Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Взаимодействие прокуратуры российской федерации и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина

Специальность 12.00.11 - Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность

Турыгин Юрий Николаевич

Москва - 2012

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена следующим: создание правового государства с современной политической системой предполагает развитое гражданское общество, важной составляющей которого являются объединения граждан.

Защита прав человека всегда привлекала пристальное внимание мирового сообщества, отдельных государств, большого числа международных и национальных общественных организаций.

В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой на 53-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1998 г., отмечается, что основная обязанность по защите прав и основных свобод лежит на государстве. Вместе с тем каждое государство обязано обеспечивать и поддерживать создание и развитие независимых национальных учреждений по вопросам защиты прав человека и основных свобод на всей территории, находящейся под его юрисдикцией (ст. 2 Декларации).

Конституцией Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина определена в качестве одной из важнейших обязанностей государства (ст. 2). В то же время каждый имеет право, индивидуально и совместно с другими, защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 30, 45 Конституции Российской Федерации).

Важную роль в государственно-правовой защите прав и свобод человека и гражданина играет прокуратура России. Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 26).

Происходящие в последние годы в России социально-экономические преобразования, курс на укрепление гражданского общества, совершенствование законодательства поставили перед прокуратурой сложные задачи по осуществлению правозащитной деятельности.

В деле защиты прав и основных свобод человека заметное место отводится неправительственным организациям.

Организация взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями в сфере охраны, а также защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе от преступных посягательств, - актуальная задача на современном этапе. Сегодня многие общественные объединения в России занимают конструктивную позицию всемерного содействия органам прокуратуры в укреплении законности. В свою очередь, российская прокуратура активизирует работу по организации взаимодействия с правозащитными и иными общественными организациями.

В современных условиях большинство прокурорских работников считает своим главным предназначением защиту прав и свобод граждан, оказание помощи наименее защищенным слоям населения и восстановление социальной справедливости. Для того чтобы такая работа была результативной и люди чувствовали себя защищенными от преступных посягательств и произвола чиновников, необходима поддержка усилий прокуратуры широкими кругами общественности. Реализовать это возможно, опираясь на поддержку гражданского общества. В связи с этим прокуратура становится более открытой для сотрудничества с институтами гражданского общества, в том числе с неправительственными правозащитными организациями.

Деятельность прокуратуры Российской Федерации направлена на укрепление законности в стране, обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Взаимодействие с общественными объединениями многократно увеличивает возможность достижения этой цели.

Необходимость такого взаимодействия, а также недостаточность теоретических разработок, посвященных этим вопросам, аналитических исследований практики этой деятельности предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на очевидную значимость проблемы взаимодействия органов прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями, она пока не получила достаточного освещения в юридической литературе. Встречается немного научных работ, в которых затрагивается эта проблематика. В основном дается общая характеристика взаимодействия с институтами гражданского общества, и указываются основные его формы. Однако специальные комплексные исследования взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями, основное содержание которого составляли бы организационные отношения, фактически отсутствуют. В связи с этим многие методологические, правовые и организационные вопросы правоприменительного взаимодействия прокуроров и неправительственных правозащитных организаций все еще не получили должного разрешения.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с взаимодействием прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Предметом исследования являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, другие нормативные правовые акты, а также практика деятельности прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, положений международных документов, действующего отечественного законодательства, правоприменительной практики его реализации, изучения практики взаимодействия органов и учреждений прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина сформулировать научно-теоретические положения, характеризующие состояние, теоретические, организационные, нормативно-правовые основы такого взаимодействия, а также определить наиболее оптимальные его формы и методы.

Для достижения отмеченных целей определены следующие задачи:

проанализировать нормативные правовые акты, определяющие правовой статус международных и российских неправительственных правозащитных организаций, а также регулирующие вопросы взаимодействия с ними органов прокуратуры, выявить в них пробелы и сформулировать предложения по их совершенствованию;

сформулировать понятие неправительственных правозащитных организаций;

определить и сформулировать цели, задачи и место института неправительственных правозащитных организаций современной России;

обобщить и сформулировать теоретические и правовые основы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными общественными организациями;

определить цели, задачи и принципы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями;

на основе обобщения практики деятельности органов прокуратуры выявить основные формы, методы и определить пределы взаимодействия органов прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями;

определить наиболее эффективные средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства, регулирующего деятельность неправительственных правозащитных организаций.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод, а также специальные научные методы познания объективной действительности в сфере взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями: системно-структурный анализ, формальной логики, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический и др.

