Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Общие вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

надзор прокурорский правовой экономика



Неблагоприятное состояние законности в сфере экономики обусловливает необходимость активизации и повышения эффективности прокурорского надзора. В организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на основе требований Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» перед органами прокуратуры поставлены ответственные задачи по обеспечению наступательности, последовательности и принципиальности в защите свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, национальных государственных интересов.

В числе приоритетных направлений прокурорского надзора с учетом новых правовых и социально-экономических реалий определены:

надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу в занятии предпринимательством, объединения граждан для выражения экономических интересов, касающихся прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, компетенции органов государственного администрирования в экономике и др.;

надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

предупреждение преступных проявлений при распоряжении государственным и муниципальным имуществом, в том числе земельными ресурсами;

исполнение хозяйствующими субъектами предусмотренной законом обязанности перед бюджетами всех уровней, участие в реализации социально-экономических программ на основе партнерства государственного и корпоративного секторов экономики;

защита прав субъекта предпринимательской деятельности от административного давления, неправомерного вмешательства в дела самостоятельных товаропроизводителей.

Прокуроры должны в полной мере использовать свои полномочия для обеспечения надлежащего исполнения бюджетного, налогового, таможенного законодательства, создающих основу устойчивого и созидательного развития Российской Федерации как социально ориентированного демократического государства.

Характеризуя сущностную, содержательную сторону надзора за исполнением законов экономической направленности, следует привлечь внимание к таким трем блокам направлений, которые «организуют» работу по обеспечению верховенства закона в регулировании экономических общественных отношений:

надзор за исполнением бюджетного законодательства;

надзор за исполнением законов об охране государственной, муниципальной собственности;

надзор за исполнением законов, возлагающих на государство обязанность по развитию конкурентной среды, обеспечению свободы предпринимательской деятельности, пресечению злоупотребления правами как со стороны самих товаропроизводителей, так и органов государственного администрирования в экономике.

На надлежащую организацию надзора оказывает влияние знание долговременных тенденций в надзорной деятельности прокуратуры. Согласно статистическим данным на первое из вышеназванных направлений приходится более 50% (в 2009 г. - 53,28%) от всех выявленных прокурорами правонарушений в экономике, вместе со второй группой они составляют около 70%, что влияет на выбор приоритетов в надзоре и вовсе не исключает актуализацию новых проблем, вызванных к жизни кардинальными изменениями в экономической политике государства (например, реализация национальных проектов).

Организационным эквивалентом упорядочения прокурорского усмотрения при выборе объектов проверок служит выделение в надзоре самостоятельных участков, обособления которых требуют ограниченные ресурсные возможности прокуратуры ввиду отсутствия в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» процедурных норм. С этой целью можно выделить:

1) постоянное направление - надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушениях законов), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации;

2) основное направление - надзор за исполнением законов органами государственного и муниципального контроля (осуществляется в зависимости от состояния законности или поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона);

3) вспомогательное направление - надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, как правило, проводится: а) для защиты экономической безопасности Российской Федерации, публичных интересов; б) в случае бездействия уполномоченного на регулирование и контроль государственного органа или муниципального органа контроля, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение.

Правовую основу организационной деятельности прокуратуры любого уровня составляют Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», приказы, указания, распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации, приказы прокурора области, решения коллегии, оперативных совещаний, рабочих групп по предметам надзора, созданных в прокуратуре субъекта Федерации.

В числе основополагающих следует назвать приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором всем прокурорам предписано в полной мере использовать предоставленные федеральным и региональным законодательством полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности, в том числе единых основ функционирования российского рынка. Именно в этом приказе надзор за законностью правовых актов отнесен к важнейшим сферам прокурорской деятельности (п. 3), а в специальном приказе от 02.10.2007 №155 (в ред. от 23.12.2009) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» надлежащая организация надзора в указанной сфере отнесена к компетенции самого руководителя органа прокуратуры и осуществляется под его личную ответственность. В качестве организационных гарантий результативности надзорной и иной функциональной деятельности по обеспечению единства законности и экономического правопорядка в том же приказе предусмотрены:

обязательное участие прокуроров в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти и оказание последним правовой помощи;

подготовка заключений, содержащих правовой анализ проекта нормативного правового акта и своевременное направление замечаний и предложений в адрес руководителей органов, подготовивших проект;

изучение всех нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты;

проведение сверок действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по фактам внесения изменений в федеральное законодательство не позднее одного месяца с момента его изменения с составлением актов об отсутствии или наличии норм, вступивших в противоречие с федеральным законодательством;

обеспечение делового сотрудничества с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах; с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации;

направление на основании запроса в течение 7 рабочих дней в территориальные органы Минюста России информации о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении региональных нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований;

информирование полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах о выявленных нарушениях федерального законодательства, в том числе о фактах бездействия региональных органов власти в сфере нормотворчества и принятых мерах прокурорского реагирования по итогам первого полугодия и по итогам года.

