Нові завдання прокуратури України в процесі становлення національного законодавства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права та психології Національного університету «Львівська політехніка»

ХДК 343.133

Нові завдання прокуратури України в процесі становлення національного законодавства

Шульган І.І.,

аспірант кафедри кримінального права і процесу

У статті розглянуто питання трансформації завдань прокуратури України у сфері кримінального процесу. Автор вказує на зміну акцентів у діяльності прокуратури в бік звуження обсягу завдань та перетворення цього органу держави на структуру, позбавлену адміністративних функцій та зосереджену на правоохоронній діяльності.

Ключові слова: прокуратура України, завдання прокуратури, функції прокуратури, кримінально-процесуальна діяльність.

В статье рассмотрены вопросы трансформации задач прокуратуры Украины в сфере уголовного процесса. Автор указывает на смену акцентов в деятельности прокуратуры в сторону сужения объема задач и преобразования этого органа государства в структуру, лишенную административных функций и сосредоточенную на правоохранительной деятельности.

Ключевые слова: прокуратура Украины, задачи прокуратуры, функции прокуратуры, уголовно-процессуальная деятельность.

The article deals with transformation of objectives of Prosecutor's Office of Ukraine in sphere of criminal proceedings. The author points change of emphasis in activities of prosecutor's office towards restriction of objectives and transformation authority in a structure devoid of administrative functions and focused on law enforcement.

Key words: Prosecutor's Office of Ukraine, objectives of Prosecutor's Office, publicprosecutor 'sfunctions, criminalprocedural activity.

Вступ. Процеси розвитку правової думки в сучасних умовах в Україні прямо пов'язані з практичними заходами щодо інтеграції нашої державну Європейське співтовариство. Починаючи з часів набуття незалежності й до нині українські законотворці проходять шлях формування правового статусу державних органів та коректного державного апарату. Одним із найважливіших аспектів такої діяльності є, зокрема, побудова української прокуратури, визначення її функцій та завдань у всіх напрямах її діяльності.

Вказана тематика порушувалась науковцями у теоретичному плані та з практичної точки зору протягом тривалого часу і не втрачає своєї актуальності й донині. Переходячи з наукового виміру у політичну площину активно обговорювалась упродовж історичного процесу, особливо в останні роки.

Більшість науковців, котрі теоретично опрацьовували проблематику, що пов'язана з поняттям прокуратури взагалі, так чи інакше формулювали її завдання, адже саме поставлена мета діяльності зумовлює всі інші атрибутивні ознаки самого державного органу.

Вагомий внесок у розробку завдань прокуратури, зокрема в кримінально-процесуальному аспекті, вклали наукові доробки, які опубліковані у монографіях та статтях Є. Блажівського, А. Дворника, В. Долежана, П. Каркача, І. Козьякова, М. Курочки, Ю. Полянського, О. Литвака, І. Марочкіна, О. Михайленка, М. Мичка, С. Подкопаева, М. Руденка, В. Рябцева, В. Савицького, Ю. Семчука, Г. Середи, М. Строговича, В. Сухоноса, О. Толочка, О. Тушева, О. Халіуліна, П. Шумського, В. Юрчишина, М. Якимчука.

Постановка завдання. У своїй статті я намагатимусь виокремити завдання прокуратури як у сфері кримінального процесу, так і стосовно загальних процесів, які проходять в українських реаліях у розрізі реформування правової думки та законотворчих практик.

Результати дослідження. Визначаючи предметом дослідження власне «завдання» прокуратури, слід звернутися до визначення цього терміну. Його подає Великий тлумачний словник української мови як «наперед визначений, запланований для виконання обсяг роботи». Там же поняття «завдання» ототожнюється з метою - тим, до чого прагнуть [1, с. 661].

Так, А. Дворник зазначає, що «під метою прокуратури розуміють уявну і бажану майбутню подію чи стан, предмет прагнення, те, що треба здійснити, результат, на досягнення якого спрямована діяльність прокуратури в цілому, зокрема її найважливіша функція - прокурорський нагляд» [2, с. 106].

