Задачи прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

А. Паламарчук, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ (Опубликована в журнале Законность № 1 за 2014 г.)

Процессы миграции играют значимую роль в экономическом развитии России. Согласно Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. переселение мигрантов становится одним из источников увеличения численности населения страны и её регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики - необходимость для её дальнейшего поступательного развития (См.: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.).

Вместе с тем в Концепции отмечается, что миграционное законодательство РФ не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов. Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 млн. иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения России.

В 2013 г. Российская Федерация заняла второе место в мировом рейтинге по количеству иностранных граждан и лиц без гражданства (См.: Доклад Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам от 11 сентября 2013 г. www.un.org)

Несмотря на то, что за последние три года удвоилось количество легально работающих в нашей стране иностранных граждан (См.: www.rg.ru/2013/10/03/migraciya-site-anons.html), состояние законности в этой сфере остаётся неудовлетворительным.

За семь месяцев 2013 г. иностранные граждане и лица без гражданства совершили более 28 тыс. преступлений на территории РФ.

С учётом изложенного прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства в современных условиях приобрёл особую актуальность, в том числе как средство профилактики преступлений. Приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» прокурорам предписано обращать особое внимание на исполнение законов о борьбе с нелегальной миграцией.

Ежегодное количество выявляемых прокурорами нарушений законов о миграции не только остаётся стабильно высоким, но и имеет тенденцию роста. Только в первом полугодии 2013 г. прокуроры выявили 22 623 нарушения законов о миграции, в том числе 1497 незаконных правовых актов. Для устранения выявленных нарушений в суды направлено 2821 заявление, внесено 2421 представление, по результатам рассмотрения которых 1868 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 4542 лица. По материалам прокурорских проверок органами дознания и следствия возбуждено 230 уголовных дел.

Задача прокуроров - обеспечить действенный надзор за исполнением миграционного законодательства в деятельности Федеральной миграционной службы РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы по труду и занятости, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, налоговых органов. По фактам нарушений законов прокуроры обязаны принять весь комплекс мер для наказания виновных лиц и восстановления законности.

В каждом регионе оценку состояния законности необходимо давать прежде всего исходя из анализа работы уполномоченных органов в сфере миграции. Для этого следует поддерживать оперативный обмен информацией с территориальными управлениями Федеральной миграционной службы РФ, органами внутренних дел и другими органами, в компетенцию которых входит осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Широкий пласт нарушений по-прежнему лежит в области противодействия незаконной трудовой миграции. Прокурорский надзор в этой сфере должен включать комплексный мониторинг ситуации, охватывающий все области, где используется труд мигрантов: жилищно- коммунальное хозяйство, торговля, строительство и другие.

Особое внимание необходимо уделять проверкам своевременности, полноты и законности принимаемых уполномоченными органами мер по имеющейся информации, а также по поступившим обращениям граждан о местах скопления нелегальных мигрантов, фактах незаконной торговли, создания общежитий на объектах строительства, коммунального хозяйства, промышленности.

Во многих регионах отмечается неэффективный контроль органов Федеральной миграционной службы РФ за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих труд иностранцев. Следует отметить, что объектом проверок органов контроля прежде всего должна быть деятельность недобросовестных предпринимателей, использующих нелегальный труд мигрантов. Однако повсеместно проверяется лишь исполнение миграционного законодательства физическими лицами. При этом виновные работодатели уходят от ответственности. Прокурорам необходимо принять адекватные меры для решения этой проблемы.

Не теряет актуальности надзор за применением органами Федеральной миграционной службы РФ законодательства об административных правонарушениях. Необходимо искоренить практику непривлечения к административной ответственности должностных и юридических лиц, виновных в использовании труда мигрантов без оформления необходимых документов. Например, такие факты были выявлены прокуратурой Красноярского края в краевом управлении Федеральной миграционной службы и его подразделениях.

Грубые нарушения допускаются органами Федеральной миграционной службы при постановке на миграционный учёт иностранных граждан и снятии их с учёта, оформлении приглашений на въезд, разрешений на временное проживание и видов на жительство. Зачастую разрешительные документы выдаются без истребования у принимающей стороны гарантийных обязательств по материальному, медицинскому и жилищному обеспечению иностранных граждан. Недопустимы случаи, когда регистрация иностранных граждан по месту жительства производится без документов, подтверждающих право пользования жилым помещением, заявлений собственников или нанимателей жилья, квитанций об оплате государственной пошлины.

