Финансово-правовое регулирование информационного обеспечения контрольной деятельности налоговых органов

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 12.00.14 - административное право;

финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

АПЕРЯН КАРЕН МАНВЕЛОВИЧ

Москва - 2012

Работа выполнена на кафедре финансового и налогового права Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации».

Научный руководитель:

Лапина Марина Афанасьевна доктор юридических наук, профессор, ФГОБУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации», заведующая кафедрой административного права

Официальные оппоненты:

Мелехин Александр Владимирович доктор юридических наук, профессор, НИИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений

Павленко Светлана Петровна кандидат юридических наук, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, начальник отдела страховых взносов Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О.Е.Кутафина»

Защита состоится «24» мая 2012 г. в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 226.003.02 при Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации» по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский пр-д, д. 4; тел.: 8 (499) 784-44-62

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации».

Автореферат разослан «22» апреля 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Ключникова Ярославна Анатольевна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Управление финансами государства требует надлежащей информированности управляющего субъекта о последствиях принимаемых им решений. Налоговая деятельность, будучи одним из направлений финансовой деятельности, может быть охарактеризована в качестве одной из наиболее сложных социально-экономических сфер жизнедеятельности любого государства. Управление в налоговой сфере, осуществляемое при помощи норм налогового права (прямая связь), носит конструктивный характер только при условии постоянной аккумуляции информационных потоков о результатах влияния управленческих решений на экономический потенциал государства (обратная связь) с целью возможности корректировки этих решений в случае наличия негативных последствий. В противном случае управление носит деструктивный характер и может нанести ущерб экономике страны.

Таким образом, значение и роль налоговозначимой информации в функционировании органов исполнительной власти трудно переоценить. В деятельности налоговых органов, реализующих свои контрольные полномочия, информация приобретает особое значение, поскольку не только позволяет получать данные о количестве налогоплательщиков и объеме полученных ими доходов, но и обеспечивает своевременное и полное поступление налогов и сборов в доходную часть бюджетной системы страны.

Этим объясняется необходимость адекватного правового регулирования процедур информационного обеспечения контрольной деятельности налоговых органов, а также постоянного усовершенствования действующего налогового законодательства, регулирующего отношения в рассматриваемой сфере и имеющего целью предупреждение возможных негативных последствий и недопущение нанесения ущерба налоговой системе России.

Таким образом, в настоящее время назрела необходимость:

- определения направлений совершенствования деятельности налоговых органов, связанной с аккумулированием, обработкой и передачей информации;

- выявления видов и признаков регулируемой финансовым законодательством информации, имеющей важное значение для налоговой деятельности;

- преодоления неопределенности норм налогового законодательства, которая влечет различное толкование нормативных установлений подконтрольными субъектами. Как следствие, формирование ими недоброкачественной информации в сфере бухгалтерского и налогового учета, формирования учетной политики.

Научная значимость проблемы финансово-правового регулирования информации как основы реализации контрольных полномочий налоговых органов определила выбор и направление настоящего диссертационного исследования, его структуру и содержание.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема финансового и налогового контроля как финансово-правовой категории являлась предметом научного анализа ученых в сфере финансового права, таких как Е. Ю. Грачева, С. О. Шохин, Э. Д. Соколова и др. Вопросам же финансово-правового регулирования информации, имеющей важное значение для обеспечения контрольной деятельности налоговых органов, должного внимания уделено не было. Только отдельные работы посвящены защите прав налогоплательщиков в связи со сбором, хранением и распространением информации налоговыми органами.

Вопросы налогового администрирования и защиты информации о налогоплательщиках были рассмотрены в диссертациях Б. Б. Абдуллина, Д. Г. Коровяковского, А. С. Титова, А. В. Торшина и др. Однако информационные отношения не были объектом изыскания трудов ученых с учетом специфики налоговых правоотношений и правовой направленности информации в области налогов и сборов.

Объект исследования представляет совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере информационного обеспечения контрольной деятельности налоговых органов.

Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие отношения по информационному обеспечению контрольной деятельности налоговых органов.

Цель исследования - разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование финансово-правового регулирования информационного обеспечения контрольной деятельности налоговых органов.

