Административно-правовой статус государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Административно-правовой статус государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации

12.00.14 - административное право; административный процесс

Гукова Жанна Анзоровна

Москва - 2013



Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)».

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Попов Лев Леонидович

Официальные оппоненты: Дугенец Александр Сергеевич, доктор юридических наук, профессор, Совета Безопасности Российской Федерации, главный советник аппарата

Демин Алексей Афанасьевич, кандидат юридических наук, доцент, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, доцент кафедры административного права

Ведущая организация: Институт государства и права Российской академии наук

Защита состоится 26 марта 2013 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Автореферат разослан ________________2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор Ю.И. Мигачев



Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что на современном этапе развития России и становлением правового государства неизмеримо возросло значение государственной службы Российской Федерации и ее субъектов, которая является непременным атрибутом всей системы государственного управления. Одной из насущных проблем научного сопровождения совершенствования государственной службы выступает задача формирования статуса государственных гражданских служащих, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

В соответствии с принципом федерализма государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы правового регулирования и организации государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации, правового статуса государственных гражданских служащих ее субъектов.

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 году. В соответствии с Концепцией созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как самостоятельный вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, а также закреплен правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в 2004 году Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В 2007 году принят Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Президентом Российской Федерации были утверждены Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.) и Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".

За последние годы также качественно изменились характер и объем законотворчества, произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К таковым относится институт государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Роль законотворчества субъектов Федерации, в том числе в сфере государственной службы, постоянного возрастает. Оно направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение реформ, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему власти, включая управление, устанавливать и охранять права и свободы граждан. административный право государственный служащий

Однако, несмотря на многие позитивные изменения в законодательстве о государственной службе, многие ее проблемы, в том числе и в сфере правового статуса государственных гражданских служащих, в полной мере пока не решены, особенно в борьбе с коррупцией в государственном аппарате. Для совершенствования законодательства о государственной службе и практики его применения необходимы научные исследования, в числе которых роль юридической науки постоянно возрастает.

Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью теоретико-правового осмысления института правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, анализа его сущности и содержания с целью формирования эффективной государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Избранная тема в теоретическом отношении является недостаточно разработанной. При этом необходимо отметить, что проблемы государственной гражданской службы и её законодательного регулирования были предметом целого ряда исследований. Институт гражданской службы в целом, а также отдельные аспекты правового регулирования организации государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов, основанные, в том числе и на положениях нового федерального законодательства о государственной гражданской службе, исследовались в ряде диссертационных работ.

Проблемы теории и практики правового регулирования статуса государственных служащих в Российской Федерации исследовались представителями науки как трудового, так и административного права. В той или иной степени эти проблемы нашли отражение в ряде монографических работ, учебниках, комментариях к законодательству о государственной службе, научно-практических пособиях, научных статьях.

По административно-правовой проблематике государственной службы были подготовлены диссертационные исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук, в частности, Ю.Н. Стариловым - в 1996 году, Д.Н. Овсянко - в 1998 году, Н.М. Казанцевым - в 2000 году, В.А. Козбаненко - в 2003 году, А.А. Гришковцом - в 2004 году, И.А. Дякиной - в 2007 году, Е.А. Крыловой - в 2009 году.

В науке трудового права проблемам применения трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе посвящены монография Т.А. Нестеровой (2002 год), докторская диссертация Л.А. Чикановой (2005 год) и ряд кандидатских диссертаций по отдельным аспектам правового регулирования гражданской службы.

Однако следует отметить, что большинство названных исследований касается административно-правовых аспектов организации государственной гражданской службы и не затрагивает вопросов правового статуса государственных служащих. Отдельного системного исследования правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации в юридической литературе не проводилось.

Объектом исследования выступают правовые отношения и, прежде всего, административно-правовые (государственно-служебные) отношения, определяющие правовой статус (права, обязанности, ограничения, запреты, требования и ответственность) государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, например, Московской области, регулирующие отношения, связанные с правовым статусом государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в анализе понятия и сущности правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, выявлении его особенностей и исследовании на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации его элементов (прав, обязанностей, ограничений, запретов, требований и ответственности государственных служащих), а также в формулировании предложений по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

проанализировать научные взгляды на понятие, содержание и структуру статуса гражданских служащих и определить роль административного права в его регулировании;

показать особое значение для статуса государственного служащего такой правовой категории как государственная должность, классифицировать виды государственных служащих субъектов Российской Федерации;

проанализировать элементы административно-правового статуса государственного служащего (права, обязанности, ограничения, запреты, требования и ответственность) на основе нормативных правовых актов различных субъектов Российской Федерации, показать различия в их правовом регулировании, проанализировать практику реализации;

выявить степень урегулированности статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях, рассмотреть коллизии и пробелы правового регулирования законодательством, субъектов Российской; Федерации правового статуса государственных служащих;

внести предложения по совершенствованию правового регулирования статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации как на уровне регионального законодательства, так и на уровне законодательства Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования образуют научные труды российских ученых, наиболее активно занимающихся проблемами института государственной гражданской службы.