Правовую основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры и общественных организаций, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, правовые акты Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уставы неправительственных правозащитных организаций, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации. Были проанализированы информационно-аналитические доклады о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры по их укреплению, иные документы Генерального прокурора Российской Федерации и нижестоящих прокуроров за 2005 - 2012 гг.

Теоретическую основу исследования составили научные труды:

а) в области философии, социологии, психологии, теории государственной власти, местного самоуправления - С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.М. Андреевой, М.В. Баглая, Д.С. Белявского, Н.Н. Вересова, П.Т. Василенкова, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Т.Г. Голубевой, Б.П. Елисеева, М.И. Еникеева, В.Б. Зотова, В.Е. Кемерова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.Г. Крысько, В.Н. Ксенофонтова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.М. Лазарева, А.И. Лукьянова, Г.В. Мальцева, Ю.А. Нисневича, И.И. Овчинникова, А.С. Прудникова, В.В. Романова, В.И. Староверова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, С.С. Фролова, И.Т. Фролова, Е.С. Шугриной, О.И. Чепунова и других;

б) в области законности, прокурорского надзора (в основном в части надзора за исполнением законов и законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) - А.И. Алексеева, В.Г. Бессарабова, А.В. Безлепкина, С.Г. Березовской, А.Д. Бойкова, И.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, О.А. Галустьяна, С.И. Герасимова, В.Н. Григорьева, Б.М. Дубровинского, Е.Р. Ергашева, А.А. Жидких, Е.Л. Забарчука, А.Г. Звягинцева, Р.Н. Зинурова, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарева, А.В. Кудашкина, В.Д. Ломовского, Т.Л. Маркелова, Н.В. Мельникова, О.И. Мыцыковой, С.Н. Назарова, С.Г. Новикова, Е.И. Орловской, А.А. Петуховского, В.П. Пивненко, Н.А. Поддубного, Т.А. Рабко, Н.П. Руднева, В.П. Рябцева, А.С. Саломаткина, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, И.А. Соколовой, А.Я. Сухарева, Р.Б. Хуторецкого, В.Я. Чеканова, С.П. Щербы, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и других;

в) в области правовых основ гражданского общества - Л.М. Алексеевой, Н.В. Андриановой, Р. Арона, П.П. Баранова, А.Ф. Брянского, Л.С. Вайсберга, Н.В. Витрука, В.Н. Влазнева, Л.Д. Воеводина, Л.Ю. Грудцыной, С.И. Глушковой, П.П. Глущенко, А. Джемшевский, И.Ж. Искакова, П.Е. Казанского, С.В. Калашникова, К. Кольяра, И.Н. Корешковой, М.Р. Кулиева, В.В. Лапаевой, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Д.А. Медведева, В.Д. Перевалова, В.В. Путина, А.И. Рябко, С.Т. Сергеева, Г.А. Смагина, К.А. Струсь, Ю.В. Трошкина, А.Г. Троегубова, В.А. Увачева, Д.В. Федоренко, Е.А. Федоровой, Р.Ю. Шульги, И.И. Ялалового и других.

При проведении исследования автор обращался к работам ряда зарубежных авторов - Р. Арона, Л.С. Вайзберга, Ж.-П. Жаке, Д. Кина, К. Кольяра, Дж.К. Лафта, В. Ройтера, К. Хюфнера.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы о деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, проверок, обобщений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, аналитические данные палат Федерального Собрания Российской Федерации, статистические сведения о работе судебной системы и органов прокуратуры Российской Федерации в 2005-2012 гг.

