Ключові засади та проблеми нормативно-правового регулювання системи управління твердими побутовими відходами в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Полтавський інститут бізнесу Міжнародного науково-технічного університету ім. академіка Ю. Бугая, Полтава

КЛЮЧОВІ ЗАСАДИ ТА ПРОБЛЕМИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ТВЕРДИМИ ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ В УКРАЇНІ

Кривенко С.В.

Постановка проблеми

У сучасних умовах в Україні відбувається інтенсифікація накопичення твердих побутових відходів (ТПВ), що супроводжується погіршенням стану об'єктів, на яких здійснюється їх складування (звалищ, полігонів тощо). Процес накопичення відходів практично неконтрольований, а це веде до деградації довкілля. Численні недоліки в системі поводження з ТПВ є значною мірою наслідком неузгодженості нормативно-правової бази, дублювання управлінських функцій державних органів за відсутності чіткої організаційної структури системи управління ТПВ, а також недостатністю контролю за дотриманням правових норм.

З метою приєднання нашої країни до ключових міжнародних конвенцій державними органами докладаються зусилля з поліпшення та розвитку законодавчих засад управління відходами. Сьогодні існує ряд документів, покликаних регулювати процеси поводження з відходами в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Гострота проблем у даній галузі та недосконалість чинної законодавчої бази стосовно поводження з відходами привернули увагу багатьох вітчизняних і зарубіжних науковців, зокрема Виговської Г., Міщенко В., Маковецької Ю., Антоніолі Б., Массаруто А., Стрехової С., Губанової О., Мельника Л. та багатьох інших.

Виділення не розв'язаних раніше частин загальної проблеми

У той же час деякі аспекти узгодженості існуючих нормативних документів, імплементації світового законодавства в Україні, інвестиційного забезпечення та податкової політики у сфері поводження з відходами залишаються недостатньо дослідженими.

Викладення основного матеріалу

На сьогодні вже понад 4% території України зайняте різного роду звалищами, полігонами, сховищами, що становлять майже 170 тис. та. Окрім санкціонованих, існує безліч «диких», несанкціонованих звалищ сміття (6148 та 32984 звалищ відповідно). Близько 10 млн. т відходів складуються саме на екологічно небезпечних полігонах (сміттєзвалищах). У той же час число міських звалищ непромислових відходів становить близько 700, причому тільки 20% таких звалищ здатні забезпечити запобіжні заходи для захисту повітря та підземних вод від забруднення. Утилізується чи перероблюється ж із цих відходів тільки 3%. Зазначимо також, що стимулів для збільшення обсягів переробки чи утилізації відходів на сьогодні немає [3].

Процес прийняття нових нормативних документів щодо розв'язання проблем поводження з твердими побутовими відходами триває постійно, як і внесення змін до існуючих. При цьому зазначимо, що такі зміни не завжди узгоджені. Однак єдиного вектора розвитку нормативно-правового регулювання системи поводження з відходами досі не сформовано. У той же час в умовах нашої країни неможливо здійснювати запозичення закордонних аналогів нормативно-правових документів, не здійснюючи їх ретельне опрацювання й апробацію.

В основному законі держави - Конституції України - зазначено: «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави» (стаття 16) [1]. Отже, діяльність усіх органів державної влади стосовно управління сферою поводження з ТПВ має бути спрямована на забезпечення реалізації саме даного обов'язку держави.

Законодавством установлено спеціальний правовий режим поводження з ТПВ, що передбачає комплекс правил і заходів на всіх стадіях поводження з відходами - від їх утворення до захоронения. Його регулюють такі основні закони: «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про відходи», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про металобрухт», Кодекси України, накази профільних міністерств та інші нормативно-правові документи.

Базові принципи державної політики у сфері відходів містяться в законі «Про відходи». Він став основою для подальшого розвитку нормативно-правової та методичної бази щодо поводження з відходами в Україні, й ряд законів та постанов Кабінету Міністрів було прийнято для виконання зазначеного закону. Окрім того, саме він започаткував зближення вітчизняного законодавства із законодавством ЄС, оскільки містить ряд положень Рамкової директиви ЄС про відходи [4].

Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» містить загальні положення щодо охорони навколишнього середовища від забруднення відходами. Відповідно до нього, на діяльність із розміщення відходів необхідний дозвіл, надається пріоритет повторному використанню й утилізації відходів над їх розміщенням та передбачається розміщення відходів, яке забезпечує безпеку для навколишнього середовища та здоров'я людини.

Гармонізація системи законодавства України із законодавством ЄС у галузі охорони довкілля необхідна для якісного розв'язання проблеми поводження з відходами. Основні засади європейської стратегії поводження з відходами наведено на рис. 1.

