Місцеве самоврядування: проблеми та шляхи їх вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Місцеве самоврядування: проблеми та шляхи їх вирішення

Д.А. Козак, к.е.н., доцент, Одеський інститут фінансів Місцеве самоврядування: проблеми та шляхи їх вирішення

Анотація

У статті розглядаються стан та проблеми розбудови місцевої влади в сучасних умовах державотворення, висвітлюються недоліки формульного розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів та застосування коригуючих коефіцієнтів фінансового вирівнювання для отримання додаткового фінансового ресурсу окремим територіальним формуванням, запропоновано шляхи вирішення окремих питань на рівні органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, публічні послуги, місцеві бюджети, фінансові ресурси, коефіцієнт вирівнювання.

В статье рассматривается состояние и проблемы развития местной власти в современных условиях государственности, освещаются недостатки формульного расчета объема межбюджетных трансфертов и применения корректирующих коэффициентов финансового выравнивания для получения дополнительного финансового ресурса отдельным территориальным формированием, предложены пути решения отдельных вопросов на уровне органов местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, публичные услуги, местные бюджеты, финансовые ресурсы, коэффициент выравнивания.

Keywords: local government, public services, local governments, financial resources, equalization factor.

Вступ

Постановка проблеми. Місцеве самоврядування як демократичний інститут нашого суспільства дедалі більше впливає на соціально-економічні та політичні процеси в державі, сприяє оптимізації державного управління та децентралізації влади, активізації населення та залученню його до участі в політико-правових процесах, зокрема у вирішенні питань місцевого значення. Проте на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування залишається безліч проблем, які стримують його подальший розвиток.

На жаль, існуюча в Україні система місцевого самоврядування не задовольняє потребам суспільства, правове регулювання та практика місцевого самоврядування не відповідають Європейській хартії місцевого самоврядування, а функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища.

Аналіз досліджень та публікацій з проблеми. Дослідженню теоретичних і практичних аспектів місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні присвячені роботи багатьох вітчизняних науковців, зокрема: Т. Бондарук, П. Ворони, Т. Кравченко, В. Мамонової, С. Михайленко, О. Новікової, О. Скрипнюк, Т. Пухтинського, О. Шишко та інших. Проте, зважаючи на соціально-економічні трансформації, які відбуваються в Україні, багато питань у сфері місцевого самоврядування в процесі реформування бюджетної системи держави, пошуку шляхів зміцнення фінансової бази місцевих органів влади залишаються невирішеними.

Метою статті є дослідження сучасного стану формування і розподілу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування та визначення напрямів реформування місцевого самоврядування в Україні.

Виклад основного матеріалу

Місцеве самоврядування становить інститут, який сформовано на демократичних засадах, створення якого має намір забезпечити певну самостійність адміністративно-територіальних групувань, чим сприяти ефективності державного управління. Проте система місцевого самоврядування, що існує сьогодні в Україні, не відповідає потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування не спрямовано на реалізацію його головного призначення - створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Отже, на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування залишається безліч проблем, які стримують його подальший розвиток. Тому реформа місцевого самоврядування сьогодні є одним із найважливіших завдань розвитку української державності [1].

Хоча в Україні й закладено конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування та прийнято низку базових нормативно-правових актів, які створюють правові та фінансові основи його діяльності, але його розвиток фактично зупинився на рівні територіальних громад - міст обласного значення, оскільки переважна більшість територіальних громад через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку фінансову базу виявилась не спроможною до виконання всіх повноважень місцевого самоврядування.

Більшість територіальних громад у сільських територіях не в змозі виконувати власні повноваження. Дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить більше 70%, 483 територіальні громади на 90% утримуються за рахунок коштів державного бюджету. Значна кількість громад із населенням до 500 чоловік не мають бюджетних установ, які повинні надавати послуги населенню [2].

Наслідком цього є низька якість публічних послуг, що надаються громадянам на місцевому рівні, депопуляція сільського населення, деградація сільських територій і надмірне навантаження на державний бюджет через необхідність фінансувати діяльність органів самоврядування [3].

