Завдання прокурора в адміністративному процесі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Центрально-український державний педагогічний університету імені Володимира Винниченка

Завдання прокурора в адміністративному процесі

Кобзаренко М.О.,

аспірант кафедри державно-правових дисциплін та адміністративного права

Анотація

У статті проаналізовано основні етапи формування прокурора як суб'єкта адміністративного процесу в умовах реформування органів прокуратури України та запровадження адміністративного процесу як окремої галузі права. Визначено основні завдання прокурора в адміністративному процесі в умовах сьогодення. Окреслено проблематику невідповідності чинного Закону України «Про прокуратуру» Конституції України.

Ключові слова: органи прокуратури України, адміністративний процес, захист інтересів громадянина або держави, представництво, законодавче закріплення, конфлікт норм права.

Аннотация

В статье проанализировано основные этапы формирования прокурора как субъекта административного процесса в условиях реформирования органов прокуратуры Украины и внедрения административного процесса как отдельной отрасли права. Определены основные задачи прокурора в административном процессе в условиях нынешнего времени. Обозначена проблематика несоответствия действующего Закона Украины «О прокуратуре» Конституции Украины.

Ключевые слова: органы прокуратуры Украины, административный процесс, защита интересов граждан или государства, представительство, законодательное утверждение, конфликт норм права.

Abstract

The prosecutor's task in the administrative process.

The article analyzes the main stages of formation of the prosecutor as a subject of the administrative process in the context of reforming of the prosecutor's offices of Ukraine and the introduction of the administrative process as a separate branch of law. The main tasks of the prosecutor in the administrative process in the present time are determined. The problems of non-conformity of the current Law of Ukraine «On Prosecutor's Office» of the Constitution of Ukraine are outlined.

Key words: prosecutor's office of Ukraine, administrative process, protection of citizen or state interests, representative office, legislative consolidation, conflict of law rules.

Постановка проблеми

Становлення сучасної української Держави потребує постійного та своєчасного реформування правоохоронних органів. Вимоги щодо реформування органів прокуратури України були однією з основних вимог таких міжнародних інституцій, як Рада Європи, під час набуття Україною статусу її члена.

Водночас, реформування органів прокуратури передбачало виключення з її функцій такої, як загальний нагляд, що забезпечувала виконання одного з основних завдань прокуратури, а саме: здійснення захисту інтересів держави поза межами кримінального процесу.

За умови звуження функціоналу, постає питання необхідності запровадження нового формату виконання покладених на органи прокуратури України завдань, внаслідок чого впроваджується функція представництва інтересів громадянина або держави, а у подальшому вона трансформується на функцію представництва виключно інтересів держави.

Стан опрацювання. Питання, пов'язані з виконанням завдань органів прокуратури в контексті реформування її функцій досліджувались українськими вченими неодноразово. Означене питання висвітлювали Ю.В. Дьомін, В.Л. Федоренко, О.І. Скибенко, В.В. Стеценко, В.С. Бабкова та інші науковці. Однак внесення змін в законодавство, що регулює діяльність органів прокуратури, зокрема, у Кодекс адміністративного судочинства України, потребує додаткового аналізу цих питань.

Мета статті - на основі аналізу процесу реформування органів прокуратури визначити основні її завдання в умовах сьогодення, проблеми щодо їх реалізації та удосконалення в межах адміністративного процесу.

Виклад основного матеріалу

Адміністративне судочинство як вид існує досить нетривалий час. На шляху до утвердження демократії як основної засади існування нашої держави, законодавець під час ухвалення Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ) в 2005 році започаткував нову галузь законодавства, предметом якої стали публічно-правові відносини, що виникають внаслідок порушень прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб, інших суб'єктів під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства [3].

Основою для впровадження адміністративного судочинства в незалежній Україні стала Концепція судово- правової реформи в Україні, що затверджена постановою Верховної Ради України від 28.04.1992 р. [10].

Ця Концепція встановила, що після набуття Україною незалежності, суди не завжди надійно охороняли права і свободи людини, являли собою важливий інструмент командно-адміністративної системи і змушені були бути провідниками її волі. Відтак, запровадження адміністративного судочинства мало на меті забезпечити розгляд спорів між громадянином і органом державного управління.

