Практика застосування покарань до цивільних чиновників Російської імперії наприкінці XVIII - у першій половині ХІХ століття

Размещено на http://www.allbest.ru/

Практика застосування покарань до цивільних чиновників російської імперії наприкінці XVIII - у першій половині ХІХ століття

Дегтярьов С.І. Сумський державний університет, доктор історичних наук, доцент

Анотація

Ключові слова: Російська імперія, Україна, чиновники, бюрократія, службові порушення, покарання.

В статье изучается практика применения наказаний к чиновникам гражданских государственных учреждений Российской империи, в том числе тех, которые функционировали на украинских землях в конце XVIII - первой половине ХІХ вв.

Ключевые слова: Российская империя, Украина, чиновники, бюрократия, служебные нарушения, наказания.

Представниками державних органів влади є чиновники - люди, наділені низкою спеціальних повноважень. Саме через них здійснюється безпосередній контакт цих органів із суспільством чи його інституціями. Але такий контакт не завжди був ефективним - суспільство часто не могло вплинути на прийняття правильних і корисних рішень державними інституціями. Однією з причин такого стану речей були (і залишаються) низькі професійні якості багатьох чиновників, корумпованість владних установ і т.п. Щоб вирішити цю проблему, створювалася система державного регулювання діяльності чиновників, що містила у тому числі і набір покарань за неякісну роботу чи службові порушення та зловживання. Але якими ж були реалії застосування каральних заходів щодо чиновників-порушників у різні періоди історії? У даній роботі ми приділяємо увагу застосуванню покарань до державних службовців, зокрема на українських землях у складі Російської імперії наприкінці XVIII - у першій половині ХІХ ст. Робиться це з метою визначення дієвості вказаних заходів. Це дозволить виявити деякі позитивні й негативні сторони бюрократичної системи не лише зазначеного періоду, але й сучасної України, оскільки основні принципи функціонування бюрократії залишаються тут незмінними вже протягом кількох століть.

Особливе становище державних службовців Російської імперії виражалося у тому, що вони підлягали усім видам відповідальності згідно з правилами, що відрізнялися від загальних. Для них встановлювалися особливі види відповідальності. Але більш-менш систематизувався набір спеціальних видів покарань для посадових осіб наприкінці першої третини ХІХ ст.

Негативним явищам у середовищі цивільних державних службовців ХУШ-ХІХ ст. вчені - історики та правники приділяли увагу неодноразово як безпосередньо, так і торкаючись цієї проблеми у контексті вивчення бюрократичного апарату Російської імперії [7; 10; 17; 23; 33]. Бюрократична система цієї держави не була досконалою і не уявлялася без чисельних порушень, хабарництва, тяганини тощо. При цьому питання про те, які покарання застосовувалися щодо чиновників-порушників, яка нормативна база це регулювала і наскільки ефективно, розроблялися дослідниками значно менше. Хоча, безперечно, інтерес до цієї проблеми останнім часом значно зріс порівняно з дорадянським та радянським періодами [6; 9; 13; 24; 25]. покарання чиновник російський імперія

Протягом майже всього XVIII ст. до чиновників, особливо дрібних, застосовувалися не завжди коректні покарання, що часто принижували людську гідність і визначалися на розсуд керівництва. У XVIII ст. не рідкісним явищем у державних установах було покарання приказних чиновників. Їх карали за запізнення чи неявку на службу, неякісне виконання обов'язків, пияцтво, втечі з місця служби тощо. При цьому види покарань були досить жорсткими: службовців канцелярій тримали під арештом на хлібі й воді; саджали у колодки на ланцюг; били різками, палями чи плітьми; здавали у солдати (на українських землях такі покарання застосовувалися значно рідше, ніж у, наприклад, російських губерніях). До кінця XVIII ст. у деяких установах для недбайливих канцеляристів застосовувалося таке покарання, як “стілець з ланцюгом”. Ще довше протрималося побиття палями, тягання за волосся та ляпаси [31, с. 23]. Але такі покарання застосовувалися до осіб, які ще не досягли чину колезького реєстратора, який давав особисте дворянство. Згодом такі “методи впливу” зникали. У 1804 р. навіть був прийнятий спеціальний указ “О нечинении в присутственных местах над приказнослужителями бесчиния и жестокости” [23, с. 129].

Існували покарання і для класних чиновників. Вони застосовувалися за повільне вирішення справ, несвоєчасне подання відомостей і звітів тощо. Винним затримували виплати жалування або зачиняли у приміщенні установи до тих пір, коли чиновник виконає весь обсяг роботи [23, с. 129]. За часів Павла І, 13 квітня 1797 р. Сенат видав указ, що дозволив чиновників-дворян, священиків і дияконів карати тілесно за скоєні ними кримінальні злочини [11, с. 199]. У 1801 р. Олександр І відмінив цей указ.

Суворими були у кінці XVIII - на початку ХІХ ст. покарання по поліцейському відомству Великий обсяг робіт, покладений на земські суди призводила до частих службових порушень у цих установах. Постійні невдоволення, догани з боку губернського керівництва відбивали у дворян бажання служити в земських судах, оскільки служба передбачала й значну відповідальність. За службові порушення справники й засідателі земських судів отримували статус тимчасових. Цей статус за ними зберігався до тих пір, доки вони не завершать усі поточні справи, що у них накопичилися (вони навіть повинні стягнути усі недоїмки по податках у межах свого регіону). При цьому справники й засідателі не отримували жалування, не могли подати у відставку і навіть взяти відпустку [4, с. 115].

Чиновники крім порушень, пов'язаних з їхньою службовою діяльністю, досить часто скоювали звичайні правопорушення та злочини. Так, колезький асесор І. Гудим, бувши чиновником у канцелярії київського магістрату, образив та побив міщанина Тиркова. Ця справа розглядалася в управі благочиння, нижньому та верхньому земських судах і кримінальній палаті. Остання затвердила вирок верхнього земського суду про стягнення з Гудима штрафу у розмірі 22 руб. 85 коп. на користь Тиркова (дана сума становила подвійний розмір щорічного податку, що сплачував постраждалий міщанин) [3, с. 49].

