Субъект избирательного права Российской Федерации: конституционно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУБЪЕКТ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

БИКТАГИРОВ Раиф Терентьевич

Москва, 2010

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН, заслуженный деятель науки Российской Федерации Мальцев Геннадий Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор заслуженный деятель науки Российской Федерации Страшун Борис Александрович,

доктор юридических наук Заславский Сергей Евгеньевич,

доктор юридических наук Иванченко Александр Владимирович.

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждения высшего профессионального образования «Казанский государственный университет им. В.И.Ульянова-Ленина», юридический факультетЗащита состоится 20 мая 2010 года в 14-00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2297.

Автореферат о защите диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук отправлен в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки для размещения на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет (http:vak.ed.gov.ru) «17» февраля 2010 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@obrnadzor.gov.ru.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан «___» апреля 2010 года.

Ученый секретарь

диссертационного Совета Е.Ю. Догадайло

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Неотъемлемой частью реформ, осуществляемых в современной России, являются преобразования в сфере избирательного права и процесса. Усилиями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представителей политической и правовой науки за последние 10-15 лет создана современная, в целом соответствующая международным избирательным стандартам, избирательная система, в том числе организационный механизм выборов органов публичной власти на всех трех уровнях: Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальном, а институт выборов сегодня регулируют несколько сотен законов и подзаконных актов.

Новым законодательством существенно расширен круг субъектов избирательного права за счет наделения избирательной правосубъектностью новых лиц и социальных образований. Субъект права является одной из базовых категорий как общей теории права и государства, так и отраслевых юридических наук. Правосубъектность образует предпосылку реализации правовых норм, поскольку субъект права выступает носителем предметно-практической волевой юридической деятельности.

Подводя итоги многогранной работы и определяя задачи по дальнейшему развитию народовластия, совершенствованию политической системы и институтов гражданского общества, Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года подчеркнул: «Сегодня мы можем сказать: многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась. Она стала стабильно функционирующим, общенациональным политическим институтом, важнейшим инструментом, обеспечивающим фундаментальные права и свободы нашего народа, в том числе и его исключительное право на власть. Политические партии прошли… испытание временем. Они окрепли в борьбе за голоса избирателей, завоевали их доверие, стали по-настоящему массовыми… Их программы отражают весь спектр существующих в обществе политических взглядов. В то же время многие аспекты политической жизни подвергаются общественной критике. Отмечаются проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры, дефицит глубоко проработанных альтернативных предложений по конкретным вопросам социально-экономического развития» Российская газета. 2009. 13 ноября..

В свете задач формирования правового государства и гражданского общества в Российской Федерации, перехода к реальной многопартийности и к режиму суверенной демократии, развития активности правообладателей по реализации принадлежащих им субъективных прав и исполнения юридических обязанностей, повышения их ответственности за правонарушение, теоретическое исследование проблем правосубъектности и ее реализации в правоотношениях приобретает актуальность для всех отраслей российского права и, прежде всего, для отраслей, регулирующих публичные правоотношения.

Актуальность исследования проблемы субъектов избирательного права для формирующейся науки избирательного права и практики конкурентных выборов органов публичной власти обусловлена рядом факторов, важнейшими из которых являются:

- значительный потенциал выборных институтов власти в развитии представительной демократии и управлении государственными и муниципальными делами, опирающихся непосредственно на волю и доверие народа (избирательного корпуса);

- отсутствие целостной теории, отражающей различные элементы содержания субъектов избирательного права как юридической категории;

- существенное изменение состава и расширение круга субъектов избирательного права современным законодательством о выборах, которые нуждаются в научном осмыслении их правовой природы, компетенции и порядка деятельности;

- возрастающая роль субъектов права в реализации материальных и процессуальных норм конституционного и избирательного права;

- фрагментарность (неполнота) правового регулирования действующим законодательством правового статуса отдельных субъектов избирательного права, что порождает на практике правовую неопределенность и в известной мере сковывает их инициативу, участие в избирательных действиях;

- отсутствие достаточно консолидированных, устоявшихся взглядов ученых и организаторов выборов на трактовку целого ряда вопросов, связанных с классификацией субъектов избирательного права: перечнем их видов, разграничением понятий «субъект избирательного права» и «субъект избирательного процесса», стадиями реализации их правосубъектности в рамках избирательного процесса и др.

