Право власності на ресурсові складові фондів природних об’єктів

І.І. Каракаш

У статті розглядаються питання фондування природних об'єктів, яке бере свій початок у законодавстві попереднього періоду та отримало визнання в оновленому природноресурсовому законодавстві незалежної української держави. Структурування природних об'єктів у складі природноресурсових фондів у сучасному українському законодавстві оцінюється в цілому позитивно. Особлива увага приділяється проблемам права власності на ресурсові складові фондів природних об'єктів. Не виключається можливість утворення природноресурсових фондів також приватними власниками природних об'єктів.

Ключові слова: фонди природних об'єктів, природні ресурси, право державної, комунальної та приватної власності.

В статье рассматриваются вопросы фондирования природных объектов, которое берет свое начало в законодательстве предыдущего периода и получило признание в обновленном природоресурсовом законодательстве независимого украинского государства. Структурирование природных объектов в составе природоресурсовых фондов в современном украинском законодательстве оценивается в целом положительно. Особое внимание уделяется проблемам права собственности на ресурсовые составляющие фондов природных объектов. Не исключается возможность образования природоресурсовых фондов также частными собственниками природных объектов.

Ключевые слова: фонды природных объектов, природные ресурсы, право государственной, коммунальной и частной собственности.

The article deals with the funding of natural objects, which originates in the legislation of the previous period, and has been recognized in the updated natural resources legislation independent Ukrainian state. Structuring of natural objects in the natural resource funds in modern Ukrainian legislation generally positive. Particular attention is paid to the problems of ownership of the resource of the fund of natural objects. It does not rule out the possibility of education natural resource funds and private owners of natural objects.

Key words: funds of natural objects, natural resources, right of the state, municipal and private property.

Загальновживаний термін «фонд» походить від латинського fundus чи французького fond, що означає підставу або визначає основу чого-небудь [1, с. 396]. Саме такі властивості притаманні фондам природних об'єктів і їх складових, що забезпечують життєдіяльність людини й суспільства. Проте фондовій інтеграції й диференціації природних багатств, крім натурально-речових та економіко-правових ознак природних об'єктів, природних ресурсів і природних комплексів, властиві споживчо-розподільні, контрольно-управлінські та реєстраційно-облікові ознаки. Тому фондове відокремлення й фондова консолідація природних об'єктів і їх ресурсів є досить визнаними в економіці та юриспруденції. У зв'язку із цим постановка питання про право власності на їх природноресурсові складові може бути досить продуктивною для виявлення його економіко-правової сутності.

В умовах виключної державної власності на основні природні ресурси, коли природні багатства належали єдиному власнику - державі, існували також єдині фонди державної власності на природні об'єкти. Держава була єдиним і виключним суб'єктом права власності на природні об'єкти та їх ресурси, що поширювалось на всі природні багатства в межах країни. Проте із цієї єдності природноресурсового фонду не з'ясовувалось, що конкретно входить до його складу, зокрема, природні об'єкти не розмежовувались між собою та були чимось однаково єдиним.

Безумовно, вони розрізнялися за цілями використання, порядку надання й закріплення за користувачами, правовим режимом охорони тощо. Об'єднувало їх лише те, що всі вони належали державі, становили єдиний природноресурсовий фонд державної власності, зберігаючи при цьому своєрідність і певні особливості. Встановлення й офіційне визначення єдиного державного земельного фонду вперше було передбачено в Положенні про соціалістичний землеустрій та заходи переходу до соціалістичного землеволодіння, затвердженому Всеросійським Центральним Виконавчим Комітетом 14 лютого 1919 року [2].

Далі в радянський період така «єдність» природноресурсових фондів зазнала певних змін і встановилася на різних рівнях. Вона передбачала, з одного боку, усуспільнення природних багатств, що виникло на підставі їх націоналізації й соціалізації на посуб'єктному союзному та республіканському рівні, а з іншого - на пооб'єктному рівні за видами природних об'єктів і їх ресурсів. Зазначені рівні «єдності» державних природноресурсових фондів навіть в умовах надмірної централізації правового регулювання у сфері використання природних багатств і підвищеної бюрократизації в галузі управління природноресурсовим потенціалом країни більше підтверджували не факт єдності, а стан невизначеності їх приналежності й структурного складу.