Для достижения поставленной цели необходимо было выполнить следующие задачи:

провести теоретический анализ информации как социально-политического явления для выявления комплексности основ ее правового регулирования;

проанализировать роль информации для финансовой и налоговой деятельности с целью обоснования наличия института, содержащего совокупность норм, регулирующих общественные налоговые отношения, связанные с информационной деятельностью;

обосновать финансово-правовую природу информационных отношений как объекта правового регулирования нормами налогового права на примере отношений в сфере налогового контроля;

исследовать отдельные полномочия налоговых органов в сфере контроля, связанные со сбором, переработкой и использованием информации; финансовый налоговый правовой информационный

провести анализ нормативных правовых актов, регламентирующих бухгалтерский и налоговый учет, а также бухгалтерскую и налоговую отчетность, которые представляют собой основу формирования источников информации, с целью выработки предложений по их усовершенствованию;

разработать определение налоговой политики организации как совокупности способов формирования документированной информации об объектах, о методологии и результатах бухгалтерского и налогового учета, самостоятельно установленных ею на предстоящий период в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания правовых явлений, позволяющий раскрыть последние в их целостности и системности. Применяется также логический метод (при формировании структуры работы, изложении материала, выработке предложений и выводов). Кроме того, используются методы системного анализа (при изучении информационной деятельности налоговых органов); сравнительного анализа и сравнительного правоведения (при познании правовых основ информационной деятельности налоговых органов, изучении зарубежного опыта); моделирования (при анализе методов и методик информационной деятельности и формулировке рекомендаций) и др.

Нормативная база исследования включает Конституцию РФ, Налоговый кодекс РФ и иные федеральные законы, подзаконные нормативные акты, содержащие нормы финансового, налогового, административного и информационного права.

Эмпирической основой исследования явились материалы судебной практики, содержащиеся в актах Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов первой и апелляционной инстанций; аналитические материалы Федеральной налоговой службы, статистическая отчетность Высшего Арбитражного Суда РФ; материалы правовой базы «КонсультантПлюс» за 2006 - 2012 гг.

Теоретическая основа исследования. На формирование мировоззренческой позиции автора, а также начальных теоретических обоснований, идей и взглядов существенное влияние оказали фундаментальные научные труды известных российских ученых в области общей теории права, философии права, административного, информационного, гражданского права.

При исследовании теоретических аспектов диссертант опирался прежде всего на разработки российских ученых - теоретиков государства и права: С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. В. Мелехина, Р. О. Халфиной, Н. В. Хропанюка и др.

Немаловажную роль при написании диссертации сыграли работы ученых-административистов: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, М. А. Лапиной, Л. Л. Попова, Ю. Н. Старилова, Ю. М. Тихомирова и др.

Базовыми для анализа специальных вопросов явились исследования специалистов в области финансового права: Н. М. Артемова, Е. М. Ашмариной, О. В. Болтиновой, А. В. Брызгалина, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, И. И. Кучерова, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петровой, Г. Ф. Ручкиной, А. К. Саркисова, Э. Д. Соколовой, А. А. Тедеева, Н. И. Химичевой и др.

Научная новизна исследования. В диссертационном исследовании разработана новая научная идея о необходимости выделения в налоговом праве отдельного института, содержащего совокупность норм, регулирующих общественные налоговые отношения, связанные с информационным обеспечением.

Разработана классификация регулируемой финансовым законодательством налоговозначимой информации, имеющей важное значение для налоговой деятельности. Выявлены признаки налоговозначимой информации, а также новые подходы к определению информационной роли бухгалтерского учета и отчетности и налогово-правовой природы налогового учета и отчетности.

В обоснование научной идеи об информационной роли учетной политики для реализации контрольных полномочий налоговыми органами дано ее определение.

Предложены пути совершенствования деятельности налоговых органов по сбору и обработке информации в таких направлениях, как информационно-правовое обеспечение всей внутренней деятельности налоговых органов, а также внешних по отношению к налоговым органам субъектов; структурирование, защита и сохранение информационной базы данных. Обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса РФ и иные нормативные правовые акты.

В целях соблюдения принципа определенности налогового права предлагается дополнить Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» разделом, содержащим нормы, регламентирующие порядок взаимодействия налоговых органов с иными субъектами по обмену информацией.

Отдельные элементы научной новизны исследования конкретизированы в положениях, выносимых на защиту:

1. Доказано, что в налоговом праве следует выделить отдельный институт, содержащий совокупность норм, регулирующих общественные налоговые отношения, связанные с информационным обеспечением. Обосновано, что данный институт непосредственно взаимодействует с институтом налогового контроля и включает в себя совокупности норм, регулирующих отношения: 1) связанные с формированием налоговозначимой информации посредством учетной деятельности; 2) обеспечивающие необходимой информацией процедуры предварительного, текущего и последующего налогового контроля.

2. Разработана классификация налоговозначимой информации, имеющей важное значение для налоговой деятельности, регулируемой финансовым законодательством, по способу формирования информации: 1) получаемой в ходе учетных процедур (бухгалтерский и налоговый учет, реализуемые на основании учетной политики субъектов экономической деятельности), - единообразно представляемые сведения о финансовых потоках субъекта финансовой деятельности, в частности о движении налоговых доходов, поступаемых в бюджетную систему России; 2) прочая налоговозначимая информация (информация о введении и установлении налогов и сборов, сведения о налогоплательщиках и их деятельности, информация, получаемая в процессе налогового администрирования, а также в связи с применением к налогоплательщикам мер ответственности и др.).

