Органи прокуратури України як суб'єкт адміністративно-правової протидії корупції

Постановка проблеми

Постійне зростання рівня корупції в Україні потребує ефективної протидії цьому вкрай небезпечному явищу, що можливо тільки за умови застосування комплексного підходу до розв'язання цієї проблеми. Такий підхід у більшості випадків реалізується за допомогою адміністративно-правового механізму протидії корупції, який у сучасних умовах найбільш прийнятний для України.

Логічним вважається той факт, що зазначений механізм реалізується спеціальними суб'єктами, яких законодавець наділив широкими повноваженнями у цій сфері. Ст. З Закону України «Про запобігання корупції» визначає одним із таких суб'єктів органи прокуратури [1].

Зважаючи на це, сьогодні набуває особливої важливості питання визначення місця та ролі сучасних органів прокуратури як суб'єкту реалізації адміністративно-правової протидії корупції. Це питання досліджували в різні часи такі вчені, як О.В. Ткаченко і С.А. Шалгунова, Д.Г. Заброда, М.І. Мельник, Є.В. Невмержицький, С.С. Рогульський, О.М. Угровецький та ін. Однак потреба в підвищенні ефективності антикорупційної діяльності зумовлює необхідність у подальших дослідженнях з цього напрямку, що і визначає актуальність даної статі.

Метою статті є визначення місця та ролі органів прокуратури як суб'єкту адміністративно-правового механізму протидії корупції. Для досягнення цієї мети автор пропонує насамперед дослідити поняття та сутність такого поняття, як адміністративно-правовий механізм протидії корупції.

Виклад основних положень

На думку С.Г. Стеценка, адміністративно-правовий механізм протидії корупції - це «сукупність правових засобів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання суспільних відносин у сфері адміністративного права, до якого входять органічні та функціональні складові частини» [2, с. 64]. Вважаємо, що адміністративно-правовий механізм за своєю сутністю - це правове регулювання певної сфери нормами адміністративного права, яке є комплексним і спрямованим на досягнення єдиної мети, а отже, він являє собою складову більш загального механізму правового регулювання. Як твердять дослідники теорії держави та права, «визначення механізму правового регулювання важливе для з'ясування, за допомогою яких правових засобів досягаються цілі впорядкування суспільних відносин» [3, с. 491].

Щодо засобів адміністративно-правового механізму протидії корупції, то до них слід віднести: контроль, нагляд, розгляд звернень громадян і передбачення відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією. Так, про важливість контролю за корупцією наголошується у низці міжнародних угод, ратифікованих Україною. Натомість як у законодавстві, так і серед науковців відсутній єдиний підхід щодо визначення його поняття, мети, завдань та системи. У законодавстві та науковій літературі, предметом якої є контроль як одна із функцій держаного управління, використовуються різні терміни: «державний контроль за корупцією», «судовий контроль за корупцією», «антикорупційний контроль» та ін. Більш логічним, а отже, і доцільним є використання терміну «контроль за корупцією», оскільки він охоплює собою такі його види, як: 1) державний контроль, суб'єктами якого є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, зокрема правоохоронні, органи місцевого самоврядування, судові органи України; 2) громадський контроль, суб'єктами якого є громадські організації, засоби масової інформації, а також окремі громадяни України. Проблемним є визначення системи контролю за корупцією, оскільки такі важливі її складові, як мета та завдання контролю, його об'єкти та предмет, суб'єкти, а також заходи контролю, як у законодавстві, так і в науковій літературі визначаються по-різному [4, с. 39-40]. Як вже зазначалося вище, для здійснення ефективної адміністративно-правової протидії корупції необхідним є створення вертикалі відповідних органів - спеціальних суб'єктів зазначеної діяльності.