Зазначене положення про «єдність» державних природноресурсових фондів було закріплено не лише в загальносоюзному природноресурсовому законодавстві, а й на рівні республіканських законодавчих актів. Так, ст. 4 Земельного кодексу Української РСР 1970 року передбачала: «Вся земля в Українській РСР входить у єдиний державний земельний фонд» [3]. Привертала увагу також ст. 4 Кодексу Української РСР про надра 1976 року, у якій було закріплено: «Відповідно до Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про надра всі надра в СРСР складають єдиний державний фонд надр, у який входять як використовувані, так і ^використовувані частини надр» [4]. Із цього поставало, що Українська РСР не володіла власним державним фондом надр. Щодо поставленого питання в ст. 4 Водного кодексу Української РСР 1972 року встановлювалось: «Усі води (водні об'єкти) в Українській РСР входять до єдиного державного водного фонду» [5], а ст. 5 цього документа передбачала особливості віднесення до єдиного державного водного фонду деяких категорій водних об'єктів. У ст. 4 Лісового кодексу Української РСР 1979 року вказувалось на єдиний державний лісовий фонд, а в ст. 5 цього акта визначалися деревно-чагарникові насадження, які не входять у державний лісовий фонд [6].

З наведених положень природноресурсових кодексів, що раніше діяли на території української держави, поставало, що під час закріплення єдності державних природноресурсових фондів зберігалися істотні відмінності в межах загального поняття права власності на їх структурні складові. Нормативно-правове визнання єдності державного фонду природних ресурсів як єдиного об'єкта права державної власності не усувало особливості правового регулювання їх використання та управління ними актами законодавства різного рівня (союзного, союзно-республіканського й республіканського). Тому законодавство минулого періоду поряд із віднесенням природних об'єктів і їх ресурсів до «єдиного» державного фонду окремо наводило самі природноресурсові об'єкти, оскільки вимоги щодо управління природноресурсовою власністю не були однаково уніфікованими. природний об'єкт фонд власність

Оновлене природноресурсове законодавство незалежної української держави переважно сприйняло фондове регулювання у сфері використання й управління природноресурсовим потенціалом країни, тобто ре- сурсовими складовими природних об'єктів. Так, ст. 19 чинного Земельного кодексу України [7] в складі земель країни виділяє землі водного фонду, а ст. 58 наводить склад земель водного фонду. У ст. 25 Земельного кодексу України йдеться про створення органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування резервного фонду земель, що перебуває в державній чи комунальній власності та призначається для подальшого перерозподілу земель і використання їх за цільовим призначенням. Главу 7 Земельного кодексу України цілком присвячено правовому режиму земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення. У ст. 5 Кодексу України про надра визначено державний фонд надр та державний фонд родовищ корисних копалин. Згідно зі ст. 40 Кодексу України про надра розвідані родовища корисних копалин включаються в державний фонд родовищ корисних копалин і передаються для промислового освоєння [8]. У ст. 4 Лісового кодексу України визначено склад лісового фонду України, ст. 7 цього акта передбачає здійснення розпорядження лісовим фондом, а ст. 17 надає громадянам та їх об'єднанням право на участь у здійсненні заходів, пов'язаних із використанням лісового фонду [9]. У ст. 3 Водного кодексу України визначається склад водного фонду України, а ст. 7 цього документа передбачає здійснення розпорядження водним фондом країни [10].

Віднесення породних об'єктів до природноресурсових фондів властиве також звичайним природноресурсовим і природоохоронним законам. Особливе місце серед них посідає Закон України «Про природно-заповідний фонд України» [11], спеціально присвячений забезпеченню правових засад ефективної охорони й раціонального використання всього багатства природно-заповідного фонду країни та організації своєчасного відтворення його природних територій. Цим законом до складу природно-заповідного фонду віднесено більше десяти видів природних об'єктів і комплексів, які є національним надбанням та щодо яких встановлено особливий режим охорони, використання й відтворення.