Научная и практическая значимость формирования и утверждения целостной, разносторонне аргументированной концепции субъекта избирательного права как базовой категории данной отрасли (подотрасли) права является важнейшей предпосылкой реализации принадлежащей народу учредительной власти, совершенствования механизма правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с назначением, подготовкой, проведением и определением результатов выборов органов публичной властиё должностных лиц и их легитимацией.

Методологический характер категории «субъект избирательного права» предполагает комплексный подход к изучению этого феномена, сочетающий как общетеоретический анализ, так и научное обобщение богатого опыта реализации субъектами избирательного права принадлежащих им полномочий и юридических обязанностей. Диссертация представляет собой попытку создания современной целостной концепции субъекта избирательного права Российской Федерации на базе достижений общей теории права, науки конституционного права и отраслевых юридических наук.

Состояние научной разработанности проблемы. Субъекты избирательного права не были предметом самостоятельного научного исследования. Однако теория субъекта права всегда привлекала внимание ученых, работающих как в области общей теории права, так и представителей отраслевых юридических наук, поэтому изучение проблем правосубъектности лиц, участвующих в общественных отношениях, имеет длительную историю и значительные научные результаты.

Общая теория субъекта права разрабатывалась в трудах известных дореволюционных российских ученых-юристов: Н.Н. Алексеева, В.Н. Дурденевского, Н.Л. Дювернуа, К.Д. Кавелина, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, Д.И. Мейера, С.А. Муромцева, Л.И. Петражищкого, И.А. Покровского, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершеневича и других.

В советский период над развитием учения о субъектах права работали М.М. Агарков, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Л.Б. Зусь, С.Ф. Кечекьян, М.И. Кулагин, В.В. Лазарев, В.И. Леушин, Я.И. Магазинер, Н.С. Малеин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, В.С. Основин, В.М. Сырых, Е.А. Флейфиц, Р.О. Халфина, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич, Ц.А. Ямпольская и другие правоведы.

Особенности правосубъектности физических и юридических лиц, иных социальных общностей и социальных образований в различных отраслях права, нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, В.Я. Бойцова, М.М. Бринчука, А.В. Васильева, В.И. Васильеваё Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводинаё В.М. Жуйкова, В.Т. Кабышева, О.Е. Кутафина, И.В. Левакина, О.О. Миронова, С.И. Носова, Б.В. Россинского, А.П. Семитко, Ю.Н. Старилова, А.А. Стремоухова, М.С. Строговича, Е.А. Суханова, К.Ф. Шеремета, В.Ф. Яковлева.

Вопросы юридической ответственности субъектов публичного права рассмотрены в работах Б.Н. Габричидзе, В.А. Виноградова, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейст, В.О. Лучина, Л.С. Мамут, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, в том числе субъектов избирательного права - И.В. Галушко, А.Д. Исхакова, Е.П. Ищенко, Б.И. Кинзягулова, А.А. Фомина и других исследователей.

В новейшее время общие и специальные проблемы правосубъектности исследованы в трудах Л.В. Лавренюка, П.А. Оля, Н.П. Отвагиной, В.В. Комаровой, Л.А. Нудненко, В.В. Хевсакова, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова. Среди современных исследователей глубиной и оригинальностью выдвинутых идей выделяются монографии С.И. Архипова, Ю.А. Тихомирова, посвященные общетеоретическим вопросам субъекта права и исследованию особенностей правовой природы субъектов публичного права.

