Организационно-правовое обеспечение штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Организационно-правовое обеспечение штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне

Специальность 12.0.11 - судебная власть прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности

Павлов А.А.

Москва * 2012

Диссертация выполнена на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.

Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент

Усков Вячеслав Михайлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

Мелёхин Александр Владимирович

кандидат юридических наук

Одинцов Александр Иванович

Ведущая организация - ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие государства и общества невозможно без эффективного обеспечения национальной безопасности и модернизации правоохранительных органов. «Модернизация создаёт умную экономику, но модернизация требует и умной политики, обеспечивающей условия для всестороннего обновления жизни общества. Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов государственного управления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы…» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2010. 30 ноября. С. 3..

Модернизация правоохранительной системы требует адаптации инновационных идей на всех уровнях управления системы МВД России, так как отсутствие эффективной системы управления, основанной на интеллектуальной стратегии, современной информационно-аналитической базе, компьютерной технике, автоматически исключает возможность научно обоснованного определения стратегии и тактики, выработки концептуальных управленческих решений и инновационных проектов, предопределяет низкий уровень правоохранительной деятельности органов и подразделений МВД России.

В ходе реформирования системы МВД России, происходит осложнение управления деятельностью органов внутренних дел, в целом и штабных аппаратов МВД, ГУ, Управлений МВД России, в частности. При этом закономерность происходящего заключается в том, что доля управленческого труда непрерывно и стремительно увеличивается, а качество управленческой деятельности, профессионализм субъектов управления, их нравственный уровень стремительно падают. На это обращают внимание 59% опрошенных респондентов из числа руководителей территориальных органов внутренних дел на региональном и районом уровне, в частности оценивая уровень управленческой деятельности как «удовлетворительный» и скорее «низкий».

В этой связи руководство МВД России обращает внимание на необходимость кардинального улучшения работы по всем направлениям оперативно-служебной деятельности. Так, в Решении коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России, ФМС России в 2010 году и задачах на 2011 год», в контексте совершенствования управления предлагается обеспечить реализацию комплекса мероприятий по выработке требуемых управленческих решений, направленных на безусловную реализацию мер по недопущению снижения контроля за оперативной обстановкой, повышению эффективности работы подчиненных подразделений полиции.

Следовательно, объективное изменение и усложнение управления правоохранительной деятельностью, возрастание объемов анализируемой информации, обусловливают необходимость преобразования организации и технологии деятельности штабных аппаратов МВД, ГУ, Управлений МВД России, как основного управленческого звена в системе органов внутренних дел.

Указы Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» от 24 декабря 2009 г. № 1469, и «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 18 февраля 2010 г. № 208 определяют сокращение личного состава органов внутренних дел на 20%, количества Департаментов в МВД России, изменение организационных структур органов внутренних дел на всех уровнях и их оптимизацию, подготовку новых нормативных актов регламентирующих деятельность органов внутренних дел и другие мероприятия. Изменение оргштатного построения на уровне МВД России неизбежно повлечет за собой и аналогичные изменения в территориальных органах внутренних дел, в том числе и на уровне МВД, ГУ, Управлений МВД России.

В результате проведенного анкетирования более 60% респондентов высказались за повышение роли управления ОВД и более эффективной деятельности штабных аппаратов за счет совершенствования организационно-правового обеспечения штабных функций органов внутренних дел. В условиях реформирования системы МВД России это является основой как общей организации работы аппаратов управления, так и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в целом по наиболее важным направлениям борьбы с преступностью и обеспечению общественной безопасности. Создание организационного механизма штабной деятельности в органах внутренних дел, упорядочение ее методологических основ продолжает оставаться актуальной и практически значимой проблемой современного российского общества.

Существуют также проблемы научного, правового и ресурсного обеспечения решения всего комплекса затронутых вопросов. Значит, необходима выработка видения того, какой должно быть правовое и организационное обеспечение системы штабных функций для эффективной деятельности органов внутренних дел уже сейчас, в ближайшем будущем и отдаленной перспективе.

Проведенный анализ эмпирических данных позволил определить недостаточный уровень правового и организационного обеспечения системы штабных функций на уровне МВД, ГУ, Управлений МВД России. Выявлено, что доступ к накопленным информационным ресурсам является не адекватным к современным потребностям субъектов управления, что значительно снижает качество принимаемых управленческих решений.

Констатируя отсутствие сегодня эффективного правового и организационного обеспечение системы штабных функций деятельности органов внутренних дел, автор обосновывает необходимость её создания и рассматривает эту проблему в качестве функциональной стратегии.