Важливе значення мали покарання, спрямовані на викорінення випадкам розпусної поведінки чиновників. Вони повинні були забезпечувати зовнішню гідність влади, яка порушувалася розпустою чиновників. Таких службовців найчастіше карали штрафом або звільняли з посади. Згодом чиновників, які були виключені зі служби “за дурное поведение”, піддавали суду. Але при цьому їх не можна було карати ув'язненням, але слід було віддати під суворий нагляд поліції на чітко визначений час, але не більше двох років [29, с. 22-25]. Усім чиновникам, які перебували під наглядом поліції, було заборонено “иметь хождение по делам всякого рода и сочинять прошения, кроме собственно и лично до них касающихся”. Якщо хтось з них порушував дане правило, то до нього застосовувалося кримінальне покарання.

Під нагляд поліції чиновник міг потрапити за різні порушення або навіть підозри в них. Кількість службовців, що перебували під таким наглядом, помітно збільшилася у період миколаївської реакції, коли з'явилося ІІІ Відділення Особистої Його Величності канцелярії і стало широко застосовуватися звинувачення у політичній неблагонадійності. 21 квітня 1826 р. Микола І навіть затвердив указ, згідно з яким наказувалося вимагати від усіх чиновників і дворян, які не служили, своєрідних обіцянок, що вони не будуть належати до будь-яких таємних товариств і організацій. 7 листопада 1850 р. видано закон, за яким керівництво мало право звільняти не тільки нездатних і зкомпрометованих по службі чиновників, але й таких, які виявилися політично неблагонадійними. Але у 1850-х роках за статтею про неблагонадійність здебільшого звільнялися чиновники, винні у зловживаннях по службі (казнокрадство, хабарництво і т.п.) [8, с. 79-80]. На кінець 1832 р. по Подільській губернії з 20 осіб, які перебували під поліцейським наглядом, 14 були чиновниками. У першій половині 1834 р. у цьому ж регіоні поліція наглядала за 16 особами, з яких 11 були чиновниками [30, арк. 2-7, 135-138]. Набагато менше чиновників перебували під наглядом поліції у Київській (на першу третину 1833 р. - 4 особи з 15) та Волинській (на другу третину 1833 р. - 3 особи з 28) губерніях [30, арк. 24-26, 43-45].

З початку ХІХ ст. продовжує формуватися система обмежень і гарантій державних службовців. При цьому вона суттєво доповнюється та змінюється у ході проведення міністерської реформи та в результаті кодифікації законодавства про цивільну службу. Законодавство більш чітко визначило суспільний статус чиновників, вони стали користуватися спеціальними привілеями, отримали додатковий набір державних гарантій. Були сформульовані види порушень і злочинів, що могли бути скоєні державними службовцями під час виконання ними професійної діяльності. Зроблено спроби визначити рівень тяжкості існуючих протиправних діянь чиновників з метою створення системи покарань для них. Щодо останнього, то слід зазначити, що певна система покарань за службові порушення й злочини хоча й була створена, але у реальному житті вона часто діяла вибірково - не всі чиновники-порушники каралися або покарання призначалося менше за провину.

Судова відповідальність за посадові злочини могла бути кримінальною чи цивільною. Під кримінальною розумілося зловживання владою чи повноваженнями, а під цивільною - обов'язок відшкодувати зі своїх коштів збитки, нанесені службовими порушеннями [5, с. 99].

Відповідальність службовців по адміністративному відомству визначалася ступенем провини та конкретним правопорушенням. Види покарання, що при цьому могли бути застосовані до чиновника могли бути наступними: зауваження; догана без внесення до послужного списку; відрахування з жалування; догана з внесенням до послужного списку; арешт (застосовувався лише до нижчих службовців); переміщення з вищої посади на нижчу; усунення з посади (можливо як тимчасова міра); вирахування з часу служби; звільнення з посади; виключення зі служби.

Розглядалися також можливості спрощення системи покарань для чиновників за деякі порушення. Так, у ХІХ ст. автор роботи, присвяченої судовим установам та судочинству, пропонував осіб чи чиновників, які скоїли незначні правопорушення або посадові злочини карати наступним чином: до трьох разів виносити догани, далі теж до трьох разів “налагать пени, возвышая одну за другою” (штраф) і, врешті-решт, якщо особа не виправиться “отрешать от должностей, и сие отрешение вменять им за суд, естьли бы кто подходил под оный” [19, с. 138]. При цьому пропонувалося дозволити особам звільненим з посади подавати апеляції. Особливо автор захищав чиновників міських та повітових установ. На його думку, саме вони часто “до суда доводятся по весьма недостаточным и слабым причинам а более по личным их [керівництва] неудовольствиям...”. Висловлювався автор зазначених ідей і за суворі покарання судових чиновників за несвоєчасне виконання їхніх обов'язків.

Приводом до застосування мір покарання щодо державних службовців могли бути: скарги; помічені керівництвом зловживання та недоліки; донесення підлеглих осіб чи установ; суд над іншими особами; ревізії; огляд справ, відомостей, звітів [6, с. 116-117].

Інформація про деякі покарання підлягала внесенню до чиновницьких послужних списків, про інші - ні. Серед тих, що не внисилися були: догани, винесені урядовими чи судовими установами замість грошових стягнень; догани, винесені чиновникам в адміністративному порядку (але такі догани вносилися до атестатів чиновників, які звільнялися у відставку, щоб їх можна було взяти до уваги у випадку бажання особи знову вступити на службу); вчинки, що підлягали судовому розгляду, але були амністовані т.зв. Всемилостивими маніфестами; зауваження.

Але в той же час і догани, і зауваження могли мати серйозні наслідки. Чиновники, які протягом року за повільну і неякісну роботу отримували чисельні зауваження або три суворі догани, підлягали суду “если в том же году окажутся снова виновными в упущениях”.

Усі інші покарання і стягнення вносилися до послужного списку. Це могло вплинути на обмеження права на пенсію чи нагороди або взагалі на його втрату. Для цього у послужному списку існувала спеціальна графа, т.зв. штрафна. Відомості про штрафи та інші покарання могли також вноситися до графи про проходження служби. У такому випадку цей запис міг не впливати на пенсію чи нагороду чиновника [6, с. 118].

Передбачалося, що якщо чиновник буде вимагати по відношенню до себе пошани вищої за його ранг, то його слід карати штрафом - вирахування двомісячного жалування [31. с. 142]. Неповага підлеглого до керівництва, виявлена під час їхніх службових зносин, передбачала більш суворі покарання. Будь-який збиток, завданий службовцем державної установи у результаті його професійної діяльності, тягнув за собою його майнову відповідальність.