Прокурорам субъектов Российской Федерации соответствующие докладные записки по итогам первого полугодия и по итогам года предписано представлять в Главное управление и управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах к 10 июля и к 10 января, а последние обязаны к 20 июля и 20 января направить электронной почтой и почтой докладные записки о результатах проведенной работы в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Анализ состояния законности в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления возложен на Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Итоги этой работы один раз в полугодие докладываются первому заместителю Генерального прокурора Российской Федерации.

Перечисленные организационные правила позволяют вести работу на системной основе в мониторинговом режиме, а указание конкретных сроков и ответственных лиц служит надежным основанием контроля.

Помимо окончательных сроков целесообразно предусмотреть в специальном организационном документе, утвержденном курирующим заместителем прокурора субъекта Российской Федерации, промежуточные (контрольные) сроки, перечень объектов с указанием адреса руководителей, что особенно важно для органов местного самоуправления ввиду их многочисленности (или другом подобном документе, например организационном регламенте), что дает возможность скорректировать ход работы по обеспечению законности на всем правовом пространстве Российской Федерации.

Применительно к надзору за законностью в деятельности органов государственного и муниципального контроля такие организационные правила, уточняющие предмет и пределы прокурорского надзора, содержатся помимо названного приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и в приказе от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», а также в информационных письмах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, освещающих положительный опыт или негативные последствия некомпетентного, а еще хуже, недобросовестного осуществления прокурорских полномочий.

В общем виде границы прокурорского вмешательства в дела хозяйствующих субъектов определены в п. 2 ст. 21 Федерального закона

«О прокуратуре Российской Федерации» и конкретизированы в п. 6 приказа от 07.12.2007 №195, в силу которых поводом к прокурорской проверке исполнения законов может быть поступившая в органы прокуратуры информация (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации) и другие материалы, требующие использования прокурорских полномочий (например, содержащиеся в обращении к прокурору за согласием на проведение внеплановой проверки материалы контролирующих органов). Здесь же обозначена цель прокурорского реагирования, направленная на предотвращение нарушений прав хозяйствующих субъектов: защита общезначимых (неперсонифицированных), или государственных интересов, прав и законных интересов определенных групп населения, трудовых коллективов, выход за пределы которых требует уже более пристального внимания руководителя органа прокуратуры (недопустимость вовлечения органов прокуратуры в имущественные споры между коммерческими структурами - п. 8.4; исключение фактов приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан - п. 8.5; недопустимость использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений - п. 8.6; оценка при внесении актов реагирования возможных негативных последствий исполнения требований прокурора, памятуя, что меры прокурорского надзора должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством - п. 13; недопущение возложения на контролирующие органы, а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных - п. 15.

При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства об охране коммерческой, в том числе банковской, налоговой тайны и иной конфиденциальной информации, прокурорам предписано руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.

Особо выделено в комментируемом приказе Генерального прокурора Российской Федерации (п. 8.1) положение об обеспечении надлежащего взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Определяющим для прокуроров в надзоре за исполнением законов контролирующими органами является обнаружение отступлений от требований законодательства, направленного на выполнение обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений экономического характера, а также недопустимость подмены органа государственного, муниципального контроля.

В дополнение к сказанному в специальном приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» особое внимание обращено на усиление надзора за соответствием закону правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, ущемляющих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (введение не предусмотренных законодательством разрешительных процедур и запретов, всяческих обязательных сборов и платежей и др.).

Надзор за законностью в деятельности контролирующих органов служит предупреждению правонарушений, планирование и реализация надзорных мероприятий должны осуществляться исходя из анализа состояния законности.

Значительное место в работе прокуроров следует отводить своевременности принятия полномочными органами необходимых нормативных правовых актов и приведению ранее принятых актов в соответствие с действующим законодательством.

Следует иметь в виду, что Верховный Суд Российской Федерации признал правомерной практику обращения прокуроров в суд с заявлениями о понуждении органов местного самоуправления к решению вопросов местного значения, затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц (по надлежащему содержанию автомобильных дорог, ликвидации несанкционированных свалок и др.). Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал от подчиненных прокуроров обеспечить постоянный надзор за исполнением Федерального закона от 24.07.2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», обратив особое внимание на своевременное принятие и надлежащее исполнение федеральных, региональных и муниципальных программ малого и среднего предпринимательства, обеспечение равного доступа субъектов предпринимательской деятельности к получению поддержки в установленном законом порядке.