У сучасний період органи місцевого самоврядування надто залежні від рішень виконавчої влади, зокрема щодо планування послуг, створення мережі соціальних служб, формування та виконання місцевих бюджетів. Водночас така залежність не відповідає обсягам бюджетного фінансування на забезпечення потреб місцевого населення щодо надання публічних послуг. Саме тому одна із цілей реформування місцевого самоврядування - це досягнення високої якості та доступності публічних послуг. Адміністративні, соціальні та комунальні послуги мають ґрунтуватися на потребах мешканців територіальної громади. В рамках реформи має відбутися оцінка сучасного стану надання послуг, проведена їх уніфікація, стандартизація, виходячи із принципу максимальної доступності послуг для їх споживачів.

Для забезпечення доступності та якості публічних послуг має бути проведено оптимальний розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності та децентралізації [4]. Необхідно визначити на законодавчому рівні їхні права, обов'язки та відповідальність за надання населенню якісних послуг, оскільки саме від потреби людини, члена територіальної громади, через послугу маємо рухатися до повноважень реформованих органів місцевого самоврядування.

До набрання чинності Бюджетного кодексу України розрахунки потреб того чи іншого місцевого бюджету здійснювалися з огляду на кількість розташованих на відповідній території установ (лікарень, шкіл, інтернатів, притулків тощо). Нині обсяг видаткових потреб місцевих бюджетів розраховується формульним методом із застосуванням єдиних нормативів видатків у розрахунку на одного жителя (державне управління, охорона здоров'я, культура, фізична культура і спорт), на одного учня (освіта), на одержувача соціальних послуг (соціальний захист і соціальне забезпечення) [5]. Однак, як засвідчила практика, нормативний метод розрахунків не бере до уваги та не забезпечує навіть мінімальної потреби на утримання наявної інфраструктури малочисельної територіальної громади. Це призводить до витрачання власних коштів таких громад на делеговані державою повноваження, що, своєю чергою, обмежує, а іноді й унеможливлює фінансування власних повноважень.

Складним залишається стан справ із фінансовим забезпеченням виконання повноважень органами місцевого самоврядування. Основною фінансовою базою місцевих органів влади є місцеві бюджети. їх варто розглядати як важливу частину всієї бюджетної системи. Але стан справ з наявними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів не дозволяє органам місцевого самоврядування самостійно (без державної підтримки) утримувати комунальні бюджетні установи, житлово-комунальне господарство, реалізувати місцеві соціальні програми [6, с. 84].

У ході бюджетної реформи 2001 року, далі 2010 року було запроваджено формулу розподілу міжбюджетних трансфертів з метою запровадження єдиної методології функціонування системи фінансового вирівнювання. Для місцевих бюджетів, кошти яких передаються до державного бюджету, використовують коефіцієнт вирівнювання, який застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до державного бюджету, та коливається в діапазоні від 0,6 до 1 [5].

Методологія формульного розрахунку містить елемент стимулювання місцевих органів влади до нарощування доходної бази, виконання доходів першого кошику (доходи, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) за остання три звітні періоди, який реалізується через коефіцієнт вирівнювання. Результатом застосування цього елемента є додатковий фінансовий ресурс, який залишається в розпорядженні конкретного місцевого бюджету у випадку перевищення планових доходів над плановими видатками місцевого бюджету. Напрями використання цього ресурсу визначаються місцевими органами влади самостійно та спрямовуються на соціально-економічний розвиток громад.

Приміром, по місту Южне Одеської області за період 2010-2014 роки обсяг коштів, що згідно з розрахунками Міністерства фінансів України передається з бюджету міста Южне до державного бюджету України, становить 162 550,6 тис. грн., у тому числі: в 2010 році - 20 626,8 тис. грн., в 2011 році - 27 566,5 тис. грн.; у 2012 році - 32 424,6 тис. грн.; у 2013 році - 34 982,7 тис. грн.; у 2014 році - 46 950,0 тис. грн. [7]. При цьому нормативи відрахувань з бюджету м. Южне до державного бюджету становили 38,6%, 37,6%, 47,9%, 45,7% та 52,7% відповідно. Тобто місто щорічно збільшує доходи, що враховуються при визначені міжбюджетних трансфертів, та відповідно обсяг коштів, які передаються до державного бюджету (табл. 1).