В зависимости от источника ее получения налоговозначимую информацию предложено подразделять на информацию: 1) поступающую от налогоплательщиков и 2) получаемую путем взаимодействия налоговых органов с государственными или органами исполнительной власти.

3. Доказано, что отношения в области налогового контроля основаны на получении информации, достоверность которой проверяется в ходе контрольных мероприятий с целью ее трансформации в обобщенные информационные сведения, необходимые для управления сферой финансовой деятельности на основе норм финансового права на общегосударственном уровне. Выделены признаки такой информации: нематериальность, фискальная направленность, доступность и понятность, конфиденциальность, многократность использования, наличие стоимостной, количественной или физической характеристик, с которыми законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога.

4. Обосновано, что равенство совокупностей прав и обязанностей налоговых органов при реализации ими полномочий в сфере налогового контроля достижимо при условиях: во-первых, надлежащего соблюдения законодателем принципа определенности налогового права, который является условием для получения подконтрольными субъектами четкой и однозначно толкуемой информации, необходимой для грамотного выполнения ими налогового законодательства (прямая связь); во-вторых, при наличии единообразно систематизированных потоков информации о действиях налогоплательщиков (обратная связь), получаемой из различных источников.

В связи с этим предлагается дополнить Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» разделом, содержащим нормы о регламентации порядка взаимодействия Федеральной налоговой службы с органами государственной власти и органами местного самуправления, а также с иными публичными организациями по обмену информацией.

5. Обосновано, что главными направлениями совершенствования деятельности налоговых органов, связанной с аккумулированием, обработкой и передачей информации, является информационно-правовое обеспечение всей внутренней деятельности налоговых органов, а также внешних по отношению к налоговым органам субъектов, в первую очередь налогоплательщиков - физических лиц и организаций; структурирование, защита и сохранение информационной базы данных.

В целях упорядочения отношений по сбору и обработке информации налоговыми органами, соблюдения ее достоверности и безопасности предлагается дополнить часть первую Налогового кодекса РФ разделом VIII «Общий порядок сбора, обработки, хранения, передачи, защиты информации», содержащим соответствующие главы: «Порядок сбора и обработки информации»; «Порядок хранения и передачи информации»; «Способы защиты информации».

6. Доказано, что налоговозначимая информация о результатах экономической деятельности налогоплательщиков по соблюдению ими законодательства о налогах и сборах при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль организаций и применении упрощенной системы налогообложения должна формироваться с помощью урегулированных нормами финансового права систем бухгалтерского и налогового учета и содержаться в бухгалтерской и налоговой отчетности налогоплательщиков.

Предложено с целью соблюдения принципа определенности налогового права понятие «налоговый учет» использовать в Налоговом кодексе РФ только для регулирования учетных процедур при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль и при упрощенной системе налогообложения. При регулировании же процедур предварительного налогового контроля, задачей которых является получение информации о потенциально возможных и ожидаемых налоговых платежах (присвоение индентификационного номера налогоплательщика), целесообразно применять термин «регистрация налогоплательщиков».

7. Обосновано, что учетная политика организации служит инструментом получения, обобщения и использования информации о предстоящей деятельности налогоплательщика, а также источником информации для реализации налоговыми органами полномочий в процессе предварительного налогового контроля.

Дано авторское определение учетной политики организации, под которой понимается совокупность способов формирования документированной информации об объектах, методологии и результатах бухгалтерского и налогового учета, самостоятельно установленных ею на предстоящий период в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Теоретическая значимость исследования определяется разработкой основных положений, касающихся способов формирования, аккумулирования, использования и передачи налоговозначимой информации в процессе реализации контрольных полномочий налоговыми органами, а также комплексным подходом к проблемам деятельности последних в связи со сбором и обработкой информации, ориентированным на качественное повышение уровня деятельности налоговых органов по сбору налогов и сборов в доход государства, совершенствованию этой деятельности, выработке предложений, направленных на повышение эффективности этой деятельности.

Изложены и теоретически обоснованы решения ряда финансово-правовых проблем, связанных с определенностью норм налогового права. По-новому раскрыта финансово-правовая природа систем бухгалтерского и налогового учета, а также учетной политики организации и др. Выявлена причинно-следственная связь между правовым регулированием налоговозначимой информации и налоговым администрированием.

Практическая значимость исследования заключается в разработке и обосновании комплекса предложений по совершенствованию деятельности налоговых и иных органов, осуществляющих сбор и обработку информации о налогоплательщиках и их деятельности по извлечению доходов; апробации основных положений исследования на практике и в учебном процессе. Основные положения, выводы и рекомендации диссертации ориентированы на их широкое применение в деятельности налоговых органов, Министерства финансов РФ, Федерального агентства по управлению государственным имуществом и др.