Одним из необходимых условий комплексного воздействия системы правовой охраны и защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов является межведомственное взаимодействие (координация) контрольной и надзорной работы, организатором которой выступает прокуратура, о чем прямо указано в п. 1.3 упомянутого приказа.

Генеральный прокурор Российской Федерации обращает особое внимание прокуроров на незамедлительное пресечение фактов незаконного приостановления или прекращения деятельности хозяйствующих субъектов, создание препятствий к правомерному хозяйствованию, применение к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности. В информационном письме Генеральной прокуратуры прокурорам субъектов Российской Федерации от 15.01.2007

№72/3-5-07 «О предотвращении негативных последствий мер прокурорского реагирования» отмечается, что «роль прокурора при осуществлении надзора в сфере экономики ограничена действующим законодательством отстаиванием публичного интереса, связанного с необходимостью охраны наиболее важных для государства и общества правоотношений». Прокурорский надзор рекомендовано направлять на укрепление законности преимущественно в базисных ее секторах - государственной собственности, бюджетах, налогах, приоритетных национальных проектах, а также исполнении законов о государственной и муниципальной службе.

Помимо соблюдения обозначенных выше требований к организации прокурорского надзора, исходящих от Генерального прокурора Российской Федерации, необходимо также использовать опыт, наработанный на местах.

Непременным условием успеха надзорных мероприятий является знание объектов надзора, из которых истребуется информация, свидетельствующая о состоянии законности, о типичных нарушениях законов и их географии, о принятых мерах к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности. Одновременно необходимо учитывать и то обстоятельство, что сами эти органы при наличии необходимых оснований также могут подвергаться прокурорской проверке, поэтому прокуратуры, добивающиеся серьезных результатов в работе, имеют перечень объектов надзора, постоянно пополняемый и изменяемый.

Типичным примером может служить Реестр территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, который ведется в прокуратуре Республики Татарстан. Для наглядности воспроизведем часть упомянутого Реестра.



Реестр территориальных органов федеральных органов исполнительный власти

№ п/п	Наименование структуры	Нормативно-правовое Регулирование	Руководитель	Почтовый адрес
1	Управление Федеральной налоговой службы по Республике Татарстан	Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 09.08.2005 №101н	Сафиуллин Марат Адипович	420111, г. Казань, ул. Театральная, д. 13 а

Там же отдельно ведется Реестр контролирующих органов, оказывающих платные услуги в сфере реализации государственных полномочий, что весьма важно учитывать при оценке исполнения контролирующим органом требований федерального законодательства.

О содержании поименованного Реестра можно составить представление по нижеприведенной таблице.

Реестр контролирующих органов, оказывающих платные государственные услуги в сфере реализации государственных полномочий

№ п/п	Контролирующий орган	Наименование услуги	Стоимость услуги	Правовой акт, регулирующий оказание услуги	Наименование органов, организаций, которым переданы права предоставления государственных услуг (договор, наименование услуги, адрес юридического лица, контактный телефон)
1	Управление Федеральной регистрационной службы по РТ	Выдача свидетельства о сдаче теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих	400 руб. - оплата государственной пошлины	п. 58 ст. 33333 Налогового кодекса РФ

Чтобы решать столь ответственные и сложные задачи, прокурор должен быть профессионалом высочайшего уровня, быстро и правильно разрешать правовой конфликт, рационально распределять силы, концентрировать их на важнейших участках надзорной деятельности, с учетом того, что в экономической сфере произошла глубокая специализация законодательства, регламентирующего деятельность различных сегментов рынка, его инфраструктуру, институты саморегуляции и государственного администрирования.

Только за первое десятилетие экономической реформы издано около 2 млн. нормативных правовых актов, объем информации контролирующих органов при этом удвоился, как неизмеримо возросло по сравнению с 80-ми годами прошлого столетия и число объектов прокурорского надзора при неизменной штатной численности прокуроров, занятых на данном направлении надзора.

В работе аппарата прокуратуры субъекта Федерации по надзору за исполнением законов в сфере экономики необходимо добиваться оптимального сочетания задач осуществления собственных надзорных мероприятий по охране режима законности и обеспечения организующей роли по отношению к прокурорам районов и городов.