Достоверность и обоснованность результатов исследования определяется репрезентативными эмпирическими данными, полученными при изучении результатов мониторинга изменений федерального, регионального и муниципального законодательства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, выявления основных тенденций и противоречий данного процесса.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что соискатель осуществил комплексное монографическое исследование, посвященное взаимодействию органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций, в котором определены понятие и правовой статус неправительственных правозащитных организаций, теоретические, функциональные и правовые основы взаимодействия прокуратуры с такими организациями в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

О последовательности, планомерности проведения исследовательской работы, научной новизне диссертации в соответствии с целями и задачами, поставленными диссертантом, свидетельствуют также сформулированные автором основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Дано авторское определение понятия неправительственной правозащитной организации как вида добровольного негосударственного общественного объединения, основанного на единых принципах общности интересов и равенства его членов, ставящего своей основной целью защиту прав и свобод человека и гражданина и имеющего общие задачи по её достижению, действующего независимо от незаконного влияния органов государственной власти и политических структур, не ставящего своей задачей извлечение прибыли и имеющего финансовую независимость от государства, осуществляющего свою деятельность в Российской Федерации и на международном уровне (национальные и международные неправительственные организации), конституционно-правовой статус которого характеризуется положением в системе институтов российского гражданского общества и особыми отношениями с государством, его структурами и органами местного самоуправления, - основанными на необходимости взаимодействия для достижения общих целей.

2. Определена роль института неправительственных правозащитных организаций в системе государства и общества в современной России заключающаяся в том, что эффективность решения проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации зависит не только от усилий государства, его органов, в том числе прокуратуры, но и от активизации деятельности неправительственных правозащитных организаций, оказывающих содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в разрешении самых сложных задач в этой сфере правовых отношений.

3. Сделан вывод, что в современной России неправительственные правозащитные организации являются самостоятельным институтом гражданского общества, которые развиваются одновременно, оказывая влияние друг на друга. В связи с этим, учитывая, что при осуществлении защиты прав и основных свобод человека и гражданина все возрастающая роль принадлежит различным неправительственным правозащитным организациям, взаимодействие с ними органов и учреждений прокуратуры необходимо рассматривать как непременную составляющую успешной реализации надзорной и иной, прежде всего правозащитной, деятельности прокуратуры.

4. Определены основные цели и задачи взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями. К целям отнесены: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства закона, укрепление законности и правопорядка, совершенствование правового регулирования общественных отношений. Они могут быть достигнуты посредством реализации задач, к которым, по мнению диссертанта, относятся: совместное участие в совершенствовании законодательства; участие в правовом просвещении граждан; участие в профилактике правонарушений; участие в судопроизводстве; организации согласованных мероприятий, позволяющих участникам взаимодействия реализовать совместную деятельность; мониторинг соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а нередко и оказание правовой помощи социально незащищенным гражданам; обеспечение участия гражданских институтов и общественности в реализации государственной политики по профилактике и борьбе с преступностью; экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов; взаимное сдерживание граждан и их объединений от правонарушений; развитие контактов гражданских институтов и органов власти на межрегиональном, всероссийском и международном уровнях и др.

5. Сформулировано положение о том, что взаимодействие прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями является элементом внешнефункциональной правозащитной деятельности органов прокуратуры, по своей сути являются самостоятельным направлением деятельности прокуратуры Российской Федерации на современном этапе развития нашего общества и государства. При этом определенная общность их целей и задач, достижение которых требует объединения усилий прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций, предполагает наличие взаимосвязи между организационно-правовыми формами их деятельности, согласование решений и действий.

6. Определены основные формы взаимодействия органов прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями, к которым отнесены: согласование планов их работы; взаимный обмен информацией; проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законности; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; совместное участие в предупредительных мероприятиях; проведение совместной учебы работников прокуратуры и членов неправительственных правозащитных организаций; совместная подготовка проектов нормативных актов; методическая, консультативная, организационная помощь и другие формы взаимодействия, не получившие еще должного распространения.

7. Дано авторское определение пределов взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями. Содержание этого понятия заключается в том, что общность целей, задач при осуществлении защиты прав и свобод человека и гражданина влечет использование различных форм взаимодействия, но одновременно в ряде случаев требуется использование прокурорами полномочий, предусмотренных ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона, - как акт прокурорского реагирования в этой сфере правовых отношений.