Разрабатывая вопросы темы, диссертант опирался на научные положения и выводы, содержащиеся в трудах ученых, успешно работающих в области избирательного права: Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, О.В. Дамаскина, Ю.А. Дмитриева, С.Е. Заславского, З.М. Зотовой, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, Б.В. Исраеляна, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, В.М. Колдаева, Е.И. Колюшина, Е.В. Корчиго, К.В. Краснова, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, М.В. Масловской, А.П. Мясникова, А.Е. Постникова, В.В. Пылина, Е.Н. Хрусталева, О.И. Чепунова, С.М. Шапиева.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных избирательному праву и процессу, проблема субъектов избирательного права до сих пор остается недостаточно исследованной областью юридической науки и правоприменителоной практики.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и деятельности субъектов избирательного права Российской Федерации - социальных общностей, социальных образований и индивидов, в связи с реализацией ими конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы публичной власти.

Предметом исследования являются нормы конституционного, избирательного права, а также других отраслей российского права в той мере, в какой они участвуют в регулировании избирательных правоотношений в связи с возникновением и деятельностью субъектов избирательного права, их взаимоотношений в рамках избирательного процесса в Российской Федерации.

Целью диссертационной работы является обоснование концепции субъекта избирательного права как самостоятельной категории, исследование различных типов субъектов избирательного права, выявление общих и особенных черт отдельных видов субъектов, их взаимодействия в рамках избирательного процесса. Цель исследования диссертант видит также в конституционно-правовом анализе норм российского права, регламентирующих статус отдельных видов субъектов избирательного права, проблем реализации их функций и полномочий на различных стадиях избирательного процесса.

В соответствии с объектом, предметом и целью исследования в диссертационном исследовании поставлены следующие задачи:

- рассмотрение понятия, признаков и особенностей субъекта избирательного права как юридической категории в свете общего учения о субъекте права;

- выявление типов субъектов избирательного права и проведение их классификации по различным основаниям;

- определение содержания и юридических свойств категории «субъект избирательного права» с учетом современных достижений общего учения о субъекте права;

- исследование общих черт, присущих всем субъектам избирательного права и специфических черт, свойственных их отдельным видам;

- анализ особенностей правосубъектности, правового статуса, функций и компетенции отдельных видов субъектов избирательного права;

- исследование понятия, принципов и стадий избирательного процесса как основной юридической формы, в рамках которого реализуются функции и полномочия субъектов избирательного права;

- проведение научного анализа существующих точек зрения на стадии избирательного процесса, их классификацию по различным критериям и изложение собственного видения стадий избирательного процесса, основанного на нормах избирательного законодательства, регулирующих этапы избирательной кампании, свободное как от излишне дробной, так и слишком общей его конструкции;

- установление избирательных действий и процедур, в которых участвуют субъекты избирательного права применительно к различным стадиям избирательного процесса;

- формулирование научных положений, выводов, оценок по дальнейшему развитию теории субъекта избирательного права и рекомендаций по правовому регулированию возникновения, институционализации и деятельности правовых субъектов, действующих в сфере избирательных правоотношений.

Теоретическую основу исследования составили научные положения, выводы, оценки, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых в области общей теории права и государства, конституционного, административного, гражданского, избирательного права С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, С.И. Архипова, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, И.Н.Барцица, С.Н. Братуся, В.Я. Бойцова, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Ю.А. Веденеева, М. Дюверже, Г. Еллинга, В.Д. Зорькина, Д.А.Керимова, А.Д.Керимова, С.Ф. Кечекьяна, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, О. Петерссона, М. Прело, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамба, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, Ц.А. Ямпольской, И.С. Яценко. избирательный право процесс субъект

Методологическую основу диссертационной работы составили общенаучные (формально-логический, структурно-функциональный, системный и др.) и частно-научные (исторический, сравнительно-правовой, статистический, правового моделирования) методы анализа государственно-правовых явлений и процессов.

Для изучения правового статуса субъектов избирательного права был использован формально-юридический метод, позволивший, в частности, исследовать взаимодействие субъектов избирательного права на разных стадиях избирательного процесса как организационно-правовой формы реализации их полномочий, выявить и проанализировать особенности правового регулирования статуса различных видов субъектов избирательного права Российской Федерации. Кроме того, данный метод позволил автору вскрыть пробелы и коллизии в правовом регулировании отдельных видов субъектов избирательного права и разработать предложения, направленные на их преодоление.