На момент затвердження Концепції, законодавство, що регламентувало діяльність органів прокуратури, уповноважувало прокурора на здійснення нагляду за всіма органами влади, керівниками підприємств, установ, організацій шляхом видання таких актів, як припис, протест, подання та постанова, що були обов'язковим до виконання. Саме таким інструментарієм (тобто шляхом внесення указаних актів реагування) прокурор забезпечував поновлення прав та інтересів громадянина та Держави в будь- якій сфері суспільної діяльності, виконуючи так звану «наглядову функцію»[11], і виконуючи, таким чином, покладені на нього завдання у вигляді захисту інтересів громадянина та держави.

Вищий, а у подальшому - прокурорський нагляд обіймав провідну роль серед функцій прокуратури і був виокремлений окремим поняттям в статті 1 Закону України «Про прокуратуру» в редакції 1991 року.

Можна стверджувати, що прокурорський нагляд дозволяв здійснювати органам прокуратури свої функції поза межами кримінального судочинства і включав у себе такі повноваження, як нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного і господарського управління та контролю, а також органами місцевого самоврядування, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами.

Таким чином, органи прокуратури на час затвердження Концепції не потребували жодного іншого інструментарію для здійснення захисту прав громадян та інтересів держави, зокрема, у випадках вчинення порушень самими суб'єктами владних повноважень.

Водночас, рухаючись у напрямку багатовекторності в зовнішньополітичній діяльності після розпаду СРСР, Україною в липні 1992 року подано заявку на вступ до Ради Європи (однієї з основних європейських інституцій).

Розглядаючи вказану заявку, Парламентською Асамблеєю Ради Європи (далі - ПАРЄ) у 1995 році підготовлено відповідний висновок щодо пропозиції набуття Україною статусу члена Ради Європи та отримання місць в Парламентській Асамблеї. Серед вимог зазначеного висновку містились такі, як необхідність прийняття нової Конституції, проведення судової реформи, оновлення основних кодифікаційних актів. Окрім того, Україні було вказано на необхідність зміни ролі та функцій прокуратури (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту на орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи [2].

Україною взято до уваги зазначений вище висновок ПАРЄ. Серед основних надбань внаслідок виконання його вимог стали Конституція України, нові Кримінальний та Кримінальний процесуальний кодекси, Цивільний та Цивільний процесуальний кодекси, зрештою, і Кодекс адміністративного судочинства України.

Крім того, виконуючи вимоги вказаного висновку, а також інших документів, виданих ПАРЄ (Резолюція ПАРЄ щодо дотримання обов'язків та зобов'язань Україною від 27.09.2001 [6]; Резолюція ПАРЄ № 1346 (2003) від 29.09.2003 «Виконання Україною своїх обов'язків та зобов'язань» [1]; Резолюція № 1466 (2005) від 05.10.2005 [8], Резолюція № 1755 (2010) від 04.10.2010 «Функціонування демократичних інституцій в Україні» [13]; Резолюція № 1862 (2012) від 26.01.2013[14]), Верховна Рада України вносила неодноразові зміни до Закону України «Про прокуратуру» в редакції 1991 року, зокрема і такі, що були спрямовані на позбавлення функції так званого загального або прокурорського нагляду.

Слідуючи вказаному висновку та іншим документам Ради Європи, законодавчим органом, шляхом прийняття Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 [9], внесено зміни в основний закон, а саме Конституцію України доповнено ст. 131-1, що визначила перелік функцій прокуратури, серед яких зазначено така, як представництво інтересів держави в суді, у виняткових випадках і в порядку, що визначені Законом. Вказаною нормою доповнено розділ VIII Конституції України - «Правосуддя».

Таким чином, з попередньої редакції Конституції України [4] виключено розділ VII, що визначав основні засади діяльності прокуратури та уповноважував на виконання нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержання законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Також було виключено і п. 9 Перехідних положень Конституції України, відповідно до якого прокуратура продовжувала виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів - до ведення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

За умови тривалої докорінної зміни законодавства, що регулювало діяльність пострадянської прокуратури в Україні, зокрема, щодо скасування прокурорського нагляду, логічно поставало питання, яким чином та який саме з державних органів буде правомочним реагувати на порушення прав громадян або інтересів держави у разі вчинення неправомірних дій самими суб'єктами владних повноважень.