Однією з вищих мір службового покарання було звільнення з посади. Тому застосовувати її слід було обережно. Керівник міг звільнити підлеглого лише після того, як вичерпає по відношенню до нього інші, менш суворі покарання, інакше він міг сам за порушення даної процедури отримати зауваження та догани. Але з 1850 р. права керівних посадовців були значно розширені і вони могли звільняти підлеглих навіть якщо не могли довести фактами неблагонадійність чи неякісну службу останніх [6, с. 120-121].

Взагалі особа могла звільнитися зі служби за власним бажанням або без такого (“по прошению или без прошения”). Фактично якщо чиновник залишав службу без власного на те бажання, це означало, що його звільнення є мірою покарання за ті чи інші порушення.

Градовський навіть виділив терміни, що вживалися для позначення різних варіантів звільнення чиновника зі служби “без прошения”:

1. “Исключается из службы” - термін використовувався, коли службовцю суд призначав покарання у вигляді виключення зі служби без права повернення на неї (більш повно фраза звучала як “исключается из службы с тем, чтобы впредь в оную не определять”).

2. Термін “отставляется от службы” використовувався, коли суд призначав чиновнику відсторонення або видалення з посади. Останнє могло бути призначене також керівництвом установи, де служив порушник.

3. Фраза “увольняется от службы” застосовувалася до осіб, звільнених з посади без пояснення причин [6, с. 163].

Термінологія, виділена Градовським, здебільшого застосовувалася у цивільному справочинстві другої половини ХІХ ст. Але самі способи звільнення чиновників за зазначених умов використовувалися і у досліджуваний нами період.

Одним з найбільш розповсюджених покарань, які застосовувалися до цивільних чиновників, було їхнє недопущення до участі у дворянських зібраннях або виборах (за умови якщо вони мали дворянський статус). Про кількість таких недопущених дворян часткові відомості по Полтавській губернії станом на другу чверть ХІХ ст. наводить І. Павловський. У 1829 р. недопущено було всього 5 осіб; 1832 р. - 19; 1835 р. - 172; 1841 р. - 81; 1844 р. - 89; 1847 р. - 73; 1850 р. - 91 [21, с. 113].

До зібрань і виборів дворяни не допускалися здебільшого за порушення, що мали кримінальний характер або якщо вони підозрювалися у чомусь незаконному: за підлоги, хабарі, образи, переховування втікачів, наклепи тощо. І винними у цих порушеннях часто були посадовці різного рівня. Причому з року в рік у списках виключених дворян нерідко вказувалися одні й ті ж прізвища. Певною мірою це пояснюється тривалим розглядом справ у тогочасних установах, перш за все судових.

Було також вирішено, що кожен вирок про покарання посадової особи повинен бути опублікований. Цей захід дозволяв владі демонструвати ефективність роботи контролюючих, наглядових і судових органів. У результаті опублікування страждала репутація чиновника, що впливало на його суспільний статус та кар'єрне зростання.

Окрім особистих стягнень на винних покладався обов'язок відшкодувати збитки, заподіяні їхніми діями. Сучасна дослідниця Т. Метушевська навіть вказує на те, що покладання на чиновника такого відшкодування було юридично не обгрунтованим, оскільки, за її словами, обиватель звертався до посадовця не з причини особистої до нього довіри, а як до представника влади і закону. Чиновник - представник влади, але відповідальність повинна покладатися на всю організацію, недосконалість якої ставала причиною збитків [15, с. 157].

Відомий приклад накладення штрафу на чиновників Київського повітового суду у 1783 р. Колишній київський сотник І. Гудим сперечався у цьому суді з Києво-Печерською лаврою за сінокосні угіддя. На одному з етапів судової тяганини повірений лаври став скаржитися на сам повітовий суд за те, що він “угождал всячески истцу”. Намісницьке правління визнало факт порушення і наклало на повітовий суд шраф 500 руб. (штраф був розподілений між суддею Мигаєм, засідателями Шишкіним та Леонтовичем і секретарем Корсуном) [3, с. 48-49].

Але у законодавстві щодо службових порушень і злочинів та покарань за них протягом усієї першої половини ХІХ ст. залишалося багато недоліків. Так, навіть у Зводі законів не розрізнялися посадові злочини і дисциплінарні порушення, але вказувалося, що в одних випадках, залежно від провини, стягнення визначалися без кримінального суду, а в інших - судовим порядком і з кримінальними покараннями. Без кримінального суду могли призначатися наступні стягнення: зауваження, догана (проста чи сувора), опублікування, тимчасовий арешт, тимчасове усунення від посади чи звільнення з неї. Кримінальними покараннями, що визначалися судом були позбавлення чинів, всіх або окремих станових прав, віддача у військову службу, заслання на поселення чи на каторжні роботи. І лише суд міг призначити відсторонення від посади та виключення зі служби. Серед покарань значилися також вирахування з часу служби половини або повного року, публічне вибачення перед судом, грошовий штраф, ув'язнення. Для чиновників з нижчих верст суспільства передбачалися тілесні покарання [15, с. 156-157].

Закон абсолютно нечітко визначав міри покарання для засуджених чиновників. У Зводі законів зустрічаються наступні каральні заходи: “по мірі провини”, “покарання по всій суворості законів”, “по мірі зловживання” і т.п. Більш чітко визначаються лише ті покарання, при винесенні яких йшлося про звичайні злочини або коли службові порушення внаслідок багаторазовості переходили до категорії кримінального злочину. До останніх за Зводом відносилися: накладання керівником на підлеглих стягень без належної провини або обтяження стягнення понад міру; непослух керівництва, порушення субординації, грубість та зухвалість у промовах; повільність і неякісність у виконанні службових обов'язків, що потягли за собою три і суворих та шість простих доган протягом року; неодноразове невиконання указів.

Усі вказані порушення при одноразовому вчиненні вважалися дисциплінарними проступками (це робить різницю між посадовими злочинами і проступками не якісною, а кількісною) [15, с. 158-159].

До посадових злочинів закон відносив невиконання указів по непослуху і впертості (ймовірно злісне і свідоме), недоведення указів до відома, перебільшення влади або невикористання її при потребі, розголос у справах таємних, неправосуддя, лихоїмство.