Выводы и предложения, сформулированные диссертантом, могут быть использованы в практике органов, обладающих правом законодательной инициативы; в учебном процессе, а также при дальнейшем исследовании проблемы сбора, обработки, хранения и передачи информации налоговыми органами.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре финансового и налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России, где она прошла рецензирование и обсуждение.

Основные идеи и выводы диссертационной работы нашли отражение в научных статьях автора и материалах межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансового и налогового права» (Москва, ВГНА Минфина России, 2011).

Материалы исследования прошли апробацию в практической деятельности в учебном процессе при подготовке учебных программ по дисциплине «Налоговое право» в ВГНА Минфина России.

Структура и объем диссертации соответствуют целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, приложений и списка нормативно-правовых и научных источников.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении определяются актуальность темы диссертации, степень ее разработанности, предмет и источники работы, цель и основные задачи, приводятся описание методологической базы, характеристика научной новизны, а также теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту. Показаны апробация и внедрение научных результатов.

В первой главе «Правовые основы информационных отношений как инструмента налоговой деятельности» исследованы теоретические аспекты информации как надлежащего условия информационного обеспечения исполнения налоговой обязанности в качестве объекта налоговозначимой информации и правового регулирования, ее правовых основ и роли в налоговой сфере Российской Федерации и за рубежом.

В первом параграфе «Комплексность основ правового регулирования информации как социально-политического явления» информация рассмотрена прежде всего с позиций различных дефиниций этого явления (в ретроспективе и генезисе). В их числе легальное определение, а также признаки информации с акцентом на ее роль в управленческой деятельности налоговых органов по созданию, правовой охране и использованию документированной информации, информационных ресурсов и продуктов, средств международного информационного обмена, а также по оказанию информационных услуг. Важное значение имеет управленческая деятельность по осуществлению взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками - пользователями сети Интернет.

Так, на сегодняшний день в области налогов и сборов информационные технологии обеспечивают качество налогового администрирования, способствуют повышению собираемости налогов и сборов, укрепляют внутриэкономические и международные связи, что оказывает непосредственное влияние на уровень доходов бюджетной системы России.

Далее приводятся основы правового регулирования целостных информационных отношений (информационное законодательство) с акцентом на финансово-правовое законодательство. До недавнего времени в России действовало более 500 нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, связанные с информацией в различных сферах жизни общества.

Особое внимание обращено на комплексный характер информационного законодательства и, соответственно, на комплексность правового регулирования информационной деятельности. Проведенный краткий анализ действующих в настоящее время нормативных правовых актов, регулирующих сферу информационных отношений, позволил прийти к выводу о том, что указанные акты являются нормативными правовыми актами различных отраслей права: гражданского, административного, финансового, информационного права, права информационной безопасности и др.

Совершенно очевидно, что значимость информации в повседневной жизни государства, общества, отдельных граждан повлияла на формирование самостоятельной правовой отрасли - информационного права, представляющего комплексную отрасль российского права. Следовательно, в информационном праве можно проследить рецепцию норм других отраслей российского права, в частности финансового права (и налогового - как подотрасли финансового права). Поскольку налоговая деятельность - сегмент экономической деятельности, то информационные отношения в этой сфере регулируются налоговым законодательством. Общественные отношения, связанные с информационным обеспечением налоговой деятельности, - предмет и налогового, и информационного права.

Таким образом, сделан вывод о наличии в налоговом праве Российской Федерации института информационного обеспечения налоговой деятельности как совокупности норм, регулирующих информационные отношения в налоговой сфере.

Во втором параграфе «Правовая роль информации в финансовой и налоговой деятельности» на основании метода «от общего - к частному» проведен краткий анализ значения информации для финансовой деятельности в целом и для налоговой деятельности, в частности (как одного из направлений финансовой деятельности). Принимая за аксиому общеизвестную истину о том, что информация непосредственно связана с управлением, автор опирается на концепцию проф. О. Н. Горбуновой, которая в докторской диссертации «Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку» формулирует и доказывает базовую роль финансов как основного информирующего агента в системе государственного управления. Так, финансы - органическая составляющая полного комплекса государственной системы управления, т.е. носители информации.

В ходе финансовой деятельности информационные потоки играют роль сигналов (маяков), которые характеризуют истинность (или ошибочность) управляющего воздействия норм финансового права и дают возможность предпринять меры корректирующего характера в случае их (норм) дестимулирующего воздействия на экономические процессы путем внесения изменений в действующее финансовое законодательство. При этом такие сигналы (маяки) находят свое материальное воплощение только через системы учета, правила ведения которых регулируются соответствующими нормами права.

Экстраполяция положений о роли информационных потоков в финансовой деятельности на одно из ее направлений - налоговую деятельность позволила рассмотреть в качестве инструмента государственного управленческого воздействия налоговое право как подотрасль финансового права. При этом в налоговом праве информационные отношения воплощаются в жизнь путем прохождения через систему налогового учета.