Виходячи зі змісту антикорупційної політики, функціонального призначення та кола повноважень, суб'єкти протидії корупції можуть бути поділені на основні групи, а саме: суб'єкти, які визначають і забезпечують реалізацію антикорупційної політики держави; створюють і удосконалюють нормативно-правову базу протидії корупції; безпосередньо здійснюють правоохоронну діяльність у сфері боротьби з корупцією; здійснюють судовий розгляд справ про корупційні правопорушення (суд); спрямовують свою діяльність на діагностику, профілактику та запобігання корупції; здійснюють координацію антикорупційної діяльності; реалізують контроль і нагляд за діяльністю суб'єктів безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері боротьби з корупцією; здійснюють поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь; здійснюють фінансове, матеріально-технічне, інформаційне та науково-аналітичне забезпечення протидії корупції. Першу групу суб'єктів протидії корупції складають вищі державні органи - Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, яким належить прерогатива визначення внутрішньої і зовнішньої політики держави, складовою якої є антикорупційна політика. Відповідно до п. п. З та 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, затвердження загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку, а відповідно до п. п. 12,14,17,22 ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно згідно із законами України визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби; організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства; основи національної безпеки; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них [5]. Згідно з Конституцією України Президент України є главою держави і гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст. 112), забезпечує національну безпеку держави, здійснює керівництво у сфері національної безпеки, очолює Раду національної безпеки і оборони України (п. п. 1, 17, 18 ч. 1 ст. 106). Відповідно до п. п. 1 та 7 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує внутрішню і зовнішню політику держави, здійснює заходи щодо забезпечення національної безпеки України, боротьби зі злочинністю. Антикорупційну політику реалізовано у відповідних законодавчих актах цих органів - законах, постановах, указах. Друга група суб'єктів здійснює законодавче (нормативно-правове) забезпечення протидії корупції. Такими суб'єктами є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, відповідні міністерства та відомства. Особливе місце серед цих органів відведено Верховній Раді України, від якої як єдиного законодавчого органу в нашій державі залежить якість забезпечення правового регулювання протидії корупції. Третю групу складають суб'єкти безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері боротьби з корупцією. Така назва цих суб'єктів є дещо умовною, оскільки правоохоронна діяльність містить реалізацію всіх правоохоронних функцій. У цьому випадку під безпосередньою правоохоронною діяльністю розуміємо здійснення таких функцій, як оперативно-розшукова діяльність (виявлення, припинення та документування корупційних діянь), розслідування корупційних злочинів, провадження справ про адміністративні правопорушення корупційного характеру, а також здійснення профілактичної функції. У свою чергу, суб'єкти цієї групи поділяються на дві підгрупи: суб'єкти, для яких безпосередня правоохоронна діяльність у сфері боротьби з корупцією є однією з основних функцій; суб'єкти, для яких така діяльність є другорядною функцією та здійснюється лише у процесі виконання ними основних функцій, що безпосередньо не пов'язані з протидією корупції, - органи прокуратури.

Законом України «Про запобігання корупції», який було прийнято у 2014 р., порівняно із Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції» розширено перелік суб'єктів, що здійснюють заходи з адміністративно-правової протидії корупції.

Існуюча в минулому проблема недосконалості системи антикорупційних органів, а також відсутність чіткої державної антикорупційної політики та державних органів, відповідальних за її реалізацію, була одним із найважливіших чинників складної ситуації з корупцією в Україні.

У новому законі ця проблема вирішується шляхом функціонального розмежування на суб'єктів, відповідальних за формування, розробку, реалізацію, координацію антикорупційної політики держави, тих, що здійснюють безпосереднє виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень, а також тих, що беруть участь у запобіганні, виявленні та припиненні корупційних правопорушень.

Відповідно до положень ст. З Закону України «Про запобігання корупції» до основних суб'єктів, які здійснюють заходи щодо протидії корупції, віднесено Президента України, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, а також органи прокуратури України в межах повноважень, визначених Конституцією України та законами [6].

Визначення Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України суб'єктами протидії корупції пов'язане із тим, що зазначені суб'єкти наділені конституційними повноваженнями щодо формування державної політики, визначення її основних напрямків і загальної стратегії розвитку.

Крім того, вказаною статтею визначено, що центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, є Національне агентство з питань запобігання корупції. До його повноважень у досліджуваній сфері входить проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції; аналіз статистичних даних, результатів досліджень та іншої інформації стосовно ситуації щодо корупції; розроблення проектів Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання, здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії; підготовка та подання в установленому законом порядку до Кабінету Міністрів України проекту національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики; формування та реалізація антикорупційної політики, розроблення проектів нормативно-правових актів з цих питань тощо.