Содержательная сторона управления процессами организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере общественных отношений включает следующие задачи:

1) четкое и научно обоснованное определение объективно необходимых и реально достижимых целей по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности в экономике;

2) планирование работы, т.е. подготовка в широком аспекте подлежащих выполнению задач и указание способов их осуществления;

3) создание формальной структуры подчиненности, разделение труда;

4) укомплектование штатов (резерв, подбор, повышение квалификации кадров), а также создание надлежащих условий труда, в том числе формирование должного психологического климата в коллективе;

5) взаимодействие «общенадзорных» подразделений с иными структурными подразделениями аппарата областной прокуратуры в целях выполнения общих задач по обеспечению законности;

6) взаимодействие с другими государственными органами, муниципальными органами, правозащитными организациями и иными институтами гражданского общества в деле укрепления законности и правопорядка;

7) контроль и проверка исполнения принятых решений;

8) разработка и внедрение научно обоснованных принципов организации труда прокуроров как средства повышения его результативности;

9) отчетность, т.е. обеспечение прокуроров информацией о ходе работы того или иного звена прокурорской системы и организация получения информации, необходимой для успешной работы на порученном участке.

Сложная природа общественных отношений, связанных с поддержанием на необходимом уровне состояния законности и правопорядка в регионе, обусловливает комплексный подход к решению надзорных задач.

Сами надзорные задачи меняются в зависимости от общей социально-экономической ситуации в стране, а меры прокурорского реагирования при этом обязательно должны вписываться в общий контекст экономической стратегии государства.

Мировой экономический кризис 2008-2009 гг., последствия которого носят долговременный характер, потребовал смещения акцентов в прокурорской и иной функциональной деятельности органов прокуратуры.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. была утверждена Программа действий органов прокуратуры Российской Федерации в условиях оздоровления ситуации в финансовом и других секторах экономики, рассчитанная на I квартал 2009 г. Особо следует подчеркнуть, что действия органов прокуратуры синхронизировались с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по поддержанию реального сектора экономики, банковского сектора, сопровождаемыми значительными материальными вливаниями за счет средств федерального бюджета.

В ныне действующем Указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.11.2008 «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал от подчиненных прокуроров усилить взаимодействие с правоохранительными, контролирующими и иными уполномоченными государственными органами с тем, чтобы совместные усилия были более эффективными в современном обнаружении отклонений от предписываемых законом действий, предупреждении и пресечении преступлений, посягающих на экономическую систему.

Деятельность органов прокуратуры в обозначенных условиях предусматривает два важнейших приоритетных направления: защита социальных прав граждан, недопущение любых попыток снижения уровня социальной защищенности и невыполнения, дополнительно взятых Правительством Российской Федерации обязательств перед пенсионерами, работниками бюджетной сферы в угоду корпоративным или местническим интересам.

Вторым приоритетным направлением является разработка организационных и практических мер по предупреждению и своевременному выявлению преступлений экономической направленности.

Значительные усилия в настоящее время прилагаются Правительством к формированию на всем экономическом пространстве Российской Федерации здоровой конкурентной среды, защите предпринимателей от коррупционных проявлений со стороны должностных лиц государственных и муниципальных органов. С этой целью принят Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Закон призван повысить экономическую активность предпринимателей, субъектов малого и среднего бизнеса, являющихся основой формирования среднего класса в России, содействовать успешному развитию инновационной и производственной сфер, снизить уровень необоснованного административного вмешательства, существенно понизить порог коррупционной составляющей при проведении контрольно-надзорных мероприятий, уменьшить расходы государственных и муниципальных бюджетов на организацию проверок, стимулировать граждан к занятию предпринимательством.

Важно подчеркнуть, что упомянутым Федеральным законом прокурорам приданы дополнительные, не предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия в виде дачи согласия на внеплановые выездные проверки субъектов предпринимательства, по формированию и утверждению Сводного плана проведения их плановых проверок.

С учетом этого приказом Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 12.05.2010) утверждены Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и утверждены типовые формы решений о согласовании либо отказе в проведении таких проверок.

Понятно, что столь разнообразная функциональная и иные виды прокурорской деятельности по утверждению правовых начал в экономике требуют адекватных складывающейся ситуации с состоянием законности и правопорядка программы действий органов прокуратуры на ближайшую и среднесрочную перспективу. Если учесть, что около 30% в структуре всех обнаруживаемых ежегодно прокурором нарушений законов приходится на экономику, то становится очевидным, что названное направление относится к приоритетным, востребованным практикой хозяйственного строительства, и в отношении некоторых групп законоположений, например, регламентирующих бюджетный процесс, прокурорский надзор должен осуществляется на постоянной основе.

Комплексный подход к организации надзора в сфере экономики проявляется в рациональном разделении и кооперации труда прокурора.

В числе сугубо организационных задач по работе прокуратуры субъекта Российской Федерации можно выделить следующее:

учет всех видов работ, осуществляемых на данном направлении надзора по каждому структурному подразделению и конкретному работнику;

справедливое, рациональное распределение общего объема работы среди лиц, ее осуществляющих;

внедрение отработанных и доказавших свою действенность технологий прокурорского надзора с использованием современных возможностей компьютеризации;

обеспечение необходимого взаимодействия оперативных работников при решении как вновь возникших экстренных задач, так и отрабатываемых в режиме постоянного наблюдения (мониторинга), а также в целях взаимозаменяемости при отсутствии «предметника» по тем или иным причинам;

В необходимых случаях следует к проверкам привлекать специалиста, чтобы основное назначение которого состоит в том, чтобы дать обоснованные ответы на поставленные вопросы, выходящие за пределы правовых знаний прокурора.