Названные обстоятельства обуславливают актуальность выбранной темы диссертационного исследования для совершенствования правового и организационного обеспечения штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел на региональном уровне, придания данной проблеме более системного характера, определения приоритетов на ближайшую и среднесрочную перспективы, принятия комплекса дополнительных мер по повышению её эффективности.

Степень разработанности темы исследования. Исследованию различных вопросов управления при решении правоохранительных задач посвящено значительное количество научных исследований, которыми заложены основы теории управления.

В общеметодологическом контексте проблема управления органами внутренних дел и аспекты правового и организационного обеспечения штабных функций рассмотрены в работах ученых А.А. Арестова, Л.Ш. Берекашвили, Б.В. Бойцова, В.П. Бурмистрова, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, В.В. Гордиенко, Л.Л. Грищенко, А.П. Ипакяна, А.Г. Елагин, М.П. Киреева, Л.М. Колодкина, А.М. Кононова, С.М. Крылова, Г.П. Кулика, А.Г. Лекаря, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, В.А. Малюткина, А.Х. Миндагулова, А.В. Мелёхина, М.А. Москалева, М.Н. Никитина, А.М. Попова, С.А. Старостина, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова, А.Д. Ульянова, В.Е. Уткина, Л.Г. Хейло.

Тогда же появились и обобщающие работы, посвященные проблемам организации процессов управления в органах внутренних дел, штабной культуре, подготовке управленческих решений. Эта проблематика была отражена в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях, подготовленных такими учеными, как Ю.Е. Аврутин, Ю.Д. Блувштейн, Н.Н. Иванов, К.Е. Игошев, В.И. Казанцев, В.Г. Костыря, В.Д. Ракоти, Л.Н. Роша и рядом других.

Вопросам правовой регламентации управления органами внутренних дел, планирования, организации аналитической работы, контроля и проверки исполнения управленческих решений посвящен учебник "Административное право России", подготовленном А.П. Кореневым и изданным в 1997 году.

В диссертационном исследовании В.В. Дралова в 2001 году рассмотрены теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел.

Проблемы совершенствования информационного обеспечения оперативного управления в органах внутренних дел исследованы в диссертации А.В. Жаглина в 1998 году; информационного обеспечения стратегического управления в органах внутренних дел в диссертации М.Н. Никитина в 2004 году.

Однако этим проблема правового и организационного обеспечения штабных функций не исчерпывается. Она более наукоемкая, сложная и инновационная. Многоаспектность данного вопроса обусловлена нерешенностью ряда принципиальных моментов. Это и недостаточная разработанность методики реализации штабных функций, неопределенность научных категорий и направлений деятельности, недостаточное правовое обеспечение, получение, создание, преобразования информации, ее предоставления пользователям, унификация процессов управления, создание новых штабных структур, обучение руководителей, способных решать управленческие задачи с учетом новых угроз, исходящих из внешней среды функционирования органов внутренних дел.

Таким образом, обобщение научного материала, изучение практической деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, выявление организационных и правовых проблем обеспечения штабных функций представляют актуальную и практически значимую задачу, решение которой может существенно повлиять на решение задач правоохранительной деятельности в современных условиях.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе реализации штабных функций в процессе управления органами внутренних дел.

Предметом исследования являются правовое регулирование и организационное обеспечение штабной деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.

Гипотезой проведенного исследования является предположение, что создание правовых и организационных механизмов в деятельности органов внутренних дел по реализации штабных функций позволит существенно повысить эффективность управление подчиненными органами внутренних дел территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне и по противодействию преступности и обеспечению общественной безопасности.

Цель исследования. Диссертационная работа преследует определить направления и пути совершенствования нормативного и правового обеспечения штабных функций, выявить наиболее важные проблемы теории и практики и на этой основе разработать комплекс мероприятий и предложений по повышению эффективности реализации штабных функций на основе внедрения современных организационных и правовых технологий управленческой деятельности органов внутренних дел.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:

- раскрыть сущность и содержание понятия штабных функций;

- провести изучение и анализ современного состояния правового и организационного обеспечения штабных функций;

- исследовать нормативно-правовую базу, регламентирующую правовое и организационное обеспечение штабных функций;

- провести комплексный анализ наиболее актуальных организационно-правовых и методических проблем теории и практики реализации штабных функций в органах внутренних дел;

- изучить и обобщить опыт становления и развития организационно-правовых форм штабной работы в органах внутренних дел;

- раскрыть содержание штабной работы в системе функционирования органов внутренних дел, как практической реализации штабных функций;

- разработать и сформулировать предложения и рекомендации по повышению эффективности реализации штабных функций на основе внедрения современных организационных и правовых технологий управленческой деятельности органов внутренних дел;

- разработать авторский вариант проекта Регламента работы штабов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу составили общенаучные и специально-юридические методы исследования: формально-логический, сравнительный, социологический, правовое моделирование, анализ юридических документов, а также частные методы познания: анкетирование и наблюдение.