Вдаючись до порівняльного аналізу українського законодавства із законодавством інших країн, можна з впевненістю зазначити, що інститут нагляду прокурора за додержанням законів в тому чи іншому вигляді не є новим явищем, зокрема, і для сучасних демократій.

В американському законодавстві повноваження прокурора реагувати на незаконні дії суб'єктів владних повноважень шляхом звернення до суду в інтересах держави закріплені, зокрема, і на рівні окремих штатів.

Так, Конституція штату Алабама 1901 р. визначає обов'язок генерального прокурора штату відстоювати порушені інтереси держави шляхом подання позовів або вступу в розгляд існуючих справ [5]. При цьому законодавець не визначає особу, до якої може бути подано позов. Відтак, можна вважати, що відповідачем в такій категорії справ є будь-яка особа, включно і президент Сполучених Штатів Америки.

Яскравим прикладом наглядової роботи прокурора в США стали випадки оскарження упродовж лютого - березня 2017 р. в судовому порядку прокурорами штатів Вашингтон, Нью-Йорк та Гаваї так званих міграційних указів президента Сполучених Штатів Америки Д. Трампа. Підставою для оскарження стала дискримінаційна заборона для в'їзду в США громадянам окремих мусульманських країн [15].

Повертаючись до реалій українського сьогодення, беручи до уваги законодавство сучасних демократичних країн, Верховна Рада України, позбавляючи прокурора наглядових функцій, все ж вирішила залишити прокурору механізм захисту інтересів громадянина і держави. Такі дії стали можливими завдяки наданню права судового оскарження дій і рішень суб'єктів владних повноважень саме прокурором, не позбавляючи при цьому громадян права виступати позивачами в адміністративному провадженні самостійно.

Так, в редакції Закону України «Про прокуратуру» від 1991 р., що діяла на момент прийняття КАСУ, прокурору вже були надані повноваження на звернення до суду в разі відхилення його протесту (прокурорський акт з вимогою скасування незаконного рішення). Крім того, Закон вже містив норму, яка уповноважувала прокурора на здійснення функції представництва.

Що ж саме законодавець вклав у поняття представництва?

Статтею 36-1 чинного на момент прийняття КАСУ Закону України «Про прокуратуру» визначалось, що представництвом є вчинення прокурором від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Цією нормою визначались також підстави та форми представництва. Підставами стали неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави - наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних чи юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Формами представництва стали звернення до суду з позовами або заявами, зокрема, щодо визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб, участь у розгляді справ, оскарження судових рішень.

Таким чином, законодавець, на момент прийняття КАСУ, поступово приводив законодавство, що регулювало діяльність органів прокуратури, у відповідність до вимог Висновків та Резолюцій ПАРЄ, зокрема, шляхом введення інституту представництва та позбавлення, у перспективі, права вносити такі акти, як протест, припис та подання, що, на думку європейських інституцій, уособлювали так званий загальний нагляд.

Поряд з цим, у першій редакції КАСУ від 06.07.2005, а саме: в ст. 60 прокурора було віднесено до осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси громадянина або держави шляхом звернення до адміністративного суду з адміністративними позовами або скаргами на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Водночас, законодавче закріплення норми про представництва інтересів громадянина ставало ще одним каменем спотикання на шляху до виконання вимог ПАРЄ в частині, нібито надання можливості для зловживань у вигляді необґрунтованого представництва інтересів певних категорій громадян, які фактично не потребували захисту держави.

Зазначене питання частково було зняте з порядку денного внаслідок прийняття Верховною Радою України Закону «Про безоплатну правову допомогу» [7], що визначав коло осіб, наділених правом на отримання такої допомоги, включно з безоплатною вторинною допомогою. Адже вказаним актом та КАСУ право прокурора на представництво громадянина звужене до представництва інтересів лише неповнолітніх, недієздатних або обмежено дієздатних осіб.