Рис. 1 Ключові засади європейської стратегії поводження з відходами (складено автором на основі [2])

У зв'язку з цим Українсько-Європейський вітчизняного законодавства у сфері управління консультативний центр з питань законодавства, відходами до законодавства ЄС, оцінив рівні здійснюючи дослідження у сфері адаптації відповідності наближення (табл. 1).

Враховуючи євроінтеграційний вектор розвитку України, всі нові проекти законодавчих актів мають проходити верифікацію відповідного міністерства на предмет сумісності із законодавством ЄС,Ю і цю процедуру координує Міністерство юстиції України. Щодо стану імплементації міжнародних стандартів, норм і рекомендацій, а також передових світових практик управління відходами в нашій країні, то можна охарактеризувати ситуацію як відсутність стратегічного підходу та повільність імплементації.

Таблиця 1

Оцінка адаптації законодавства України у сфері поводження з відходами до законодавства ЄС (складено автором на основі [3])

Із табл. 1 можна зробити висновок, що правова галузь у нашій країні ще перебуває на стадії формування, і хоча певні кроки в цьому напрямку здійснюються, законодавство України у сфері поводження з відходами в цілому не відповідає стандартам країн ЄС. Тому фахівцями даної галузі пропонується ряд заходів щодо поліпшення ситуації, серед яких, на нашу думку, найбільш дієві такі:

- законодавчо заборонити утворення несанкціонованих звалищ сміття;

- запровадити спеціальні заходи з контролю за несанкціонованими звалищами сміття;

- запровадити спеціальні норми запобігання забруднення довкілля, яке може виникнути під час спалювання небезпечних відходів на сміттєспалювальних підприємствах;

- посилити моніторинг і контроль за місцями захоронения відходів;

- удосконалити нормативно-правове регулювання відходами, зокрема розробка нової редакції класифікатора відходів, гармонізованого з європейськими стандартами, приведення у відповідність до європейської практики систем платежів за утворення та розміщення відходів (з виведенням їх із системи платежів за забруднення НПС).

Серед інших аспектів досліджуваної проблеми варто розглянути такий. У Законі України «Про відходи» наведено низку визначень видів діяльності, які стосуються поводження з відходами, зокрема їх збирання, зберігання, переробки та видалення. Однак, вони зовсім не відповідають визначенням, наведеним у Рамковій директиві ЄС про відходи.

Термін «відходи» в українському законодавстві докорінно відрізняється від відповідного визначення у європейському праві, а також не відповідає визначенню терміна «відходи», наведенного в Базельській конвенції.

Так, у Законі України «Про відходи» під відходами розуміють «будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворюються у процесі людської діяльності і не мають подальшого використання за місцем утворення чи виявлення та яких їх власник повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення». Рамкова директива трактує їх так: «будь-яка речовина або предмет, які власник викидає, має намір викинути, або повинен викинути», що є подібним до трактування й Базельської конвенції, а саме: «речовини або предмети, які видаляються, є наміри щодо їх видалення, або повинні бути видалені». Аналогічні розбіжностіспостерігються й у розумінні інших ключових понять та їх класифікаціях [5].

Директива 1999/31/ЄС подає таку класифікацію відходів з метою захоронения: побутові відходи, небезпечні відходи, відходи, що не є небезпечними, інертні відходи. У вітчизняному ж законодавстві вживаються подібні визначення: побутові відходи та небезпечні відходи. Небезпечні відходи діляться на чотири класи небезпеки: надзвичайно небезпечні, високонебезпечні, помірно небезпечні і малонебезпечні. Поняття «відходи, що не є небезпечними» та «інертні відходи» не мають чіткого визначення, хоча і вживаються широко та в деяких нормативних актах в розумінні, близькому до того, що використовується європейському законодавстві. Також у законодавстві України у сфері поводження з відходами використовується поняття «вторинна сировина», що не передбачено в законодавстві ЄС. Речовини або предмети є відходами або продукцією і залежно від цього підпадають під законодавство, що регулює сферу відходів або сферу виробництва.

Щороку в Україні приймаються програми та концепції розвитку у сфері управління відходами як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Однак фактично їх реалізація не здійснюється, оскільки брак фінансування унеможливлює їх виконання. Окрім того, з 2004 р. в Україні існує Національна стратегія поводження з твердими побутовими відходами (ТПВ), мета якої - скорочення обсягів утворення й негативного впливу ТПВ на здоров'я населення, чистоту міст і стабільний розвиток країни загалом. Вона спрямована на створення адекватного підходу до розвитку й удосконалення системи поводження з відходами. Завдання, на вирішення яких вона спрямована, такі:

- зменшити обсяги захоронения ТПВ, упроваджуючи нові сучасні високоефективні методи їхнього збирання, зберігання, перевезення, переробки, утилізації та знешкодження;

- забезпечити організацію контролю за діючими та закритими полігонами ТПВ для запобігання шкідливому впливу на довкілля та здоров'я людини, рекультивацію земельних ділянок після закриття полігонів;

- розробити та впровадити нове обладнання у сфері поводження з побутовими відходами;

- здійснити реформування системи санітарного очищення;

- створити умови для ефективного використання ТПВ як енергоресурсу та дослідно- промислового впровадження комплексної переробки й утилізації їх ресурсоцінних компонентів [3].