Диссертант использовал и сравнительно-правовой метод, позволивший охарактеризовать специфику субъектов избирательного права в различных государствах, выявить и обосновать возможность использования опыта нормативного закрепления различных элементов их правового статуса.

Нормативную базу исследования составили конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции (уставы) субъектов РФ), международные правовые акты, устанавливающие международные избирательные стандарты (в том числе Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1965 г., Декларация о критериях свободных и справедливых выборов от 26 марта 1994 г., Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества независимых государств от 7 октября 2002 г., Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад от 18-19 октября 2002 г.), федеральные конституционные законы (в том числе Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05 апреля 2005 г.) «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 24 апреля 2009 г.) «О референдуме Российской Федерации», федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 05 апреля 2009 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (в ред. от 09 февраля 2009 г.) «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 09 февраля 2009 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от 09 февраля 2009 г.) «О политических партиях», Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ (в ред. от 09 февраля 2009 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. Нормативными источниками диссертации явились также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Были также изучены постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.

При исследовании темы автором использованы официальные источники электоральной статистики и судебной практики, изданные ЦИК России по итогам федеральных и региональных избирательных кампаний, проведенных в 1995-2008 годах.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое в юридической науке комплексное конституционно-правовое исследование, посвященное субъектам избирательного права Российской Федерации.

Авторская трактовка системы субъектов избирательного права позволила провести их классификацию, выявить общее и особенное в правовой природе различных субъектов избирательного права Российской Федерации.

Проведенный анализ стадий, содержания и особенностей избирательного процесса, позволил охарактеризовать его как основную организационно-правовую форму реализации субъектами избирательного права своих прав и юридических обязанностей.

Исследованная автором диссертации правовая природа ряда фактически действующих в избирательном процессе субъектов права (российский народ, народы субъектов Российской Федерации, избирательный корпус муниципальных образований, суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий, группы избирателей, сборщики подписей избирателей и некоторые другие) до сих пор не были объектами научных исследований с позиций их избирательной правосубъектности.

Проведенный анализ действующего законодательства и практики избирательных кампаний, позволил автору предложить рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования отдельных видов субъектов избирательного права Российской Федерации, с учетом авторской позиции о стабилизации избирательного и избирательно-процессуального законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны

Субъектом избирательного права как элементом социально-правовой реальности, является лицо, наделенное нормами российского права свойствами правоспособности, дееспособности и деликтоспособности (то есть, правосубъектностью) для участия в правоотношениях, складывающихся в связи с формированием органов публичной власти в Российской Федерации и деятельности по реализации конституционного права граждан избирать и быть избранным, принимающее и осуществляющее вовне правовые решения в рамках избирательного процесса как организационно-правовой формы реализации избирательно-правовых норм.

По мнению диссертанта, встречающиеся в специальной литературе термины «субъект избирательного правоотношения», «субъект избирательного процесса», «участник избирательного процесса» по своему содержанию означают один и тот же феномен - субъект избирательного права, характеризуемый в различных плоскостях данной базовой категории. Статус любого субъекта избирательного права - это потенциальная возможность данного субъекта стать реальным участником избирательного правоотношения, избирательного процесса. Будет ли данная возможность превращена в действительность зависит от его волеизъявления, а также прямого требования закона. Такие термины, как «субъект избирательного процесса», «участник избирательного процесса» по своему содержанию относятся к понятию субъекта избирательного права, которое указывает на динамическое состояние данного субъекта в качестве стороны в избирательном правоотношении, на стадии реализации своей правосубъектности в избирательном процессе.

Изучив механизм реализации правосубъектности в избирательных правоотношениях, диссертант приходит к выводу о том, что «субъект избирательного права» и «субъект избирательного правоотношения» понятия однопорядковые, но не тождественные. Эти понятия соотносятся как парные философские категории общее (субъект права) и отдельное (субъект правоотношения), возможное (субъект права) и действительное (субъект правоотношения).