8. Внесен комплекс предложений по активизации взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями. Так необходимо: на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации; принять соответствующие нормативные документы о более активном взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями; накапливать и распространять положительный опыт работы прокуроров по осуществлению взаимодействия; совершенствовать правовую основу взаимодействия; рассмотреть возможность закрепления рассматриваемой деятельности в прокуратурах за конкретным прокурором; обеспечении сотрудничества прокуроров, проводящих эту работу, с прокурорами, осуществляющими надзор в других отраслях, а также участвующими в рассмотрении судами гражданских, уголовных и арбитражных дел; рассматривать на оперативных совещаниях у соответствующих прокуроров и их заместителей, в отделах (управлениях) актуальные вопросы исполнения законов и практику в этой сфере; совершенствовать аналитическую работу; улучшить информационное обеспечение органов прокуратуры о проведении и итогах совместной работы; постоянно практиковать подготовку научно-методических рекомендаций по совершенствованию работы прокуратуры в этой сфере правовых отношений; систематически информировать население о совместной деятельности прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями по защите прав и свобод человека и гражданина и мерах, принимаемых прокуратурой по устранению нарушений закона; совершенствовать систему повышения квалификации прокурорских работников как по месту их службы, так и в региональных учебных центрах, в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и др.

9. Исследовав состояние и тенденции развития законодательства, регулирующего место и роль прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по осуществлению защиты прав и свобод человека и гражданина, автор диссертационного исследования предлагает внести следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:

учитывая, что в практической деятельности органов прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций распространены различные формы взаимодействия, отмеченные автором, а также его нормативная неурегулированность, предлагается на законодательном уровне закрепить возможность, формы, виды и порядок взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями. В частности, предлагается расширить полномочия прокурора (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), определить вопросы, касающиеся порядка осуществления взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями;

в связи с важностью проблемы борьбы с экстремизмом следует дополнить Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» положением о координации борьбы с экстремизмом, возложив указанные функции на органы прокуратуры, обладающие необходимыми полномочиями по надзору за исполнением законов в рассматриваемой сфере правовых отношений;

нормативно закрепить формы участия и координационной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в разрешении конфликтов неправительственных правозащитных организаций с органами государственной власти;

законодателю для решения проблем, касающихся регулирования отношений государства и неправительственных правозащитных организаций в Российской Федерации предлагается рассмотреть вопрос о создании специального государственного органа по связям с неправительственными правозащитными организациями в статусе федерального органа исполнительной власти;

учитывая, что деятельность прокуратуры по обеспечению взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями в настоящий момент регулируется различными правовыми актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и не имеет систематизированной правовой основы, автором обосновано предложение о необходимости принятия специального приказа Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений, в том числе предусматривающего форму статистической отчетности о деятельности органов прокуратуры по взаимодействию с неправительственными правозащитными организациями.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем разработаны новые предложения и рекомендации, углубляющие теоретическую базу реализации прав и свобод человека и гражданина в процессе взаимодействия в Российской Федерации органов прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций. Содержащиеся в работе научные положения и предложения научно-прикладного характера, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, можно рассматривать как определенный вклад в науку прокурорского надзора и использовать в дальнейшей научной разработке отмеченных вопросов в целях совершенствования действующего законодательства.

Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения обеспечивают новое понимание и раскрывают комплексный характер участия прокуратуры в осуществлении взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями, позволяют на научной основе определить цели, задачи и принципы его осуществления, служат основой классификации видов, форм и пределов рассматриваемой деятельности, позволяющей определить потенциал и направления дальнейшего развития, указывают способы и средства формирования организационно-правовых основ этой деятельности, чем обогащают науку прокурорского надзора.

Практическая значимость заключается в том, что результаты исследования могут быть применены при совершенствовании законодательства, ведомственных нормативных актов, при подготовке соответствующих научно-методических рекомендаций и практических пособий для прокурорских работников, государственных служащих, судей, адвокатов, членов неправительственных правозащитных организаций, использовать при осуществлении их практической деятельности, а также в учебном процессе вузов страны по юридическим специальностям и повышении квалификации работников органов и учреждений прокуратуры.

Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические положения, выводы и практические предложения нашли свое отражение в 3 научных статях, в том числе в 2, опубликованных в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.

Положения и выводы диссертации использовались для выступления диссертанта на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Москва, 2009 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (Москва, 2010 г.), «Прокурорский надзор и иная деятельность современной российской прокуратуры (состояние и перспективы)» (Москва, 2010 г.); в ходе обсуждения на семинарах, конференциях и круглых столах: «Взаимодействие органов прокуратуры с институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности» (Москва, октябрь 2010 г.), «Выполнение п. 4 Распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2009 № 33/7р «Об организации исполнения Соглашения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина» (Москва, 2010); «Обсуждение концепции развития прокуратуры Российской Федерации до 2010 года по научному объединению по специальности 12.00.11 (судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности)» (Москва, 2009 г.); «Законность требований прокурора и ответственность за их выполнение» (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Москва, 2011 г.).

Ряд положений и выводов внедрены в учебный процесс: Иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Юридического института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Института прокуратуры Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, Ставропольского государственного университета, а также используются в практической деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Структура диссертации включает введение, 2 главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, перечень использованных правовых и научных источников, а также приложения.

2. Содержание работы

Во введении обоснованы актуальность и научная новизна темы диссертации, отражена степень научной разработанности темы, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, его методология, теоретическая и эмпирическая база. Сформулированы основные положения, выносимые на защиту, а также научная и практическая значимость проведенного исследования и сведения об апробации и внедрении его результатов.

В первой главе диссертации «Теоретические основы правового статуса неправительственных правозащитных организаций» проанализированы исторические и теоретико-правовые аспекты возникновения неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина, уточнены понятие «неправительственная правозащитная организация» и его правовое содержание, исследована правовая природа деятельности неправительственных правозащитных организаций в системе институтов, осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданина, а также опыт деятельности таких организаций на национальном и международном уровне.

В первом параграфе этой главы - «Понятие неправительственных правозащитных организаций» с учетом точек зрения отечественных ученых о понятии и основных элементах правового статуса неправительственных правозащитных организаций определено содержание правового статуса неправительственных правозащитных организаций и последовательно рассмотрены основные его элементы, место неправительственных правозащитных организаций в системе основных институтов осуществляющих защиту прав и свобод человека и гражданин.

Исследуются процессы возникновения и развития организационно-правовых форм участия неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина.

Автор констатирует, что роль общественности по защите прав и свобод человека и гражданина в различные исторические периоды оценивались по-разному. В советский период обеспечение прав и свобод человека и гражданина было в исключительной компетенции государства, но вместе с тем в этот исторический период эффективно действовали общественные организации: профессиональные союзы, ВЛКСМ, кооперативные организации, добровольные общества, творческие союзы и др.

По мнению диссертанта, историю отечественных негосударственных правозащитных организаций можно исчислять с момента образования в 1976 г. в г. Москве Инициативной группы содействия выполнению Хельсинкских соглашений в СССР (или, как ее стали называть, - Московской Хельсинкской группы).

Диссертант отмечает, что накопленный потенциал гражданских инициатив получил выход с середины 80-х гг. это было связано с началом этапа «перестройки». Настоящий всплеск гражданских инициатив в форме общественных объединений, в том числе неправительственных правозащитных организаций, произошел в начале 90-х гг.

В данном параграфе также проводится подробный сравнительный анализ основных элементов правового статуса общественных объединений и неправительственных правозащитных организаций, при этом делается вывод о том, что последние обладают всеми признаками, присущими общественным объединениям, которые являются особой категорией организаций социальной жизни.

