Участие граждан в политическом реформировании системы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Участие граждан в политическом реформировании системы местного самоуправления

Рудаков Леонид Владимирович,

доцент, зав. кафедрой менеджмента и маркетинга Новороссийского филиала Академии маркетинга и социально-информационных технологий, г. Краснодар

Методологическая основа системы местного самоуправления в городах Черноморского побережья юга России, как важного элемента конституционного строя, выражается в связях и взаимодействиях структур власти в области местного самоуправления, которые зависят от экономических и социальных факторов, а так же их воздействия на политическую и духовную жизнь общества.

Местное самоуправление в Краснодарском крае, как и в Российской Федерации, представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в решении общегосударственных задач, выполнении отдельных государственных полномочий, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения, делая государственную власть более гибкой и эффективной. Местное самоуправление является многогранным и многофункциональным,^[1] имеет государственно-общественный характер,^[2] понимается как совокупность организационных форм, в которых граждане осуществляют местное самоуправление^[3]. На практике, в муниципальных образованиях оно осуществляется в соответствии с Уставом муниципалитета, включающего в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления.^[4]

Анализ уставов муниципальных образований городов Новороссийска, Туапсе, городов-курортов Анапы, Геленджика, Сочи позволяет согласиться с данными В.Васильева о том, что в них, как и других муниципальных образованиях Краснодарского края и России, эти документы представляют собой акты «новой правовой формы», которые на 80-90 % воспроизводят законы федеральные или Краснодарского края и лишь на 10-20 % регулируют общественные отношения в сфере местного самоуправления^[5], специфику, местные особенности и организацию власти.

Уставы городов Новороссийска, Анапы, Геленджика, Туапсе, Сочи, воспроизводя многие нормы законов и, адаптируя их к местным условиям, представляют эти нормы в упорядоченном виде, облегчая работу муниципальных администраторов и формируя у населения более четкое представление о смысле и характере местного самоуправления.^[6]

Анализ уставов муниципальных образований Черноморского побережья юга России показывает их высокий уровень «краевой кодификации», единый законотворческий подход, модельность и учет местной специфики городов юга России.

Методологической основой создаваемой в России системы местного самоуправления, на которой сегодня выстраивается вся вертикаль власти и административных отношений, выступают органы территориального общественного самоуправления (ТОС).

Термин ТОС - территориальное общественное самоуправление сформулирован впервые в законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09.04.1990 г., где он вписался в вертикаль власти, наряду с Советами народных депутатов. ТОС получил некоторую детализацию в нескольких изменениях и дополнениях Конституции СССР и законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г. местный самоуправление муниципальный гражданин

Конституция России в 1993 году, провозгласив самостоятельность местного самоуправления от государства, не конкретизировала понятие ТОС, не сформулировала пределы государственного управления и местного самоуправления. Следует полагать, что авторы Основного закона имели в виду явление подчиненное, мало значительное, фрагментарное и не прогнозирующее политических изменений в системе общественного самоуправления. Однако, с другой стороны, произошедшие политические изменения: ратификация Европейской хартии местного самоуправления, федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ, принятие федеральных законов № 154 -ФЗ от 1995 г. и одноименного с ним №131 ФЗ от 2003 г., изменения в 158 федеральных законах на 2005 год, работа группы по местному самоуправлению в Государственном Совете при Президенте России дают основание утверждать, что начатый политический процесс имеет перспективу.

Важно, на наш взгляд, дать определение понятию «политические изменения»: с одной стороны политические изменения - это трансформация политических институтов, процессов или целей, связанная с переменами в балансе социальной действительности, с изменением позиционной расстановки политических сил, обусловленных экономическими, духовными, международными факторами (политические изменения содействуют либо приспособлению существующего механизма власти и управления к новым требованиям времени и меняющейся социальной среды, либо его замене другим в силу того, что он не в состоянии поддерживать эффективное функционирование); с другой стороны - это понятие политического процесса, момент политического развития, который предполагает всю совокупность действий государственной и муниципальной власти по обеспечению формирования, преобразования и функционирования политической системы.

В ст. 27, п.1 Федеральный закон № 131-ФЗ определяет ТОСы как «самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».^[7] По нашему мнению, ТОС - это форма непосредственного, низового звена осуществления самоуправления, посредник в системе взаимоотношений жителей и власти. Это органы воспитания гражданского самосознания, организация, способствующая преодолению пассивности, иждивенческих настроений населения.

В муниципальных образованиях городов Черноморского побережья юга России сформирована система ТОС, которая закреплена постановлениями мэров городов и решениями представительных органов. В настоящее время в Краснодарском крае насчитывается более 7 тысяч органов ТОС. И в деятельность каждого из них вовлечена, как правило, целая группа жителей муниципального образования.^[8] Их работа в Краснодарском крае построена на основе Постановления Законодательного Собрания края от 24.05.2006 г. «Об организации деятельности территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования». Муниципалитеты городов Новороссийска, Анапы, Геленджика, Туапсе, Сочи в 2006 году приняли положения «О территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании». Затем, в 2007 году решениями городских Дум было принято положение «Об установлении границ территорий, на которых осуществляется территориальное общественное самоуправление в муниципальном образовании».