Генезис взглядов на государственную службу и становление её на различных этапах истории государства находят отражение в трудах видных дореволюционных ученых: В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, М.М. Сперанского, Г.Ф. Шершеневича и др. В советский период данному институту посвящали свои работы такие исследователи, как: В.А. Власов, Б.М. Лазарев, С.С. Студеникин и др.

В выработке методологических принципов исследования большую помощь автору оказали научные работы, посвященные рассмотрению различных процессов и проблем организации, развития, современного состояния государственной, в том числе гражданской службы, Г.В. Атаманчука, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, К.С. Бельского, И.Н. Барцица, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, А.А. Демина, А.С. Дугенца, А.А. Кармолицкого, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М. Корякина, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Б.А. Страшуна, Г.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы исследования, а именно диалектико-материалистический, системный, социологический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный методы познания.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические данные, а также материалы концепций и программ реформирования государственной службы в Российской Федерации и ее субъектах.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых в административном праве комплексным исследованием проблем правового статуса государственных гражданских служащих в субъектах Российской Федерации. В работе проведено теоретическое исследование проблем правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, определены перспективы совершенствования законодательства в данной сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Научная концепция административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, включающая в себя определение понятия данного правового статуса, а также характеристику его элементов (прав, обязанностей, ограничений, запретов, требований и ответственности), определяемых нормами административного права, содержащимися в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

В рамках данной концепции сделан вывод о том, что особенностью административно-правового статуса данной категории государственных служащих является то, что его регулирование осуществляется как законодательством Российской Федерации, так и законодательством конкретного субъекта Российской Федерации, в котором проходит службу государственный гражданский служащий.

2. Определено место правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и законодательства о нем в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Выявлено соотношение регулирования правового статуса государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации нормами Конституции Российской Федерации, федеральным законодательством и его регулирование региональным законодательством. Региональное законодательство, регулирующее статус государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации в целом согласуется с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, развивает и дополняет его.

3. Вывод о том, что, прежде всего административно-правовой статус государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации определяет должность гражданской службы как первичный элемент системы государственно-служебной организации субъекта Российской Федерации. Посредством должности государственной гражданской службы определяются принадлежность гражданина к государственной гражданской службе, ее определенному виду, уровню и, следовательно, объем его прав, обязанностей и ответственности.

4. Положение о том, что статус государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации является межотраслевым институтом российского права. В его основе находятся административно-правовые (государственно-служебные) правоотношения, определяемые административно-правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, которые составляют его административно-правовой статус. Выявлены взаимосвязь и различия между государственно-служебными и служебными трудовыми правоотношениями государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

5. Вывод о том, что согласно концепции федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" федеральным законодательством определяется основы правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, то есть основной перечень прав, обязанностей и ограничений государственных служащих, который воспроизводится в региональном законодательстве. К самостоятельным предметам ведения субъектов Российской Федерации отнесены вопросы финансирования государственной службы, поощрений и гарантий государственных служащих, порядок ведения их личных дел и другие.

К наиболее существенным особенностям в содержании административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации следует отнести более высокий, по сравнению с федеральными служащими, уровень денежного содержания, более широкий перечень социальных гарантий и льгот, определяемый законодательством субъектов Российской Федерации.

6. Сделан вывод о том, что наиболее существенными пробелами и коллизиями в правовом регулировании статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации являются следующие:

в законах субъектов Российской Федерации, определяющих статус государственных гражданских служащих, отсутствует единый подход, единая модель и структура правового регулирования статуса государственных служащих, не унифицированы их права, гарантии, обязанности, и ответственность, которые не объединены в соответствующие статьи;

нет четкого разделения элементов правового статуса;

наличие значительного числа бланкетных норм, отсутствие конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право, гарантию или обязанность, затрудняющих их реализацию.

7. Обоснована необходимость создания в России единой, взаимоувязанной системы законодательства о статусе государственных гражданских служащих, включающей в качестве составных частей федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенного общими принципами и обеспечивающего полноту регулирования и отсутствие в нем пробелов и противоречий.