Включення природних об'єктів і їх ресурсів до складу певних фондів притаманне також деяким іншим природноресурсовим та екологічним законам. Так, ст. 45 Закону України «Про тваринний світ» [12] передбачає заходи щодо забезпечення збереження генетичного фонду рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин. При цьому генетичний фонд являє собою сукупність усіх видів живих організмів у природному середовищі з їх природними ознаками й спадковими задатками [13, с. 338].

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» його завданнями, зокрема, є збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій і природних об'єктів країни [14]. У преамбулі Закону України «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» йдеться про збереження природних ресурсів і генетичного фонду живої природи, у тому числі шляхом «зміни структури земельного фонду країни» [15].

Структурування природних об'єктів та їх ресурсів у складі природноре- сурсових фондів в оновленому українському законодавстві в цілому є позитивним явищем. Воно зумовлюється необхідністю класифікації природних об'єктів за певними ознаками, потребами здійснення моніторингу за станом природних ресурсів, ведення їх обліку та проведення нормативної оцінки для цілей можливої зміни права власності, підвищення ефективності платного спеціального природокористування, а також пов'язується із законодавчими традиціями фондування природних ресурсів. Водночас розподіл природних об'єктів на природноресурсові фонди в сучасному законодавстві відрізняється від їх фондування, яке існувало раніше. Насамперед привертає увагу відсутність законодавчої вказівки на «єдність» таких фондів. Зрозуміло, що в умовах існування приватної, комунальної й державної власності на землю та законодавчого допущення різноманіття права власності на інші природні багатства встановлення в правовому порядку «єдності» фондів для всіх відносно диференційованих природних об'єктів було б щонайменше некоректним і малоефективним.

Однак законодавче встановлення єдиного фонду природних ресурсів країни на інтегрованому рівні, на нашу думку, є необхідним. До такого висновку приводить конституційне закріплення складу природних об'єктів і зміст положень ст. 13 Конституції України. У ній вказані як природні об'єкти, так і їх суб'єкти. Проте їх перелік не є вичерпним, що, власне, не є завданням конституційного акта. За загального прагнення до закріплення в Основному Законі України максимально повного складу природних об'єктів і природних ресурсів їх різноманіття все одно не дозволить це зробити. Цієї мети можна досягти лише за допомогою позначення всього багатства природних об'єктів і їх ресурсів у конституційному порядку як єдиного національного природноресурсового фонду країни. Сама ж деталізація й конкретизація складу фонду природних об'єктів із його пооб'єк- тним розподілом та посуб'єктним закріпленням має знайти відображення в природноресурсовому законодавстві.

Більше того, за такого підходу до конституційного закріплення національного природноресурсового фонду країни відкриваються широкі можливості для вирішення проблеми єдності його суб'єктної приналежності на філософському, економічному й політичному рівнях. Національному природноресурсовому фонду має кореспондувати єдиний суб'єкт в особі українського народу. У філософському сенсі такий суб'єкт сформувався на основі «соборного ладу народного життя» [16, с. 68] на своїй ет- ноісторичній території в природно-географічному просторі та є соборним суб'єктом національного природноресурсового фонду. Будучи власником природних ресурсів в економічному сенсі, лише український народ може визначати долю й стан об'єктів єдиного національного фонду природних багатств. Народ, який є єдиним джерелом влади в політичному сенсі, має визнаватись носієм власницької (економічної) влади також на всі природні об'єкти, включені до складу національного природноресурсового фонду країни.

Особливістю сучасного законодавчого розподілу природних об'єктів на природноресурсові фонди є також те, що в одних випадках вони поділяються на фонди державного й місцевого значення, в інших випадках позначаються лише як державні, а в деяких актах природноресурсово- го законодавства такі вказівки зовсім відсутні. При цьому мають місце виокремлення природних об'єктів державного й місцевого значення в межах пооб'єктно інтегрованого природноресурсового фонду, що властиво природно-заповідному законодавству, та розподіл природних ресурсів державного й місцевого значення з утворенням ресурсових фондів відповідного посуб'єктного рівня, притаманний, наприклад, законодавству про рослинний світ.