Застосування коефіцієнта вирівнювання дає можливість залишати місцевим органам влади додатковий фінансовий ресурс, але він діє в обернено пропорційному напрямі: чим більше доходи переважають над видатками міста, тим вищій коефіцієнт вирівнювання, завдання якого наповнювати державний бюджет країни. Тоді як майже максимальне значення коефіцієнта з роками тільки зменшує можливість залишити в місті власні доходи у вигляді додаткового ресурсу.

В Одеській області з 33 адміністративно-територіальних одиниць лише міста Одеса, Южне та Іллічівськ є донорами державного бюджету. Проте промислові та аграрні можливості, рекреаційна та портова складові регіону свідчать про потужний економічний потенціал розвитку Одеської області.

За даними Державної казначейської служби Одеської області, фінансові ресурси, які збираються до зведеного бюджету Одеської області, розподіляються між державним бюджетом України та місцевими бюджетами області у порядку, наданому в табл. 2. Важливим є те, що після вилучення левової частини фінансових ресурсів Одеської області до державного бюджету, частка коштів повертається до бюджету області у вигляді субвенцій і дотацій з державного бюджету.

місцевий самоврядування міжбюджетний трансферт

Таблиця 1. Динаміка надання додаткового фінансового ресурсу місту Южне [7]

Таблиця 2. Розподіл фінансових ресурсів зведеного бюджету Одеської області [7, 8], млн. грн.

Факт за 2014 рік

? Кошти, які область віддає до державного бюджету

? Залишається в області

? Субвенції і дотації з державного бюджету

Розподіл фінансових ресурсів Одеської області за 2014 рік, млн. грн.

Аналіз даних табл. 2 показує, що Одеська область є донором та щорічно близько 60% фінансового ресурсу, зібраного зі своєї території, передає до державного бюджету. Незважаючи на це, в останні роки збільшилися темпи зростання трансфертів з державного бюджету. Якщо в 2010 році з державного бюджету було надано 3,8 млрд. грн. дотацій і субсидій Одеській області, то в 2014 році ця сума зросла до 6,8 млрд. грн., або в 1,8 раза, та становила 55,0% доходів зведеного бюджету Одеської області. Це означає, що Одеська область, незважаючи на те, що вона є донором та перераховує близько 2/3 своїх фінансових ресурсів до державного бюджету, в кінцевому підсумку виявляється реципієнтом, оскільки отримує з державного бюджету трансферти, які становлять більш 50% коштів, які область залишає собі (див. рис.).

Таким чином, із введенням у дію оновленого Бюджетного кодексу України органи місцевого самоврядування не відчули істотних позитивних зрушень у формуванні своєї доходної бази, крім того, більшість проблем залишаються не тільки не вирішеними, а ще більш поглибилися.

Серед основних проблем, які негативно впливають на ефективність формування власних фінансових ресурсів, варто виокремити такі: недосконалість формульного розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів; відсутність стимулюючого ефекту від застосування коефіцієнта вирівнювання; наявність асиметрії в економічному та соціальному розвитку регіонів; значні похибки у розрахунках коригуючи коефіцієнтів фінансових нормативів бюджетної забезпеченості у зв'язку з неможливістю точно визначити чисельність населення місцевого групування; недосконалість регіональної бюджетної політики, спрямованої на підвищення власної доходної бази тощо.

Як зазначають науковці, найактульнішими питаннями, які потребують негайного вирішення на рівні органів місцевого самоврядування, є: посилення децентралізації, що повинно сприяти становленню горизонтального фінансового вирівнювання, посиленню суспільного контролю за цільовим використанням обмежених бюджетних ресурсів та забезпеченню збалансованості місцевих бюджетів; збільшення власної дохідної бази органів місцевого самоврядування для створення передумов для розвитку адміністративно-територіальних одиниць і задоволення потреб населення відповідних територіальних формувань; чіткий розподіл повноважень між органами влади на здійснення видатків та відповідальності місцевих органів влади перед населенням за вирішення питань, віднесених законом до їх компетенції; розроблення механізму стимулювання до нарощування власної дохідної бази місцевих органів влади та забезпечення ефективності розподілу видаткових повноважень між рівнями державної і місцевої влади [9, с. 129].