На основе проведенного анализа дается авторское определение понятия неправительственной правозащитной организации как вида добровольного негосударственного общественного объединения, основанного на единых принципах общности интересов и равенства его членов, ставящего своей целью защиту прав и свобод человека и гражданина и имеющего общие задачи по ее достижению, действующего независимо от незаконного влияния органов государственной власти и политических структур, не ставящего своей задачей извлечение прибыли и имеющего финансовую независимость от государства, осуществляющего свою деятельность в Российской Федерации и на международном уровне (национальные и международные неправительственные организации), конституционно-правовой статус которого характеризуется положением в системе институтов российского гражданского общества и особыми отношениями с государством, его структурами и органами местного самоуправления, - основанных на необходимости взаимодействия для достижения общих целей.

Второй параграф первой главы - «Институт неправительственных правозащитных организаций в современной России» посвящен исследованию деятельности неправительственных правозащитных организаций в современной России. Особенностью неправительственных правозащитных организаций, участвующих в защите прав и свобод человека и гражданина, является не только многообразие организационных форм, но и разнообразие в объеме их полномочий, различных формах взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления.

На основе выработанной автором в первом параграфе характеристики понятия неправительственной правозащитной организации дается классификация данных организаций: в зависимости от территориальной сферы деятельности они подразделяются на международные, общероссийские, межрегиональные, региональные и местные; по сферам деятельности, нормативно-правовым основаниям их создания.

В ходе исследования диссертант приходит к выводу, что одной из важнейших форм деятельности правозащитных организаций является мониторинг соблюдения прав человека, который показывает фактическое положение дел в обществе.

Отмечается, что основными целями неправительственных правозащитных организаций в современной России, независимости от форм и способов их создания, являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; создание благоприятных условий для устойчивого развития институтов гражданского общества; гармоничное сочетание прав и свобод с ответственностью человека перед обществом; эффективный контроль общества над деятельностью государственной власти; формирование культуры сотрудничества на основе принципов партнерства между органами власти и организациями гражданского общества; создание эффективной системы социальной защиты; формирование системы согласования интересов общества и власти; участие в осуществлении государственной власти; воспитательная и образовательная цели, в том числе воспитание правовой активности при реализации собственных прав, свобод и законных интересов; участие в решении задач здравоохранения и демографической политики; охрана окружающей среды и др.

С учетом исследованного вопроса о месте института неправительственных правозащитных организаций в системе государства и общества в современной России делаются следующие выводы: эффективность решения проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина в России зависит не только от усилий государства, но и от активизации деятельности неправительственных правозащитных организаций, помогающих государственным органам власти разрешать самые сложные задачи в области обеспечения прав человека; в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина государственные органы должны устанавливать более тесные контакты с правозащитными организациями для реализации совместных проектов, вовлечения правозащитных организаций в реализацию различных государственных программ; в сложившихся современных условиях требуется совершенствование законодательной базы, регулирующей деятельность общественных объединений, более широкое распространение достоверной и объективной информации о деятельности неправительственных правозащитных организаций, которая должна быть открытой, а их работа становиться достоянием гласности.

В третьем параграфе первой главы - «Неправительственные правозащитные организации и государственные органы, осуществляющие защиту прав и свобод человека и гражданина» автор отмечает трудности становления и деятельности неправительственных правозащитных организаций, связаны с традициями недооценки общественных инициатив, сохраняющегося в государственных органах невнимания, а подчас и пренебрежения к правам человека, инертности населения, неприятия в отдельных случаях деятельности неправительственных правозащитных организаций, низкого уровня правосознания населения и знаний о правах и свободах.

Сделан вывод о том, что следует шире использовать накопленный положительный опыт взаимодействия органов государственной власти с неправительственными правозащитными организациями, необходимо разрабатывать и реализовывать новые подходы к сотрудничеству государственных правозащитных органов и неправительственных правозащитных организаций.

Показано, что неправительственные правозащитные организации и государство - взаимозависимые и взаимообусловленные институты: без государства (государственных органов и иных институтов государственной власти) сложно, если вообще возможно, представить себе существование и деятельность неправительственных правозащитных организаций в том современном понимании, которое придается этому понятию сегодня; без неправительственных правозащитных организаций, которые ограничивают и в определенной мере контролируют деятельность государства и его структур, не допуская их не подконтрольности обществу и сокрытию нарушений законности в деятельности многочисленных органов государства, невозможно построение демократического правового государства.