Особенность предмета исследования обуславливает применение методов различных научных дисциплин: теории управления, социологии и статистики, информатике, управлению, административному праву и, в целом, правоохранительной деятельности.

Теоретической основой исследования послужили труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к управлению органами внутренних дел: В.Г. Афанасьева, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, Л.М. Колодкина, А.И. Ипакяна, А.М. Кононова, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова и других, а также зарубежных ученых М. Альберта, И. Ансоффа, Л. Берталанфи, М.Х. Мескона и Ф. Хедоури.

Эмпирическая база диссертационного исследования. В качестве источников нормативной и научной информации использованы диссертационные исследования по данной проблеме, результаты изучения статистических данных, справок, материалы проверок контролирующих органов, практические материалы, характеризующие управленческую деятельность Организационно-аналитического департамента МВД России, МВД по республике Саха-Якутия, Башкирии, Татарстана, Удмуртии, ГУ МВД России по Краснодарскому, Приморскому, Хабаровскому краю, по Калининградской, Воронежской, Свердловской, Ростовской, Тюменской области, Управлений МВД России по Псковской и Читинской областей, материалы научно-практических конференций и семинаров, справочные правовые системы «Консультант Плюс» и «Гарант», результаты анкетирования руководителей органов внутренних дел. В ходе исследования были опрошены 489 сотрудников штабов и других подразделений и служб органов внутренних дел различных уровней.

Полученные данные позволили проанализировать и оценить необходимость эффективного правового и организационного обеспечение штабных функций, выявить недостатки и передовой опыт при проведении экспертных оценок. Все это обеспечивает достоверность сформулированных научных выводов и предложений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основе системного подхода исследованы вопросы обоснования методологической роли и места штабных функций в механизме управления органами внутренних дел, а также разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правого, организационного и методического обеспечения этих функций; повышение уровня и качества их выполнения, отвечающего требованиям, предъявляемым к управлению органами внутренних дел в новых условиях с учетом объективных потребностей общества и соответствующих им целей их модернизации.

В процессе реализации цели диссертационного исследования и решения поставленных задач получены следующие обладающие научной новизной результаты:

- в диссертации сформулированы теоретические, организационные и правовые аспекты обеспечения штабных функций в деятельности органов внутренних дел;

- на основе анализа современного состояния нормативного и организационного обеспечения штабных функций, разработано авторское определение понятия штабных функций;

- раскрыты сущность и назначение нормативного и организационного обеспечения штабных функций;

- обосновано положение о необходимости совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующую деятельность штабных подразделений территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне;

- разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности реализации штабных функций на основе внедрения современных организационных и правовых технологий управленческой деятельности органов внутренних дел;

- определено значение штабных функций в организационном механизме управления;

- определены наиболее значимые тенденции и проблемы нормативного и организационного обеспечения штабных функций, предложены пути и способы их решения;

- разработан проект приказа МВД России «Об утверждении Регламента работы штабов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне»

Указанные элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории и практики организации правоохранительной деятельности.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия штабных функций, под которыми понимаются специализированные и структурно обеспеченные виды управленческой деятельности, отражающие результат разделения труда в руководстве, представляющие одну из форм реализации технологических функций управления и выступающие в качестве существенного элемента механизма управления органом внутренних дел, призванного обеспечивать внедрение научного знания в практику органов внутренних дел.

2. Управленческая деятельность осуществляется путем применения определенных средств (процесс совместного труда работников; организационное устройство; властное распорядительство объектом управления со стороны субъекта управления) и методов организующего воздействия (специализированные виды деятельности; функции внутрисистемного управления; технологическая деятельность по реализации штабных функций) на управляемые объекты и их правоохранительную деятельность, направленность и качество которой, обеспечивается за счет включения методологического потенциала штабных функций на всех этапах подготовки, принятия и реализации управленческих решений.

3. Штабные функции характеризуются следующими признаками: наличием специализированных структурных подразделений и особых форм реализации функций управления; проявлением технологического аспекта механизма внутрисистемного управления; методологическими и методическими свойствами.

4. Эффективность реализации штабных функций связано, во-первых, с необходимостью методического обеспечения штабной деятельности путем разработки методических материалов по всей совокупности направлений штабной работы в целях перевода управленческой деятельности на научную основу, предполагающие широкое использование научно исследовательских методов, средств и технологий; во-вторых, с профессиональной подготовкой штабных работников, обладающих научными знаниями в области социального управления.