Певний інтерес у цьому відношенні викликає земельне законодавство. Так, ст. 84 чинного Земельного кодексу України не лише виділяє склад земель, які належать на праві державної власності, а й зазначає органи влади, уповноважені реалізовувати право державної власності на землю. Згідно із ч. 2 ст. 77 Земельного кодексу України землі оборони можуть перебувати лише в державній власності. Про державну приналежність природних об'єктів і їх ресурсів вказується в усіх природноресурсових законодавчих актах. Тому в умовах реального функціонування різноманіття форм власності на природні об'єкти держава поставлена перед необхідністю створювати відповідні природноресурсові фонди, які призначаються не лише для задоволення державних потреб і виконання державних завдань, а й для поповнення, розширення та розвитку за рахунок їх складових інших форм природноресурсової власності.

Проте принцип об'єктно-суб'єктного формування державних природноресурсових фондів не має здійснюватися шляхом їх повного одержавлення. Державі може належати на праві власності лише певна частка природних об'єктів, залежно від потреб у них для реалізації соціальних цілей, виконання народногосподарських завдань, забезпечення функціонування самих природних об'єктів тощо. При цьому пооб'єктне фондування природних ресурсів має об'єднувати природні ресурси як державної, так і недержавної власницької приналежності в складі відповідних природноресурсових фондів країни. Інакше природні об'єкти та їх ресурси знову можуть опинитись у повній необмеженій власності держави.

Водночас в окремих природноресурсових законах відсутній не лише фондовий розподіл їх ресурсів, а й відповідні норми, присвячені регулюванню відносин власності на них. Це стосується Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України» [17], Закону України «Про рослинний світ» [18], Гірничого закону України [19], Закону України «Про курорти» [20] та деяких інших законодавчих актів. На наше переконання, негативним є обхід правового регулювання відносин власності на природні ресурси у вказаних законах.

Фондовий стан природноресурсового законодавства, сформований за різним змістом, пояснюється не стільки специфічними властивостями природних об'єктів, скільки відсутністю єдиного концептуального підходу до правового регулювання відносин власності на природні об'єкти. А відмова від законодавчого регулювання відносин власності на природні лікувально-оздоровчі ресурси курортів або ресурси морської економічної зони та їх відповідного фондування пов'язується з недостатнім досвідом законотворчої діяльності в цих сферах. Зазначені законотворчі прогалини у вказаних законах можуть бути успішно подолані за допомогою прийняття спеціального закону про власність на природні об'єкти та їх ресурси, внесення на його основі відповідних змін і доповнень у наведені й деякі інші природноресурсові законодавчі акти.

Не менш актуальною, на нашу думку, є проблема фондового розподілу природних об'єктів місцевого значення на місцевому й регіональному рівнях, що належать на праві комунальної власності. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» право комунальної власності - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно й ефективно користуватися та розпоряджатися на власний розсуд й у своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування [21]. Адже відповідно до ст. 142 Конституції України природні об'єкти місцевого значення є об'єктами права власності територіальних громад або об'єктами їх спільної власності з районними й обласними радами. Територіальні громади сіл, селищ і міст, відповідно до ст. 143 Основного Закону України, безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності. На підставі наведених конституційних положень територіальні громади не лише є первинними суб'єктами місцевого самоврядування, основними носіями повноважень щодо володіння, користування та розпорядження майновими об'єктами, а й виступають суб'єктами права власності природних ресурсів на відповідній території.

Спеціальні повноваження територіальних громад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища визначаються в ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до вказаної норми до відання виконавчих органів сільських, селищних і міських рад як їх власні самоврядні повноваження належать, наприклад, підготовка та внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову й для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад, тощо. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних і міських рад ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить, зокрема, здійснення контролю за дотриманням земельного й природоохоронного законодавства, використанням та охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного й місцевого значення, відтворенням лісів; погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення; організацію та здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою тощо.

