Організаційно-правові засади реформування системи цивільного захисту України у контексті зміни безпекової парадигми

ORGANIZATIONAL PRINCIPLES FOR REFORMATION OF CIVIL PROTECTION IN UKRAINE IN THE CONTEXT OF CHANGING SECURITY PARADIGM

This article explores areas for reformation of civil protection in Ukraine, proves advisability of separation of functions of civil defense and civil protection and the need for appropriate transformation of public administration model in the field of environmental and technical safety. After analyzing the most efficient European models of civil defense and civil protection the priorities for organizational and legal support of reformative processes in the security sector were set up. Also fundamental conclusions, which lie in the fact that in order to fill gaps in legislation, improve the efficiency of security and defense sector and considering the need to ensure the readiness of civil protection and civil defense to actions under the existence of a real foreign and domestic military-terrorist threat, We offer to differentiate implementation of civil protection and civil defense. Herewith, functions of coordination of civil protection and fire safety must implement Ministry of Internal Affairs of Ukraine (in the long term seems appropriate to establish an independent Ministry of Civil Protection); and implementation of tasks in the field of civil defense should be carried out by the Ministry of Defense. Overall coordination of the civil protection and civil defense systems can be carried out by the National Security and Defense Council, and the general management by the Prime Minister of Ukraine. Key words: civil defense, civil protection, natural security, technogenic safety, emergency, civil defense system.

Актуальність теми. Закінчення періоду «холодної війни» внаслідок розпаду світової системи соціалістичної «співдружності» не стало підставою для зникнення воєн у світі. Нажаль, нова епоха співіснування стала ще менш передбачуваною. Такі фактори, як зростання терористичної загрози, високий рівень техногенного навантаження, різка зміна клімату та поява нових епідемій, кинули людству абсолютно нові виклики і поставили його під пряму загрозу самознищення. Сьогодні, коли з'явилися реальні підстави до відродження «холодної війни» з огляду на події на сході України, а також з огляду на щораз частіші проявлення різних стихійних лих та техногенних катастроф, світова спільнота має переосмислити підходи до забезпечення суспільної безпеки, але й знайти нові механізми протидії низці нових загроз, які мають щораз більш диверсифікований характер зі щораз менше передбачуваними наслідками.

Серед найбільших загроз сьогодення для людства є безперечно епідемія Ебола та третя світова війна, яку провокує самопроголошена "Ісламська Держава" через здійснення нею воєнних терористичних акцій. Крім того, спровокований зовнішніми силами воєнний конфлікт в Україні -- це теж один з ризиків, який може мати катастрофічні наслідки не лише для України, але й для країн ЄС та Європи загалом. Варто звернути увагу на те, що всі загрози, як і нова потенційна «холодна» чи третя світова війна або кліматичні і погодні феномени, мають як безпосередній воєнний так і цивільний характер, які однак піддаються ліквідаціям як військовими так і цивільними засобами.

Варто відзначити, що ефективна протидія викликам у сфері природно-техногенної безпеки, у тому числі техногенному та ядерному тероризму, вимагає наразі зміни безпекової парадигми та реформування системи цивільного захисту з урахуванням принципової зміни характеру загроз.

Аналіз останніх публікацій за темою дослідження. Дослідженню проблематики правового регулювання забезпечення природно-техногенної безпеки увагу приділяли у своїх працях такі вітчизняні науковці, як Ю.Ю. Азаров, А.В. Басов, А.І. Берлач, С.С. Засунько, В.К. Колпаков, С.Ф. Константінов, О.В. Копан, С.О. Кузніченко, О.В. Кузьменко, О.П. Рябченко, Л.А. Жукова, О.О. Труш, А.Г. Чубенко та інші. В той же, відчувається гострий дефіцит спеціальних правничих досліджень, присвячених питанням оптимізації механізму публічного адміністрування у сфері захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій природно-техногенного характеру, що обумовлює необхідність здійснення активного наукового пошуку у цьому напряму.

Мета статті є теоретико-правовий аналіз питань реформування системи цивільного захисту та формування нової моделі забезпечення природно-техногенної безпеки в Україні, розробка на цій основі пропозицій до законодавства. безпека цивільний захист воєнний

Виклад основного матеріалу. Незалежно від того, як ми будемо називати події на сході України - антитерористична операція, «гібридна війна» або якось інакше - в будь-якому разі ми бачимо щоденні випадки загибелі та поранення багатьох людей, руйнацію інфраструктури, порушення нормальних умов життєдіяльності сотен тисяч людей, зростання у геометричній прогресії ризиків виникнення техногенних катастроф наднаціонального масштабу. З огляду на це, в умовах сучасної нестабільності, яка породжує комплекс небезпек, загроз і викликів для національної безпеки України, об'єктивно посилюється роль держави у справі їх виявлення, прогнозування й нейтралізації. Нажаль, сектор безпеки та оборони України зараз не завжди має можливість оперативно та адекватно реагувати на ситуацію, яка склалася у сфері військо-політичної та природно-техногенної безпеки (гібридна війна, сепаратизм, техногенний тероризм тощо).