К помощи специалистов прибегают на разных этапах работы: при подготовке и проверке, при оценке материалов, поступивших из контролирующих органов, если для этого необходимо ее углубить и требуется дать поручение об анализе документов, отчетных данных, отражающих результаты хозяйственной деятельности. Обобщение материалов прокурорской практики позволяет выделить следующие формы привлечения специалистов:

1. Для дачи необходимых консультаций о документообороте, особенностях нормативного регулирования видов предпринимательской и иной экономической деятельности, определение возможностей конкретного органа контроля, специализирующегося на данном направлении деятельности, для оказания помощи в формулировании вопросов, подлежащих проверке.

В данном случае мнение специалиста не нуждается в официальном документальном подтверждении, ибо решение принимает прокурор на предварительной стадии работы. В качестве лиц, способных оказать помощь прокурору, могут выступать преподаватели вузов, специалисты экспертных учреждений, работники органов государственного контроля.

2. Для установления самого события правонарушения. В данном случае, как правило, речь идет о технико-юридических предписаниях.

3. Наиболее сложной и трудоемкой является проверка интересующих прокурора сведений специалистом соответствующей отрасли знания.

Неоднозначно на практике решается вопрос выбора адресата. Согласно ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ (с изм. от 30.07.2010 №242-ФЗ) проводятся органами государственного и муниципального контроля проверки в соответствии с полномочиями органа контроля и его должностных лиц. Поэтому проверка может поручаться только уполномоченному органу государственного и муниципального контроля в пределах полномочий, предоставленных им законом.

Особое место среди форм специальных познаний отводится праву прокурора требовать проверок и ревизий предприятия, организации в связи с поступившими в органы прокуратуры обращениями и материалами:

о злоупотреблении должностных и материально ответственных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, руководителей государственных, муниципальных предприятий, учреждений;

нецелевом использовании, невозвращении средств бюджета соответствующего уровня, представленных хозяйствующим субъектом;

неисполнении требований законодательства об оценке государственного, муниципального имущества, подлежащего приватизации; о проверке его фактического наличия;

неисследовании обстоятельств выявленных нарушений, причинно связанных с другими имевшими место в других предприятиях, организациях (непроведение так называемых встречных проверок);

обоснованное возражение лица, допустившего правонарушение, о проверке его объяснений, опровергающих возникшее подозрение.

С требованием о проведении проверки на предприятиях негосударственной или муниципальной собственности следует обращаться только в случаях причинения ущерба обществу или государству: при срыве государственного заказа, социальных программ, профинансированных государством, неисполнении обязанностей по уплате налогов, сборов иных и обязательных платежей в бюджет и пр., что обусловлено внедрением общедозволительных начал в предпринимательской деятельности и законодательно определенными основаниями вмешательства в дела самостоятельных хозяйствующих субъектов.

По общему правилу в субъекте Российской Федерации создаются самостоятельные управления (отделы), а в них подразделения по надзору за исполнением законов экономической направленности. Так, в структуре аппарата прокуратуры Красноярского края создано управление по надзору за исполнением федерального законодательства, а в нем обособленные структурные подразделения по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики и охраны природы. Аналогичный отдел действует в прокуратуре Республики Татарстан. В прокуратуре Свердловской области в составе аналогичного управления функционирует отдел по надзору за соблюдением налогового законодательства и законодательства в сфере предпринимательства. Чаще всего подразделения с функциями надзора за исполнением законов экономической направленности так и именуются. В связи с приданием прокурору новых полномочий в аппаратах областных (краевых) прокуратур созданы отделы по надзору за исполнением законодательства о государственном и муниципальном контроле.

Чтобы обеспечить предметную специализацию в работе органов прокуратуры, необходимо создать оптимальные условия взаимодействия специализированных подразделений и должностных лиц. Для формирования конкретного направления деятельности, а в нашем случае это надзор за исполнением законов в сфере экономики, прибегают к такому организационному средству, как издание приказа прокурора области «О распределении обязанностей между руководителями прокуратуры». В прокуратуре Нижегородской области, к примеру, как в и других прокуратурах, вопросы управления по надзору за исполнением федерального законодательства, взаимодействия с Законодательным Собранием и администрацией области наряду с иными должностными обязанностями возложены на одного из четырех заместителей прокурора области.