Далее по тексту параграфа рассмотрены различные частные случаи, иллюстрирующие связь информации и налоговой деятельности, такие как информация, составляющая налоговую тайну, налоговозначимая информация, требование достоверности информации и др.

Основополагающее значение информационная составляющая налоговой деятельности находит воплощение в такой ее сфере, как налоговый контроль, проводимый налоговыми органами Российской Федерации. По тексту приводятся подзаконные нормативные акты, регулирующие отдельные вопросы, связанные с поступлением информации в налоговые органы от различных источников. В целях упорядочения отношений по сбору и обработке информации налоговыми органами, соблюдения ее достоверности и безопасности предлагается дополнить часть первую Налогового кодекса РФ разделом VIII «Общий порядок сбора, обработки, хранения, передачи, защиты информации».

В диссертации сделан общий вывод о том, что информация может быть представлена как существенная для налоговой деятельности, получаемая в ходе учетных процедур (бухгалтерский и налоговый учет), урегулированных нормами финансового права, - единообразно представляемые сведения о финансовых потоках субъекта финансовой деятельности, в частности о движении налоговых доходов, поступаемых в бюджетную систему страны; прочая налоговозначимая информация.

В третьем параграфе «Зарубежный опыт правового регулирования и использования информации в сфере налоговой деятельности» сделан акцент на необходимость не только контролировать порядок уплаты налогов на территории России, но и осуществлять информационное взаимодействие с иными государствами. Россия является участником более 70 международных договоров (соглашений) с учетом того, что налоговая деликтность вышла сегодня за рамки страны. Международные договоры позволяют предупредить большое количество нарушений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах путем согласования важнейших вопросов в области налогообложения, постановки на учет, осуществления контроля и др. Например, нормами международных договоров установлены правила, позволяющие избежать двойного налогообложения имущества организаций, которое находится за границей договаривающегося государства. Для этих целей налоговые органы должны обладать в высшей степени точной информацией об уплате налога на имущество в другой стране (согласно требованиям договора).

В мировой практике используются различные варианты организации информационного обмена по вопросам налогового администрирования. Для этого в системе государственной власти разных стран создаются специальные органы управления налогообложением или налоговые администрации. В наибольшей степени статусу налоговых администраций соответствуют те органы исполнительной власти, которые непосредственно осуществляют взимание налогов и сборов и контролируют их уплату. Названия органов налогового администрирования различаются. Так, в Германии - Федеральное налоговое управление, в Бразилии ? Федеральная налоговая служба, в Кыргызстане ? Государственная налоговая инспекция, в Малайзии ? Совет внутренних доходов, в США ? Служба внутренних доходов, во Франции ? Генеральная дирекция налогов, в Швейцарии ? Федеральная налоговая администрация.

Наиболее распространенной формой взаимодействия органов налогового администрирования является обмен информацией (включая инициативное информирование), что позволяет налоговым органам разных стран получать сведения, необходимые для более эффективной работы последних и повышения объема доходов от налогов, поступающих в доход государства.

На основании анализа зарубежного опыта предложена следующая классификация налоговозначимой информации, получаемой налоговыми органами: информация, поступающая от налогоплательщиков; информация, получаемая путем взаимодействия налоговых органов с иными органами.

Во второй главе «Финансово-правовое регулирование информационных отношений, возникающих в процессе реализации полномочий налоговых органов» (на основании метода «от общего - к частому») диссертант останавливается на таком институте налогового права, как налоговый контроль (в разрезе соответствующих полномочий налоговых органов как его властного субъекта), сделав акцент на нормы, регулирующие информационные отношения.

В первом параграфе «Информационные отношения как объект финансово-правового регулирования (На примере отношений в сфере налогового контроля) проанализирован круг отношений, которые регулирует законодательство о налогах и сборах. В частности, налогово-правовому регулированию подлежит информация о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов (об объектах налогообложения, о действующих формах отчетности, налоговых деклараций (расчетов) и порядке их заполнения и др.); аккумулируемая в связи с осуществлением налогового администрирования налоговыми органами, а именно: об учете и регистрации налогоплательщиков (формы учета, регистрации, о присвоении индивидуального номера налогоплательщика, свидетельства о постановке на учет и др.); о субъектах налогообложения, правах и обязанностях налогоплательщиков; о полномочиях налоговых органов и их должностных лиц при осуществлении налогового контроля; поступающая в связи с проведением налогового контроля, и др.

Далее подробно рассмотрены финансово-правовые основы налогового контроля с акцентом на информационную составляющую процедур его проведения. Так, объективная необходимость контроля всегда позиционировалась в качестве особой функции управления, обусловленной самой природой государства. Управление невозможно вне информационного поля. Только наличие своевременно поступающей информации о действиях подконтрольного субъекта позволяет эффективно работать всей системе контроля: всеобъемлющий подход к контролируемому объекту возможен лишь при постоянном получении информации от подчиненных субъектов в виде специально установленных действующим законодательством форм отчетности - бухгалтерской и налоговой.