Кроме того, надлежит искоренить факты массовой регистрации иностранцев по одному адресу (так называемые "резиновые дома”). Для решения этой проблемы прокурорами наработана практика предъявления в суды исковых заявлений о признании недействительной постановки на миграционный учёт по месту пребывания иностранных граждан и об обязании снять их с миграционного учёта. К примеру, по искам прокуроров Томской области свыше 200 граждан, включая иностранцев, сняты с регистрационного учёта. В сентябре 2013 г. Вахитовский районный суд г. Казани удовлетворил заявление прокуратуры и признал незаконным бездействие управления Федеральной миграционной службы РФ по Республике Татарстан в части неосуществления государственного контроля (надзора) в сфере миграции, повлекшее постановку на учёт по так называемому "резиновому" адресу 392 иностранных граждан. В этом случае принятые меры прокурорского реагирования имеют комплексное профилактическое воздействие, так как направлены не только на восстановление законности, но и на повышение эффективности в работе регионального управления Федеральной миграционной службы РФ.

В августе 2013 г. Головинский районный суд г. Москвы вынес первый обвинительный приговор по факту незаконной регистрации мигрантов в "резиновых" квартирах. Житель столицы 3. признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 322¹ УК РФ (организация незаконной миграции). Приговор вынесен в соответствии с позицией государственного обвинителя Головинской межрайонной прокуратуры г. Москвы. По состоянию на август 2013 г. в суды направлено 11 аналогичных дел, ещё 69 дел находятся в производстве органов дознания города.

Во многих субъектах Федерации уже несколько лет реализуются программы добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом. Прокурорам необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение требований закона при реализации их основных мероприятий, пресекать факты необоснованных отказов соотечественникам в участии в программах со стороны уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Защита прав легальных мигрантов на свободный труд, его вознаграждение, права на безопасные условия труда и проживания, права на медицинскую помощь должны, как и прежде, оставаться в сфере прокурорского надзора.

Мигранты входят в группу уязвимых лиц в контексте правонарушений, связанных с принудительным трудом. Эти правонарушения носят латентный характер, поэтому прокурорам необходимо глубже исследовать ситуации, когда работодатель нарушает порядок направления в налоговые органы и органы занятости сведений о привлечении иностранцев к трудовой деятельности, не соблюдает требования закона о выплате зарплаты. При наличии оснований материалы прокурорских проверок в отношении работодателей следует оперативно направлять в следственные органы для возбуждения уголовных дел.

Успешная интеграция легальных мигрантов повышает уровень толерантности в обществе, благоприятно влияет на экономику государства. Поэтому цель прокурорского надзора -- не только пресекать нелегальную миграцию, но и обеспечить защиту прав законных мигрантов. К сожалению, прокуроры не всегда обращают внимание на соблюдение прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Следует особо подчеркнуть, что права законных мигрантов подлежат прокурорской защите наряду с правами граждан РФ.

Совместно со специалистами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека прокурорам следует проводить целевые проверки в специальных учреждениях для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих выдворению или депортации. Не секрет, что зачастую такие помещения не отвечают требованиям санитарно-эпидемиологического благополучия и пожарной безопасности.

При проведении проверок прокуроры обязаны соблюдать пределы прокурорского надзора. Недопустима подмена органов контроля, когда меры прокурорского реагирования выходят за рамки компетенции, так как в соответствии с Законом о прокуратуре прокурор не осуществляет надзор за физическими лицами. Эту функцию в сфере миграционных правоотношений реализует Федеральная миграционная служба РФ.

В интересах безопасности граждан прокурорский надзор должен охватывать процессы не только внешней, но и внутренней миграции. В Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. справедливо отмечаются неблагоприятные тенденции в этой сфере. Комиссия Генеральной прокуратуры РФ в связи с волнениями в г. Пугачёве Саратовской области выявила упущения в организации прокурорского надзора. На протяжении нескольких лет процессы внутренней миграции на территории области оставались бесконтрольными. Только после конфликта местного населения с приезжими из кавказского региона в г. Пугачёве территориальные подразделения Федеральной миграционной службы РФ и Министерства внутренних дел РФ выявили нарушения при проживании граждан без регистрации по месту жительства. На фоне нестабильной ситуации в последний раз плановая проверка исполнения миграционного законодательства проводилась прокуратурой области лишь в 2011 г. При этом вопросы, связанные с внутренней миграцией, вообще не проверялись. Как показали выезды в Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, проверки исполнения законов в связи с процессами внутренней миграции прокуратурами этих регионов также не планировались и не проводились. Между тем указанные регионы - это территории реализации крупных инвестиционных проектов, экономически и социально привлекательные для многих граждан.