5. Совершенствование организационного механизма может быть только на основе четкого разделения функций управления и правоохранительных функций: функции управления сосредоточить в аппаратах территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, а подразделения, выполняющие собственно правоохранительные функции, вывести из аппаратов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, сделав акцент в их компетенции только на реализацию правоохранительной деятельности. В организационном плане данные подразделения должны иметь статус непосредственно подчиненных аппаратам территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.

6. Авторский проект приказа «Об утверждении Регламента работы штабов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в процессе диссертационного исследования и сформулированные в данной работе выводы, предложения и рекомендации в определенной мере дополняют и расширяют научную базу теории управления в сфере организации правоохранительной деятельности. Результаты диссертационного исследования создают дополнительные теоретические, методологические, организационные, информационно-коммуникационные, технологические и правовые предпосылки для дальнейшего повышения научного уровня совершенствования штабных подразделений территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне в целом, способствуя более эффективному решению правоохранительных задач и могут быть использованы:

- в нормотворческой деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, научно-исследовательских и учебных заведений системы МВД России;

- в практической деятельности аппаратов штабных подразделений территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне для создания эффективного нормативного и организационного обеспечения штабных функций;

- в преподавании учебной дисциплины «Организация деятельности горрайлинорганов» и на ВАКе, при подготовке лекций и учебных пособий по указанной проблеме в Академии управления МВД России.

- в научно-исследовательской работе при анализе эффективности управленческой деятельности органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обеспечиваются использованием имеющихся форм и методов научного познания; глубокой теоретической проработкой знаний, содержащихся в научных трудах отечественных и зарубежных ученых, специализирующихся в области управления, в том числе и ученых системы МВД России; анализом собранной информации в результате проведённых социологических опросов; документах практики управленческой деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне; анализом нормативно-правовых актов, регламентирующих управленческую деятельность органов внутренних дел.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования представлены в четырех опубликованных автором научных работах, общим объемом 1,46 п.л.

Ряд положений внедрены в практическую деятельность МВД по республике Саха-Якутия, Удмуртии, ГУ МВД России по Свердловской области и в учебный процесс Академии управления МВД России по дисциплине «Организация деятельности горрайлинорганов».

Внедрение результатов настоящего диссертационного исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Положения и выводы данной диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности и в учебном процессе других образовательных учреждений системы МВД России.

Результаты диссертационного исследования использованы по поручению Организационно-аналитического департамента в проекте приказа МВД России «Наставление по работе штабных подразделений органов внутренних дел», а также на вузовских и межкафедральных научно-практических конференциях, проводимых Академией управления МВД России.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, а также заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся аргументы, свидетельствующие о научной новизне, теоретической и практической значимости работы, обоснованности и достоверности полученных результатов и сообщаются сведения об их апробации и внедрении в практику, научно-исследовательскую деятельность и учебный процесс.

Первая глава - «Теоретическое обоснование роли и места штабных функций в механизме управления органами внутренних дел» состоит из трех параграфов, в которых исследованы теоретические и практические положения по теме диссертации. В данной главе уточнены понятия штабных функций их значение для штабных подразделений органов внутренних дел, показаны основные элементы их организации и особенности нормативно-правового обеспечения применительно к обеспечению управленческой деятельности. Проводится исследование методологической роли штабных функций, их место в механизме управления органами внутренних дел; а также их роли в системной организации управления органами внутренних дел.

В первом параграфе «Понятие, сущность и содержание штабных функций органов внутренних дел» раскрыты сущность и содержание штабных функций органов внутренних дел, которое автор понимает как специализированный и структурно обеспеченный вид управленческой деятельности, отражающий результат разделения труда в руководстве, представляющий одну из форм реализации технологических функций управления.

Анализируя результаты опроса общественного мнения населения, выступлений руководителей государства и Министерства внутренних дел по правоохранительной тематике диссертант приходит к выводу, что органы внутренних дел оказались, не вполне готовы к адекватным мерам реагирования на нарастающие криминальные угрозы, связанные со значительными изменениями в состоянии преступности и с появлением новых видов преступлений, с которыми ранее органам внутренних дел не приходилось сталкиваться, поэтому наряду с необходимостью совершенствования форм и методов непосредственно правоохранительной деятельности органов внутренних дел, нужна существенная перестройка механизма управления. Необходимым условием эффективной системы управления является ее адаптивность к изменениям внешней среды. Чем более существенные изменения происходят в среде функционирования, тем в более глубоких изменениях нуждается и система управления.