В результате проведенного исследования автор диссертации констатирует, что в настоящее время не существует ни нормативного, ни устоявшегося научного критерия отнесения того или иного индивида, социального образования к субъектам избирательного права. В этих условиях единственным объективным основанием признания за тем или иным лицом избирательной правосубъектности является характер конкретных норм конституционного, избирательного права, а в ряде случаев и смежных отраслей права, наделяющие его качествами избирательной правосубъектности. На основании оценок норм действующего законодательства на предмет наличия у тех или иных лиц качеств правосубъектности диссертантом определены различные виды субъектов избирательного права.

Подвергнув анализу имеющиеся в специальной литературе классификации субъектов избирательного права по различным основаниям, автор диссертации выдвинул их комплексную классификацию по двум новым критериям: уровню их социальной общности и по признаку юридического значения их участия в избирательном процессе.

По первому критерию предлагается разделить субъекты избирательного права на три типа: 1) социальные общности (объединения); 2) социальные образования; 3) индивидуальные субъекты.

При этом к социальным общностям - субъектам избирательного права диссертант относит российский народ, народы субъектов Российской Федерации, избирателей муниципальных образований, которые представляют собой избирательный корпус (электорат).

Социальные образования представляют собой относительно широкие либо узкие организационно-определенные структуры, являющиеся результатом сознательной субъективной деятельности граждан, которые играют роль инструмента достижения определенных политико-правовых целей коллективами граждан. Социальные образования по отношению к социальным общностям выступают как вторичные, производные субъекты. К социальным образованиям - субъектам избирательного права относятся различные организации, как государственные, так и общественные.

Понятие «индивидуальный субъект» охватывает широкий круг лиц как граждан Российской Федерации, так и в установленных законом случаях иностранных граждан, действующих в избирательном процессе в личном качестве и (или) в качестве представителя другого субъекта избирательного права.

Диссертант предлагает также классификацию субъектов избирательного права по признаку юридического значения их участия в избирательном процессе. По данному критерию субъекты избирательного права разделены на два типа: основные и вспомогательные. При этом, без участия в избирательном процессе основных субъектов невозможна сама избирательная кампания, а участие вспомогательных субъектов в избирательной кампании носит факультативный характер и зависит, как правило, от позиции (решения) основных субъектов избирательного процесса или волеизъявления иных органов (организаций).

Конституционная и избирательная правосубъектность народа базируется на его верховной, учредительной власти, закрепленной в Конституции Российской Федерации (преамбула, статья 3), а также в международных правовых документах (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах, раздел VIII Заключительного акта совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, пункты 7 и 8 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ), в соответствии с которыми все народы имеют право на самоопределение, право свободно устанавливать свой политический статус, самостоятельно выбирать форму Конституции и правления. Воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборовё является основой власти, законности и легитимности любого правительства.

Избирательные правоотношения с участием народа (избирательного корпуса) предполагают наличие особых организационных структур (избирательные комиссии, комиссии референдума), обеспечивающих обобщение и официальное представление результатов волеизъявления народа.

Правосубъектность судов в сфере избирательных отношений, кроме полномочий по разрешению избирательных споров, отмене решений избирательных комиссий, видится в том, что суды выполняют весьма значимую в политико-правовом отношении гарантийную функцию, вынося по заявлениям управомоченных субъектов избирательного права решения, обязывающие надлежащие государственные (муниципальные) органы назначить соответствующие выборы в срок, установленный судебным решением, в случаях, когда последними своевременно не принят акт о назначении выборов. Данные полномочия судов является важнейшей юридической гарантией реализации принципа обязательности и периодичности выборов, регулярного функционирования одной из высших форм непосредственной демократии в Российской Федерации.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 24 июля 2007 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» избирательные правоотношения в целом и избирательные комиссии, в частности, не включил в число объектов, на которые распространяется прокурорский надзор, не внесло достаточную ясность в эту проблему и федеральное законодательство о выборах. Пробелы и противоречия в регулировании надзорных полномочий органов прокуратуры в сфере электоральных отношений, как полагает автор, не отменяют их избирательной провосубъектности. Так, прокурор является субъектом, который вправе возбудить в суде вопрос о принудительном назначении выборов в случаях, когда они не назначены в установленный срок уполномоченным на то государственным, муниципальным органом или соответствующей избирательной комиссией, прокурору предоставлено право обратиться в суд с заявлением на предмет отмены решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов.