Головною роллю законодавства про посадові порушення була підтримка гідності влади. Невиконання чиновником урядових розпоряджень чи зловживання владними повноваженнями кидали тінь на державну владу, дискредитували її, порушували суспільну стабільність. Якщо навіть злочин спрямований на права приватних осіб, наприклад, вимагання, такі злочини разом з тим послаблювали довіру та повагу до представників влади. Тому існував широкий перелік посадових правопорушень і санкцій за їх скоєння.

Намагаючись посилити та впорядкувати відповідальність чиновників, уряд вжив відповідні заходи і у 1845 р. включив до нового Уложення про покарання кримінальні та виправні окремий розділ “Особливості покарання за злочини та проступки по службі”. Розділ про посадові злочини був доволі багатостатейним. Загалом статей, що торкалися окресленої теми в Уложенні 1845 р. було близько 400 [15, с. 159-160, 181].

Контролювати діяльність бюрократичного апарату на місцях було вкрай важко. Місцевий прокурорський нагляд не міг бути ефективним, оскільки і прокурори, і стряпчі підпорядковувалися губернському керівництву, а не безпосередньо вищим урядовим установам у столицях. Для цих чиновників встановлювалася значна кількість обмежень ще законодавством Катерини ІІ. Зокрема чинам прокурорського нагляду заборонялося бути присутніми і брати участь у вирішенні судових справ; вони не могли бути посередниками або представляти приватні інтереси у справах, пов'язаних зі службовою діяльністю чи з державним інтересом; несли відповідальність за непідтверджений чи неправдивий донос тощо [11, с. 196]. Для здійснення хоча б якогось нагляду за якістю функціонування бюрократії у регіонах уряд доручав сенаторам проводити ревізії різних губерній. Сенаторські ревізії почали проводитися з кінця XVIII ст. і перш за все метою вони мали нагляд за підлеглими Сенату установами. Але вже з початку ХІХ ст. вони слугували більше інтересам Комітету міністрів і особисто імператора. Дані ревізій спрямовувалися на виявлення недоліків у місцевому управлінні і містили відомості фактично про усі державні установи губерній чи повітів. На початку існування таких ревізій Сенат міг безпосередньо впливати на чиновників-порушників, інколи навіть позбавляючи їх чинів. Але 18 березня 1799 р. Павло І наказав Сенату не позбавляти чиновників, які скоїли злочини, чинів без імператорського дозволу [32, с. 571-572].

За часів Миколи І значення сенаторських перевірок місцевих установ тієї чи іншої губернії значно знижується. Нагляд за місцевою владою стали здійснювати жандармські офіцери, які підпорядковувалися ІІІ Відділенню Особистої Його Величності Канцелярії [5, с. 101]. З одного боку сенаторський нагляд був непостійним, але носив відкритий, гласний характер. Жандармський же нагляд був постійним (а тому більш ефективним), але він здійснювався негласно.

У цей же період під час проведення сенаторських перевірок щодо чиновників, які скоїли несуттєві службові порушення, пропонувалося застосувати більше виправних заходів, а за серйозні порушення “без видимых однако следов злоупотреблений”, не піддаючи суду, звільняти з посад. Це відрізнялося від практики часів Олександра І, коли звільнення та піддання чиновників суду розглядалося як основний інстремент і результат ревізії [5, с. 101].

Інспекції Сенату протягом ХІХ ст. були основним засобом контролю над провінційною адміністрацією. Умовно ревізії можна поділити на “внутрішні” та “зовнішні”. Останні ще називалися “надвідомчими”, що підкреслювало їхню недолученість до відомства МВС. Зовнішні ревізії призначалися особливими “Височайшими розпорядженнями”. Внутрішня, відомча, ревізія у порядку підлеглості проводилася вищими установами [5, с. 100].

За виконанням чиновниками своїх службових обов'язків у повітових установах наглядали предводителі дворянства, губернське правління та дворянське зібрання. На початку ХІХ ст. на Полтавщині був випадок, коли засідатель нижнього земського суду Крапивний не виконав покладеного на нього службового доручення. Губернське правління і депутатське зібрання оголосили чиновнику догану з попередженням, що якщо він “окажется впредь в подобном деянии, тогда дворянство в необходимости себя поставит признать его недостойным общего уважения и доверия”. Тобто чиновник ризикував бути знятим з виборної посади, для цієї посади був визначений навіть кандидат [21, с. 109].

З розвитком законодавства, що регулювало службові відносини, права та обов'язки чиновників, у середині - другій половині ХІХ ст. з'являлися нові види порушень і відповідальності за них. Службовці мали право просити відпустку терміном від 1 до 4 місяців. Надаючи відпустку, керівництво повинне було слідкувати, щоб один чиновник отримував її не надто часто та щоб при цьому в установі залишалася достатня кількість службовців для виконання роботи. За несвоєчасне повернення з відпустки передбачалися покарання: 1) той, хто просрочив надану відпустку менше 4-х місяців, підлягав відрахуванням з жалування; 2) хто не з'явився на службі після 4-місячного терміну, звільнявся з посади. Але при цьому існували пом'якшуючі обставини такі, як, наприклад, віддаленість місця служби від домівки чиновника [6, с. 94-95].

Окрім “стандартного набору” службових порушень і покарань за них у кожному державному відомстві існували порушення, що випливали зі специфіки діяльності установ і службовців кожного такого відомства. Таким чином, для чиновників різних державних установ законом визначалися й різні, характерні лише для них, покарання за ті чи інші неправильні вчинки. Але часто нормативи нечітко або не повно визначали таку відповідальність. Непоодинокими були й випадки, коли норми про покарання за те чи інше порушення або злочин чиновників одного відомства не були систематизовані, а прописувалися у різних документах.