Окремі складові сектору безпеки, зокрема, Міністерство оборони України, Держана служба надзвичайних ситуацій (ДСНС), Служба безпеки України (СБУ), Міністерство закордонних справ (МЗС), Міністерство охорони здоров'я (МОЗ) нині мають певні структури реагування та моніторингу: Ситуаційний центр Головного командного пункту збройних сил України, Ситуаційний центр ДСНС, Антитерористичний центр СБУ (координація органів виконавчої влади з попередження та припинення терористичних актів) тощо, проте координація їх дій та ресурсів викликає багато запитань.

Щоб ефективно протистояти існуючим загрозам та ризикам, Україна, як і всі інші країни ЄС, повинна негайно провести структурну реформу сектору безпеки, поділивши його на цивільну оборону (ЦО), яка є виключною компетенцією міністерства оборони та на цивільний захист (ЦЗ), який є виключною компетенцією Державної служби надзвичайних ситуацій (ДСНС) та на громадську безпеку (ГБ) з докорінним реформуванням МВС та його демілітаризації.

Після реформи сектору безпеки та оборони значення систем ЦЗ та ЦО лише зростатиме, адже щораз нові виклики, які постають перед Україною, стимулюватимуть в них винахідливість та сприятимуть їх постійній готовності до дій у чітких сферах їх природного призначення, так як це є у країнах ЄС, країною-членом якого, Україна має намір стати. При цьому рівень розвитку обох державних систем сприятиме і їх цивілізованості разом з їх значними можливостями, дасть змогу протидіяти багатьом небезпекам і навіть загрозам природного характеру, оскільки належне і вчасне виконання запобіжних заходів у тій чи іншій сфері, сприяє значному заощадженню державних коштів і забезпечує спроможність своєчасно й ефективно реагувати на високі темпи розвитку техногенної сфери, посилення соціальних протиріч, зростання споживання й залежності від техногенної інфраструктури, що, у свою чергу часто стає причиною аварій чи катастроф.

Зрозуміло, що для того, щоб обидві структури ефективно працювали у таких умовах, необхідний системний підхід, який передбачає врахування зв'язків і взаємозв'язків явищ і процесів, вжиття дієвих заходів одночасно у відповідності до вже існуючих проблемних ситуацій і проблем загалом. Саме це є необхідністю для створення в Україні двох окремих потужних державних систем.

Міністерство надзвичайних ситуацій України було створене для ліквідації надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Місія такої структури є дуже обмеженою і тому потребує докорінної реформи. У 2004 році був прийнятий закон «Про правові засади цивільного захисту», який фактично поєднав у собі ЦО і ЦЗ. Іншою великою помилкою України, став один з документів, що був покладений у правову основу цивільного захисту згідно статті 2 Закону України «Про Цивільну оборону України». Таким чином, термін «цивільна оборона», який є присутнім у багатьох законодавчих актах України та є загальноприйнятим у світовій практиці, був замінений терміном «цивільний захист», що спотворило суть і ЦО і ЦЗ, їх механізми, розподіл завдань, сфер діяльності та партикулярні відмінності. Визначення терміну «цивільний захист», яке міститься у чинному Кодексі цивільного захисту України, нажаль також є недостатньо конкретним, що ускладнює реалізацію функції цивільного захисту на практиці.

Крім того, складається ситуація, коли чинним законодавством не визначено головний суб'єкт управління ні Воєнною організацією держави, ні сектором безпеки. Наслідком такої законодавчої невизначеності можна вважати фактично різновекторні процеси реформування системи цивільного захисту та забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

Визнаючи необхідність та доцільність реформування управління у сфері надзвичайних ситуацій, маємо відзначити, що в Україні протягом останнього десятиріччя відбувалося формування системи цивільного захисту, яка ґрунтується на невійськових формуваннях, що наблизило її до європейських моделей. Всі ці кроки були спрямовані на перетворення системи цивільної оборони, розрахованої на дії в умовах надзвичайних ситуацій військового характеру на систему захисту населення і територій від загроз невійськового характеру. Але побудована таким чином система виявилася нездатною ефективно вирішувати завдання в умовах проведення широкомасштабної антитерористичної операції та військової агресії.

Як слушно відзначають зарубіжні фахівці, фундаментальна різниця між ЦО і ЦЗ полягає в тому, що ЦО -- це військова структура, натомість ЦЗ -- це цивільна структура, яка не має нічого спільного з міліарною. ЦЗ на відміну від ЦО має виключно цивільний характер, а її державні функціонери і волонтери не повинні мати військових звань. ЦЗ по своїй природі є цивільною структурою і є наявним, як і ЦО, у всіх країнах ЄС та світу.