Автор обосновывает, что отсутствие общего подхода к определению управления свидетельствует, что, обращаясь к данному феномену, ученые различных отраслей знания вкладывают в него свое содержание в соответствии с предметом их исследования. Важным направлением исследования понятия управления является обращение к функциональному аспекту, ибо эффективная управленческая деятельность, соответствующая требованиям системного подхода и в целом закономерностям социального управления, в значительной степени определяется правильным пониманием его функций и связанных с ними проблем.

С позиции теории управления, практики и выводов из конкретно-социологических исследований, диссертант выделяет основные признаки, свойственные штабным функциям, которые:

- представляют собой специализированный вид управленческой деятельности, организационно обеспеченные наличием специальных структурных подразделений;

- представляют собой одну из форм реализации технологических функций управления и выступают в качестве существенного элемента механизма управления органами внутренних дел;

- являются функциями внутрисистемного управления, осуществление которых направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования отраслевых (основных) служб и всей системы в целом;

- возникают в процессе разделения труда в руководстве на основе выделения ряда технологических функций управления;

- обеспечивают внедрение научного знания в практику через методическое руководство органами внутренних дел.

Таким образом, штабные функции, являясь одним из видов технологических функций, появляются и существуют тогда, когда происходит специализация этих функций, обеспеченная формированием специальных структурных подразделений.

Подводя итоги параграфа, автор делает вывод, что штабные функции представляют собой определенный набор различных направлений деятельности, которые в совокупности образуют единое системное образование, интегральное свойство которого дает возможность решать общие для системы управленческие задачи. Такое свойство штабных функций обусловлено их методологической ролью.

Во втором параграфе главы - «Методологическая роль штабных функций в механизме управления органами внутренних дел» автором исследуются проблемы методологического характера, к которым относятся закономерности управления, понятийный аппарат науки управления (цели, задачи, функции, механизм управления, его методы) применительно к новым условиям деятельности органов внутренних дел.

Как отмечает диссертант, изменения, возникающие в связи с модернизацией правоохранительной системы, предъявляют повышенные требования к каждому уровню организации управления органами внутренних дел. Выполнение данных требований, их соблюдение невозможно без включения в механизм управления органами внутренних дел научных знаний и методов, которые повышают уровень обоснованности и снижают возможность принятия субъективных и ошибочных решений. Все это представляет основное назначение штабных функций, определяющих ее методологическую роль в управлении органами внутренних дел, главную область приложения усилий.

Исходя из поставленных задач, автор приводит ряд аргументов, подтверждающих методологическую роль штабных функций в управлении органами внутренних дел, которая, по его мнению, выражается в том, что именно эти функции являются связующим звеном между наукой и практикой, ибо благодаря им осуществляется поиск новых научных подходов и методов при решении текущих и перспективных задач управления, приспособление этих подходов и методов к практике органов внутренних дел. Более того, штабные функции позволяют доводить теоретическое знание до его прикладного применения; углублять, уточнять это знание на конкретной региональной, отраслевой обстановке соответствующих органов внутренних дел или служб.

С позиции теории управления диссертант доказывает, что штабные функции по своему характеру представляют исследовательскую деятельность, направленную на решение прикладных задач управления. Они играют важную роль в механизме управления с точки зрения его понимания как установленного порядка подготовки и принятия решений в органах внутренних дел. Выступая необходимым элементом механизма управления, они дают возможность своевременно определять обоснованные цели и задачи, принимать различные управленческие решения, организовывать и контролировать их исполнение.

На основании анализа научной литературы делается вывод, что механизм управления органами внутренних дел представляет определенное устройство системы управления, приводящее ее в действие, а также установленный порядок подготовки, принятия и организации исполнения управленческих решений в органах внутренних дел.

В диссертации обосновывается точка зрения, согласно которой к собственным элементам механизма управления относятся правовые нормы, определяющие правовое положение субъектов и объектов управления; управленческие отношения по вертикали и горизонтали; нормы, регулирующие процедурные вопросы, связанные с разработкой, принятием и реализацией решений.

Как считает автор, практическое значение имеют не столько представления о механизме управления и его элементах, сколько понимание того, какие их свойства способны формировать желаемое устройство механизма, обеспечивающего соответствие управления органами внутренних дел их подлинному назначению и потребностям общества.

В итоге диссертант приходит к выводу, что устройство механизма управления органами внутренних дел можно изменять, придавать его ключевым элементам новые качественные свойства; совершенствование системы управления невозможно без изменения ее механизма; как объект совершенствования, механизм управления, представляет своеобразный продукт организации, изменяющей его качества во многом благодаря включению в механизм элемента, отвечающего за учет закономерностей управления, соблюдение научных принципов, использование научных методов обоснования принимаемых управленческих решений. Все это в механизме управления органами внутренних дел выполняют штабные функции при формировании механизма и как устройства системы управления и как порядка подготовки, принятия и организации исполнения управленческих решений.