Не чітко визначена у законах відповідальність повітового казначея. У статті 143 “Учреждения о губерниях” зазначалося, що якщо повітовий казначей буде невчасно збирати податки і видавати необхідні при цьому документи й це потягне скарги на його діяльність до нижнього земського суду, то земський справник повинен казначею “напомнить о исполнении его должности” (важко сказати чи це попередження, що передує догані чи звичайне нагадування) і попередити про це казенну палату, “дабы неисправные по мере их вины и воздаяния получить могли”. Також його можна було покарати за умови одночасного пошкодження замка й печатки на скрині, де зберігалися гроші та відсутності нестачі в коштах. В усіх інших випадках “он не обязан ни свидетельствовать такие суммы, ни давать отчета в целостности оных”. Покарання повітовий казначей також міг зазнати у випадку неправильного складання звітів і ведення документації, за порушення у виконанні покладених на нього обов'язків (“по замеченным в производстве дел упущениям и безпорядкам”), внаслідок скарг приватних осіб чи перевірок з боку безпосереднього керівництва казначея чи цивільного губернатора. Але, незважаючи на все зазначене, міру покарання для цього чиновника мала право визачати тільки казенна палата “и никакое другое Начальство в Губернии не может подвергать его взысканию”.

Якщо повітові казначеї, скориставшись своїми службовими можливостями, без дозволу казенної палати вчинять на свою користь чи користь своїх рідних маніпуляції з державним майном (що перебувало у їхньому віданні), то таких чиновників піддають суду як розкрадачів державної власності. При цьому казначеї несли не лише особисту відповідальність, але могли відповідати також і власним майном [28, с. 203-204].

Чиновники судових установ повіту (наприклад, повітового суду) також підлягали покаранню за повільність чи неналежним чином вирішені справи. Право призначати покарання у даному випадку належало губернському правлінню (міру покарання пропонували судові палати). Найбільш розповсюдженими були штрафи.

Чиновники повітових судів, не згодні з мірою покарання за їхнє службове порушення, могли апелювати до Сенату Якщо там вирішувалося, що “взыскание наложено несоразмерно вине”, то ця міра відмінялася відносно чиновників повітового суду, але накладалася на тих, від кого було призначене неправильне призначення штрафу.

Дуже часто чиновники у таких установах уникали відповідальності. Особливо це стосувалося осіб, обраних на посаду за вибором дворянства, яке, як правило, й надавало своє заступництво винному чиновнику. У 1842 р. стався випадок, коли Полтавське губернське правління усунуло з посади прилуцького повітового суддю, який обвинувачувався у тому, що долучив до гри у карти полковника, який обіймав посаду окружного начальника державного майна і програв судді державні гроші. За повітового суддю вступилися дворяни, написавши прохання за підписами 47 осіб, де вказували на невинуватість судді і просили допустити його до посади [21, с. 101-102]. І такі випадки були непоодинокими, коли дворянські громади впливали на уникнення від покарання винними чиновниками, обраними цим самим дворянством на посади.

У кожному повіті існувала дворянська опіка, до складу якої входили повітовий предводитель дворянства, повітовий суддя та засідателі повітового суду, обрані від дворян. За свої службові порушення вони несли відповідальність на тих же умовах, що й члени повітового суду, але не могли при цьому апелювати до Сенату у випадку незгоди з мірою покарання [28, с. 211-212].

Якщо неякісно виконує свої обов'язки повітовий предводитель дворянства, то на нього може бути накладена відповідальність у вигляді штрафів, зауважень, доган. Якщо ж предводителі здійснюють порушення при виконанні покладених на них обов'язків председателів дворянських опік, то у такому випадку вони несуть відповідальність за визначенням губернських правлінь нарівні з іншими членами опік (як правило це таке покарання, як призначення пені, - фактично різновид штрафу) [27, с. 42]. За часів Миколи І для віддання під суд повітових предводителів дворянства за посадові правопорушення чи неякісне виконання обов'язків (повільність, неохайність) потрібний був дозвіл Сенату. Але підсудні вони були загальним судовим органам, але з тим виключенням, що на них не міг бути накладений штраф. Якщо ж повітовий предводитель дворянства скоював кримінальний злочин, то він віддавався під суд за визначенням губернських правлінь [12, с. 563]. Але початок цього порядку віддання під суд був покладений ще за Олександра І у 1825 р. [див.: 20]. Пізніше указами Миколи І ці положення лише підтверджувалися (у 1827, 1828, 1830 рр.).

Ще за правління Павла І з'явився сенатський указ від 1 березня 1800 р., згідно з яким з дворянами, обраними на службу, які ухиляються від неї або мають прострочку по відпустках, слід вчиняти згідно з більш раннім указом від 19 липня 1798 р. (цей указ стосувався тільки магістратських членів, а тепер його дія розповсюджувалася й на чиновників-дворян). Міська й сільська поліція повинна була спостерігати, щоб чиновники, які вчасно не вийшли з відпусток відразу поверталися на свої посади (причому за рахунок цих чиновників). Якщо чиновники не нададуть пояснень про законні причини просрочки, то їх наказувалося віддавати під суд [32, с. 570].

Пізніше Олександр І визнав указ свого батька надто суворим і постановив, що дворяни, які ухиляються від служби підлягають лише відставці, а також їх слід було “предать суждению Дворянского собрания” [32, с. 585-586].

У 1842 р. було постановлено, що чиновники, які служили за вибором дворянства могли лише тимчасово відлучатися губернським керівництвом від посади внаслідок судової тяганини щодо цих чиновників. Остаточне звільнення їх (до закінчення терміну повноважень) могло бути ухваленим лише судовим рішенням з поданням останнього на затвердження Сенатом.

7 листопада 1850 р. Комітет міністрів дозволив керівництву на місцях звільняти з посад чиновників, які виявляться неблагонадійними або взагалі нездатними до служби [26, с. 455].

Як видно з вищенаведеного, державні службовці періоду Російської імперії мали певний набір гарантій. Це у першу чергу гарантії службово-правового захисту, що забезпечували чиновнику право на захист від насильства, інших неправомірних дій при виконанні ними службових обов'язків. Службово-правовий захист виражався також у тому, що чиновники підлягали кримінальній та цивільній відповідальності згідно з правилами, що відрізнялися від загальних. Ведення слідства та суд у ХІХ ст. були передані до компетенції керівництва службової особи [15, 143-145].

Але бюрократія, переймаючись збереженням свого авторитету, великого значення надавала теорії «сильної влади» і вважала за необхідне перш за все підтримати престиж кожного окремого чиновника, незалежно від того, були його дії правильними чи ні. Звідси витікали такі явища, як обмеження можливості оскарження неправильних дій, відношення до скарги як до неприпустимого протесту проти влади, обмеження і ускладнення судового розгляду посадових злочинів тощо [14, с. 211].