Таке ж положення знайшло своє місце і в новому Законі України «Про прокуратуру» [12], що був прийнятий 14.10.2014.

За таких обставин, положення Закону України «Про прокуратуру» в частині захисту інтересів громадян або держави, вступають у так званий конфлікт (правову колізію) із положеннями чинної Конституції України, якою визначено поняття представництва прокурором інтересів виключно держави.

Зважаючи на викладене вище, та з огляду на те, що Конституція України має найвищу юридичну силу, можемо в повному обсязі окреслити завдання прокурора в адміністративному процесі. Отже, завданням прокурора в адміністративному процесі є захист інтересів держави в адміністративному суді шляхом здійснення представництва.

Фактично прокурор, за певних умов, визначених КАСУ та Законом України «Про прокуратуру» в редакції 2014 року, представляє інтереси держави шляхом:

- звернення до суду із адміністративним позовом;

- вступу за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду;

- подання апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.

Саме такий підхід законодавця дав змогу виконати вимоги ПАРЄ в частині реформування органів прокуратури України, водночас залишивши за прокурором право на захист інтересів держави за умов неправомірних дій суб'єктів владних повноважень.

Водночас, невирішеним залишається конфлікт норм Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» в частині представництва інтересів громадян.

Висновки

В умовах законодавчих змін, не вирішеним залишається питання завдання прокурора в адміністративному процесі. Конституція України та Кодекс адміністративного судочинства України прямо вказують на захист прокурором інтересів виключно інтересів держави. В той час, як Закон України «Про прокуратуру» (спеціальна норма), уповноважує прокурора ще й на захист інтересів певних категорій громадян. Така невідповідність вимагає невідкладного внесення змін до Закону України «Про прокуратуру». А з огляду на створення та початок функціонування державних інституцій, покликаних захищати права громадян, доцільним є покладення на прокурора завдань щодо захисту інтересів лише держави.

прокурор адміністративний закон конституція

Список використаних джерел

1. Виконання обов'язків та зобов'язань Україною: Резолюція ПАРЄ від 29.09.2003 II [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/994_608.

2. Висновок № 190 (1995) ПАРЄ щодо заявки України на вступ до Ради Європи: Висновок від 26.09.1995 II [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/994_590.

3. Кодекс адміністративного судочинства України: Кодекс України від 06.07.2005 //Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36, № 37. - Ст.446.

4. Конституція України : Закон України від 28.06.1996 II Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 141.

5. Конституція штату Алабама (AlabamaConstitutionof1901) : Закон штату Алабама від 1901 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://codes.findlaw.eom/al/alabama-constitution-of-1901/.-Art. V. - &137.

6. Остаточний текст резолюції ПАРЄ щодо дотримання обов'язків та зобов'язань Україною : Резолюція ПАРЄ від 27.09.2001 II Голос України. - 2001.-№186,- Ст. 5.

7. Про безоплатну правову допомогу : Закон України від 02.06.2011 II Відомості Верховної Ради України. - 2011. -№51,- Ст. 577.

8. Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною : Резолюція ПАРЄ від 05.І0.2005 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_611.

9. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон України від 02.06.2016 II Відомості Верховної Ради України. - 2016. - № 28,-Ст. 532.

10. Про концепцію судово-правової реформи в Україні : Постанова Верховної Ради України від 28.04.1992 II Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № ЗО. - Ст. 426.

11. Про прокуратуру : Закон України від 05.11.1991 II Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 53. - Ст. 793.

12. Про прокуратуру : Закон України від 14.10.2014// Відомості Верховної Ради України. - 2015. - № 2-3. - Ст. 12.

13. Функціонування демократичних інституцій в Україні : Резолюція ПАРЄ від 04.10.2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_a19.

14. Функционирование демократических институтов в Украине : Резолюція ПАРЄ від 26.06.2012 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_a57.

15. A.G. Shneiderman announces he will join lawsuit against new immigration ban [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://ag.ny.gov/press-release/ag-schneiderman-announces-he-will-join-lawsuit-against-new-immigration-ban.

Размещено на Allbest.ru