Порядок организации и деятельности прокуратуры области определяется регламентом, утвержденным приказом прокурора области, подобно тому, как это делается в Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Задачи, функции, должностные полномочия заместителей начальников управлений и отделов определяются положениями об управлениях и отделах. В свою очередь, начальники управлений и отделов издают распоряжения о распределении служебных обязанностей между работниками возглавляемых подразделений, устанавливают их взаимозаменяемость.

структурного подразделения работа строится на основе предметно-зонального принципа, но с приоритетом предметного или зонального, что на деле означает несколько иной подход к организации работы.

В первом случае все городские, районные прокуратуры разбиваются на группы по числу прокуроров отдела (управления), который, являясь специалистом-предметником, и должен обеспечить по всей зоне надлежащий уровень работы по собственному предмету, а по предмету других прокуроров он же оказывает необходимую помощь в выполнении надзорных задач.

Во втором случае - при преобладании зонального принципа - «предметник» курирует все прокуратуры региона по своему предмету.

Используется также и смешанный принцип организации работы. Допускается создание временных новых органов и подразделений, предметных групп, которым определяются цели и задачи деятельности и они надеются определенной компетенцией.

В управлении (отделе), как показывает обобщение организационно-распорядительных документов в субъектах Российской Федерации, выделяются такие предметы, как:

соответствие закону правовых актов органов представительной и исполнительной власти области;

законность при формировании и функционировании органов местного самоуправления;

противодействие коррупции в органах власти, местного самоуправления и контроля;

бюджетное законодательство и бюджетный процесс;

законодательство о государственной и муниципальной собственности, в том числе о приватизации;

законодательство о валютном регулировании и внешнеэкономической деятельности;

налоговое законодательство;

законодательство о землепользовании, недропользовании;

корпоративное, конкурентное, конкурсное законодательство;

банковское законодательство, законодательство о ценных бумагах, обязательном страховании в сфере коммерческой деятельности;

законность действий и решений несудебных органов по применению административного принуждения, лицензирование;

законодательство о судебных приставах и об исполнительном производстве.

Выделение предметов надзора осуществляется из расчета имеющихся оперативных работников управления с возложением обязанностей по предмету и на начальника отдела или его заместителя.

Закрепление обязанностей по надзору за определенной группой законов дает возможность прокурору всесторонне и глубоко изучить теорию соответствующего вопроса, нормативную базу по курируемому предмету, практику (включая судебную), обеспечивает более оперативное, качественное и результативное прокурорское реагирование на выявляемые правонарушения, их своевременное предупреждение.

Предметный принцип, кроме того, позволяет упорядочить учет правонарушений, облегчает анализ состояния законности на «общенадзорных» объектах. С учетом динамичности нормотворческого процесса, изменений в состоянии законности, кадрового состава управления (отдела) предметы могут меняться, в том числе формулироваться вновь.

Надлежащая организация надзора позволяет даже при большой текучести кадров избежать не только провалов в организации надзора, но и застоя в работе.

В силу зонального принципа за каждым прокурором (старшим прокурором) управления закреплено определенное количество нижестоящих прокуратур. Как же сгруппировать эти направления в одном предмете? Понятно, что валютное и внешнеэкономическое законодательство должны соотноситься с наибольшими по количеству объектами валютного контроля. Какой смысл поручать названный предмет прокурору, если в его зоне нет участников внешнеэкономической деятельности.

При таком оправдывающем себя на практике подходе в зону прокурора, курирующего земельное законодательство, должны входить прокуратуры сельских районов, где земля выступает средством производства и непосредственно определяет состояние законности. Прокурор, организующий работу по надзору за исполнением природоохранного законодательства, должен курировать работу специализированных межрайонных природоохранных прокуратур и т.д.

Руководство работой управления (отдела) осуществляет его начальник - старший помощник прокурора области, действующий на основании Положения об управлении (отделе), на нем лежит обязанность организации работы в целом, включая планирование работы.

Рассмотрим наиболее значимые вопросы, предопределяющие своеобразную технологию проработки будущих оформленных планом управленческих решений. Начальник управления - центральная фигура в этом процессе. Важной составляющей в его работе является рассмотрение обращений и жалоб граждан и юридических лиц. Частота обращений по поводу нарушения однотипных прав сама по себе уже является поводом для более внимательного изучения состояния законности в этой сфере общественных отношений.

Рассматривая «почту», целесообразно «держать под рукой» проект общего плана, куда включаются те или иные мероприятия. Обычно в практике работы областной прокуратуры крупного промышленного региона накапливается от 10 до 15 мероприятий. В последующем из этих проектов отбираются те из них, которые войдут в планы работы управления и прокуратуры области. По остальным мероприятиям прокуроры-предметники ведут накопительную и аналитическую работу до следующего периода (месяц, квартал).