Исследовав правовые нормы, регламентирующие избирательный процесс и практику избирательных кампаний, автор пришел к выводу об избирательной правосубъектности организаций, выпускающих средства массовой информации, на том основании, что они в соответствии с требованиями избирательного законодательства вступают в правовые отношения с кандидатами, избирательными объединениями, избирательными комиссиями и другими участниками избирательного процесса, которые влекут юридические последствия для сторон указанных правоотношений. Телерадиокомпании, редакции периодических печатных изданий несут юридическую ответственность за неправомерные действия (бездействие), связанные с их участием в обслуживании избирательной кампании вплоть до приостановления по решению суда выпуска средства массовой информации до окончания избирательной кампании.

По мнению диссертанта, норма права, закрепившая, что политические партии являются единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления в сочетании с введением пропорциональной системы формирования Государственной Думы и смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системы выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований позволила заметно поднять роль политических партий в избирательном процессе.

Вместе с тем, проведенное автором диссертации исследования правоприменительной практики, привело автора к выводу о том, что введение пропорциональной системы выборов депутатов по партийным спискам породило ряд серьезных проблем: ослабление связей депутатов со своими избирателями (депутаты, избранные по партийным спискам, не имеют собственного избирательного округа, а «закрепление» их за определенными субъектами Федерации во многом носит формальный характер и не обеспечивает надежные связи депутатов с регионами, их ответственности перед избирателями); нередко под прикрытием «закрытых» партийных списков депутатами избираются личности, малоподготовленные к выполнению ответственных обязанностей члена законодательного органа, не заинтересованные в правотворческой деятельности; сужение возможности беспартийных граждан реализовать свое пассивное избирательное право (меры, предусмотренные законодательством в качестве гарантий выдвижения и избрания беспартийных граждан в органы государственной власти, представляются малоэффективными, поскольку их реализация всецело зависит от усмотрения отдельных членов и руководящих органов той или иной политической партии).

По мнению диссертанта, необходимо разработать и ввеести дополнительные правовых и организационных гарантии, создающих условия для реализации беспартийными гражданами своего пассивного избирательного права. Так, диссертант считает актуальной задачу обогащения свободного мандата депутата элементами императивного характера. Это, по его мнению, позволило бы нейтрализовать наиболее существенные издержки пропорциональной избирательной системы, введенной новейшим федеральным и региональным законодательством о выборах.

Исследовав нормы избирательного законодательства и практику их применения, диссертант констатирует, что правовая категория «избирательный процесс» является формой реализации гражданами и избирательными объединениями активного и пассивного избирательного права, права народа (избирательного корпуса) на формирование органов государственной и муниципальной власти. Избирательный процесс образует один из центральных институтов избирательного права.

Относительно структурирования избирательного процесса автор диссертации полагает неоправданным как его излишнее дробление на многочисленные стадии, так и слишком общую его конструкцию, не отражающую основные этапы и богатое содержание этого правового феномена. По мнению автора диссертации, на основе анализе и осмыслении норм избирательного законодательства и основных задач, решаемых в ходе избирательной кампании необходимо выделить такие стадии как:

- I стадия: формирование организационно-технологической основы (инфраструктуры) выборов;

- II стадия: выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов;

- III стадия: предвыборная агитация;

- IV стадия: голосование избирателей, подсчет голосов, определение результатов выборов и их опубликование.

Факультативной (возможной при определенных законом обстоятельствах) стадией избирательного процесса является повторное голосование

Рассматривая проблему стабилизации законодательства о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, диссертант исходит из того, что формирование избирательного законодательства, менее подверженного воздействию политических процессов, обусловлено как объективными, так и субъективными факторами.