Предложены общая схема регионального законодательства о государственной гражданской службе (состав, структура, содержание), основные направления его дальнейшего реформирования и развития.

8. Вывод о том, что первоочередными мерами по совершенствованию правового регулирования государственно-служебных отношений в субъектах Российской Федерации и статуса государственных гражданских служащих должно являться принятие на федеральном уровне ряда предусмотренных Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нормативных правовых актов, которые должны детально регламентировать государственно-служебные отношения как на федеральном, так и на региональном уровне, в частности единый общефедеральный реестр государственных должностей. Необходимо разработать, уточнить и унифицировать квалификационные требования к государственным служащим, ускорить принятие общефедеральных нормативных правовых актов о порядке проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности. Отсутствие этих актов существенно затрудняет процесс унификации регионального законодательства о государственной службе и является серьезным препятствием на пути создания единой системы государственной службы в России.

9. Предложение о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также в акты Президента Российской Федерации для установления соответствия классных чинов федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Это предложение вносится в целях установления правовой определенности в части наименования классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также сохранения классных чинов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации при переходе на другие виды государственной службы.

10. Вывод о том, что для совершенствования института ответственности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации необходимо формирование системы административных судов и процессуального порядка рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц; целесообразно принятие федерального закона о дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации, определив основной перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение, а также необходимо расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, включив в него меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В диссертационном исследовании сформулированы предложения теоретического свойства по дальнейшему совершенствованию организационно-правовых основ административно-правового статуса государственного служащего субъектов Российской Федерации.

Автором сформулирована научная концепция административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, включающая в себя определение понятия данного правового статуса, а также характеристику его элементов (прав, обязанностей, ограничений, запретов и ответственности), определяемых нормами административного права, содержащимися в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

Автором также представлены конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Сформулированные в диссертационном исследовании научные выводы и предложения в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения административного права.

Основные выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования государственной службы.

Содержащиеся в диссертации аналитические разработки могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике административного и служебного права, в преподавании отдельных тем по "Административному праву Российской Федерации", учебного курса "Государственная служба", в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих, прокурорских работников.

Апробация результатов исследования. Основные научные положения, выводы и предложения, сформулированные автором в диссертации, изложены в ряде статей, опубликованных в межвузовских сборниках. Основные выводы и предложения использованы автором в учебном процессе при проведении занятий со студентами МГЮА им. О.В. Кутафина.

Структура диссертации обусловлена задачами, необходимостью комплексного исследования административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов РФ. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрывается методологическая основа исследования, отмечается теоретическая и практическая значимость диссертации и её научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается информация по апробации результатов исследования.

Первая глава - "Теоретические основы административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации" посвящена рассмотрению теоретических, законодательных и практических проблем, связанных с темой исследования.

В первом параграфе - "Понятие и сущность административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации" автором отмечается, что исходной точкой для научного анализа правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должен явиться анализ сущности государственной службы как государственно-правового явления.

Исходя из анализа теории административного права и законодательства о государственной гражданской службе можно выделить четыре основных признака, характеризующих понятие государственного гражданского служа-щего:

1. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в нашей стране.

2. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.

3. Гражданин приобретает статус государственного гражданского слу-жащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом.

4. Гражданский служащий исполняет свои обязанности профессио-нально и на возмездной основе, за счет средств государственного бюджета.

В широком смысле государственный служащий - это профессиональ-ный работник любой государственной организации - органа, предприятия, учреждения.

В узком смысле - это профессиональный работник органа государст-венной власти РФ или государственного органа субъекта РФ: гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе. На наш взгляд, следует согласиться с таким подходом, так как он наиболее правильно отражает существенные признаки государственного служащего.

Административно-правовой статус выражает наиболее важные и суще-ственные связи государственного гражданского служащего с органами госу-дарственного управления. Вследствие этого административно-правовой ста-тус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизиру-ясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из пра-вовых статусов гражданина в качестве его важнейший составной части.

Исходя из этого, административно-правовой статус государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации можно определить как совокупность определенных административно-правовыми нормами предоставленных гражданскому служащему субъекта Российской Федерации прав, гарантий, возложенных на него обязанностей, а также запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных обязанностей.

Содержание административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации в структурном плане следует определять основными правами, обязанностями и ответственностью. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и др.), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность.