Цивільний захист можна і необхідно розглядати лише як національну систему чи службу, тобто це мережа зв'язків та взаємодії між різними державними та приватними суб'єктами, функція яких полягає у моніторингу і прогнозуванні НС, запобіганні НС, ліквідації НС у мирний час чи під час війни та у відновленні нормальних умов життя населення відразу після завершення її основного емергентного періоду. ЦЗ -- це допомога людям у їх щоденних потребах, нагляд та захист навколишнього середовища, моніторинг клімату та змін у природі, здатність передбачати стихійні лиха і вчасно їм запобігати, це запобіжні та рятівні заходи перед або під час різних надзвичайних ситуацій чи під час війни, які виконують пожежники, спеціалізовані рятівники-волонтери ЦЗ, медики та парамедики-волонтери під координацією держфункціонерів системи цивільного захисту.

Коли мова йде про роль ЦЗ під час бойових дій, то вона спрямована виключно на захист життя громадян, надання біженцям або/та переселенцям всебічної допомоги у спеціальних організованих наметових містечках чи бомбосховищах, які є обладнані всім найнеобхіднішим, забезпечення їх харчами, одягом, засобами першої необхідності, тощо. Що стосується терміну «захист населення від уражень», то мова йде про захист населення від зброї або інших засобів противника. Натомість збройний захист від небезпек та від противника, що безпосередньо пов'язані з веденням воєнних дій, відповідно до світової практики покладений виключно на Цивільну Оборону.

Світова практика, яка знаходить свою практичну реалізацію у Європейській Службі Цивільного Захисту - ЄСЦЗ (European Civil Protection), а також, для прикладу, у Національній Службі Цивільного Захисту Італії (Servizio Nazionale della Protezione Civile), яка, визнана найефективнішою у ЄС та світі, підтверджує, що ЦЗ є і повинен бути виключно системою, яка включає в собі такі структури: державні інституції (на місцях головнокомандуючим ЦЗ є мер населеного пункту), науково-дослідницькі заклади, Інститут Геофізики та Вулканології, Національну Службу Охорони Здоров'я, органи правопорядку (державна, фінансова, пенітенціарна та муніципальна поліція), Комунальні Служби, Національна Пожежна Служба, Збройні Сили та Волонтаріат ЦЗ (останній складається зі спеціалізованих за різними галузями волонтерських асоціацій ЦЗ). Всі ці структури є оперативними структурами єдиної системи ЦЗ Італії, яка є механізмом поширення культури безпеки серед суспільства та є спроможною виконувати найрізноманітніші превентивні (запобіжні) і рятівні заходи.

Аналіз відмінності ЦО від ЦЗ доцільно здійснювати з урахуванням змісту норм міжнародного гуманітарного права, які чітко розрізняють діяльність військової оборони від діяльності поліції і ЦЗ у воєнний час, приділяючи особливу увагу саме поліцейським силам та функціонерам цивільного захисту в ході збройного конфлікту. Відповідно до цих норм, цивільну оборону, на відміну від цивільного захисту, слід розглядати як компонент (складник) національної оборони, який доповнює військовий захист населення не тільки в області планування та організації матеріальних, економічних, моральних чи фінансових ресурсів нації, які є необхідними для ведення оборонних військових дій, але й в області залучення населення у альтернативні форми захисту своєї країни через здійснення конкретних гуманітарних заходів.

Що стосується цивільного захисту, то його потрібно розглядати виключно як Національну службу захисту населення, яка є саме тим інструментом, що забезпечує населенню захист від будь- якого типу емергентних подій, які можу завдати йому шкоди. Саме тому якісна ЦО є немислимою без НСЦЗ, оскільки саме до компетенції НСЦЗ належить прогнозування і запобігання різних ризиків та виконання рятівних заходів як у мирний час так і під час збройних конфліктів, з особливим дотриманням норм міжнародного гуманітарного права. При цьому, однак, слід виключити з ЦО всі повсякденні дії держави по відношенню до населення у мирний час. Незмінними, однак, під час збройного конфлікту, залишаються діяльність поліції, правосуддя та основних комунальних служб.

Фактично, окремі норми законодавства України у сфері цивільного захисту не відповідають європейським стандартам та заважають інтеграції у структури ЄС чи в ту ж саму Європейську систему цивільного захисту. Термін «цивільна оборона», як вид спеціальної діяльності під час війни, був замінений терміном «цивільний захист», незважаючи на те, що у світовій практиці та юриспруденції існують і ЦЗ (Civil Protection) і ЦО (Civil Defence). Тому, оскільки Україна обрала шлях євроінтеграції, то повинна провести структуральні системні реформи, і особливо у сфері безпеки4 5.