Диссертант полагает, что с учетом назревших условий для такого рода деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, необходимо осуществить кодификацию норм избирательного законодательства Российской Федерации. Кодификация позволит повысить уровень согласованности и системности материальных и процессуальных норм избирательного права РФ, придаст устойчивость часто меняющемуся законодательству о выборах и избирательным правовым отношениям.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что содержащиеся в диссертации научные положения, оценки и выводы отражают современное состояние и проблемы правового регулирования деятельности субъектов избирательного права, функционирования избирательного процесса в целом и могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о выборах, разработки в ближайшей перспективе проектов соответствующих кодификационных актов, регламентирующих избирательно-правовые отношения, а также в правоприменительной практике избирательных комиссий, в деятельности других субъектов избирательного права.

Материалы диссертации пополняют научные исследования в области конституционного права, избирательного права и процесса. Содержащиеся в диссертационной работе обобщения, предложения, анализ и выводы могут быть применены при изучении теории права и государства, конституционного права, избирательного права, спецкурсов в высших учебных заведениях, в научно-исследовательских проектах. Ее выводы, оценки и рекомендации могут быть использованы как правотворческими, так и правоприменительными органами, а также в практической деятельности различных субъектов избирательного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права. Научное исследование проблем субъектов избирательного права автором диссертации ведутся более десяти лет, результаты которого нашли отражение в его научных публикациях и монографиях.

Основные положения и выводы диссертационного исследования апробировались в ходе выступлений и участия в дискуссиях на международных, всероссийских региональных и межвузовских научно-практических конференциях, в том числе в его выступлениях на III Европейской конференции представителей центральных избирательных комиссий «Развитие и кодификация международных избирательных стандартов» (Москва, 2006 г.), Межвузовской научно-практической конференции «Реформы в России: правовое обеспечение»( Москва, 2004 г).

Положения и выводы диссертации использованы при преподавании учебной дисциплины «Избирательное право Российской Федерации», в выступлениях перед работниками федеральных и региональных органов государственной власти по программам дополнительного профессионального образования и повышения квалификации в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертации. Структура работы обусловлена целями, задачами и методологией исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и библиографических источников.

основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается состояние ее изученности и научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретико-методологическая и источниковедческая база, сформулированы научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, показана их теоретическая и практическая значимость и отмечаются результаты апробации проведенного исследования.

В первой главе - «Методологические основы исследования субъекта избирательного права Российской Федерации как юридической категории» - на основе развернутого анализ понятия и признаков субъекта права с естественно-правовых и позитивно-правовых позиций, излагается существо новейших концепций субъекта права как общеправовой категории, при этом, с учетом выводов о субъекте права, разработанных общей теорией права, дается определение и излагается юридическое содержание понятия субъекта избирательного права (§ 1); исследуется система субъектов избирательного права, предлагается их классификация по различным основаниям - по уровню их социальной общности, а также по юридическому значению участия субъектов избирательного права Российской Федерации в избирательном процессе (§ 2).

Согласно теории естественного права, права человека, его правосубъектные качества возникают с момента его рождения, носят неотчуждаемый характер и действуют независимо от того, закреплены они позитивным (писаным) правом или нет. Они должны учитываться в определении статуса субъекта права наряду с правами, зафиксированными в позитивном праве. Более того, прирожденные и неотчуждаемые права человека образуют основу понимания сущности субъекта права. ПО мнеию автора диссертации, естественно-правовые идеи о правосубъектности физического лица сыграли и играют важную роль в нейтрализации отрицательных черт позитивистского учения о праве (пренебрежение правами личности, взгляд на человека как на подчиненный объект власти, апология власти, гипертрофия ее нормотворческих возможностей). Признание прогрессивной роли и ценностей естественного права нашло свое официальное выражение в закреплении естественных прав человека в конституциях большинства демократических государств, в том числе нашло выражение и в Конституции Российской Федерации 1993 года (ст.ст. 2, 17, 18 и др.).

