Адміністративно-правові відносини, що виникають в діяльності прокурорів: проблеми класифікації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правові відносини, що виникають в діяльності прокурорів: проблеми класифікації

Адміністративно-правовий статус прокурора будь-якого рівня визначає його право вступати в різні види адміністративних правовідносин. Це означає, що у своїй діяльності прокурори можуть вступати не тільки в ті правовідносини, які складають основу їх професійної діяльності (кримінально-процесуальні, кримінальні тощо), але і в адміністративно-правові, що належать одночасно як до сфери їх професійної компетенції, так і виступають проміжною ланкою в системі внутрішньо-організаційної діяльності органів прокуратури. Особливістю адміністративних правовідносин, що виникають у діяльності прокурорів, є їх багато - об'єктний характер, що обумовлює існування цілого комплексу таких правовідносин. При цьому слід зауважити, що, крім різноманітності об'єктів цих правовідносин, вони можуть відрізнятися за метою, умовами вступу в них, підставами виникнення тощо. Усі ці відмінні ознаки складають критерії класифікації адміністративно - правових відносин, що виникають у діяльності прокурорів різних рівнів, що визначає потребу в проведенні ґрунтовного дослідження підстав класифікації, виділення різних видів цих правовідносин. Це, у свою чергу, дозволить з'ясувати загальнотеоретичні та практичні особливості різних видів адміністративно-правових відносин, що виникають у діяльності прокурорів різних рівнів.

У спеціальній літературі проблемі класифікації адміністративно-правових відносин за участю різних суб'єктів присвячено ряд наукових праць таких авторів, як: В.Б. Авер'янов, С.М. Алфьоров, О.М. Бандурка, І.Л. Бачило, О.К. Бессмертний, Ю.П. Битяк, В.В. Копєйчиков, Ю.М. Козлов, С.А. Кулинич, Є.В. Курінний, І.В. Озерський, Д.М. Павлов, А.О. Селіванов, В.С. Стефанюк, Ю.А. Тихомиров, В.О. Шамрай, В.В. Шуба, М.К. Якимчук та ін. Проте питання класифікації адміністративно-правових відносин, що виникають у діяльності прокурів різних рівнів, у сучасній науці адміністративного права ґрунтовно не досліджувались, що обумовлює актуальність теми цієї статті.

Метою статті є визначення критеріїв класифікації адміністративно-правових відносин, що виникають у діяльності прокурорів різних рівнів. Для досягнення поставленої мети слід вирішити такі завдання: розглянути критерії класифікації адміністративно-правових відносин, наведених у наукових роботах; розробити систему класифікації адміністративно-правових відносин, що виникають у діяльності прокурорів; охарактеризувати особливості різних видів цих правовідносин.

Для визначення видів адміністративних правовідносин, які можуть виникати у діяльності прокурорів, перш за все, звернемось до загальнонаукової класифікації адміністративно-правових відносин.

Деякі вчені розрізняють такі критерії класифікації адміністративно-правових відносин: 1) за цільовим призначенням: а) пов'язані з реалізацією завдань державного управління (наприклад, по керівництву підпорядкованими підприємствами); б) юрисдикційні, тобто пов'язані з вчиненням деліктів (правопорушень) у сфері державного управління і вирішенням адміністративно-правових спорів;

2) за способом захисту: а) такі, що захищаються в судовому порядку; б) такі, що захищаються в адміністративному порядку; 3) за змістом: а) матеріальні; б) процесуальні [1, с. 131].