Для України критичними виявилися неефективність системи підтримки державних рішень взагалі і нерозвиненість інформаційної інфраструктури, зокрема, відсутність надійної системи статистики, розгалуженої системи поширення нормативно-правової інформації, дефіцит фахівців аналітичних структур в органах державного управління. Однак наслідок один - неефективна система управління в цілому. Особливої ваги це набуває у контексті організації управління у кризових і надзвичайних ситуаціях. При цьому значно зростає складність задач управління, які потрібно вирішувати в умовах високої невизначеності розвитку ситуації, нестачі достовірної інформації і наявності недостовірної інформації, яка поширюється засобами масової інформації. Звичайно, це потребує методик, програм і технічних засобів систем управління, насамперед в інтересах підвищення оперативності прийняття рішень, їх ефективності і контролю виконання. Складність вирішення цих завдань пов'язана з необхідністю координації та інтеграції діяльності широкого кола найрізноманітніших структур. Така робота має органічно вписуватися в єдину систему аналітичного забезпечення органів державної влади, бути скоординованою в рамках діяльності єдиної державної системи запобігання та реагування на аварії, катастрофи й інші надзвичайні ситуації. Таке завдання може вирішувати Центр управління кризовими ситуаціями, а його підпорядкованість - справа окремої дискусії. Це може бути як Президент України, так і РНБО України чи Кабінет Міністрів України.

Здійснюючи реформу сектору безпеки і оборони, Україна планує перетворення МВС на цивільний орган європейського зразка, одним з задань якого є формування державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до Положення про ДСНС, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013, координацію діяльності ДСНС України, як центрального органу виконавчої влади, було передбачено здійснювати через Міністра оборони України. При цьому, рішення щодо доцільності такої координації діяльності ДСНС України обґрунтовувалось тим, що до ліквідації наслідків НС щорічно залучалися техніка і особовий склад Міністерства оборони України.

Постановою Кабінету міністрів України від 25 квітня 2014 р. № 120 «Питання спрямування та координації діяльності Державної служби з надзвичайних ситуацій» було передбачено, що діяльність ДСНС спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ.

Виходячи з того, що ДСНС України забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ЦЗ та здійснює безпосереднє керівництво діяльністю ЄДСЦЗ (при цьому, як ми відзначали вище, до складу функціональної підсистеми ЄДСЦЗ входять і Міністерство оборони України, і Міністерство внутрішніх справ України), видається не зовсім логічною координація Кабінетом міністрів України діяльності ДСНС України, як центрального органу виконавчої влади, через інші центральні органи виконавчої влади, діяльність яких в межах функціонування ЄДСЦЗ, виходячи із вимог законодавства, повинна координуватися ДСНС.

Висновки

З метою усунення прогалин у законодавстві, підвищення ефективності функціонування сектору безпеки та оборони та з урахуванням необхідності забезпечити готовність системи цивільного захисту та цивільної оборони до дій умовах існування реальної зовнішньої та внутрішньої військово-терористичної загрози, пропонуємо розмежувати реалізацію функції цивільного захисту та цивільної оборони. При цьому функції координації забезпечення цивільного захисту та пожежної безпеки має здійснювати МВС України (у перспективі доцільним видається створення самостійного Міністерства цивільного захисту), а реалізація завдань у сфері цивільної оборони повинна здійснюватися Міністерством оборони. Загальна координація функціонування систем цивільного захисту та цивільної оборони може здійснюватися Радою національної безпеки та оборони, а загальне керівництво - Прем'єр-міністром України.

Література

1. Міжнародна конференція з питань реформування системи управління сектором безпеки в умовах розгортання кризових ситуацій. <http://www.niisp.org.ua/defau~45.php>.

2. Яка різниця між цивільною обороною та цивільним захистом. <http://italawguide.at.ua/news/jaka_riznytsja_mizh_tsyvilnoju_oboronoju_ta_tsyvilnym_zakhystom/2014-05-01-847>.

3. Семенченко, А.І. (2008). Ефективність державного управління у сфері забезпечення національної безпеки: проблеми та підхід до їх розв'язання. Наука і оборона, 1, 13-19.

4. Чому Україні потрібне Міністерство цивільного захисту, а не гібрид МНС? <http://italawguide.at.ua/news/chomu_ukrajini_potribne_ministerstvo_tsyvilnogo_zakhystu_a_ne_gibryd_mns/2014-10-10-899>.

5. Міжнародна конференція з питань реформування системи управління сектором безпеки в умовах розгортання кризових ситуацій. <http://www.niisp.org.ua/defau~45.php>.

6. Розпорядження про питання реформування органів внутрішніх справ України 2014 (РКМУ). Офіційний вісник України офіційне видання, 96, 34, ст. 767.

Размещено на Allbest.ru