Установлено, что законная деятельность неправительственных правозащитных организаций невозможна без санкции государства (в лице уполномоченных органов), которое, с одной стороны, санкционирует и принимает соответствующую законодательную базу для деятельности общественных объединений, а с другой стороны, после их создания и в процессе деятельности обеспечивает (посредством контролирующих и судебных органов) реализацию ими предоставленного законом широкого круга прав, обеспечивающих их активное участие в общественной и политической жизни.

В рамках правозащитной деятельности многие неправительственные правозащитные организации участвуют в судебных процессах и активно сотрудничают с надзорными и контрольными, а также правоохранительными государственными органами, включая органы прокуратуры. При этом следует отметить, что в настоящее время пересматривается вся концепция прокурорского надзора: ставится задача, чтобы в деятельности прокуратуры на первый план выдвигался вопрос о защите прав и свобод человека, а не только защита государственных интересов.

Вторая глава диссертационного исследования - «Организационно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина» посвящена анализу современного российского законодательства и правоприменительной практики с целью выявления возможности использования для формирования правового механизма взаимодействия российской прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина.

В первом параграфе этой главы - «Правовые основы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями» дана развернутая характеристика современного российского законодательства, регулирующего взаимодействие прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями, внесен ряд предложений по его совершенствованию, способствующие повышению эффективности прокурорского надзора по защите прав и свобод человека и гражданина и взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями.

Отмечается, что основу взаимодействия органов российской прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций составляют положения Конституции Российской Федерации и норм международного права, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Особое значение придается приказам и указаниям Генерального прокурора Российской Федерации.

Определена роль института неправительственных правозащитных организаций в современной России, которая заключается в следующем: эффективность решения проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина в России зависит не только от усилий государства, его органов, в том числе прокуратуры, но и от активизации деятельности неправительственных правозащитных организаций, оказывающих содействие государственным органам власти и органам местного самоуправления разрешать самые сложные задачи в этой сфере правовых отношений. В то же необходимо дальнейшее развитие законодательства, регулирующего работу общественных объединений, а также обеспечить достоверность и объективность информации о деятельности неправительственных правозащитных организаций.

Во втором параграфе второй главы - «Цели, задачи и принципы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями» отмечено наличие у прокуратуры и неправительственных общественных организаций общих целей и задач, обусловленных государственно-правовой природой и правозащитным предназначением этих институтов, которые составляют основу их общей деятельности и взаимодействия. К целям могут быть отнесены: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства закона, укрепление законности и правопорядка, совершенствование правового регулирования общественных отношений. Они могут быть достигнуты посредством реализации задач, к которым относятся: совместное участие в совершенствовании законодательства; участие в правовом просвещении граждан; участие в профилактике правонарушений; участие в судопроизводстве; участие в организации согласованных мероприятий, позволяющих участникам взаимодействия реализовать совместную деятельность; мониторинг соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а нередко и оказание правовой помощи социально незащищенным гражданам; обеспечение участия гражданских институтов и общественности в реализации государственной политики по борьбе с преступностью экспертизе проектов законодательных и иных нормативных правовых актов; взаимное сдерживание граждан и их объединений от правонарушений; развитие контактов гражданских институтов и органов власти на межрегиональном, всероссийском и международном уровнях и др.

Исследуются нормы права с целью возможности их использования в качестве основополагающих принципов взаимодействия российской прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций. Автором установлено, что такими принципами являются: соблюдение действующего законодательства; невмешательство в определенные законом функции полномочных органов сторон; решение вопросов путем консультаций и переговоров, организации дискуссий, круглых столов и иных форм взаимодействия на равноправной основе; отказ от публичного межсекторного противостояния; принятие согласованных решений.

На основании проведенного исследования сделан вывод о недостаточной правовой регламентации вопросов взаимодействия органов прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций, в связи с чем предложено разработать и принять специальный приказ Генерального прокурора Российской Федерации, перечислены основные вопросы, которые предлагается решить в предлагаемом приказе.