Спірним виявляється третій критерій класифікації, запропонований автором, зокрема, поділ адміністративних правовідносин на матеріальні та процесуальні, оскільки в першому випадку мова йде про власне адміністративні правовідносини, а в другому - адміністративно-процесуальні, тобто зовсім іншу галузь. Водночас слід зважати на те, що кожна матеріальна норма потребує процесуальної реалізації. Адміністративні, як і будь-які інші правовідносини, - це такі правові зв'язки між учасниками, які передбачають юридичне закріплення та фактичну реалізацію прав та обов'язків учасниками цих відносин. Тому можна припустити, що автор виходив саме з цієї позиції. Тоді, дійсно, можна окремо виділити матеріальний та процесуальний аспекти правовідносин. Однак це не будуть матеріальні та процесуальні адміністративні правовідносини, а швидше матеріальні та процесуальні норми, що регулюють один єдиний вид правовідносин тільки з різних позицій.

Інші науковці пропонують більш широку систему критеріїв класифікації адміністративно-правових відносин, зокрема, поділяючи їх за такими критеріями:

1) за виконуваними функціями - регулятивні та правоохоронні; 2) за складом учасників - двосторонні або багатосторонні; 3) за сферою виникнення: а) відносини у сфері виконавчої влади; б) відносини у сфері функціонування державних утворень, що знаходяться за межами виконавчої влади; в) відносини у сфері недержавного управління (у місцевому самоврядуванні, у діяльності громадських організацій); 4) за станом взаємної підпорядкованості суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах - адміністративні правовідносини: а) між підпорядкованими суб'єктами, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої влади; б) між непідпорядкованими суб'єктами одного ієрархічного рівня, тобто між власне міністерствами, державними адміністраціями районів або областей тощо; в) між органами виконавчої влади й організаціями, які їм організаційно не підпорядковані (тобто організаційно від них незалежні): приміром, відносини між податковою інспекцією і підприємствами тощо [2, с. 15].

Отже, в науці адміністративного права існує значна кількість критеріїв класифікації адміністративно-правових відносин, кожна з яких має власне значення та визначає свою систему правовідносин. Водночас, беручи за основу класифікації якусь одну підставу, слід врахувати, що кожен із визначених видів адміністративних правовідносин має власну систему підвидів і т.д. У результаті утворюється досить розгалужена взаємообумовлена та взаємопов'язана система адміністративних правовідносин, у якій кожен із видів цих відносин займає своє особливе місце, наділяючи їх конкретним практичним змістом.

Залежно від суб'єктного складу, можна виділити адміністративні правовідносини, одним із обов'язкових суб'єктів яких виступають прокурори різних рівнів.

І. В. Озерський у своїй монографії наводить таку підставу класифікації адміністративно-управлінських правовідносин у діяльності органів прокуратури, як методи, що лежать в основі відповідних правовідносин. На думку автора, управлінські правовідносини за цим критерієм слід поділити на: а) ті, в основі яких лежать адміністративно-командні методи управління (постановка завдань, контроль за їх виконанням, застосування заходів дисциплінарного впливу за виконанням або неналежним виконанням покладених на працівника обов'язків);

б) ті, в основі яких лежать соціально-психологічні (стимулювання - матеріальна, моральна винагорода) методи [3, с. 76]. Слід при цьому зазначити, що розмежування адміністративно-правових відносин за участю органів прокуратури залежно від методу, що лежить у їх основі, можливе як щодо внутрішніх управлінських правовідносин, так і зовнішніх. Звичайно, у зовнішньо-управлінських правовідносинах органи прокуратури переважно застосовують адміністративно - командні методи (або примусові). Однак у деяких випадках, зокрема, коли мова йде про субординаційні та координаційні відносини (міжвідомчі наради, конференції тощо), то в таких правовідносинах використовуються, як правило, методи переконання (соціально-психологічного стимулювання).