В этих же хронологических рамках были приняты типовые положения и описания границ во всех муниципальных образованиях края. Так в городе Новороссийске образовано 110 ТОСов, в. Анапе - 38, в Геленджике - 32, в Туапсе - 83, в Сочи - 36. Причем важно отметить, что все количество ТОСов в муниципальных образованиях примерно соответствует общему количеству избирательных участков и их территориальной нарезке по населенным пунктам, улицам, домам. Это, на наш взгляд, целесообразно, удобно, например, в период переписи населения, проведения избирательных компаний, референдумов, опросов. В положении «О территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании», на наш взгляд, подробно регламентирован порядок учреждения ТОСов, определения кворума, принятия решений, ведения протокола. В ст. 9 п.4 указывается, что обязательному рассмотрению на собрании, конференции граждан (собрании делегатов) подлежат вопросы: о правомочности проведения собрания, конференции граждан (о кворуме); об установлении структуры органов ТОС; о принятии устава ТОС; об избрании органов ТОС; об определении основных направлений деятельности ТОС; о назначении лица, ответственного за регистрацию устава ТОС.

Важно обратить внимание, что устав ТОС, согласно ст.11 п. 1 регистрируется главой муниципального образования. Подобная единая практика подходов к организации ТОС применяется в городах Анапе, Геленджике, Туапсе, Сочи, Новороссийске и других муниципальных образованиях не только Краснодарского края, но и России. Данный подход, по мнению французского социолога А.Моля^[9], может являться одной из доктрин массовой информации и коммуникации в форме воздействия на аудиторию, это политическое манипулирование. Данный прием, применяемый на практике в муниципальных образованиях, с нашей точки зрения, носит тройственный характер: во-первых - это защита местного самоуправления от чрезмерно политизированных узко-эгоистических побуждений граждан, во-вторых - взвешенный, прагматический подход, позволяющий предать организации наибольший авторитет, с учетом обстоятельств происходящего политического процесса, в- третьих - возможные весьма разнообразные вариации воздействия бюрократического, административного аппарата политического манипулирования местным сообществом.

С целью поддержки и развития системы ТОС в Краснодарском крае приняты решения об оплате труда руководителей органов ТОС, спланирована работа на 2008 год по обучению формам и методам организации работы с населением в системе местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, во всех городах Черноморского побережья юга России более существенную роль помощь в организации деятельности ТОСов могли бы оказать депутаты от соответствующих избирательных округов. О слабом уровне общественно- политической активности депутатов новороссийской городской Думы 4-го созыва (2004 - 2009 г.г.) говорят результаты экспресс-опроса, проведенного социологами «Информационно- аналитического центра г. Новороссийска», где из 1000 респондентов только 25% положительно оценивают работу депутатов, 16,5 % ею не интересуются, 58,5 % оценивают негативно.^[10]

Активизация деятельности краевых органов государственной власти, касающихся местного самоуправления, побудила муниципалитеты к активности в организации и проведении собраний и сходов граждан, где были рассмотрены перспективы развития муниципалитета на 2008 год, что позволило выделить приоритетные направления хозяйствования и пути улучшения качества жизни людей.

Представляется важным, на наш взгляд, что практическая работа муниципалитета с органами ТОС должна быть выстроена так, чтобы у представителей органов местного самоуправления, председателей ТОС было отлажено взаимодействие с администрациями внутригородских районов по вопросам, касающимся организации работы с населением. Выявление одиноких, престарелых граждан и иных категорий, нуждающихся в оказании социальной поддержки, составления актов обследования жилищных условий семей для оказания адресной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Данные акты представляются в Управление по организации работы с населением по месту жительства, в отдел социальной защиты. Вот те минимальные задачи, которые решают председатели ТОС.

В муниципальных образованиях с 2006 года работают модельные «Положения» и документы по организации работы с населением. Подробное изложение содержания ключевых статей «положения» позволяет сделать анализ ТОС как хозяйствующего субъекта входящего в систему местного самоуправления. Предложить, в вопросах практической работы муниципалитета, обратить внимание, что ТОС выполняет ряд важнейших функций:

- представляет интересы населения в органах власти и местного самоуправления;

- осуществляет контроль за деятельностью муниципалитета;

- определяет конкретные направления расходования финансовых средств местного самоуправления;

- системой работы осуществляет коммуникации и информирование населения;

- непосредственно исполняет и участвует в различных работах на данной территории.

Однако, по нашему мнению, ТОС как институт общественной инициативы, не стал в муниципальных образованиях юга России активной организацией, что обусловлено шестью факторами:

- недоверие отдельным депутатам и представителям исполнительной власти, в их стремлении вовлечь граждан в реальные процессы управления;

- незнание населением своих прав в решении вопросов самоуправления, неверие в реальность такого участия;

- отсутствие информационной, организационной и методической базы для реализации гражданских инициатив;

- ожидание команд, распоряжений, инициатив «сверху», так как «оттуда» всё более видно извечное стремление «не высовываться», по-прежнему сохраняется в системе политического поведения и участия граждан;

- ТОС не форма власти, а инициатива жителей относительно управления с целью решения наболевших проблем на территории собственного проживания;

- попытки использовать ТОС, в период избирательных компаний, посредством «чёрного пиара», грязных технологий, политических амбиций, манипулирования на нуждах и интересах людей не предают этой организации авторитета.