Ускладненою законодавчо була навіть сама процедура оскарження несправедливих дій чиновників. Наприклад, неправильні дії земської поліції можна було оскаржити. Скаргу при цьому слід було подавати “в то место, от которого решение или повеление последовало” (тобто в ту установу, рішення якої земський суд виконував). Якщо незаконне рішення було прийняте безпосередньо у земському суді, то в такому випадку скарга подавалася до повітового суду. Але термін оскарження був обмежений двома тижнями. При цьому особі, яка скаржилася, слід було додатково враховувати такі фактори, як відстань до установ, на які (або у які) подавалася скарга тощо.

Під час судового процесу у земському суді його чиновники також могли притягуватися до відповідальності якщо по даній справі ставали відомими їхні незаконні дії та упущення, неповні й неякісні слідчі дії. Міра покарання при цьому повинна була визначатися кримінальною судовою палатою під час ревізії останньою кримінальних справ. Що стосується нижчих поліцейських чиновників, то якщо вони скоювали злочин, то підлягали лише цивільному суду [28, с. 188].

Для того, щоб справу чиновника, який порушив закон, передати до суду, попередньо необхідно було здійснити також певну процедуру. По перше, обвинувачений повинен був надати пояснення своїм вчинкам. По друге, треба було провести процедуру дізнання стосовно його службових зловживань. Але при цьому для подання пояснення не були визначені конкретні терміни, що давало обвинуваченому змогу приховати сліди своїх незаконних дій. Окрім того, проведення дізнання покладалося на чиновника того відомства, де служив обвинувачений, на що, у свою чергу, могла вплинути або солідарність і порука службовців, або, навпаки, суперництво між ними. Обидві обставини давали можливість чиновникам, винним у незаконних діях по службі, уникати суворих вироків [6, с. 123].

Навіть під час сенаторських перевірок посадові злочини виявлялися доволі рідко. Коли переслідувалося хабарництво, то покарання могло випасти хіба що на долю дрібного чиновництва, “а сильные в большинстве случаев от него уклонялись” [18, с. 34]. Вищі чиновники взагалі рідко суворо каралися за посадові злочини. Волинський губернатор І. Каменський жорстоко побив свого віце-губернатора, за що був “покараний” переведенням на посаду костромського губернатора [17, с. 14]. Злочини нижчих посадовців у більшості випадків також залишалися безкарними. У 1850 р. чиновника одного з приказів громадської опіки на Правобережжі було засуджено за розкрадання казенних 7 тис. руб. Але після того, як стало відомо, що перебігом справи цікавиться генерал-губернатор Д.Г. Бібіков, суд виправдав звинуваченого [16, с. 39].

Інколи покарання все ж застосовувалося до чиновників-порушників, але у більшості випадків воно було нерівноцінним провині. Так, у 1822 р. великого розголосу набула справа, де фігурували чиновники Херсонської губернії, яких було засуджено за жорстоке поводження з людьми при розслідуванні справи про вбивство поміщика Гелескула. Під час допитів вони катували людей. Усі дев'ять чиновників були засуджені: усі були позбавлені чинів, засуджені до церковного каяття і їх заборонено було призначати на будь-які посади [22, с. 199]. Як видно, за досить тяжкий службовий злочин покарання було призначене доволі лояльне.

Взагалі до відповідальності притягувалося не так вже й багато чиновників. Протягом 1841-1859 рр. до відповідальності за посадові злочини палатами кримінального суду та рівними їм місцями були притягнуті 78496 чиновників, які мали мали чини з XIV до VIII класів. За становою ознакою вони поділялися наступним чином: потомствених дворян - 17,3%, діти особистих дворян - 18%, духівництва - 3,4%, купецтва - 7,4%, різночинців - 53,9% [9, с. 26-27].

На 1847 р. П. Зайончковський наводить відомості про 61548 цивільних службовців з табельними чинами. До них також слід додати чиновників, які теж служили по цивільному відомству, але мали військові чини (відставні військові). Припускаємо, що їх було не менше 1,5 тис. осіб, а можливо навіть значно більше. Спираючись на вищенаведені дані, можна підрахувати, що у середньому на рік по імперії до відповідальності притягувався 4131 чиновник, що складало близько 5,6% від усієї чиновницької маси (тієї її частини, що мала табельні чини). За нашими підрахунками, в українських губерніях служили приблизно 8% чиновників (або близько 5 тис. осіб - результат отриманий на основі відомостей за 1847 р. і використовувати його при аналізі чиновництва періоду 1841-1859 рр. вважаємо доцільним) [1; 2]. Якщо припустити, що географія покарань за службові порушення була відносно рівномірною (на жаль, достовірно цей факт підтвердити чи спростувати поки що не уявляється можливим), то кількість таких порушників на українських землях могла складати у 1847 р. від 390 до 400 осіб. Але й наведену кількість можна скоротити якщо врахувати, що справи багатьох з 78496 чиновників- порушників розглядалися до декілька років і частина з них згодом отримувала виправдовувальні вироки. Кількість притягнутих до відповідальності чиновників дещо збільшиться якщо додати до неї державних службовців з чинами вищими за VIII. Але, на нашу думку, це збільшення не буде суттєвим, оскільки чиновники такого високого рівня здебільшого уникали покарань. Навіть губернатори, які надто зловживали владою, не каралися, а частіше переводилися на таку ж посаду до іншої губернії.

Таким чином, можна стверджувати з відносно високою долею вірогідності, що, не зважаючи на велику кількість службових порушень чи зловживань, більшість чиновників часто уникали відповідальності за них або несли незначні покарання, що не відповідали ступеню провини. Така ситуація є характерною і для сучасної бюрократичної системи України - вибіркове правосуддя щодо чиновників, значний рівень корумпованості, велика кількість службовців-нефахівців тощо. Все це зокрема негативно впливає на співпрацю різноманітних інститутів громадянського суспільства з органами державної влади та місцевого самоврядування. Так сталося, коли українські землі під владою Російської імперії остаточно втратили автономію в останній чверті XVIII ст. і російська бюрократична система цілком витіснила українські управлінські практики.

Література

1. Адрес-календарь или общий штат Российской империи на 1847 год. - Часть первая. - СПб.: При Императорской Академии Наук, 1847. - ХХХІІ+323+18 с.