В третьем параграфе второй главы - «Основные формы, методы и пределы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями» в результате анализа установлено, что к основным формам взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями относятся: согласование планов их работы; взаимный обмен информацией; проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законности; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; совместное участие в предупредительных мероприятиях; проведение совместной учебы работников прокуратуры и членов неправительственных правозащитных организаций; совместная подготовка проектов нормативных актов; методическая, консультативная, организационная помощь и другие формы взаимодействия, не получившие еще должного распространения.

Кроме того, для совершенствования взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями работникам органов прокуратуры целесообразно: приоритетным направлением сотрудничества с общественностью считать взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями; во взаимоотношениях с неправительственными правозащитными организациями руководствоваться требованиями федерального законодательства, запрещающего как необоснованный отказ в предоставлении информации, так и вмешательство в осуществление прокурорского надзора и расследование преступлений; активнее использовать зарекомендовавшие себя ранее и появившиеся в последние годы формы и методы работы с упомянутыми организациями; продолжить активный поиск новых эффективных форм сотрудничества.

Автор подробно исследует вопрос о пределах взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями, делает вывод о необходимости руководствоваться Кодексом этики прокурорского работника Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114, в котором указывается, что прокурорский работник во взаимоотношениях должен проявлять тактичность, уважение, а также требовательность, принципиальность и сохранять независимость. Независимость органов прокуратуры является тем пределом, за рамки которого взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями не может заходить.

Обосновываются важность и необходимость на законодательном уровне закрепить возможность, формы, виды и порядок взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями. В частности, предлагается расширить нормативные положения, определяющие полномочия прокурора (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), определить в ней вопросы о порядке осуществления взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями.

В четвертом параграфе второй главы - «Средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства о неправительственных правозащитных организациях», с учетом точек зрения отечественных ученых о правовых средствах прокурора, определено, что при принятии мер, направленных на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также на предупреждение их нарушений в дальнейшем органами прокуратуры в сфере организации и деятельности неправительственных правозащитных организаций, используются разнообразные меры прокурорского реагирования - протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона, заявление в судебные органы об отмене незаконного правового акта, а также постановления о возбуждении административного производства и др.

Сделан вывод, что на федеральном уровне следует осуществить нормативное закрепление форм участия координационной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в разрешении конфликтов неправительственных правозащитных организаций с органами государственной власти. По мнению диссертанта, законодателю для решения проблем при регулировании отношений государства и неправительственных правозащитных организаций в Российской Федерации следует рассмотреть вопрос о создании специального государственного органа по связям с неправительственными правозащитными организациями в статусе федерального органа исполнительной власти.

Диссертант обосновывает необходимость дополнить Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» положением о координации борьбы с экстремизмом, возложив указанные функции на органы прокуратуры, обладающие необходимыми полномочиями по надзору за исполнением законов в рассматриваемой сфере правовых отношений.

Учитывая, что деятельность прокуратуры по обеспечению законности в рассматриваемой сфере в настоящий момент регулируется различными правовыми актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, не имеет систематизированной правовой основы, полагаем необходимым принять специальный приказ Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующий деятельность прокуратуры в этой сфере правовых отношений, в том числе, предусматривающий форму статистической отчетности о деятельности органов прокуратуры по взаимодействию с неправительственными правозащитными организациями.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы, обобщены предложения и намечены основные направления совершенствования конституционно-правовых основ участия граждан в обеспечении общественного порядка.

неправительственный правозащитный прокуратура

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора

1. Турыгин Ю.Н. Организационно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина / Ю.Н. Турыгин // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. -- 2012. -- № 2. -- С. 33--40. - 0,5 п.л.

2. Турыгин Ю.Н. Цели, задачи и принципы взаимодействия прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями / Ю.Н. Турыгин // Законы России: опыт, анализ, практика. -- 2012. -- № 7. -- С. 16--21. - 0,4 п.л.

3. Турыгин Ю.Н. Прокуратура России и неправительственные организации: взаимодействие в защите прав и свобод человека и гражданина Монография / Ю.Н. Турыгин // Назрань: ООО «Пилигрим», 2012. - С. 222

Размещено на Allbest.ru