Джерелами фінансування вищезазначених програм є державний та місцеві бюджети, кошти іноземних інвесторів (у деяких випадках), Державний фонд охорони навколишнього природного середовища. Значна кількість програм фактично невиконана за браком коштів.

Отже, для підтримки національних цілей поліпшення поводження з ТПВ наявне законодавство варто переглянути й оновити. Доцільним є впровадження більш жорстких механізмів контролю та формування чіткої структури управління ТПВ. Окрім того, доповнення потребує нормативно-правова база, зокрема стосовно упаковки та відходів упаковки, різних видів ТПВ. Украй необхідні розробка та впровадження стимулів для залучення відходів у виробництво як вторинної сировини. Деякі терміни, що вживаються в законодавстві, тотожні за змістом, а використовуються в різних формах або вживаються некоректно, а тому необхідне їх чітке розмежування. Значно ці проблеми будуть розв'язані внаслідок більш повної імплементації норм законодавства ЄС у сфері відходів.

Доцільне також визначення та розмежування адміністративних обов'язків між різними установами, що беруть участь в управлінні відходами, уникаючи дублювання їх повноважень.

Список літератури

1. Стаття 16 Конституції України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://ecopravo.org.ua/2011/06/29/stattja-16-konstituts- ukrani/.

2. Білик Г. Основи правового регулювання та управління процесом поводження з твердими побутовими відходами в Україні [Електронний ресурс] / Г. Білик. Режим доступу: http://geograf.lnu.edu.Ua/Publik/Period/visn/37/7_Bilyk.p df.

3. Байцар Р. І. Нормативно-правове забезпечення сфери управління твердими побутовими відходами [Електронний ресурс] / Р. І. Байцар, X. І. Депко. Режим доступу: http://ena.lp.edu.ua:8080/bitstream/ntb/2348/1/32.pdf.

4. Рамкова директива ЄС про відходи/Директива Європарламенту і Ради 2006/12/ЄС від 5 квітня 2006 р. про відходи) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://uecr.gov.ua/ua/int_documents/Ramkova- direktiva-S-pro-vdhodi-Direktiva-vroparlamentu-Radi- 200612S-vd-5-kvtnya-2006-r-pro-vdhodi.htm.

5. Про відходи: Закон України від 05.03.1998 №187/98-ВР, зі змінами та доп. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://kodeksy.com.ua/pro_vidhodi.htm.

6. Про охорону навколишнього природного середовища Закон України від 25.01.1991 №1264-ХІІ, зі змінами та доп. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1264-12.

7. Директива Ради 1999/31/ЄС про полігони відходів від 26 квітня 1999 року [Електронний ресурс]. Режим доступу: zakon.rada.gov.ua>laws/show/994_925.

Анотація

Досліджуються концептуальні основи та проблеми нормативно-правового регулювання системи управління відходами в Україні. Аналізуються аспекти гармонізації вітчизняного законодавства із законодавством ЄС. Доводиться необхідність і пропонуються шляхи удосконалення існуючої нормативної бази у сфері поводження з відходами в Україні. нормативний відходи законодавство правовий

Ключові слова: тверді побутові відходи, нормативно-правове регулювання, система управління відходами, законодавча база

Аннотация

Сергей Кривенко

КЛЮЧЕВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ТВЕРДЫМИ ПРОМЫШЛЕННЫМИ ОТХОДАМИ В УКРАИНЕ

Исследуются концептуальные основы и проблемы нормативно-правового регулирования системы управления отходами в Украине. Анализируются аспекты гармонизации отечественного законодательства с законодательством ЕС. Доказывается необходимость и предлагаются пути совершенствования существующей нормативной базы в сфере обращения с отходами в Украине.

Ключевые слова: твердые бытовые отходы, нормативно-правовое регулирование, система управления отходами, законодательная база.

Summary

Serhii Kryvenko

KEY CONCEPTS AND PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION OF SOLID INDUSTRIAL WASTE MANAGEMENT SYSTEM IN UKRAINE

The conceptual foundations and problems of legislative regulation of waste management system in Ukraine are probed in the article. The aspects of Ukrainian law harmonization with the law of EU are analyzed. The necessity of improvement of existing legislative base of Ukraine in the waste treatment field is grounded and its ways are proposed. Keywords: solid industrial waste, legal regulation, waste management system, legal framework.