Налоговый контроль охватывает все сферы налоговой деятельности, включая осуществление налогового учета, налоговых проверок, учет объектов налогообложения, соблюдение сроков и порядка уплаты налогов и сборов, правильность исчисления сумм последних, порядок предоставления налоговой отчетности и т.д. Налоговый контроль - целостная, многофункциональная система экономико-правовых мероприятий компетентных налоговых органов, действующих в рамках предоставленных им налоговым законодательством полномочий с целью обеспечения поступления доходов в бюджетную систему государства. Основным субъектом налогового контроля являются налоговые органы, обладающие всеобъемлющими полномочиями для проведения налогового контроля на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что налоговые правоотношения в сравнении со многими иными отношениями имеют специфику, связанную с необходимостью сбора и обработки информации для целей проведения налогового контроля и обеспечения своевременного и полного поступления в бюджет государства налогов и сборов. Например, в положениях Налогового кодекса РФ содержатся отдельные нормы, тем или иным образом защищающие права налогоплательщиков от разглашения информации, ставшей известной налоговому органу, в связи с исполнением ими своих должностных обязанностей; устанавливающие запрет на нарушение налогоплательщиком срока представления в налоговый орган информации об открытии или закрытии им счета в каком-либо банке; о непредставлении налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля; о неправомерном несообщении (несвоевременном сообщении) лицом сведений, которые это лицо должно сообщить налоговому органу.

Таким образом, отношения, являющиеся одновременно предметом информационного и финансового права, прежде всего связаны с финансовым контролем. Налоговый контроль как направление финансового контроля основан на получении информации, достоверность которой проверяется в ходе контрольных мероприятий и трансформируется в обобщенные информационные сведения, которыми располагают налоговые органы.

При этом такая информация имеет ряд характерных признаков: нематериальность, фискальная направленность, доступность и понятность, конфиденциальность, многократность использования, затратность ее аккумуляции и самое главное - наличие стоимостной, количественной или физической характеристик, с которыми законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога.

Во втором параграфе «Полномочия налоговых органов в сфере контрольной деятельности» кратко говорится о совокупности прав и обязанностей налоговых органов как субъекта налоговых правоотношений в сфере проведения ими контрольных мероприятий, в основе которых лежат процедуры получения, обработки и передачи информации. При этом предлагается рассматривать информацию в широком смысле (поскольку все действия налоговых органов при проведении мероприятий налогового контроля должны быть основаны на получении соответствующей достоверной информации) и в узком смысле (в том случае, когда это непосредственно установлено нормами Налогового кодекса РФ). На примере последующего налогового контроля (камеральные и выездные налоговые проверки), осуществляемого налоговыми органами с помощью реализации широкого спектра полномочий, последние определяют достоверность информации об экономической деятельности налогоплательщиков, которая была получена ранее. При этом обращается внимание на то, что качество налогового законодательства (соблюдение принципа определенности) оказывает существенное влияние на поведение добросовестных налогоплательщиков. Недостаточная информированность, возникающая в результате нарушения законодателем принципа определенности, порождает возможности произвольного и неоднозначного толкования норм налогового права, что может иметь следствием как уход от налогообложения, так и допущение злоупотреблений со стороны налоговых органов.

Таким образом, в основе мероприятий налогового контроля, которые следует рассматривать как основное полномочие налоговых органов (совокупность прав должна быть тождественна совокупности обязанностей), лежат систематизированные потоки информации о действиях подконтрольных субъектов - налогоплательщиков (обратная связь). При этом надлежащее соблюдение законодателем принципа определенности налогового права является условием для получения подконтрольными субъектами четкой и однозначно толкуемой информации, что необходимо для надлежащего выполнения ими налогового законодательства (прямая связь).

Параграф третий «Правовая сущность, назначение и перспективы развития деятельности налоговых органов по сбору, переработке и использованию информации» посвящен анализу частных вопросов контрольной деятельности налоговых органов, связанной со сбором, обработкой, хранением и передачей ими информации. Так, в настоящее время деятельность налоговых органов по сбору, получению, обработке, хранению информации получила широкую правовую регламентацию. Только с января 2007 г. подготовлены и действуют более 70 актов различного содержания (преимущественно ведомственных), регламентирующих вопросы сбора, обработки, хранения, обмена информацией и др. Приводится многоаспектная классификация таких нормативных актов. В частности, проведенный анализ источников, от которых может поступать информация в налоговые органы, позволил сделать вывод о том, что последние получают информацию от собственных источников (при постановке на учет, проведении мероприятий налогового контроля и др.); от налогоплательщиков, плательщиков налогов, налоговых агентов; от регистрирующих органов; иных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих налоговое администрирование, финансовый контроль (Счетная палата РФ), таможенных органов и др.; органов местного самоуправления; нотариусов, аудиторов, попечительских советов и т.п.; органов исполнения наказания, в том числе судебных приставов; от банков и иных кредитных организаций; анонимно.