В.М. Панов наводить систему класифікації адміністративно-правових відносини, які виникають під час реалізації органами прокуратури правозахисної функції, залежно від трьох основних критеріїв:

1) від сфери управління: внутрішні та зовнішні;

2) від виду управлінської функції, покладеної в основу правовідносин: адміністративні правовідносини планування, координації, організації та нагляду. При цьому деякі науковці, зокрема В.В. Долежан, управлінські відносини за цим критерієм поділяють на: а) правовідносини, що є незв'язаними зі здійсненням прокурорського нагляду, зокрема відносини, які виникають між керівниками, підлеглими ланками прокурорської системи; б) управлінсько-наглядові правовідносини, в яких домінують управлінські елементи; в) наглядово-управлінські правовідносини, в яких переважають наглядові елементи, з них безпосередньо витікають встановлені зміни чи зупинення прокурорсько-наглядових правовідносин [4, с. 121];

3) залежно від змісту: попереджувальні та правовідновлювальні. Одночасно, як зазначає автор, всі ці види відносин можуть належати або до субординаційних, або до координаційних, або до реординаційних, а також вертикальних чи горизонтальних [5, с. 436].

Таким чином, у діяльності прокурорів різних рівнів виникає ціла система адміністративно-правових відносин, які можна класифікувати на види та підвиди в залежності від різних критеріїв. Причому ці критерії можуть перетинатися між собою, утворюючи системи та підсистеми. Будь-яка класифікація повинна мати практичне значення, обумовлене наявністю специфічних ознак тих чи інших видів адміністративних правовідносин, які дозволяють об'єднати їх в окрему групу або вид. Крім цього, слід погодитись з думкою В.М. Панова, який вважає, що визначаючи види адміністративно-правових відносин, які виникають під час реалізації органами прокуратури правозахисної функції, слід виходити із: 1) специфіки змісту цих відносин; 2) особливості мети вступу суб'єктів у ці відносини; 3) практичності застосування; 4) можливості підвищення ефективності реалізації правозахисної функції [5, с. 436]. Особливо слід звернути увагу на те, що, крім практичності, класифікація адміністративних правовідносин має слугувати меті підвищення ефективності реалізації органами прокуратури правозахисної функції, що також є частиною принципу практичності. Також при розробці класифікації більше уваги слід приділити тим критеріям, які пов'язані з особливостями діяльності органів прокуратури. Саме тому, крім визначених вище видів та підвидів адміністративно-управлінських правовідносин у діяльності прокурорів різних рівнів, слід також виділити такі критерії класифікації: 1) залежно від мети та завдань, які реалізуються під час вступу прокурорів в адміністративні правовідносини; 2) залежно від функцій, які при цьому виконуються; 3) залежно від підстав виникнення; 4) залежно від суб'єктів, з якими прокурори вступають в адміністративні правовідносини.

Аналіз Закону «Про прокуратуру» [6], галузевих наказів Генерального прокурора України [7 та ін.] дозволяє виділити такі види адміністративно-управлінських правовідносин залежно від зазначених вище критеріїв класифікації:

1) від мети та завдань:

а) правовідносини з планування діяльності в органах прокуратури (розробка перспективних та поточних планів діяльності органу прокуратури відповідного рівня, планування роботи відділу або підрозділу тощо);

б) правовідносини з організації діяльності (визначення порядку реалізації розроблених планів);

в) правовідносини з приводу упорядкування та узгодження дій прокуратур та прокурорів різних рівнів (розподіл повноважень, визначення відповідальних прокурорів за окремі ділянки роботи тощо);

г) правовідносини з контролю та нагляду за діяльністю органів прокуратури (проведення перевірок у підконтрольних прокуратурах);

д) правовідносини щодо моніторингу та узагальнення діяльності прокуратури (систематизація результатів роботи по окремим напрямам діяльності та в цілому, складання звітів про стан законності в державі та окремих регіонах, вжиті прокурорами заходи, формування статистичної інформації тощо);

2) залежно від функцій, які при цьому виконуються:

а) адміністративні правовідносини, що виникають у ході підготовки, підбору, розстановки кадрів та роботи з кадрами в органах прокуратури;

б) адміністративні правовідносини, що виникають у процесі правозахисної діяльності органів прокуратури, тобто при виконанні їх основних функцій (складання та затвердження посадових інструкцій, розподіл функціональних повноважень тощо);