Основу административно-правового статуса государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации составляет должность гражданской службы как первичный элемент системы государственно-служебной организации субъекта Российской Федерации, посредством которой определяются принадлежность гражданина к государственной службе, ее определенному виду, уровню и государственному органу субъекта Российской Федерации, характер и степень участия государственного служащего в реализации полномочий данного государственного органа.

Одним из важнейших вопросов является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Законодательством РФ данный вопрос не всегда решается ясно и определённо. Полагаем, следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова, о том, что статус государственного служащего последний приобретает с момента заключения служебного контракта и издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы, т.е. с момента юридического установления возможности реализации полномочий государственным служащим и, соответственно, применения к нему мер ответственности. При проведении конкурса на замещение вакантной должности правовой статус государственный служащий приобретает с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность. В некоторых случаях имеют место иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).

Государственный служащий утрачивает свой статус с момента окончания государственно-служебного правоотношения, прекращения государственной службы: увольнения, ухода в отставку, достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы.

Следующим элементом, характеризующим государственного служащего субъекта РФ, считается получение им вознаграждения (денежного содержания) за его труд. Причём размер этого вознаграждения зависит от занимаемой должности. Применительно к данному признаку можно выделить: текущую оплату труда, стимулирование добросовестного или длительного выполнения служебной деятельности в государственном органе субъекта РФ, предоставление государственному гражданскому служащему определённых социально-бытовых льгот; определение чётких перспектив в плане пенсионного обеспечения. Важным является тот факт, что перечисленные вопросы подлежат детальному урегулированию субъектами РФ, в связи с чем по вопросам, касающимся денежного содержания, социально-бытового обеспечения государственные гражданские служащие субъектов РФ зачастую находятся в лучшем положении, чем федеральные служащие.

Таким образом, административно-правовой статус государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации определяет границы деятельности государственного служащего в механизме взаимоотношения с органами управления, гражданами и их организациями, а также определяет его права и обязанности.

Во втором параграфе - "Особенности административно-правового статуса государственных гражданским служащих субъектов Российской Федерации" автор делает вывод о том, что его важнейшей особенностью является то, что он регулируется как законодательством Российской Федерации, так и законодательством конкретного субъекта Российской Федерации, в котором проходит службу государственный служащий. Следовательно, правовой статус государственного служащего субъекта РФ состоит из двух частей (из двух видов норм):

1) норм федерального закона, определяющих статус государственного гражданского служащего Российской Федерации;

2) норм закона о государственной гражданской службе субъекта РФ, которые на основе федерального закона и в соответствии с ним пополняют статус государственного служащего субъекта РФ новыми, дополнительными нормами, принятыми субъектом РФ с учётом его особенностей.

Учитывая, что государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то и правовое регулирование этой сферой общественных отношений должно осуществляться в порядке, предусмотренном для регулирования вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, т.е., согласно п. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации. В этом случае закрепляется приоритет федерального законодательства. Согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам лишь по вопросам, отнесенным к предметам исключительного ведения Российской Федерации либо к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что к наиболее существенным особенностям в правовом статусе региональных государственных гражданских служащих следует отнести более высокий по сравнению с федеральными служащими уровень денежного содержания, более широкий перечень социальных гарантий, различного рода льгот и привилегий. В то же время, в законодательстве субъектов Российской Федерации некоторые из прав государственных служащих не получили необходимой детализации. Например, право государственного служащего на профессиональную переподготовку и повышение квалификации.

В связи с изложенным следует отметить, что в Российской Федерации необходимо создание единой, взаимоувязанной системы законодательства о статусе государственных служащих, включающей в качестве составных частей федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенного общими принципами и обеспечивающего полноту регулирования, а также отсутствие в нем пробелов и противоречий.

В третьем параграфе - " Нормативно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации" - автор отмечает, что в настоящее время законодательство о государственной службе включает в себя большое число федеральных и региональных нормативных правовых актов различной юридической силы, имеющих разную правоотраслевую принадлежность и зачастую слабо связанных между собой. Только на федеральном уровне действуют около ста нормативных правовых актов, в той или иной мере затрагивающих вопросы, связанные с организацией и функционированием государственной службы. Кроме того, в каждом субъекте Российской Федерации принято в среднем 15 - 20 нормативных правовых актов, направленных на регулирование государственной гражданской службы в соответствующих субъектах Российской Федерации.