Погоджуючись загалом із таким визначенням мети (завдання), не можу погодитися, що прокурорський нагляд є основною чи найважливішою функцією діяльності прокуратури. Однак, на мою думку, обґрунтованим є висновок про те, що всі завдання, котрі повинна виконувати прокуратура у своїй діяльності, прямо випливають із її функцій, як базових напрямів її діяльності. Узагальнюючи завдання (мету) та функції прокуратури, ми зможемо зрозуміти її правовий статус та окреслити визначеність як державного органу.

Незважаючи на те, що існують кардинально протилежні точки зору щодо формулювання завдань прокуратури, в Україні склалася стійка тенденція до реформування прокуратури, як владної структури, в тому числі щодо визначення позиції цього органу в державному апараті.

Так, при вступі до Ради Європи Україна взяла на себе зобов'язання, зафіксовані у Висновку № 190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи. Зокрема, такі зобов'язання стосувалися перетворення системи прокуратури України відповідно до європейських стандартів, при цьому поступ таких змін фіксувався та підтверджувався в подальших актах ПАРЄ. Так, у Рекомендації Ree (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи «Про роль прокуратури в системі кримінального правосуддя» було сформульовано такі завдання для «прокурорів у всіх системах кримінального правосуддя»:

— вирішувати питання про відкриття або продовження кримінального переслідування;

— підтримувати обвинувачення в суді;

— оскаржувати або вносити апеляційні подання на всі або деякі судові рішення [3].

В Україні основна імплементація норм, що спрямовані на таке реформування, здійснена у Конституції України, де у ст. 121 закріплені основні функції прокуратури, зокрема:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян;

5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

При цьому вп. 9 Перехідних положень Конституції зазначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів та до формування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

На сьогодні чинний Закон України «Про прокуратуру» (від 14 жовтня 2014 р.) ще більше звужує обсяг повноважень даного державного органу, не передбачаючи у ст. 2 повноважень щодо здійснення загального нагляду, на відміну від п. 5 ст. 121 Конституції України, яким, до речі, Конституцію було доповнено 21 лютого 2014 року.

Більше того, 02 червня 2016 р. Верховною Радою України прийнято Закон, який набирає чинності з ЗО вересня цього року «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» № 1401-19, що повністю переформує структуру розділу Конституції щодо правосуддя і встановить звужений обсяг завдань прокуратури в межах:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництва інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, визначеному законом [4].

Таким чином, можна зробити висновки про наявність тенденції щодо звуження завдань прокуратури порівняно з «радянською моделлю», котра була успадкована Україною. При цьому загальний курс таких змін спрямований на перетворення цього органу держави на структуру, позбавлену адміністративних функцій та зосереджену на правоохоронній діяльності. Діючий Закон практично позбавляє її від зайвих владних атрибутів, котрі розширювали повноваження прокурорів, та особливо підкреслює принцип незалежності професійної діяльності, політичної нейтральності та недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади (ст. З Закону «Про прокуратуру»).

Однак такий процес не можна назвати простим та послідовним, адже не беручи до уваги кон'юнктурні позиції тих чи інших політиків, котрі виразились у гучних подіях останніх років, точки зору правознавців неоднозначні та здебільшого тяжіють до визначення особливої ролі прокуратури і збереження обсягів її повноважень. При цьому така позиція обґрунтовується особливим статусом прокуратури, котра не належить до жодної з гілок влади (В.Т. Hop та І.І. Когутич) [5, с. 11], але водночас є незалежним державним органом (О. Литвак, П. Шумський) [6, с. 11], виступаючи елементом системи стримувань та противаг (Ю.М. Дьомін, В.В. Сухонос) [7, с. 16; 8, с. 18] або органом окремої контрольно-наглядової гілки влади (В.Я. Тацій, Ю.М. Грошевий) [9, с. 29; 10, с. 303], називаючи її «прокурорською владою».

Аналізуючи таку позицію, доходжу висновку, що подібні теоретичні обґрунтування, як правило, спрямовані на те, щоб легітимізувати широкий характер повноважень прокуратури, зберігши для поточного владного апарату засоби впливу на всі сфери суспільного життя. І саме результатом цих намагань було подання на розгляд Верховної Ради України кількох законопроектів «Про прокуратуру», як, наприклад, від 12 грудня 2012 року № 0886, що закріплював усупереч конституційним нормам широкий адміністративний характер повноважень цього органу.