На основе анализа социального управления и практики в диссертации дается авторское определение штабных функций, под которыми автор понимает специализированные и структурно обеспеченные виды управленческой деятельности, отражающие результат разделения труда в руководстве, представляющие одну из форм реализации технологических функций управления и выступающие в качестве существенного элемента механизма управления органом внутренних дел, призванного обеспечивать внедрение научного знания в практику органов внутренних дел. Данное определение выносится на защиту.

В третьем параграфе главы «Организационное обеспечение штабных функций» - рассматриваются вопросы организации штабных функций в качестве единой совокупности, которая обладает собственным организационным механизмом, а это, по мнению диссертанта, означает, что, кроме определенного набора различных направлений деятельности организационное обеспечение включает в себя организационно-структурное устройство этой совокупности.

В научных работах, рассматривающих проблемы штабной деятельности, в большинстве речь идет о штабных подразделениях, поэтому вопросу о целях и причинах возникновения штабных аппаратов в работе уделено особое внимания. Автор обосновывает свою точку зрения, как по поводу их природы, предназначения, функциональной определенности, так и по поводу их роли и места в механизме управления органами внутренних дел. штабный правовой министерство внутренний

В результате проведенного исследования диссертант приходит к выводу, что в результате развития системы и процесса управления создается такая обстановка, когда субъект оказывается не в состоянии эффективно управлять системой.

Вместе с тем в диссертации предложено два выхода из этого положения: разделить систему на несколько более простых, что возможно в случаях, когда цели, стоящие перед системой, имеют самостоятельное значение или создать при субъекте управления дополнительные органы, которые оказали бы ему помощь в решении стоящих перед системой задач.

Автор доказывает, что второй путь решения проблемы более экономичен, поскольку в этом случае нет необходимости увеличивать количество объектов управления, которое приводит к увеличению объема информации, удлинению пути ее движения, усложнению связи между отдельными элементами системы, снижению оперативности управления.

Подводя итог, в диссертации констатируется, что в силу своей компетенции и содержания деятельности, штабы занимают неодинаковое положение в структуре органов внутренних дел, выделяются две основные группы штабных подразделений:

- межотраслевые штабы, например, органа внутренних дел в целом - территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, являющиеся обеспечивающими подразделениями деятельности основного субъекта управления органом внутренних дел в целом;

- отраслевые штабы - аналитические, плановые и т.п. подразделения линейных служб, создаваемые для оказания методической помощи руководителям отдельных служб и подразделений органа внутренних дел.

Вторая глава - «Основные направления совершенствования организационно-правового обеспечения штабных функций в органах внутренних дел» посвящена поиску путей совершенствования организационного и правового регулирования штабных функций в управленческой деятельности органов внутренних дел.

В первом параграфе данной главы «Организационно-структурное обеспечение штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне» автор рассматривает процесс адаптации органов внутренних дел к новым условиям, который, по мнению диссертанта, является сложным и весьма трудоемким, ведущая роль в нем принадлежит процессам организационного переустройства.

На основе анализа теории систем, социального управления и практики в работе рассматриваются проблемы организации процесса функционирования организационного механизма обеспечения штабных функций, создание для этого необходимых условий, а так же наиболее важные составные части потенциала: технологии, кадры и право.

Выделение и исследования названных категорий обусловлены их важностью для достижения эффекта в организационно-правового обеспечения штабных функций в органах внутренних дел, так как слабо организованная система плохо адаптируется к существующим реалиям, не может действовать в требуемом режиме и обеспечивать реализацию общественных потребностей в должной мере.

На основе анализа теоретических источников, практики, нормативных актов и выводов из конкретно-социологических исследований в диссертации детально рассмотрен принцип соответствия организационных структур структурам функциональным. В итоге автор приходит к выводу, что территориальные органы внутренних дел МВД России на районном уровне предназначены для реализации правоохранительных функций, то, естественно, в основу их организационного построения должен быть положен линейный принцип. Цель же органов внутренних дел регионального уровня представляется не правоохранительной, а управленческой. Исходя из этого, обосновывается необходимость формирование их организационной структуры, опираясь на функции управления.

Опираясь на имеющуюся в научной литературе классификацию структур управления (линейные, функциональные и линейно-функциональные), автор полагает, что основным типом построения аппаратов в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне должен быть линейно-функциональный.