Рассмотрены основные перспективы развития информационно-контрольной деятельности налоговых органов. Выделены следующие направления государственной политики в области сбора, обработки, накопления информации налоговыми органами:

? создание общероссийского информационного банка данных о налогоплательщиках, субъектах налогового права и объектах налогообложения;

? создание и развитие федеральных и региональных систем и сетей информатизации с обеспечением их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России;

? формирование и защита информационных ресурсов и обеспечение интересов безопасности распространения информации и соблюдения тайны распространения информации;

? обеспечение единства ведомственных стандартов при сборе, учете, накоплении, хранении, передаче информации;

? разработка и осуществление единой политики по вопросам сбора, получения, накопления, хранения, передаче информации, отвечающей современному мировому уровню;

? поддержка проектов информатизации, способствующих развитию информационных сетей и систем.

По мнению диссертанта, главными направлениями совершенствования деятельности налоговых органов, в том числе информационного администрирования, на данный момент является информационно-правовое обеспечение всей внутренней деятельности налоговых органов, а также внешних по отношению к налоговым органам субъектов, в первую очередь налогоплательщиков - физических лиц и организаций; структурирование, защита и сохранение информационной базы данных.

В третьей главе «Финансово-правовые основы учета, отчетности и планирования как источников информации» раскрываются информационные аспекты правового регулирования бухгалтерского и налогового учета, а также учетной политики организаций с акцентом на финансово-правовое регулирование соответствующих отношений.

Параграф первый «Учет и отчетность как источники информации в финансовой деятельности» содержит прежде всего исследование информационной роли бухгалтерского учета (на основании норм финансового права). Рассмотрены основные положения действующего Федерального закона «О бухгалтерском учете», а также некоторые новации одноименного Закона, вступающего в действие с 2013 г., в соответствии с нормой которого бухгалтерский учет - это формирование документированной информации об объектах и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой отчетности). Информация, получаемая с помощью бухгалтерского учета, является значимой для ведения финансовой деятельности как публичными (в том числе налоговыми органами), так и частными ее субъектами.

Согласно действующему Федеральному закону «О бухгалтерском учете» подконтрольные субъекты с целью получения единообразно представляемой информации об их хозяйственной деятельности обязаны вести бухгалтерский учет, который имеет свои предмет и методологию. Автор, давая краткую характеристику предмета (активы и пассивы) и элементов методологии (документирование, оценка, счета, двойная запись, инвентаризация, калькуляция, баланс, отчетность) бухгалтерского учета, принимает во внимание их информационную составляющую.

Кроме того, показана роль бухгалтерской отчетности как основного источника информации о деятельности подконтрольного субъекта экономической деятельности. Приводятся примеры действующего бухгалтерского законодательства (ПБУ), содержащего обязательные требования об отражении соответствующей информации в отчетности организации. Например, Положение по бухгалтерскому учету 5/01 «Учет материально-производственных запасов» Утверждено Приказом Минфина РФ от 9 июня 2001 г. № 44н (в ред. от 25 октября 2010 г.) // Росс. газ. 2001. № 140. содержит перечень и объем информации о материально-производственных запасах (информация о способах оценки материально-производственных запасов по их группам и о последствиях их изменений, о величине и движении резервов под снижение стоимости материальных ценностей и др.).

Таким образом, система бухгалтерского учета лежит в основе формирования информации о деятельности контролируемых субъектов, без которой налоговые органы не смогут надлежащим образом реализовать полномочия в сфере налогового контроля.

Параграф второй «Налоговый учет и налоговая отчетность как источники информации в налоговой деятельности» призван дополнить предыдущий параграф путем рассмотрения относительно новой системы учета, а именно - налогового учета, который аналогично бухгалтерскому является важнейшим источником информации о деятельности субъектов хозяйственной деятельности. Обращено внимание на то, что в Налоговом кодексе РФ налоговый учет как средство для сбора, обобщения и представления информации имеет два направления, что, на наш взгляд, не верно (нарушается принцип определенности).

Так, во-первых, налоговый учет - это комплекс установленных налоговым законодательством мероприятий, проводимых с учетом необходимости регистрации всех налогоплательщиков и налоговых агентов в налоговых органах с целью аккумулирования информации о них в едином государственном реестре налогоплательщиков (был фрагментарно рассмотрен в предыдущих параграфах). В результате мероприятий предварительного налогового контроля (учета) в Российской Федерации ведется Единый государственный реестр налогоплательщиков.