Як уже зазначалось вище, завдання прокуратури можна вивести з її функцій, котрі закріплені в законодавстві, та визначити його як «успішне виконання функцій». Такий спосіб є достатнім для практичного правозастосування, однак залишає невирішеними теоретичні питання, необхідні для розробки та бачення даного інституту в перспективі.

За браком конкретного законодавчого регулювання висновок щодо завдань прокуратури також можна вивести з її визначення.

Так, відповідно до дефініції ст. 1 Закону «Про прокуратуру», метою діяльності прокуратури є захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Лаконічність таких визначень притаманна даному нормативному акту і є найбільш узагальнюючою та підсумковою, котру можна застосовувати для будь-яких функцій прокуратури, зокрема й у кримінальному провадженні. Однак таку ж дефініцію можна застосувати, окреслюючи завдання для більшості правоохоронних та інших органів держави, тому є потреба в детальнішому розгляді даної проблематики.

До втрати чинності Законом України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р. популярною була думка серед правознавців (Ю.Є. Полянський, О.Р. Михайленко, М.І. Мичко) [11, с. 53; 12, с. 126; 13, с. 9] про те, що правильно визначати завдання прокуратури, виходячи зі змісту ст. 4, а саме: утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і захист від неправомірних посягань, закріплених Конституцією України; незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень, гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

За своєю змістовною складовою, на мою думку, ні формулювання чинного Закону, ні того, що утратив чинність, насправді не відрізняються, адже основною їх характеристикою є всезагальність та декларативність. Проте остання дефініція дозволяє, принаймні, робити певний аналіз та класифікувати завдання прокуратури за певними критеріями, про що йтиметься нижче. Таким чином, спосіб формулювання завдань прокуратури, виходячи зі змісту ст. 4 Закону від 05 листопада 1991 р., використовується науковцями в теоретичних дослідженнях надалі. Сучасними правознавцями сформульовані різні думки щодо основного завдання прокуратури, зокрема:

— зміцнення законності та правопорядку, захист прав і свобод людини й громадянина, суспільних і державних інтересів (С. Подкопаев, А. Матвієць) [14, с. 84];

— послідовна та рішуча боротьба з будь-якими порушеннями законності (А. Козлов) [15, с. 11];

— є триєдиним і складається з: всебічної захищеності прав і свобод людини та громадянина; верховенства законності у діяльності всіх державних і недержавних органів, установ, підприємств та організацій, а також громадян на території України; всебічної захищеності охоронюваних законом інтересів держави та суспільства (Є. Попович) [16, с. 107].

Як бачимо, позиції як Є. Поповича, так С. Подкопаева та А. Матвійця явно виводяться зі змісту ст. 4 згаданого раніше діючого Закону. При цьому перший тільки перефразовує його текст, а останні лаконізують формулювання так, що воно стає більш схожим на те, що використане у чинному Законі України «Про прокуратуру».

А. Дворник, називаючи у своїй роботі дефініцію С. Подкопаева та А. Матвійця найбільш повною і змістовною, критикує їх позицію за обстоювання принципу «верховенства закону», найпоширеніший зміст якого означає пріоритет закону перед іншими джерелами права (меншої юридичної сили), насамперед підзаконними актами, та пропонує натомість використовувати принцип «верховенства права» і під завданням прокуратури розуміти «утвердження верховенства права, зміцнення законності і правопорядку, захист прав та свобод людини і громадянина, суспільних, державних інтересів» [2, с. 106].

Така позиція правників, коли науковці приходять до висновків на основі аналізу застосовуваного законодавства, не є унікальною і має практичний зміст, однак більш вартісним мені видається розробка теоретичних положень, що досягається аналізом як чинних норм, так і в історичному розвитку із зверненням як до національних актів, так і до досвіду функціонування закордонних систем права.

Звертаючись до закордонного досвіду, зазначу, що європейська практика визначення завдань прокуратури не є однорідною і варіюється відповідно до інституційного становища прокуратури в державному апараті. Так, у Польщі завданням прокуратури є охорона правопорядку; у Литві - забезпечення законності та допомога суддям в утвердженні справедливості; у Латвії - реагування на порушення закону та забезпечення вирішення справ у встановленому порядку, в Австрії - збереження законності та порядку в державі; в Італії - охорона інтересів держави [17, с. 109].