Однако диссертант отмечает, что в современных органах внутренних дел линейно-функциональная структура управления в чистом виде не применяется. Данный вывод аргументируется тем, что на региональном уровне аппаратов управления, понимаемых в соответствии с теорией управления, не существует из-за смешения функций управления и правоохраны.

Решение данной проблемы, по мнению автора, не просто в выделении правоохранительных функций за пределы аппарата территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, а в объединении их в единый блок (например, региональное управление органов внутренних дел при аппарате территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне) с единым руководством. При таком подходе в аппарате практически остаются два основных структурных образования - руководство и штабные подразделения.

В диссертации рассматривается детальная компоновка структурных подразделений аппарата управления. Показаны два варианта организационного построения территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне. Первый вариант: наряду с руководством выделяется штаб межотраслевого управления и штабные подразделения по линиям работы. Второй: штабные подразделения строятся не по линиям работы, а по функциям управления.

В заключении диссертант приходит к выводу, что выведение функций правоохраны из компетенции аппаратов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, формирование аппаратов управления на основе четкого распределения функций руководства и штабных функций путем создания специализированных структурных подразделений относится к числу научно обоснованных подходов модернизации их организационного устройства.

Второй параграф второй главы - «Процесс реализации штабных функций в аппаратах территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне» посвящен обоснованию роли штабных функций в осуществлении управленческой деятельности и процессу их реализации. Диссертант полагает, что содержание функций управления обладает достаточно заметным динамизмом. Проводимая в органах внутренних дел реформа в первую очередь сказывается на функциях управления, ибо именно в этой сфере наблюдается достаточно длительный застой, проявляющийся в том, что, несмотря на существенные изменения в экономической, политической, социальной жизни страны, система управления органами внутренних дел продолжает оставаться практически неизменной. В этом плане штабная деятельность занимает особое место, исходя из ее методологической миссии, как проводника научных подходов к управлению. Именно в ходе штабной деятельности рождается большинство новых идей организационного построения органов внутренних дел и организационного обеспечения их функционирования.

Автором штабные функции подвергнуты детализации в соответствии с целями их правового и организационного обеспечения. Иными словами, в диссертации предпринята попытка построения дерева целей и дерева функций по правовому и организационному обеспечению штабных функций в аппаратах территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.

Декомпозиция функций осуществлена по известным из теории управления признакам, но главным при этом стала ориентация на эффективное управление, обусловливающие потребность в создании, преобразовании и гармоничном использовании их потенциала.

В диссертации раскрыты актуальность и сложность аналитической работы. Подробно рассмотрена технология анализа, который, по мнению автора, должен осуществляться по группам факторов и давать возможность формировать способы управляющих воздействий.

Учитывая важность аналитической работы и опираясь на выводы из конкретно-социологических исследований, автор пришел к выводу о необходимости создания специализированного подразделения, так как в настоящее время аналитическая деятельность штабных подразделений аппаратов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне не в полной мере отвечают своему предназначению.

На основе теоретического анализа обосновывается важность прогноза для эффективной управленческой деятельности. Автор убедительно показывает, что данных о развитии оперативной обстановки явно не хватает. Этот недостаток предлагается компенсировать за счет информации из баз других правоохранительных органов, государственных организаций.

В диссертационном исследовании обосновывается возрастающая роль планирования, без которого трудно говорить о сколько-нибудь эффективном управлении любой деятельностью. Оптимизация планирования, по мнению автора, во многом зависит от деятельности штабных аппаратов, которые призваны вносить в него элементы научного характера и тем самым практически решать задачу широкого внедрения в жизнь научно обоснованных методов работы, повышения производительности труда в первую очередь за счет эффективного, научно организованного управления.

Обращаясь к проблемам планирования в органах внутренних дел, автор приходит к выводу о несоответствии принципа планирования по срокам, применяемого в настоящее время. Проблема данного принципа состоит в наличии конфликта между двумя тенденциями. С одной стороны, план работы должен быть рассчитан на перспективу и потому содержать мероприятия на длительный срок. С другой стороны, план - это руководство к действию. В этом случае в нем содержатся мероприятия ближайшего будущего.

Исследования показали, что выходом из создавшейся ситуации может быть переход на принцип непрерывного планирования, при котором мероприятия становятся плановыми по мере появления потребности в их проведении.

Рассматривая функцию контроля, диссертант обращает внимание на то, что при всей своей важности и необходимости она несет в себе и отрицательный потенциал. С одной стороны, масштаб контрольной функции должен быть достаточен, а с другой - не должен быть избыточен. В первом случае мониторинг деятельности системы практически не проводится, а во втором - гиперболизированный контроль не дает возможности нормального функционирования социальному организму системы.