До составления планов работы необходимо получить и проанализировать статистическую информацию (полную, достоверную и целесообразную). Желательно ввести специальную номенклатуру дел или создать банк накопительной информации. Компьютеризация органов прокуратуры рационализует этот процесс.

На планирование работы оказывают влияние итоги обобщения практики прокурорского надзора по основным направлениям, а также ежегодный анализ поступивших в органы прокуратуры обращений, который проводится прокурором-предметником. При планировании необходимо сохранить преемственность и непрерывность. Так, проводимые на постоянной основе проверки соответствия закону нормативных правовых актов органов региональной государственной власти и органов местного самоуправления должны в обязательном порядке соотноситься с задачами органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности, определенными приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2009 №144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Такое организационное единство дает новый импульс в постановке надзорных задач, подталкивает органы представительной власти на местном уровне реализовывать положения уставов о наиболее рациональном управлении и распоряжении муниципальным имуществом в целях предотвращения злоупотреблений и др.

Нужна тщательная проработка планируемых мероприятий с точки зрения согласования по срокам проводимых контролирующими органами проверок, в которых присутствует надзорный интерес и интеграция усилий на наиболее значимых для состояния законности хозяйственных объектах.

Обычно план работы Управления (отдела), так же как и план работы прокуратуры в целом, состоит из трех разделов: организационные мероприятия, среди которых центральное место занимает анализ состояния законности; надзорные мероприятия и оказание помощи - в основном мероприятия по повышению квалификации прокуроров (следует заметить, что по объему планируемых предприятий на эту часть, которая может быть выделена в самостоятельный план, приходится около 40% из общего объема).

В ходе планирования не менее 50% плановых надзорных мероприятий отводится заданиям Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Что касается собственных надзорных мероприятий прокуратуры субъекта Российской Федерации, то они должны планироваться на основе имеющийся информации о состоянии законности, а также прямых указаний в приказах Генерального прокурора о постоянном внимании к определенной сфере правоотношений

Существенно повышает качество работы прокуроров на местах своевременное направление методических рекомендаций, информационных писем, обзоров об опротестованных и оспоренных в судебном порядке прокурором области нормативных правовых актах органов государственной власти, так как часто на их основе принимаются не соответствующие закону нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В целях обеспечения своевременности выявления и устранения нарушений законов в правотворчестве органов местного самоуправления полезно информирование городских и районных прокуроров об издании органами исполнительной власти правовых актов, содержащих противоречащие федеральному законодательству рекомендации для органов местного самоуправления.

Документы информационного или методического характера позволяют прокурорам при осуществлении надзорных или иных функциональных мероприятий избежать ошибок, допущенных их коллегами, или, напротив, добиться такого же положительного результата, как у них.

Среди документов подобного рода выделяются информационные письма, направление на места проведенного прокурором-предметником обобщения по определенной группе законов. Сошлемся на пример из практики прокуратуры Ульяновской области о распространении положительного опыта работы прокуратуры Кузоватовского района, касающегося нарушений ст. 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в деятельности органов местного самоуправления. Вопреки требованиям упомянутого Закона в поименованном районе не были определены органы, уполномоченные на осуществление муниципального контроля, не разработаны административные регламенты, регулирующие порядок проведения проверок, не подготовлены соответствующие изменения в уставы муниципальных образований, что и делало невозможным в установленные законом сроки реализацию контрольного механизма, заложенного в нем. Своевременное вмешательство прокурора позволило исправить ситуацию.

Нередко в направляемых на места информациях воспроизводятся конкретные акты прокурорского надзора по актуальным для региона проблемам состояния законности, особенно в том случае, когда они носят массовый характер и могут сориентировать прокуроров на продуктивный подход.

В практике прокуратуры Республики Марий Эл к числу таких можно отнести информационное письмо с изложением представления руководителю Управления Федеральной налоговой службы по Республике Марий Эл «Об устранении нарушений налогового законодательства», а также руководителю Республиканской службы по тарифам об устранении нарушений законодательства об электроэнергетике.

В первом случае речь шла о неполноте использования налоговыми органами полномочий по принудительному взысканию налогов, пеней и (нарушение сроков принятия решений об обращении взысканий на денежные средства, находящиеся в банках, нарушение сроков доведения до сведения налогоплательщика решения о взыскании, нарушения при принятии решения о приостановлении операций по счетам и др.).

Во втором случае нарушения законов отмечены в деятельности службы по тарифам Республики Марий Эл, являющейся органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) и контроль за их применением (кроме случаев, отнесенных к компетенции иных органов). Установлено введение тарифов с нарушениями Основ ценообразования, установление льготных тарифов за счет повышения тарифов для других потребителей и др.