Відповідно до ч. 4 ст. З нового закону спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції, до основних завдань яких віднесено виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень, є підрозділи податкової міліції по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку в Збройних Силах України, поліцейські, посадові особи органів прокуратури.

Сьогоднішній курс держави націлено на жорстку боротьбу із будь-якими корупційними проявами. Тому, виходячи з реалій сьогодення та враховуючи прийняття цілої низки антикорупційних законів, наразі державі вкрай необхідна глибока трансформація сучасних органів прокуратури. За останні роки в Україні сформувалася стійка та згуртована позиція суспільства щодо важливості запровадження антикорупційної спеціалізації прокуратури. Важливим підсумком цієї полеміки стало ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції» [6]. Цим Законом внесені зміни до ст. 17 1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 р. щодо призначення Генеральним прокурором України прокурорів Національного антикорупційного бюро України для Здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності досудового розслідування, яке здійснюється детективами Національного антикорупційного бюро України [7, с. 262]. З іншого боку, прийняття нового Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. виділяє спеціалізовану антикорупційну прокуратуру як складову системи прокуратури України в окремий інститут. Відповідно до ч. 5 ст. 8 цього закону на Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру як структурний підрозділ Генеральної прокуратури України покладаються такі функції: здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, яке Здійснюється Національним антикорупційним бюро України; підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим Законом і пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями [9]. Згідно зі ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру» визначено особливості організації та діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури: призначення прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури на підставі результатів відкритого конкурсу, підпорядкування керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури безпосередньо Генеральному прокурору України, розташування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в службових приміщеннях Національного антикорупційного бюро України або в службових приміщеннях Генеральної прокуратури України (регіональної чи місцевої прокуратури), які розташовані окремо від інших службових приміщень, розміщення територіальних філій Спеціалізованої антикорупційної прокуратури у тих самих місцях, у яких розташовані територіальні управління Національного антикорупційного бюро України, тощо [10]. У зв'язку із запровадженням в нашій державі інституту антикорупційної прокуратури, що є абсолютно новим досвідом для України, важливу роль відіграє аналіз відповідного позитивного зарубіжного досвіду.

Треба зазначити, що новою редакцією Закону України «Про прокуратуру» повноваження органів прокуратури щодо їх координаційної діяльності стосовно запобігання злочинності та корупції дещо звужені [8]. Незважаючи на це, діяльність цих органів щодо адміністративно-правової протидії корупції, яка Здійснюється в тому числі і шляхом координації роботи правоохоронних органів, важко переоцінити. Тому вважаємо за потрібне зупинитися на цій формі адміністративно-правової протидії корупції органами прокуратури більш детально.

Отже, координаційна діяльність прокурора і надалі здійснюватиметься стосовно правоохоронних органів, а в окремих її формах із залученням представників органів місцевого самоврядування, громадськості, науковців і практиків різних галузей з метою широкої превенції протидії злочинності та корупції.

Узагальнюючи думки різних вчених, автор робить висновок, що координаційна діяльність органів прокуратури - це діяльність прокурорів, спрямована на організацію взаємодії між державними органами та досягнення соціально бажаної мети - зміцнення законності.

Правильно організована органами прокуратури взаємодія значно підвищує рівень ефективності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції.

Слід зазначити, що наразі дуже часто використовуються різні форми координації зусиль органів прокуратури з іншими правоохоронними органами, що є допоміжним важелем у реалізації адміністративно-правової протидії корупції. Однією з таких форм є проведення координаційних та міжвідомчих нарад керівників правоохоронних органів, що функціонують на міжрегіональному, регіональному та місцевому (міжрайонному, міському та районному) рівнях. Проблематика кожної наради визначається з урахуванням актуальності питання. При цьому обов'язковим є дотримання принципу оперативного реагування на вирішення нагальних і актуальних проблем. Так, за останні роки на розгляд координаційних і міжвідомчих нарад виносилися такі питання: стан протидії корупції; легалізація доходів, одержаних злочинним шляхом; захист прав неповнолітніх; боротьба зі злочинами, пов'язаними з торгівлею людьми, органами та тканинами людини; протидія рейдерству; захист прав громадян та інтересів держави від неправомірних посягань; додержання законодавства, спрямованого на подолання проявів расової та національної нетерпимості, ксенофобії; додержання земельного законодавства; захист прав громадян у сфері оплати праці тощо [10, с. 7-8].