Слід зазначити, що основна відповідальність за вирішення ресурсних проблем місцевого самоврядування, безумовно, лежить на державі. Однак це не звільняє місцеве самоврядування від їх вирішення, адже саме воно може й повинно вирішувати питання місцевого значення власними силами. У цій ситуації особливого значення набуває залучення ресурсного потенціалу громад до вирішення питань життєдіяльності й розвитку території, використання комплексу соціальних та організаційних ресурсів. Але для залучення ресурсів необхідною умовою є активна практична участь населення в місцевому самоврядування не тільки через форми, які пропонують виборче законодавство, а й шляхом безпосередньої участі в реалізації конкретних проектів вирішення проблем розвитку і життєдіяльності територій.

Висновки

Органи місцевого самоврядування виконують роль провідника державної бюджетної політики на місцях. За рахунок місцевих бюджетів здійснюється утримання установ соціально-культурного призначення та надання соціальної допомоги найбільш незахищеним верствам населення. З кожним роком в Україні обсяг міжбюджетних трансфертів зростає, що посилює залежність органів місцевого самоврядування від центральних органів влади. Тому гостро постає питання про проведення реформи місцевого самоврядування, яка повинна забезпечити делегування повноважень із центру регіонам, проведення децентралізації, збільшення власних джерел фінансових надходжень місцевих бюджетів.

Головне завдання держави треба вбачати у системній модернізації економіки, яка призведе до якісної перебудови місцевого самоврядування. Якби кожна область України цілеспрямовано розбудовувала саме той потенціал, який притаманний її місцевості, тоді гострий дефіцит місцевих бюджетів та життєво необхідна дотаційність зокрема не будуть ставати на заваді становленню ефективного місцевого самоврядування, оскільки фінансова незалежність територіальних громад позбавляє бюджетну систему держави фінансувати одні бюджети за рахунок інших. Такий баланс зменшуватиме навантаження на державний бюджет, що, своєю чергою, призведе до нарощування стимулу та самостійності місцевих бюджетів, бо найкращий стимул - це власний розвиток.

Список використаних джерел

1. Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні Режим доступу: http://civil-rada.in.ua/?p=477

2. Кравченко Т.А. Реформування системи місцевого самоврядування в контексті адміністративно-територіальної реформи: теоретичні та прагматичні питання» / Т.А. Кравченко // [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Dtr_ du/2012_1 /

3. Новікова О. Основні напрями реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні / О. Новікова // [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://archive.nbuv.gov. ua/portal/soc_gum/Dums/2012_1/12nooovu.pdf

4. Скрипнюк О.В. Стратегія реформування місцевого самоврядування в Україні: організаційно-правові та інші соціальні аспекти / О.В. Скрипнюк // [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http:// archive.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Ppip/2010_9/Skripnuk.pdf

5. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року №2456-VI / Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/2456-17

6. Шишко О.В. Методологія застосування індексів при розрахунку коефіцієнта вирівнювання / О.В. Шишко // Наукові праці НДФІ. - 2008. - №3. - С. 81-91.

7. Звіти Головного управління Державної казначейської служби України у Одеській області / [Електрон. ресурс] - Режим доступу: http://treasury.gov.ua

8. Звіти департаменту фінансів про виконання зведеного бюджету Одеської області / [Електрон. ресурс] - Режим доступу: http://gfu. odessa.gov.ua/pokazniki-byudzhetu/stan-vikonannya

Михайленко С., Зубріліна В. Вплив новацій Бюджетного кодексу України на формування доходів місцевих бюджетів / С. Михайленко, В. Зубріліна // Світ фінансів. - 2014. - Вип. 1. - С. 124-130.

Размещено на Allbest.ru