2. Адрес-календарь или общий штат Российской империи на 1847 год. - Часть вторая. - СПб.: При Императорской Академии Наук, 1847. - 'УШ+224+8+206 с.

3. Андриевский А.А. Последние киевские сотники / А.А. Андриевский // Чтения в историческом обществе Нестора Летописца / Под ред. В.З. Завитневича. - Кн. 10. - К.: Типография Г.Т Корчак-Новицкого, 1896. - Отдел ІІ. Сообщения и изследования. - С. 34-51.

4. Анучин Е. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России, с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени / Е. Анучин. - СПб.: Типография Министерства Внутренних Дел, 1872. - 238 с.

5. БикташеваА.Н. Надзор за губернаторами в России в первой половине XIX в. / А.Н. Бикташева / / Вопросы истории. - .№9. - 2007. - С. 97-105.

6. Градовский А.Д. Существо государственных должностей и учение о службе гражданской / А.Д. Градовский // Собрание сочинений А.Д. Градовского. - Т.8. Начала русского государственного права. - Часть ІІ. Органы управления. - СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1903. - С. 1-185.

7. Дегтярьов С.І. Причини порушень і зловживань у бюрократичному середовищі Російської імперії кінця XVIII - першої половини ХІХ ст. та їхнє відображення серед українських чиновників / С.І. Дегтярьов // Pomiкdzy. Polonistyczno-Ukrainoznawcze Studia Naukowe. - №1. - 2015. - С. 69-80.

8. Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты: (Первая половина века) / Н.П. Ерошкин. - М.: “Мысль”, 1981. - 252 с.

9. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в ХІХ в. / П.А. Зайончковский. - М.: “Мысль”, 1978. - 288 с.

10. Катаев И.М. Дореформенная бюрократия по запискам, мемуарам и литературе / И.М. Катаев. - СПб.: Книгоиздательство типо-литографии “Энергия”, б/г. - 180 с.

11 Клоков С.Н. Генезис и эволюция российской гражданской служилой бюрократии в XVIII столетии (Историко-правовой аспект) / 12.00.01: дисс. ... канд. юрид. наук / С.Н. Клоков. - Нижний Новгород, 2006. - 228 с.

12. Корф С.А., барон. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762-1855 годов / С.А. Корф. - СПб.: Типография Тренке и Фюсно, 1906. - 720 с.

13. Куракин А.В. История предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи / А.В. Куракин // История государства и права: Федеральный журнал: научноправовое издание. - М., 2003. - № 3. - С. 9-15.

14. Лазаревский Н. Бюрократия и общество / Н. Лазаревский // Право. - 1905. - №4. - 30 января. - С. 205-214.

15. Метушевская ТИ. Правовой статус государственного служащего в России Х'УШ - первой половине ХІХ вв.: дисс. ...канд. юрид. наук: 12.00.01 / Т.И. Метушевская. - М., 2007. - 198 с.

16. Молчанов В.Б. Життєвий рівень чиновників правоохоронних установ в Україні у ХІХ - на початку ст. / В.Б. Молчанов / Інститут історії України НАН України. - К., 2007. - 113 с.

17. Морякова О.В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти ХІХ века: социальный портрет, быт и нравы / О.В. Морякова // Вестник Московского университета. - Серия 8. История. - №26. - С. 11-23.

18. Морякова О.В. Местное управление в России во второй четверти ХІХ в. (по материалам сенаторских ревизий) / О.В. Морякова // Вестник Московского университета. - Серия 8. История. - №26.

19. Мысли о успехе и точности в судопроизводстве и о умерении наказаний за вины и преступления // Чтения в Императорском обществе истории и древностей российских при Московском университете. - 1859. - Апрель-июнь. Книга вторая. Смесь. - М.: В Университетской Типографии, 1859. - С. 134-152.

20. О невзыскивании пеней с уездных Дворянских предводителей в случае нерадения и медленности их или упущений по должности без разрешения Сената // ПСЗ-І. - ТАХ. - №30502.

21. Павловский И. Фр. К истории полтавского дворянства 1802-1902 г Очерки по архивным данным / И.Фр. Павловский. - Выпуск первый. - Полтава: Элекгрич. типо-литогр. Торгового Дома И. Фришберг и С. Зорохович, 1906. - 277+XLI с.

22. Парусов А.И. К истории местного управления в России первой четверти ХІХ столетия / А.И. Парусов // Ученые записки Горьковского государственного университета. - Серия историкофилологическая. - Вып.72. - 1964. - С. 155-226.

23. Писарькова Л. Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине ХІХ века / Л.Ф. Писарькова // Человек. - 1995. - J№3 (май-июнь). - С. 121-139.

24. Писарькова Л.Ф. К истории взяток в России / Л.Ф. Писарькова // Отечественная история. - 2002.

25. Постовский К. Об уголовном преследовании должностных лиц за преступления по службе / К. Постовский // Юридический вестник. - Т. ІІІ. - 1880. - М. : Типография А.И. Мамонтова и Ко, 1880.

26. Романович-СлаватинскийА. Дворянство в России от начала XVIII века до отмены крепостного права. Свод материала и приуготовительные этюды для исторического изследования / А. Романович- Славатинский. - СПб.: Типография Министерства Внутренних Дел, 1870. - 564 с.

27. Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая Павловича составленный. - Законы о состояниях. - Свод законов о состояниях людей в государстве. - СПб. : Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1832. - 447 с.

28. Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая Павловича составленный. - Учреждения. - Свод учреждений государственных и губернских. Часть вторая. Учреждения губернские. - СПб.: В Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1833. - 908 с.

29. Указ Правительствующего Сената от 18 Июля 1831 г. о распространении Высочайше утвержденного 27 Февраля 1829 года мнения Государственного Совета как на Чиновников, состоящих под надзором Полиции, так и на отставленных от службы за дурное поведение // Журнал Министерства Внутренних Дел. - 1831. - Кн.6. Распоряжения. - С. 22-25.

30. Центральний державний історичний архів України у м. Київ, ф.442, оп.1, спр.1428. Дело о доставлении ведомостей о лицах, состоящих под надзором полиции за разные противозаконные поступки. 1833 г., 193 арк.

31. Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII - начало XX в. / Л.Е. Шепелев. - СПб. : “Искусство- СПБ”, 1999. - 479 с.

32. ЯблочковМ. История дворянского сословия в России / М. Яблочков. - СПб. : Типография А.М. Котомина, 1876. - 680 с.

33. Degtyarev S.I. Violations of Law in the Bureaucrats Community and Their Perception by the Ukrainian and Russian People in the Late XVIII - First Half of XIX Centuries / Sergey I. Degtyarev // Bylye Gody. - 2014.

1. Adres-kalendar' ili obshchiy shtat Rossiyskoy imperii na 1847 god. - Chast' pervaya. - SPb.: Pri Imperatorskoy Akademii Nauk, 1847. - XXXII+323+18 s.

2. Adres-kalendar' ili obshchiy shtat Rossiyskoy imperii na 1847 god. - Chast' vtoraya. - SPb.: Pri Imperatorskoy Akademii Nauk, 1847. - Vin+224+8+206 s.

3. Andrievskiy A.A. Poslednie kievskie sotniki / A.A. Andrievskiy // Chteniya v istoricheskom obshchestve Nestora Letopistsa / Pod red. V.Z. Zavitnevicha. - Kn. 10. - K. : Tipografiya G.T. Korchak-Novitskogo, 1896. - Otdel II. Soobshcheniya i izsledovaniya. - S. 34-51.

4. Anuchin E. Istoricheskiy obzor razvitiya administrativno-politseyskikh uchrezhdeniy v Rossii, s Uchrezhdeniya o guberniyakh 1775 g. do poslednego vremeni / E. Anuchin. - SPb.: Tipografiya Ministerstva Vnutrennikh Del, 1872. - 238 s.

5. Biktasheva A.N. Nadzor za gubernatorami v Rossii v pervoy polovine KhIKh v. / A.N. Biktasheva // Voprosy istorii. - N°9. - 2007. - S. 97-105.

6. Gradovskiy A.D. Sushchestvo gosudarstvennykh dolzhnostey i uchenie o sluzhbe grazhdanskoy / A.D. Gradovskiy // Sobranie sochineniy A.D. Gradovskogo. - T.8. Nachala russkogo gosudarstvennogo prava. - Chast' II. Organy upravleniya. - SPb.: Tipografiya M.M. Stasyulevicha, 1903. - S. 1-185.

7. Dehtyar'ov S.I. Prychyny porushen' i zlovzhyvan' u byurokratychnomu seredovyshchi Rosiys'koyi imperiyi kintsya XVIII - pershoyi polovyny XIX st. ta yikhnye vidobrazhennya sered ukrayins'kykh chynovnykiv / S.I. Dehtyar'ov // PomiKdzy. Polonistyczno-Ukrainoznawcze Studia Naukowe. - №1. - 2015. - S. 69-80.

8. Eroshkin N.P Krepostnicheskoe samoderzhavie i ego politicheskie instituty: (Pervaya polovina XIX veka) / N.P. Eroshkin. - M.: “Mysl'”, 1981. - 252 s.

9. Zayonchkovskiy P.A. Pravitel'stvennyy apparat samoderzhavnoy Rossii v KhIKh v. / P.A. Zayonchkovskiy. - M.: “Mysl'”, 1978. - 288 s.

10. Kataev I.M. Doreformennaya byurokratiya po zapiskam, memuaram i literature / I.M. Kataev. - SPb. : Knigoizdatel'stvo tipo-litografii “Energiya”, b/g. - 180 s.

11. Klokov S.N. Genezis i evolyutsiya rossiyskoy grazhdanskoy sluzhiloy byurokratii v XVIII stoletii (Istoriko-pravovoy aspekt) / 12.00.01: diss. ... kand. yurid. nauk / S.N. Klokov. - Nizhniy Novgorod, 2006. - 228 s.

12. Korf S.A., baron. Dvoryanstvo i ego soslovnoe upravlenie za stoletie 1762-1855 godov / S.A. Korf. - SPb.: Tipografiya Trenke i Fyusno, 1906. - 720 s.

13. Kurakin A.V. Istoriya preduprezhdeniya i presecheniya korruptsii v sisteme gosudarstvennoy sluzhby Rossiyskoy imperii / A.V Kurakin // Istoriya gosudarstva i prava: Federal'nyy zhurnal: nauchno-pravovoe izdanie.

14. Lazarevskiy N. Byurokratiya i obshchestvo / N. Lazarevskiy // Pravo. - 1905. - №4. - 30 yanvarya. - S. 205-214.

15. Metushevskaya T.I. Pravovoy status gosudarstvennogo sluzhashchego v Rossii XVIII - pervoy polovine XIX vv.: diss. ...kand. yurid. nauk: 12.00.01 / T.I. Metushevskaya. - M., 2007. - 198 s.

16. Molchanov VB. Zhyttyevyy riven' chynovnykiv pravookhoronnykh ustanov v Ukrayini u XIX - na pochatku XX st. / V.B. Molchanov / Instytut istoriyi Ukrayiny NAN Ukrayiny. - K., 2007. - 113 s.

17. Moryakova O.V Provintsial'noe chinovnichestvo v Rossii vtoroy chetverti XIX veka: sotsial'nyy portret, byt i nravy / O.V. Moryakova // Vestnik Moskovskogo universiteta. - Seriya 8. Istoriya. - .№6. - 1993. - S. 11-23.

18. Moryakova O.V. Mestnoe upravlenie v Rossii vo vtoroy chetverti XIX v. (po materialam senatorskikh reviziy) / O.V. Moryakova // Vestnik Moskovskogo universiteta. - Seriya 8. Istoriya. - №26. - 1994. - S. 28-38.

19. Mysli o uspekhe i tochnosti v sudoproizvodstve i o umerenii nakazaniy za viny i prestupleniya // Chteniya v Imperatorskom obshchestve istorii i drevnostey rossiyskikh pri Moskovskom universitete. - 1859. - Aprel'-iyun'. Kniga vtoraya. Smes'. - M.: V Universitetskoy Tipografii, 1859. - S. 134-152.

20. O nevzyskivanii peney s uezdnykh Dvoryanskikh predvoditeley v sluchae neradeniya i medlennosti ikh ili upushcheniy po dolzhnosti bez razresheniya Senata // PSZ-I. - T.LX. - №30502.