На основании проведенного исследования делается вывод, что когда вместо организационных мер осуществляется усиление контроля, ожидать положительного эффекта вряд ли целесообразно, чрезмерное усиление контроля свидетельствует о слабости организационного фактора.

В третьем параграфе второй главы - «Совершенствование правового обеспечения штабных функций в территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне» - посвящен поиску, разработке и внедрению эффективных способов правового регулирование управленческой деятельности, для решения задач борьбы с преступностью и охране общественного порядка.

На основе анализа нормативных актов и проведенных автором исследований, в диссертации констатируется, что в настоящее время отсутствует законодательное установление, как правового статуса штабных подразделений, так и четких процедур функционирования в системе МВД России управленческих структур вообще и штабных в частности, существующая нормативная база несовершенна и нуждается в глубокой доработке.

Подчеркивая это, диссертант называет причины такого состояния правового обеспечения штабных функций:

- во-первых: нормативные акты, направленные на урегулирование административных правоотношений в сфере организации управления, не всегда отменяются новыми, а также не согласуются по регулируемому кругу вопросов с ранее принятыми, но не отменяемыми;

- во-вторых, в некоторых случаях регулируют лишь частично, что препятствует отмене ранее принятых нормативных актов по данным вопросам;

- в третьих, не создана эффективная система информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел.

В целях совершенствования правового регулирования автором предложен проект приказа «Об утверждении Регламента работы штабов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне».

В данном правовом акте детально разработаны: общие положения, в которых устанавливается порядок работы штаба территориальных органов внутренних дел, конечным результатом которой, является принятие эффективных управленческих решений направленных на противодействие преступности, охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности; дается характеристика основных принципов работы штабов; детально прописана организация работы и взаимодействия с другими правоохранительными органами и органами государственной власти и управления; разработан порядок работы штаба по обеспечению штабных функций; выработана внутриорганизационная деятельность штабов территориальных органов МВД России на региональном уровне. Данный регламент выносится на защиту.

Исходя из общетеоретических положений и практической деятельности автор предпринял и реализовал попытку описания организационно-правового обеспечения штабных функций территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, а также тех направлений, приоритетных задач и методов, реализация которых позволит повысить эффективность управленческой деятельности органов внутренних дел.

В заключение диссертационного исследования сформулированы основные выводы и предложения, не вошедшие в число положений, выносимых на защиту, но имеющие практическое значение для совершенствования организации и реализации штабных функций в аппаратах территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне. По мнению автора, повлечет за собой повышение роли управления органами внутренних дел и соответственно более эффективной деятельности штабных подразделений, которые являются органами межотраслевого уровня непосредственно выполняющие управленческие и штабные функции.

Указанные обстоятельства обуславливают потребность в совершенствовании деятельности штабных подразделений в территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, поскольку территориальные органы внутренних дел на этом уровне являются основными.

По мнению автора, совершенствование организационно-правового обеспечения штабных функций органов внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России является основой для улучшения как общей организации работы аппаратов управления, так и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в целом по наиболее важным направлениям борьбы с преступностью и обеспечению общественной безопасности.

Проведённое диссертационное исследование позволило прийти к определённым выводам, сформулировать ряд теоретических положений и на этой основе внести предложения и рекомендации по совершенствованию организационно-правового обеспечения штабной деятельности в органах внутренних дел. Основные из них сводятся к следующим:

1. Представление вопросов, относящихся к штабной работе, выполняемых ею функций, а также ее места в механизме управления органами внутренних дел, привлекли к себе незаслуженно мало внимания. Не достигнуто понимание роли и места штабных функций, как именно тех функций, через которые главным образом должно происходить включение научных знаний в управление органами внутренних дел, управления, опирающееся на научное знание, использующего научные методы.

Именно поэтому важнейшим направлением совершенствования штабной деятельности, придания ей устойчиво организованного характера, является развитие собственной прикладной методологии, то есть разработка её научно-методического обеспечения по наиболее важным направлениям и задачам.

2. Штабные функции сопровождают исполнение решений в процессе их организационного обеспечения, включая оценку ресурсных возможностей и определение их потребности, выступают в качестве основного методологического и технологического инструмента оценки эффективности, как самих решений, так и результатов их реализации.

3. Штабная деятельность в управлении органами внутренних дел представляет собой относительно самостоятельный участок работы, предназначенный для решения практических задач путем подготовки управленческих решений и организации их выполнения. В этом смысле совокупность штабных функций в целом можно рассматривать в качестве своеобразной системы, обладающей собственным организационным механизмом.