Приклад Литви, яка практично вміщує прокуратуру в судову систему як допоміжний орган для збереження законності та справедливості, досить показово демонструє, як пострадянська країна змінює спрямованість центрального поліфункціонального органу, який використовувався режимом для репресивного контролю суспільства, на вузькоспеціалізований інструмент захисту цього ж суспільства.

Як уже згадувалося вище, в науці виділяють різні типи (види) завдань прокурора за певним критерієм. Найбільш простим методом їх класифікації є поділ на загальні та спеціальні завдання.

Загальними завданнями власне є ті, котрі визначаються у Конституції, Законі «Про прокуратуру» та інших актах законодавства, а також у теорії, як керівне формулювання мети діяльності прокуратури, і є дійсними в усіх сферах та колі тих суб'єктів, які здійснюють прокурорську діяльність.

З іншого боку, спеціальними завданнями називають завдання окремо визначеного кола прокурорських працівників у конкретній галузі діяльності або ті, що чітко виділені у галузевих нормативних актах, наприклад КПК України, спеціальних законах («Про оперативну розшукову діяльність», «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів до- судового розслідування, прокуратури і суду» та ін.), а також спеціальні нормативні підзаконні акти, важливе місце серед яких займають накази Генерального прокурора України з основних напрямів прокурорсько-слідчої діяльності.

Найбільш загальним прикладом завдань, котрі можна поставити перед прокурором у галузі кримінального процесу як його учасником, а також особою, що здійснює нагляд за діяльністю інших учасників такого процесу, можна визначити ті, що передбачені у ст. 2 КПК України як завдання кримінального процесу.

Таким чином, завданнями прокурора, котрі він повинен виконати разом з іншими учасниками кримінального процесу, є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду, щоб кожен, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинний не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

Співставляючи ст. 2 з положеннями ст. 36 КПК України, котра фіксує повноваження прокурора, можна виокремити інший спосіб класифікації завдань прокурора у кримінальному процесі, поділяючи їх на завдання охоронні та завдання кримінального переслідування.

Таку позицію поділяє ряд учених, зокрема М.І. Мичко [13, с. 18-19], Г.П. Середа [19, с. 16], Н.В. Марчук [20, с. 61] та інші, котрі розглядали питання завдання прокуратури у кримінальному провадженні та слушно дійшли висновку, що обидва види їй притаманні.

Аналізуючи інші нормативні акти, можемо також виділити таку спеціальну функцію прокуратури як відшкодування шкоди, яке, зокрема, випливає зі змісту ст. 11 та 12 Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду». При цьому у контексті даного закону відшкодування здійснюється на користь громадян, які постраждали внаслідок дій правоохоронних та судових органів.

Натомість, підтримуючи обвинувачення у суді, представляючи інтереси держави, громадянина, держави, пред'являючи цивільний позов в інтересах держави та громадян, які через фізичний стан чи матеріальне становище, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права, відновлювальна (відшкодувальна) функція прокуратури, як зазначено у ст. 36 КПК, може бути звернена також і на користь держави.

Підсумовуючи всі наведені аргументи, можна зробити висновок, що для українського правового поля, незважаючи на останні зміни у законодавстві та суспільний тиск, науковці та правники не дотримуються єдиної думки щодо реформування прокуратури. Так, заперечуючи курс реформи, закріплений у Конституції, досить поширеною є думка про недоцільність звуження прокурорських завдань та функцій, зокрема в контексті скасування загального нагляду прокурора. Аргументація такої позиції досить тривіальна - погіршення криміногенної ситуації в Україні, а також те, що розвиток цивілізованих ринкових відносин, розширення господарського обігу вимагають зміцнення законності, а відтак посилення прокурорського нагляду в державі. Або, що відмова від наглядової функції істотно послабить контрольно-наглядові механізми і сприятиме подальшому розбалансуванню правоохоронної системи країни, адже прокурорський нагляд є однією з форм реалізації функцій держави, спрямованих на виявлення, усунення і попередження порушень закону в правовідносинах, на які поширюється компетенція прокуратури (М. Косюта) [21, с. 40--41].