в) адміністративні правовідносини, що виникають під час взаємодії з іншими органами державної влади, місцевого самоврядування, громадянами, юридичними особами тощо (планування та проведення нарад, конференцій, визначення учасників зі сторони органів прокуратури тощо);

г) адміністративні правовідносини, що виникають під час реалізації прокурорського самоврядування (участь в організації та діяльності органів прокурорського самоврядування, делегування до вищих органів прокурорського самоврядування тощо);

3) залежно від підстав виникнення:

а) ті, що виникають на підставі закону і не потребують додаткового оформлення управлінського акту керівника. До таких можна віднести правовідносини з приводу видачі актів прокурорського реагування при виявленні в діях посадових осіб або фізичних осіб ознак правопорушення; реалізації управлінських повноважень керівником прокуратури або відділу тощо. Вступ прокурора в правовідносини в такому випадку зумовлений розробленою посадовою інструкцією;

б) ті, що потребують видачі управлінсько-розпорядчого акту керівника. До цих правовідносин належать більшість управлінських правовідносин, що виникають у діяльності прокурорів різних рівнів;

4) залежно від суб'єктів, з якими прокурори вступають в адміністративні правовідносини:

а) з прокурорами вищого рівня, в тому числі безпосередніми або вищестоящими керівниками, нижчестоящими або рівнозначними прокурорами;

б) з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування, міжнародними організаціями тощо;

в) з фізичними та юридичними особами;

г) з органами прокурорського самоврядування.

Слід звернути увагу, що окремі види адміністративних правовідносин у цій класифікації перетинаються між собою, входячи в єдину управлінсько-правову сферу. Наприклад, кожний вид адміністративно-правових відносин другої групи (залежно від функцій, які виконуються) можна, у свою чергу, поділити на відносини планування, контролю, організації тощо, а також на ті, що виникають на підставі закону та ті, що потребують додаткового видання розпорядчо-управлінського акту керівника. Таким чином, підстава класифікації залежно від реалізованих функцій може вважатися основною, від якої розгалужуються інші критерії поділу адміністративних правовідносин.

Запропонована класифікація адміністративних правовідносин, що виникає в діяльності прокурорів різних рівнів не є остаточною та довершеною системою досліджуваних правовідносин. Однак вона дозволяє значно глибше поглянути на сутність та значення адміністративних правовідносин не тільки у внутрішній, але і в зовнішній діяльності прокурора, як суб'єкта державно-владних повноважень та як суб'єкта правозахисної діяльності.

Список використаних джерел

адміністративний прокурор правовий

1. Кісіль З.Р. Адміністративне право: навч. посіб. / З.Р. Кісіль, Р.В. Кісіль. - 3-те вид. - К.: Алерта; ЦУЛ, 2011. - 696 с.

2. Адміністративне право Ураїни. Академічний курс: підруч.: У двох томах. - Том 1. Загальна частина / В.Б. Авер'янов, Р.А. Калюжний, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, О.Ф. Андрійко / Ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова). - К.: Вид-во «Юридична думка», 2004. - 584 с.

3. Озерський І.В. Наукові засади організаційно-правового та психологічного забезпечення діяльності органів прокуратури: монографія / І.В. Озерський. - Полтава: Полтав. літератор, 2010. - 488 с.

4. Долежан В.В. Некоторые проблемы повышения эффективности общего надзора прокуратуры / В.В. Долежан // Проблемы правоведения: Республ. междуведом. науч. сборник. - Вып. 50. - К.: Вища школа, 1989. - С. 119-125.

5. Панов В.М. Класифікація адміністративно-правових відносин, які виникають при реалізації органами прокуратури правозахисної функції / В.М. Панов // Форум права. - 2013. - №2. - С. 434-441.

6. Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 №1697-VII // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2015. - №2-3. - Ст. 12.

7. Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України: Наказ Генерального прокурора України від 26 грудня 2011 року №1 гн [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102.

Размещено на Allbest.ru