Следует учесть, что органы ТОС, будучи активом, избранным населением из своего состава, знающим все проблемы территории, являются связующим звеном в решении вопросов местного значения.

В настоящее время практика работы с ТОС определяет необходимость новых подходов, прежде всего, к организации его структуры и управления, внесения изменений в его организационно-правовую форму, как юридического лица.

По результатам экспресс-опросов журналистов газеты «Новороссийский рабочий», о значении и вере граждан в способность органов территориального общественного самоуправления влиять на решение местных проблем установлено, что 39,5% граждан знают и верят в способность ТОС, 29% не знают и не понимают роли данного органа местного амоуправления,21% - затрудняются что- либо ответить и 10,5 % - воздержались от ответа^[11].

Между тем, важность такого института как ТОС в городах Черноморского побережья юга России очевидна. В г. Новороссийске в 2004 году была разработана концепция работы с населением с целью максимально приблизить органы местного самоуправления к людям. Реализация концепции позволила к 2008 году создать на территории муниципального образования более 300 домовых и квартальных комитетов, это в 3,5 раза больше, чем в 2002 году. Администрацией муниципального образования организована учеба руководителей ТОС, обеспечено участие руководящего состава в проведении собраний и сходов граждан. Более того, в настоящий момент за каждой улицей закреплены работники администрации города и районов, которые на местах оказывают помощь председателям ТОСов.

Более трех тысяч предложений, обращений граждан было учтено в ходе собраний, сходов, конференций граждан в 2007 году.^[12] Активное участие органы ТОС принимают в реализации городской программы «Дворы Новороссийска». В тесном взаимодействии с домовыми комитетами уже приведены в надлежащий санитарный и эстетический вид боле 500 дворов из 749 имеющихся в г. Новороссийске. При этом руководители ТОС дают письменные отзывы о качестве проводимых работ и участвуют в приеме дворовых территорий. В 2008 году городская целевая программа «Дворы Новороссийска» продолжена еще на 140 дворовых территориях. Одним из примеров работы ТОСа - это работа совета Восточного внутригородского района - микрорайона «Мефодиевка», на территории которого проживает 1690 жителей.^[13] Активом ТОСа посажено более 280 деревьев и кустарников, оборудованы спортивно-досуговый комплекс с футбольным полем, волейбольной площадкой, поставлены беседки для пожилых людей. При Совете микрорайона работают детские клубы, налажено взаимодействие с Центром по месту жительства, участковыми уполномоченными милиции, организован совместный прием членами совета микрорайона граждан с участием комиссии по делам несовершеннолетних.

В этой связи представляется важным мнение и оценка Губернатора Краснодарского края А.Н.Ткачева о том, что ТОС сегодня становится опорой и поддержкой “Единой России”. Это мощная, многочисленная сила, способная придать реформам необратимый процесс.^[14]

За последние годы в России произошли качественные изменения в политической, экономической, социальной сферах. Участие граждан в политическом реформировании системы местного самоуправления обеспечивается системой федерального и краевого законодательства. На уровне муниципалитета местное самоуправление опирается на Уставы муниципальных образований как своеобразную «местную конституцию», регламентирующую организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. Практическая работа муниципальной власти реализуется на основе концепции работы с населением. ТОС являются для власти своеобразным посредником в системе взаимоотношений с жителями. Анализ практики ТОС в муниципальном образовании и внутригородском районе показывает, что данная форма осуществления самоуправления является мощным фактором, способствующим вовлечению граждан в процесс политического реформирования местного самоуправления.

Литература

1. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. - СПБ.: Питер, 2005.

2. Бурлаков В.М. Общественное самоуправление // Новороссийский рабочий. - 2008. - 24 апреля.

3. Васильев В. Уставы муниципальных образований. // Глава местной администрации. - 2007 .№ 3.

4. Даркин В.В. Избиратели о рейтинге депутатов // Новороссийские вести. - 2008. - 15 апреля.

5. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в современной России. - Ростов н/Д, 2001.

6. Казанчеев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М., 1998.

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997.

8. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления в России. - М.: Дело, 2005.

9. Моль А. Социодинамика культуры. 2-е изд. - М., 2005.

10. Прокопенко М. Реформа местного самоутверждения в действии // Новороссийский рабочий. - 2007. - 21 января.

11. Санников С.Е. Мефодиевка: сегодня, завтра // Новороссийский рабочий. - 2008. - 11 марта.

12. Ткачев А.Н. Выборы станут оценкой, которую люди поставят власти. // Единая Россия на Кубани. - 2007.- №17.

13. Ткачев А.Н. Реформа местного самоуправления - реальность // Кубанские новости. - № 93, 14.05.2007.

14. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М.: Норма, 2005.

15. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - СПб., 1997.

^[1] Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М.: Норма, 2005, с.19.