Нет нужды приводить другие многочисленные примеры по иным регионам. Стоит лишь отметить роль информационных писем как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и региональных прокуратур в формировании правоприменительной практики и на всем пространстве России, выработке целевых установок прокуроров по обеспечению верховенства закона и единства законности.

В регионах проводится серьезная методическая работа, т.е. обеспечение подчиненных прокуроров надежными инструментами выполнения надзорной функции.

Особое значение в связи с возложением на прокуратуру дополнительных полномочий по согласованию внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства имело решение организационно-методических вопросов, которым первостепенное внимание уделяла не только Генеральная прокуратура Российской Федерации, но и региональные прокуратуры.

Следует сказать еще об одной форме информирования прокуроров о складывающейся в регионах ситуации с состоянием законности, новых подходах к организации работы, выявлении ранее неизвестных форм противоправной активности и др., т.е. об информационных бюллетенях, издаваемых в субъектах Российской Федерации с разной периодичностью (один раз в полугодие, один раз в год).

Можно рекомендовать поддержание деловых контактов с коллегами из других регионов. Такое содружество обычно возникает после прохождения обучения в институтах повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и продолжается путем реального обмена информацией в электронной почте ИСОП (информационная система органов прокуратуры).

Деятельность конкретного подразделения аппарата прокуратуры области нельзя рассматривать в отрыве от общих целей и задач прокурорского надзора. Единство целей обеспечения верховенства законов в регулировании общественных отношений и единства законности достигается при взаимодействии управления (отдела) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов и других подразделений.

Идеи создания постоянно действующих групп из представителей различных отраслевых подразделений для углубленного и комплексного изучения насущных проблем состояния законности и разработки основных реально выполнимых мер, в том числе с использованием прокурорских полномочий, появляются в прокурорской практике с завидным постоянством примерно через каждые 10-15 лет.

Среди таких основных направлений взаимодействия к сфере экономики относятся:

вопросы борьбы с правонарушениями и преступлениями в сфере экономики;

вопросы борьбы с коррупцией.

Актуализация того или иного вида экономических преступлений в регионе предопределяет необходимость углубленного анализа причин ошибок по делам о преднамеренном банкротстве, о легализации преступных доходов и др. и выделении нового направления взаимодействия.

Понимая важность организационного взаимодействия и опираясь на приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.09.2002 №55 «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации» и Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденный приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.04.2008 №67, в регионах помимо постоянно действующих групп со «сквозным предметом» могут создаваться временные рабочие группы из научных и практических работников для изучения наиболее актуальных проблем укрепления законности (о чем прямо сказано в п. 3.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.09.2002 №55).

Это полезное организационное средство до сих пор недооценено, хотя польза очевидна. Поясним сказанное на примере. Чтобы реализовать заложенные в Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» цели обеспечения верховенства закона в регулировании различных сторон политической, экономической и других сфер общественной жизни, прокурор (здесь прокуратуре в системе всех органов государственной власти принадлежит ведущее место) постоянно отслеживает принятие нормативных правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами на предмет их соответствия действующим федеральным законам. На выявленное противоречие прокурор может отреагировать путем принесения протеста или обращения в суд с заявлением. Чтобы суд принял надлежащее решение и исключил из числа действующих дефектный нормативный правовой акт, необходимо в полной мере соблюсти все требования процессуального и материального законодательства, а достичь этого можно лишь при условии системного, оперативного и согласованного управления этим процессом через внутреннее взаимодействие с соответствующим структурным подразделением прокуратуры субъекта Российской Федерации или оперативным работником. В полной мере сказанное относится к обращению прокурора в арбитражный суд с иском в порядке ст. 52 АПК РФ.

Оптимизации надзорной деятельности по выполнению возложенных на прокурора задач служит также организационное объединение усилий с иными правоохранительными органами.

В рамках координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (главенствующую роль играет прокуратура как организатор этой работы) образуются специальные межведомственные (с участием органов МВД России, ФССП, ФСКН, ФТС, ФСБ и др.) группы по борьбе с отдельными видами преступлений экономической направленности: налоговыми преступлениями, преднамеренным и иными видами криминального банкротства, в которых задействованы контролирующие органы (территориальные органы ФСФР, налоговые, антимонопольные органы). Концентрация усилий на конкретной задаче, решаемой различными государственными органами, способствует более эффективной работе по обнаружению преступных посягательств на государственное, муниципальное имущество, бюджетные средства, существующий экономический правопорядок. Как правило, на межведомственных совещаниях совместно разрешаются спорные вопросы правоприменительной практики, обеспечивается правильное с юридической точки зрения и своевременное реагирование соответствующих органов на установленные факты, корректируются совместно принятые решения.