Крім територіальних громад сіл, селищ і міст, до системи органів місцевого самоврядування входять районні й обласні ради, які також здійснюють правомочності власності на природні об'єкти та природні ресурси місцевого значення. Так, згідно з п. 19 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районних чи обласних рад вирішуються за дорученням відповідних рад питання, зокрема, про продаж, передачу в оренду, концесію чи під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних чи обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку. Наведений перелік повноважень районних та обласних рад щодо використання й визначення стану природних ресурсів місцевого значення не є вичерпним. Так, винятково на пленарних засіданнях обласних рад вирішуються питання про віднесення лісів до категорії захисності, а також про поділ лісів за розрядами такс у випадках і порядку, передбачених законом.

Проблема здійснення власницьких та управлінських повноважень щодо природних ресурсів місцевого значення районними й обласними радами ускладнюється також тим, що останні, не маючи власних виконавчих органів, делегують здійснення правомочностей природноресурсової власності місцевим державним адміністраціям як органам державної виконавчої влади. Так, згідно з п. п. 9 і 14 ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні й обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям повноваження щодо підготовки питань про визначення у встановленому законом порядку території, вибору, вилучення (викупу) та надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією, а також щодо підготовки й подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення й інших територій, що підлягають особливій охороні. Крім цього, обласні ради делегують обласним державним адміністраціям повноваження щодо прийняття у встановленому законом порядку рішень про заборону використання окремих природних ресурсів загального користування та визначення відповідно до законодавства режиму використання територій рекреаційних зон тощо.

З іншого боку, проблема ускладнюється тим, що реалізація правомочностей власності на природні ресурси загальнодержавного значення від імені та в інтересах держави водночас здійснюється місцевими державними адміністраціями. Так, згідно з п. 7 ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [22] вони вирішують питання використання землі, природних ресурсів та охорони довкілля. Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» в управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об'єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень у їх управління переходять також природні об'єкти спільної власності територіальних громад.

Функції й повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері реалізації відносин природноресурсової власності є досить широкими. Так, згідно зі ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація виконує такі функції: розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що перебувають у державній власності; розпоряджається землями державної власності відповідно до закону; вживає заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля; вносить пропозиції відповідним органам місцевого самоврядування щодо організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення тощо.

Здійснення сільськими, селищними й міськими радами та їх виконавчими органами самоврядних і делегованих повноважень власності на природні об'єкти та їх ресурси, реалізація відносин власності на природні об'єкти, що перебувають у спільній власності територіальних громад, делегування цих повноважень місцевим державним адміністраціям, здійснення останніми повноважень щодо управління природними об'єктами державного значення й природними ресурсами, переданими до сфери їх управління, - усе це неминуче призводить до змішування права власності на природні об'єкти різного рівня приналежності та різного призначення цільового використання, що у свою чергу створює умови для різних порушень права власності їх суб'єктів і правового режиму використання й охорони природних об'єктів. Тому фондове розмежування природних ресурсів місцевого значення має принципове значення не лише для ведення їх обліку, здійснення моніторингу та розширення недержавної власності на природні об'єкти, а й для забезпечення їх раціонального використання та ефективної охорони. Фондування природних об'єктів комунальної власності дозволить відмежувати їх від відповідних державних фондів природних ресурсів у складі єдиних пооб'єктних природноресурсових фондів країни.

У принциповому плані не можна виключати можливості утворення природноресурсових фондів також на рівні приватних власників природних об'єктів. При цьому приватним власникам, як правило, на праві власності належить один або декілька об'єктів, одиничний чи комплексний об'єкт природного походження. Проте в разі їх множинної приналежності такі фонди можуть бути створені на рівні підприємств приватної власності. Щодо підприємств державної чи комунальної власності, які використовують відповідні природні ресурси, фондове закріплення таких природних об'єктів може мати місце лише на рівні користування ними, а уповноважені державні й комунальні органи можуть здійснювати моніторингові, контрольно-управлінські та реєстраційно-облікові функції в межах своєї компетенції й відповідно до вимог, встановлених чинним законодавством.

Література