Поскольку государственная гражданская служба является предметом совместного ведения, субъекты Федерации обязаны учитывать положения, установленные федеральным законодательством, которое, с одной стороны, предусматривает их возможность осуществлять правовое регулирование, конкретизирующее федеральные нормы, а с другой, - в случае, если отдельные государственно-служебные отношения остаются неурегулированными или недостаточно подробно урегулированными на федеральном уровне, субъекты Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты.

Среди нормативных актов регулирующих статус государственных служащих субъектов РФ, большое значение имеют те, которые устанавливают права, обязанности, ограничения, гарантии, поощрения и ответственность государственных служащих субъектов Федерации. Названные элементы органически связаны между собой, поскольку только в своей совокупности они образуют реальный правовой статус государственного гражданского служащего субъекта Федерации.

Правовое положение государственного служащего субъекта РФ опре-делено ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79 - ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", поэтому в основе своей аналогично право-вому положению федерального государственного гражданского служащего.

Что касается системы и структуры текущего законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, то здесь также можно выделить несколько подходов:

1) В большинстве субъектов Российской Федерации (Волгоградская область и др.) так же как на федеральном уровне принят один базовый закон о государственной службе (как правило, практически дословно повторяющий федеральный закон);

2) весьма распространена ситуация когда закон субъекта Российской Федерации в целом повторяет структуру закона и содержит значительное число отсылочных норм, но детально регулирует отдельные вопросы организации и прохождения государственной службы;

3) Отдельные регионы (Хабаровский край, Сахалинская область) приняли кодексы государственной службы. В них в отличие от законов о государственной службе большинства других субъектов Федерации содержатся в основном нормы прямого действия.

Таким образом, законодательство о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации состоит из двух групп нормативных правовых актов: федеральных и региональных. В систему нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, регулирующих государственную службу, входят: 1) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; 2) базовые законы о государственной гражданской службе; 3) законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные вопросы организации и прохождения государственной гражданской службы, статуса государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

Во второй главе диссертации - "Содержание административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации" рассматриваются вопросы, связанные с правовым регулированием прав, обязанностей и ответственности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

В первом параграфе - "Права и обязанности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации" автор отмечает, что правовой статус государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации включает в себя два основных блока: права, обязанности, ограничения (запреты), гарантии, меры поощрения и ответственности, установленные федеральным законодательством для всех государственных гражданских служащих Российской Федерации, и права, обязанности и т.д., закрепленные в законодательных актах субъектов федерации и не распространяющиеся на государственных гражданских служащих других регионов.

В законах о государственной службе большинства субъектов Российской Федерации перечень прав государственных служащих практически полностью совпадает с тем, который закреплен в федеральном законодательстве (Астраханская, Волгоградская, Вологодская, Ростовская области, Карачаево-Черкесская Республика и др.).

Обязанности определенных категорий государственных гражданских служащих установлены в законах о прохождении службы в отдельных государственных органах, в положениях о государственном органе, в дисциплинарных уставах и положениях о дисциплине, в типовых правилах внутреннего распорядка. Обязанности по конкретной должности должны быть четко сформулированы в правилах внутреннего распорядка соответствующего государственного органа, в трудовых договорах (контрактах) и должностных инструкциях государственных служащих.

В ряде субъектов Российской Федерации помимо обязанностей, закрепленных в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", установлены дополнительные обязанности: не совершать действий, затрудняющих работу органа государственной власти, а также приводящих к подрыву авторитета государственной службы; соблюдать нормы служебной этики; не использовать служебное положение для извлечения личных выгод; оказывать поддержку работе других государственных служащих, содействовать росту авторитета государственного органа, в котором он состоит на службе; своевременно предоставлять сведения об изменении гражданства. Однако в большинстве регионов перечень обязанностей государственных служащих практически полностью совпадает с тем, который закреплен в федеральном законе.

Помимо прав и обязанностей статус государственных гражданских служащих включает в себя также ограничения и запреты, установленные законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, отмечая, что в настоящее время федеральное законодательство в известной мере ограничивает возможности субъектов Российской Федерации в законодательном решении вопросов организации государственный службы, автор приходит к выводу, что это не должно привести к полному исключению законодательных возможностей субъектов Федерации в данной области. При всех прочих условиях определение общих принципов организации должно давать возможность субъектам РФ конкретизировать федеральное регулирование в сфере государственной службы, так как Конституция РФ этому не препятствует, а также осуществлять самостоятельное региональное регулирование отношений в данной области в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе - "Гарантии административно-правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации " - автором отмечается, что в теории административного права гарантии государственным служащим рассматриваются как средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных им прав и установленных обязанностей в служебной и социальной сферах. Гарантии, установленные законодательством и обеспечи-вающие реализацию предоставленных работникам прав, могут носить как нематериальный (например, сохранение места работы, должности, предос-тавление другой работы), так и материальный (сохранение среднего заработка на период учебного отпуска, ежегодного отпуска, служебной командировки) характер.

Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие основные гарантии правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, гражданским служащим гарантируются: равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы; право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения; выплаты по обязательному государственному страхованию; возмещение расходов, связанных со служебными командировками; возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган; защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, устанавливаемых законом; государственное пенсионное обеспечение.

В системе гарантий для государственных гражданских служащих важное значение имеет их денежное содержание. Для упорядочения данной гарантии целесообразно было бы установить для федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ единые ставки должностных окладов, но при этом ввести по каждому региону специальные поправочные коэффициенты, призванные отразить особенности соответствующей территории. В связи с этим необходимо разработать и принять Федеральный закон "О должностных окладах государственных гражданских служащих Российской Федерации". Индексацию денежного содержания следует увязать с установленным в Российской Федерации минимальным размером оплаты труда.

В третьем параграфе - "Ответственность государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации" отмечается, что ответственность выражается в применении к государственным гражданским служащим тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение ими правонарушения, то есть за такие поступки и действия, которые юридически признаны как запрещенные и вредные. Под юридической ответственностью государственных гражданских служащих следует понимать меры принудительного характера, которые предусматриваются законом и другими нормативными правовыми актами в качестве реакции государства на совершение государственным гражданским служащим правонарушения. За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей государственные служащие несут все виды юридической ответственности.

Автором делается вывод о том, что основным видом ответственности для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации является дисциплинарная ответственность. Это обусловлено следующим.

Во-первых, дисциплинарные взыскания, в первую очередь, воздействуют на статус государственного служащего и лишь опосредованно на него самого как личность (действительно, дисциплинарные взыскания не предполагают, в отличие, например, от уголовных наказаний, прямое причинение определенных негативных последствий непосредственно личности в виде лишения свободы, лишения права занимать определенные должности и т.д.).

Во-вторых, носят кратковременный характер (за исключением увольнения), так, государственный служащий в течение года не совершивший нового дисциплинарного проступка, считается не подвергавшимся дисциплинарному взысканию.

В-третьих, имеют возможность достаточно легкого исправления сложившейся ситуации, так в случае предупреждения служащего о неполном должностном соответствии, все, что требуется от служащего, как правило, это прохождение кратковременных курсов повышения квалификации.

В-четвертых, зачастую, такие меры дисциплинарного взыскания как, например, замечание, нигде не фиксируются и в полном смысле приобретают лишь морально-порицательный характер.

В-пятых, меры дисциплинарного взыскания налагаются конкретным должностным лицом государственного органа, которое может и не применить указанных мер (дисциплинарное воздействие является внутренним и потому сторонние лица к разрешению данных вопросов не привлекаются, что дает повод соответствующему должностному лицу варьировать меру воздействия в каждой сложившейся ситуации).

В-шестых, меры дисциплинарного взыскания налагаются исключительно за дисциплинарные проступки государственного служащего, т.е. за нарушение служебной дисциплины.

Порядок привлечения к ответственности, наложения взысканий, исполнения наказаний регулируется нормами различных отраслей правовой системы Российской Федерации. Специфика различных видов государственной службы предопределяет специфику ответственности различных государственных служащих.

В заключении автором излагаются основные теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства, исходя из результатов диссертационного исследования проблем правового статуса государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.



Публикации по теме диссертации

Основные научные положения диссертации опубликованы автором в 4 статьях общим объемом 1,1 печатных листов.

I. Публикации опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Гукова Ж.А. Эффективность механизма поощрения государственных гражданских служащих // Административное право и процесс, 2011, № 2. - 0,2 п.л.

2. Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных служащих // Административное право и процесс, 2011, № 5. - 0,2 п.л.

3. Гукова Ж.А. Система прав и обязанностей государственного гражданского служащего Российской Федерации как выражение его административно-правового статуса // Труды Оренбургского института (филиала) МГЮА имени О.Е. Кутафина 2012, № 12, - 0,2 п.л.

II. Статьи, опубликованные в иных изданиях:

4. Гукова Ж.А. Административно-правовое регулирование статуса государственного служащего субъекта Российской Федерации // Развитие науки административного права. Материалы круглого стола, посвященного 80-летию Л.Л.Попова. М.: Изд-во МГЮА им. О.Е. Кутафина, 2010. - 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru