, всех руководителей следственных подразделений можно разделить на три уровня: местный (городов, районов), региональный (уровень субъектов) и федеральный (начальники соответствующих комитетов, управлений, департаментов). Автором выдвигается тезис о том, что установленный в настоящее время ведомственными нормативными актами индивидуальный объем полномочий для каждого руководителя следственного органа не соответствует законодательной трехуровневой системе руководителей следственных органов. В связи с этим предлагается иных руководителей следственных подразделений, определенных в ведомственных приказах, законодательно наделить соответствующими полномочиями руководителя следственного органа определенного уровня.

При рассмотрении проблемы определения круга носителей процессуального статуса руководителя следственного органа подвергается критике существующая практика осуществления его прав и обязанностей другими должностными лицами следственных подразделений (в частности, сотрудниками отделов зонального (процессуального) контроля в следственных подразделениях СК России и МВД России).

Исследовав вопрос размежевания административной и процессуальной иерархии руководителей следственных подразделений разного уровня, соискатель подвергает сомнению правомерность использования введенного в УПК РФ понятия «вышестоящий руководитель следственного органа» как субъекта уголовного процесса. Использование оспариваемого понятия, на взгляд автора, применимо к руководителю следственного органа лишь в сфере административных отношений. Поэтому, исходя из закрепленной в ч. 5 ст. 39 УПК РФ трехуровневой процессуальной иерархии руководителей следственных органов, предлагается ввести в ст. 5 УПК РФ понятие руководителя вышестоящего следственного органа как должностного лица, возглавляющего следственное подразделение вышестоящего уровня и имеющего установленные Кодексом полномочия в отношении руководителя следственного органа нижестоящего уровня.

Во втором параграфе «Функциональная характеристика полномочий руководителя следственного органа» рассматривается генезис представлений о функциях в теории уголовного процесса, анализируется обусловленность юридического статуса данного участника процесса направлениями его деятельности.

Под функциями понимаются направления деятельности конкретных участников уголовного судопроизводства, обусловленные не общими задачами уголовного процесса, а индивидуальным предназначением отдельного субъекта уголовно-процессуальной деятельности, способствующим достижению целей всего уголовного судопроизводства.

Правильная оценка и классификация полномочий руководителя следственного органа на современном этапе напрямую зависят от определения их соответствия его функциональному предназначению, обусловленному стоящими перед ним задачами, к которым в настоящий период относятся: 1) обеспечение своевременности действий следователей по проверке сообщений о преступлении, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений; 2) правильное определение направлений расследования; 3) принятие мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам; 4) недопущение нарушений закона; 5) обеспечение дисциплины в следственных подразделениях.

При рассмотрении нового объема полномочий руководителя следственного органа, сформировавшегося в результате реформы 2007 года, констатировано, что осуществленные преобразования повлекли изменение его процессуального статуса и одновременно коррекцию осуществляемых им функций. Вследствие этого автором по-своему структурирован весь объем настоящих прерогатив руководителя следственного органа на базе сформированной ранее классификации полномочий начальника следственного отдела. К ним отнесены:

1) процессуальное руководство деятельностью следователей (п.п. 3, 5, 6, 8, 9, 11 ч. 1 ст. 39, ч. 6 ст. 162 УПК РФ);

2) контроль за расследованием уголовных дел следователями (п.п. 2, 2.1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);

3) процессуально-организационное руководство деятельностью следственного подразделения (п. 1 ч. 1 ст. 39, п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

4) дача согласия на производство процессуальных действий, так называемые «разрешительные» полномочия (пп. 4, 10 ч. 1 ст. 39, ч. 1.1 ст. 148, ч. 9 ст. 166, ч. 6 ст. 220, ч. 3 ст. 317¹, ч. 1 ст. 427 УПК РФ);

5) полномочия, имеющие надзорный характер (ст. 124 УПК РФ);

6) личное осуществление уголовного преследования (персональное производство предварительного следствия по уголовным делам) (п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 39 УПК РФ);

7) собственно организация работы следственного подразделения. Данное направление деятельности не имеет процессуального характера, поскольку регулируется ведомственными нормативными актами, однако имеет для руководителя следственного органа существенное значение.

В соответствии с нынешним объемом полномочий руководителя следственного органа констатируется изменение их функциональной направленности: в настоящее время этот участник уголовного процесса по-прежнему осуществляет процессуальный контроль и руководство деятельностью следователей, а также реализует процессуально-организационные прерогативы. При этом контрольные и руководящие полномочия расширились, в частности, за счет передачи (или дублирования) руководителю следственного органа части прерогатив прокурора (например, по отмене решений следователя, возвращению дела для дополнительного расследования и т.д.). В данном контексте нельзя не выделить новые для руководителя следственного органа направления деятельности, такие как реализация «разрешительных» полномочий (на производство следственных действий и избрание мер пресечения, ограничивающих конституционные права граждан; на обжалование решений прокурора) и осуществление прерогатив по надзору за предварительным следствием (в частности, использование права разрешать жалобы на действия следователя). При всем этом законодатель оставил за руководителем следственного органа право самостоятельно осуществлять уголовное преследование и организацию работы следственного подразделения.

Обосновывая обеспечительный характер деятельности руководителя следственного органа по отношению к работе следователя, автор подвергает критике полифункциональность деятельности руководителя следственного органа, которая вряд ли гарантирует объективность и самостоятельность осуществления следователем основной функции - расследования уголовного дела.

Выстраивая идеальную модель деятельности руководителя следственного органа, автор сформировал ее приоритеты в соответствии с выделенными задачами, составляющими его процессуальный статус.

Основной (главной, но не единственной) функцией, осуществляемой руководителем следственного органа на предварительном следствии, является функция процессуального руководства.

Факультативные функции руководителя следственного органа следует признать направлениями деятельности, отсутствие которых не может повлиять на объем реализации его задач, они являются для данного субъекта необязательными. К таковым, на взгляд автора, относятся надзорная функция, функция уголовного преследования и функция организации работы следственного подразделения.

Дополнительная функция руководителя следственного органа трактуется как направление деятельности, способствующее эффективной реализации основной функции. Осуществление процессуального контроля руководителем следственного органа определяется как дополнительное направление деятельности, обеспечивающее ему надлежащее исполнение руководства.

Полифункциональность, обусловленная объемом его полномочий, регламентированных УПК РФ, позволяет нам сформулировать определение понятия функций руководителя следственного органа как направлений деятельности, обусловленных стоящими перед ним задачами. Это вызывает необходимость корректировки понятия руководителя следственного органа (и его заместителя), данного в п. 38¹ ст. 5 УПК РФ, как должностного лица, возглавляющего соответствующее следственное подразделение определенного уровня, уполномоченного осуществлять процессуальное руководство и контроль за деятельностью следователей, а также иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

В третьей главе «Взаимоотношения руководителя следственного органа с другими властными субъектами стороны обвинения» обосновываются предложения автора по оптимизации баланса прерогатив руководителя следственного органа и прокурора с целью расширения процессуальной самостоятельности следователя и одновременно предоставления прокурору реальной возможности по осуществлению надзора за законностью при производстве предварительного следствия.

Первый параграф «Соотношение полномочий руководителя следственного органа и прокурора» посвящен анализу полномочий прокурора после реформы 2007 года. В результате установлено, что прокурор почти полностью утратил руководящую роль при осуществлении уголовного преследования (кроме деятельности с момента поступления к нему дела с обвинительным заключением), остальные полномочия прокурора имели в основном организационно-распорядительный характер. Объем надзорных полномочий прокурора также значительно сократился (большая часть из них была передана руководителю следственного органа). Вместе с тем произошло уменьшение контрольных полномочий прокурора (по сути, единственным контрольным полномочием было право на отмену постановления о возбуждении уголовного дела) и практически полное упразднение полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования. В отношении следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ у прокурора было изъято право на организационное руководство.

Наделение прокурора Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ дополнительными контрольными и руководящими полномочиями, по оценке диссертанта, не отвечает концепции ограничения его прерогатив только надзором, которая прослеживалась в преобразованиях 2007 года, и тенденции закрепления за каждым властным участником уголовного процесса со стороны обвинения своей индивидуальной процессуальной функции. Поэтому последние изменения УПК РФ в части изменения процессуального статуса прокурора оцениваются автором как шаг назад от достижений результатов реформы предварительного следствия 2007 года.

Одной из существенных особенностей процессуального статуса прокурора является положение, при котором законодатель, по сути, не оставил реальной возможности надзора за процессуальной деятельностью руководителя следственного органа. Действия и решения последнего лишь формально являются объектом прокурорского надзора. В уголовно-процессуальном законе не прописан обязательный характер всех запросов прокурора, касающихся предоставления материалов уголовного дела для ознакомления, вследствие чего они могут фактически игнорироваться руководителем следственного органа. Чтобы снять напряжение в их отношениях, надлежит установить императивный характер всех запросов прокурора, адресованных руководителю следственного органа.

В связи с этим целесообразно закрепить в УПК РФ процессуальные формы ознакомления прокурора с материалами уголовного дела, а также проверки сообщения о преступлении (В. Горюнов, Г. К. Смирнов).

Сравнение полномочий прокурора и руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного привело к выводу, что их прерогативы требуют корректировки, в частности, предлагается: 1) изъять у прокурора право отменять постановления следователя о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела; 2) в случае признания прокурором решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным закрепить за ним право направлять свои требования об устранении нарушений федерального законодательства руководителю следственного органа.

Придерживаясь концепции ограничения полномочий руководителя следственного органа только руководящими и контрольными, автор предлагает изъять у него прерогативы по осуществлению уголовного преследования. Исключением из данного правила может быть только существующий порядок возбуждения уголовных дел в отношении субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ, с уточнением, что в отношении лиц, указанных в п. 13 и 14 ч. 1 ст. 448 УПК РФ (зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы и зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ), решение о возбуждении уголовного дела принимается единолично соответственно Председателем СК России и руководителем следственного органа СК России по субъекту Российской Федерации без права дальнейшего осуществления этими лицами предварительного следствия.

С учетом изменившегося процессуального положения прокурора и руководителя следственного органа с новых позиций рассмотрена возможность привлечения суда для решения процессуальных споров между участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения. В результате анализа обсуждаемых вариантов заключено, что наделение суда полномочиями по рассмотрению процессуальных споров между следователем, руководителем следственного органа и прокурором, возникающих по стратегическим вопросам расследования, позволит реально обеспечить не только процессуальную самостоятельность следователя, но и повысит эффективность прокурорского надзора, исключит ведомственное влияние и реализацию корпоративных интересов при принятии ключевых решений по уголовному делу. В этих условиях диалог между прокурором, следователем и руководителем следственного органа в суде будет открытым. В связи с этим, например, предлагается законодательно закрепить возможность прокурора обжаловать несогласие следователя исполнить его требование об устранении нарушений федерального законодательства и возражения руководителя следственного органа относительно исполнения требования прокурора об отмене незаконного либо необоснованного постановления следователя руководителю вышестоящего следственного органа или в суд.

Во втором параграфе «Юрисдикционные полномочия руководителя следственного органа и процессуальная самостоятельность следователя» анализируется понятие процессуальной самостоятельности следователя и ее соотношение с его административной независимостью. Проведен подробный исторический анализ становления процессуальной самостоятельности следователя в контексте его взаимоотношений с начальником следственного отдела по УПК РСФСР 1960 года и УПК РФ 2001 года. Рассмотрены целесообразность и перспективы изменения объема процессуальной самостоятельности следователя.

После реформы 2007 года освобождение следователя от необходимости обращения к прокурору при производстве следственных действий и принятии процессуальных решений по расследуемому им уголовному делу для получения разрешения суда означает не расширение его процессуальной самостоятельности, а упрощение процедуры согласования. В настоящее время процессуальная самостоятельность следователя практически полностью может быть «сведена к нулю» либо по воле руководителя следственного органа (дача им указаний), либо по прямому предписанию закона (дача согласия). Наличие процессуальной и административной зависимости от руководителя следственного органа не позволяет следователю идентифицировать себя как лицо процессуально самостоятельное и административно независимое, подчиняющееся только закону.