На мою думку, такий підхід та обґрунтування насправді мають спекулятивний та популістський характер та досить легко заперечуються, особливо враховуючи події, пов'язані з виявленням зловживань та корупційних діянь, які допускались прокурорськими працівниками різних рівнів, а саме ці особи, як правило, формують теоретичне обґрунтування такої позиції.

Видається доцільним оптимізувати завдання прокуратури за рахунок вилучення функції нагляду за додержанням і застосуванням законів та надання пріоритету функціям, які забезпечують правозахисну спрямованість у діяльності прокуратури.

Вважаю правильним прагнення законодавця кардинально змінити акценти в діяльності прокуратури як державного органу і звузити коло завдань цього органу до підтримання державного обвинувачення, процесуального керівництва та нагляду у сфері кримінально-процесуальної діяльності, а також судового представництва інтересів держави у виняткових випадках.

прокуратура кримінальний процесуальний

Список використаних джерел

1. Великий тлумачний словник української мови (з дод., допов. та CD) / уклад, і голов, ред. В. Бусел. - К.; Ірпінь: Перун, 2009. - 1736 с.

2. Дворник А. Мета і завдання прокурора у досудовому кримінальному провадженні / А. Дворник // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2013. - № 2. - С. 105-111.

3. Рекомендація Rec (2000) 19 Комітету міністрів державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (06 жовтня 2000 р.). - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://wcd.coe.int/ViewDoc.isp?id=1568277&Site=DC

4. Закон України № 1401-19 від 02.06.2016 року «Про внесення змін до Конституції України» (щодо правосуддя). - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/1401-19.

5. Когутич І. Прокурорський нагляд в Україні: курс лекцій для студ. юрид. вищ. навч. закл. 11. Когутич, В. Нор, А. Павлишин; за ред. В. Нора. - К: Атіка, 2004. - 352 с.

6. Литвак О. Проблеми реформування органів прокуратури / О. Литвак, П. Шумський// Вісник Національної академії прокуратури України. - 2012. -№ 1.-С. 5-12.

7. Дьомін Ю. Прокурорський нагляд в Україні: навч. посіб. І Ю. Дьомін. - К: Прецедент, 2009. - 164 с.

8. Сухонос В. Правові та організаційні аспекти розвитку прокуратури України в сучасних умовах: моногр. / В. Сухонос. - Суми: Університетська книга, 2010. - 328 с.

9. Тацій В. Прокуратура в системі поділу влади / В. Тацій II Вісник прокуратури. - 1999.-№2.-С. 27-33.

10. Грошевий Ю. Вибрані праці / Ю. Грошевий; упоряд.: О. Капліна, В. Маринів. - X.: Право, 2011. - 656 с.

11. Полянський Ю. Актуальні проблеми правового регулювання організації та діяльності прокуратури (цілі, завдання, принципи) / Прокуратура України: історія, сьогодення та перспективи: м-лиміжнар. наук.-практ. конф., м. Київ, 25 листопада2011 р. - К.: Національна академія прокуратури України, 2012. - С. 52-56.

12. Михайленко О. Прокуратура України: підруч. / О. Михайленко. - [2-ге вид., пере- роб. і доповн.]. - К.: Юрінком Інтер, 2011. - 336 с.

13. Мичко М. Функції та організаційний устрій прокуратури України / М. Мичко. - Донецьк: Донеччина, 2001. - 272 с.

14. Подкопаев С. Мета та завдання прокуратури / С. Подкопаев, А. Матвієць II Вісник прокуратури. -2011.-№ 1.-С. 80-84.

15. Козлов А. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: учеб, пособ. / А. Козлов. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. - 140 с.

16. Попович Є. Шляхи розвитку прокуратури України: моногр. / Є. Попович. - X.: Торнадо, 2009. - 352 с.

17. Мичко М. Завдання та функції прокуратур у країнах Європи / М. Мичко II Вісник прокуратури.-2011.-№5.-С. 108-120.

18. Середа Г. Оптимізація процесуального статусу прокурора на досудовому слідстві / Г. Середа II Вісник Національної академії прокуратури України. - 2011. -№2,- С. 15-21.

19. Марчук Н. Основні напрями участі прокурора в кримінальному провадженні на досудових стадіях / Н. Марчук II Вісник Національної академії прокуратури України. - 2011.-№4.-С. 57-62.

Размещено на Allbest.ru