Посилена увага приділялася заходам, спрямованим на протидію корупції, виконання регіональних антикорупційних програм. Цілком очевидно, що основна роль в організації та здійсненні координації діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності належить прокурорам, які є головами відповідних координаційних нарад керівників правоохоронних органів. Від їхніх знань, умінь і навичок, зокрема у сфері організації та управління, передусім залежить належне керівництво, інформаційно-аналітичне забезпечення та планування координаційної діяльності, контроль і перевірка виконання координаційних заходів, забезпечення ефективної взаємодії правоохоронних органів між собою та з іншими органами й організаціями. Тому цілком логічно М.В. Косюта виділяє ще одну дієву форму координаційної діяльності - навчально-методичну роботу [11, с. 258-260]. З метою підвищення рівня ефективності роботи прокурорів у цьому напрямі Генеральною прокуратурою України направляються інформаційні листи, листи-зауваження, листи про позитивний досвід підпорядкованим прокуратурам, надається практична допомога з виїздом на місця, проводяться стажування прокурорів усіх рівнів із орієнтацією на підвищення ефективності координаційної діяльності та належну підготовку документів з цих питань тощо [10, с. 330-331].

Важливою складовою координаційної роботи є також отримання об'єктивної інформації про реальні тенденції корупційної злочинності, аналіз причин їх виникнення, ефективності діяльності правоохоронних органів у цій сфері протидії злочинності та корупції. На перший план у координаційній діяльності прокуратури, як справедливо зазначає Ю.В. Капитонова, виходить адекватність в оцінці реального стану законності та правопорядку в країні (регіоні), яка не може бути надана на підставі аналітичних матеріалів тільки одного якогось правоохоронного органу [12, с. 15]. Особливість інформаційно-аналітичної роботи в цій сфері зумовлена наявністю різноманітних джерел інформації, проведенням комплексного і системного аналізу стану злочинності та корупційних проявів, причин і умов, що їм сприяли. Здійснення інформаційно-аналітичної роботи дає можливість прокурорам не тільки правильно визначати пріоритетні напрями протидії злочинності, виявляти несприятливі тенденції, що виникають у правозастосовчій практиці, а й, враховуючи визначені цілі, формувати прогнози та планувати спільні дії правоохоронних органів. Прогнозування в координаційній діяльності являє собою своєрідне передбачення можливого майбутнього стану злочинності, припущення про ступінь впливу скоординованих дій органів правоохоронної системи на протидію злочинності та корупції. Наявність прогнозів дає змогу прокурору ефективніше здійснювати координаційні повноваження та більш об'єктивно підходити до розподілу сил і засобів [10, с. 24]. Сутність планування при організації координації, у свою чергу, складається з визначення цілей, узгодження дій правоохоронних органів, формування конкретних заходів для досягнення цих цілей, термінів виконання та їх виконавців. На практиці при здійсненні планування координації складається план основних заходів. Цей план включає різні координаційні заходи, зокрема проведення засідань координаційних нарад з окремих напрямів протидії злочинності. Разом із тим у роботі прокуратур практикується прийняття окремих планів основних заходів щодо координації діяльності правоохоронних органів з протидії злочинності та корупції. Така форма планування може бути використана в практичній діяльності. Головне - щоб у планах не допускалася надмірна насиченість заходами, вони не відносилися виключно до компетенції органів прокуратури або до повсякденної поточної роботи, а також не містили декларативних формулювань [12, с. 18]. Крім того, заслуговує на увагу використання інших форм координаційної діяльності, а саме: проведення спільних із правоохоронними органами оперативних нарад, видання спільних наказів, вказівок, інформаційних листів та інших документів організаційного і методичного характеру тощо.