Во-вторых, налоговый учет - это способ обобщения информации, установленный в следующих случаях: при исчислении налога на прибыль с организаций и при определении прибыли или доходов налогоплательщиками, перешедшими на упрощенную систему налогообложения. Задачами налогового учета (как процедуры подсчета налоговой обязанности по налогу на прибыль организаций и упрощенной системы налогообложения) являются формирование полной и достоверной информации, в том числе о величине доходов и расходов организации (определяющих размер налоговой базы отчетного налогового периода), и предоставление таковой внутренним и внешним пользователям (налоговые органы) с целью контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью перечисления платежей в доходную часть бюджетной системы России. Рассмотрены также законодательно установленные процедуры формирования информации для целей налогового учета по указанным выше двум налоговым платежам.

Кроме того, в качестве источника налоговозначимой информации рассмотрены общие положения о налоговой отчетности налогоплательщика с детализацией ее видов на налоговые декларации (расчеты по налогам); документы, способствующие исчислению суммы налога (справки, отчеты и т.д.); налоговые уведомления.

Таким образом, налоговое законодательство (гл. 25 и 26.2 Налогового кодекса РФ) содержат подробную регламентацию процедур проведения налогового учета, который является основой для составления, обобщения и передачи информации от налогоплательщика в налоговые органы для проведения последними контрольных мероприятий (выездные и камеральные проверки).

Параграф третий «Информационная роль учетной политики в финансовой деятельности» посвящен обзору такого внутреннего локального документа, как учетная политика организации, которая играет большую роль в налоговом планировании налогоплательщика. Учетная политика как элемент налогового планирования представляет собой неотъемлемую составную часть управленческой деятельности и подобно бухгалтерскому и налоговому учету может быть рассмотрена в качестве инструмента получения, обобщения и использования информации о предстоящей деятельности подконтрольного субъекта. В настоящее время организации формируют две учетные политики, а именно: для целей бухгалтерского учета и налогообложения.

Правила формирования учетной политики для целей бухгалтерского учета содержатся в статьях как действующего Федерального закона «О бухгалтерском учете», так и нового одноименного Закона. Правовое регулирование учетной политики организации содержится также в нормах Положения по бухгалтерскому учету «Учетная политика организации». Одной из целей указанной политики является выбор одного из нескольких допускаемых законодательством по бухгалтерскому учету способов ведения такого учета в том или ином сегменте экономической деятельности организации (например, оценка материальных ценностей).

Кроме того, налогоплательщики обязаны формировать учетную политику для целей налогообложения, общие требования к которой изложены в ст. 313 Налогового кодекса РФ. При этом обращено внимание на то, что в законодательстве о налогах и сборах, во всех утвержденных главах Налогового кодекса РФ до сих пор нет единой терминологии и единого подхода в отношении первичных документов для целей бухгалтерского и налогового учета.

По мнению автора, информационная функция учетной политики (для целей как бухгалтерского, так и налогового учета) представляется не менее важной для реализации контрольных полномочий налоговых органов в процессе мероприятий налогового контроля, чем систем учета - бухгалтерского и налогового.

В заключении показано, что в результате решения задач по усовершенствованию финансово-правового регулирования информационного обеспечения контрольной деятельности налоговых органов (учитывая теоретический и практический аспекты объекта исследования) определены некоторые подходы к совершенствованию российского налогового законодательства в целях преодоления неясности отдельных его норм. Сделаны теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства в сфере бухгалтерского и налогового учета как информационного поля налоговой деятельности. Предложено определение учетной политики организации, которая, в свою очередь, является носителем важной информации о предстоящих операциях субъектов налоговой деятельности.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы общим объемом 1.8 п.л.:

СТАТЬИ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ В РЕЦЕНЗИРУЕМЫХ НАУЧНЫХ ЖУРНАЛАХ, РЕКОМЕНДОВАННЫХ ВАК МИНИСТЕРСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Аперян К.М. Правовой статус информации, используемый в налоговых правоотношениях // Финансовое право. 2011. № 4. (0.5 п.л.).

2. Аперян К.М . Правовое регулирование деятельности налоговых органов по сбору и обработке информации // Экономика. Налоги. Право. 2011. № 3. (0.4 п.л.).

3. Аперян К.М. Понятие и правовое содержание информации в налоговых отношениях // Налоги и налогобложение. 2011. Февраль.(0.5 п.л.).

Статьи, опубликованные в иных изданиях:

4. Аперян К.М. Правовое содержание информационно-консультационной деятельности налоговых органов // Сб. статей по итогам межвузовской научно-практической конференции для студентов, аспирантов, соискателей, молодых преподавателей «Актуальные проблемы финансового и налогового права» / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Изд-во ВГНА Минфина России, 2011. (0.4 п.л.).

Размещено на Allbest.ru