Проблемы, связанные с внутренней миграцией населения, не первый год вызывают социальную напряжённость в обществе. В сентябре 2006 г. произошли массовые беспорядки в г. Кондопога Республики Карелия, вызванные убийством двух местных жителей группой граждан, ранее проживавших на Кавказе. Аналогичные происшествия, вызывающие повышенный общественный резонанс, фиксировались и в других регионах страны.

В октябре 2013 г. убийство 25-летнего Егора Щербакова гражданином Азербайджана вызвало массовые беспорядки в районе Бирюлёво-Западное г. Москвы, в котором находилась крупная плодоовощная база - место пребывания большого количества мигрантов. В ходе проверки, проведённой уже в результате народных волнений, сотрудники Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека выявили на территории овощебазы нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Кроме того, органы внутренних дел выявили на указанном предприятии более 200 нелегальных мигрантов. Плодоовощная база временно закрыта по решению суда. Необходимо отметить, что обвиняемый в убийстве гражданин Азербайджана находился в России с нарушениями миграционного законодательства, однако он попал в поле зрения органов Федеральной миграционной службы только после совершения преступления. За проявленное бездействие уволены должностные лица, в компетенции которых находились вопросы обеспечения правопорядка на этой территории Москвы. прокурор закон миграция

Недавние события 2013 г., произошедшие в г. Пугачёве, на Матвеевском рынке и в районе Бирюлёво-Западное г. Москвы, ещё раз показали, что правонарушения, совершённые нелегальными и легальными мигрантами, требуют принятия действенных мер профилактики. Бездействие миграционных служб и органов полиции крайне отрицательно сказывается на состоянии правопорядка, порождает всплеск национализма. Эти факты используются различными политическими силами для дестабилизации обстановки.

Во всех субъектах Федерации целесообразно усилить прокурорский надзор за исполнением законов в указанной сфере для своевременного предупреждения возможных правонарушений и, как следствие, резонансных происшествий массового характера. Истоки подобных ситуаций, как правило, кроются в бездействии региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, территориальных органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы.

В целом анализ практики позволяет сделать вывод, что прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства государственными органами и их должностными лицами, ответственными за соблюдение миграционного законодательства, остаётся актуальным, необходимым и действенным средством укрепления законности в сфере миграционных правоотношений.

С учётом изложенного на современном этапе перед прокуратурой на этом направлении работы стоят задачи:

- на системной основе проверять исполнение миграционного законодательства, регулирующего процессы внешней и внутренней миграции;

- в целях эффективного противодействия незаконной трудовой миграции организовать комплексный мониторинг в сферах жилищно-коммунального хозяйства, торговли, строительства; жёстко пресекать бездействие органов Федеральной миграционной службы РФ, позволяющее виновным работодателям уходить от установленной законом ответственности;

- активизировать прокурорский надзор за исполнением миграционного, трудового, административного, законодательства о противодействии коррупции, о порядке рассмотрения обращений граждан в региональных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления, территориальных органах внутренних дел и Федеральной миграционной службы;

- на системной основе проверять своевременность, полноту и законность принимаемых уполномоченными органами мер по имеющейся информации, а также поступившим обращениям граждан о местах скопления нелегальных мигрантов, фактах незаконной торговли, создания общежитий на объектах строительства, коммунального хозяйства, промышленности;

- обеспечить законность в деятельности подразделений Федеральной миграционной службы РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы по труду и занятости, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, налоговых органов при осуществлении ими полномочий в области миграционных отношений;

- оптимизировать взаимодействие прокуратуры, органов государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов для оперативного обмена информацией о состоянии законности в сфере миграции;

- обеспечить законность при реализации программ добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом;

- добиваться соблюдения прав легальных мигрантов на свободный труд, его вознаграждение, права на безопасные условия труда и проживания, права на медицинскую помощь;

- усилить надзор за исполнением законодательства, устанавливающего требования санитарно-эпидемиологического благополучия и пожарной безопасности в специальных учреждениях для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих выдворению или депортации.

По итогам проверок по всем выявленным нарушениям федерального законодательства необходимо принимать исчерпывающий комплекс мер прокурорского реагирования.

Представляется, что активная позиция органов прокуратуры РФ в решении поставленных задач позволит достичь главной цели - не только пресекать правонарушения в сфере миграции, но и своевременно их предупреждать.

Размещено на Allbest.ru