Не менш важливою складовою організації адміністративно-правової протидії корупції є контроль за виконанням координаційних заходів. Дієва форма контролю - заслуховування результатів виконання окремих координаційних заходів. На думку автора, правильною є практика роботи координаційних нарад, коли окремим питанням розглядається хід виконання в повному обсязі того чи іншого прийнятого раніше рішення, щодо якого приймалася відповідна постанова координаційної наради.

Висновки

Отже, підсумовуючи роль та місце органів прокуратури у системі адміністративно-правової протидії корупції, слід підкреслити, що з прийняттям комплексу нових антикорупційних законів, в тому числі нової редакції Закону України «Про прокуратуру», повноваження органів прокуратури у цій сфері дещо звузились, але натомість було запроваджено низку цікавих новел, а саме початок функціонування у структурі Генеральної прокуратури Антикорупційної прокуратури, Національного антикорупційного бюро, що, безумовно, є важливим кроком до втілення національної доктрини щодо жорсткої і тотальної боротьби та подальшого викорінення корупційних проявів в Україні на шляху її євроінтеграції.

Основною формою адміністративно-правової протидії корупції органами прокуратури і надалі залишається координація зусиль у цьому напрямку з іншими правоохоронними органами, що виражається у сумісних координаційних нарадах, зборах тощо.

Література

1. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/1697-18.

2. Стеценко С.Г. Адміністративне право України: [навч. посібник] / С.Г. Стеценко. К.: Аттика, 2007. 624 с.

3. Головистикова А.Н. Теория государства и права / А.Н. Головисти- кова, Ю.А. Дмитриев.-М.: Эксмо, 2005. 592 с.

4. Гаращук В.М. Адміністративно-правові засоби боротьби з корупцією та контроль за їх реалізацією / В.М. Гаращук, А.І. Козлов // Організаційні та правові проблеми боротьби з корупцією: матер, круглого столу.X., 1999. С. 38-41.

5. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua.

6. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції: Закон України від 12.02.2015 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua.

7. О.С. Проневич. Інститут спеціалізованої антикорупційної прокуратури в європейській державно-правовій традиції / О.С. Проневич // Форум права. 2015. № 1. С. 261-268. [Електронний ресурс].Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index.

8. Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua.

9. Про Національне антикорупційне бюро України: Закон України від 14.10.2015 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua.

10. Блажівський Є.М. Координаційна діяльність органів прокуратури України у сфері протидії злочинності та корупції / Є.М. Блажівський // Вісник національної академії прокуратури. № 2. 2013. С. 1-8.

11. Косюта М.В. Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави: дне.... доктора юрид. наук: спец. 12.00.10 / М.В. Косюта. О., 2002. 467 с.

12. Капитонова Ю.В. Основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: автореф. дне.... канд. юрид. наук: спец. 12.00.11 / Капитонова Ю.В. М., 2002. 27 с.

Анотація

корупція прокуратура адміністративний правовий

У статі аналізується місце та роль органів прокуратури серед суб'єктів адміністративно-правової протидії корупції. Наголошується, що суб'єкти протидії корупції можуть бути поділені на основні групи, а саме: суб'єкти, які визначають і забезпечують реалізацію антикорупційної політики держави; створюють і удосконалюють нормативно-правову базу протидії корупції; безпосередньо здійснюють правоохоронну діяльність у сфері боротьби з корупцією; здійснюють судовий розгляд справ про корупційні правопорушення (суд); спрямовують свою діяльність на діагностику, профілактику та запобігання корупції; здійснюють координацію антикорупційної діяльності; реалізують контроль і нагляд за діяльністю суб'єктів безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері боротьби з корупцією; здійснюють поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь; здійснюють фінансове, матеріально-технічне, інформаційне та науково-аналітичне забезпечення протидії корупції. Першу групу суб'єктів протидії корупції складають вищі державні органи - Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, яким належить прерогатива визначення внутрішньої і зовнішньої політики держави, складовою якої є антико- рупційна політика.

Ключові слова: прокуратура, корупція, адміністративно-правовий механізм, контроль, нагляд.

Аннотация

Хромовая К. И. Органы прокуратуры Украины как субъект административно-правового противодействия коррупции