В соответствии с позитивно-правовым учением, субъектами права признаются физические и юридические лица и иные социальные образования, не обладающие правами юридического лица, которые действующим в государстве законодательством наделены правоспособностью и дееспособностью, то есть правосубъектностью. Возникновение качеств субъекта права теория позитивного права связывает исключительно волею государства. При этом диссертант подчеркивает принципиальное отличие объема правоспособности физических лиц, которые наделены универсальной правоспособностью, распространяющейся на все сферы юридического бытия, тогда как юридические лица, иные социальные образования правоспособны в ограниченной сфере, определенной в нормативном правовом акте об их правовом статусе.

Согласно позитивистскому учению о праве, важнейшим условием правосубъектности того или иного лица является наличие таких физико-психических и социально-юридических качеств, как сознание и свободная воля, способность самостоятельно принимать решения.

Анализ норм конституционного права Российской Федерации свидетельствует о том, что на современном этапе развития России правовой статус человека и гражданина, его правосубъектность сконструирован на базе сочетания обеих концепций прав человека и гражданина, представляет собой синтез ценностей естественного и позитивного права.

Переходя к общей характеристике субъектов избирательного права, автор диссертации исходит из того, что концепция субъекта права конкретной отрасли права строится на базе общей теории субъекта права. Ее основные элементы, первоначально разработанные преимущественно наукой гражданского право и развитые межотраслевой методологической наукой - общей теорией права и государства, применимы к юридической характеристике субъектов любой отрасли права. Не составляют исключения и субъекты избирательного права.

Исходя из этой посылки, субъектом избирательного права следует признать лица, а также социальные общности, которые действующим законодательством наделены правами и юридическими обязанностями в сфере формирования выборных органов публичной власти, реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Важнейшими и неотъемлемыми юридическими качествами субъекта избирательного права являются его избирательная правосубъектность (правоспособность, дееспособность, деликтоспособность) как потенциальная возможность, а в предусмотренных законом случаях - юридическая обязанность вступить в избирательные правоотношения.

Обращаясь к типам (видам) субъектов избирательного права, их классификации, диссертант констатирует, что данная проблема остается малоисследованной областью юридической науки. Даже в таких фундаментальных трудах, как учебники для вузов «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» (1999, 2003 гг.), двухтомный «Курс современного избирательного и референдумного права России» (2007 г.) и других значительных изданиях по избирательному праву и процессу эти вопросы затрагиваются лишь попутно в связи с рассмотрением правового статуса участников избирательного процесса.

Проведенный автором диссертации анализ свидетельствует об отсутствии единства взглядов ученых-юристов как на общий перечень видов субъектов избирательного права, при этом позиции исследователей разнятся весьма существенно. Решение этой задачи осложняется тем, что на сегодняшний день нет ни нормативного, ни устоявшегося научного критерия определения того, кто или что относится к субъекту избирательного права. При таких обстоятельствах единственным объективным основанием для отнесения той или иной правовой личности к субъектам избирательного права был и остается характер норм конституционного и избирательного права, а в ряде случаев и смежных отраслей права, наделяющих их качествами избирательной правосубъектности.

Исходя из содержания конкретных правовых норм и с учетом достижений отечественных исследователей в области избирательного права и процесса, практики применения избирательного законодательства, диссертантом выявлены около двадцати видов субъектов избирательного права, которые взаимодействуют в рамках избирательного процесса и образуют первый уровень их классификации.

Так, автором аргументируется избирательная правосубъектность таких видов субъектов избирательного права как: российский народ, народы субъектов Российской Федерации, избирательный корпус муниципальных образований; суды общей юрисдикции, органы прокуратуры; организации, выпускающих СМИ, (телерадиокомпании, редакции периодических печатных изданий); группы избирателей; сборщики подписей избирателей, отдельные должностных лиц, которые до настоящего времени не признавались исследователями в качестве субъектов избирательного права либо упоминались таковыми крайне редко, без должного обоснования.

Автором диссертации выявлены и исследованы как общие, так и специфические черты субъектов избирательного права. И те, и другие обусловлены особенностями предмета регулирования избирательного права - избирательных отношений, складывающихся между различными субъектами избирательного права в процессе организации и проведения выборов в органы публичной власти и методами правового регулирования этих отношений (преимущественно императивными методами как публичной отрасли (подотрасли) права).

К общим чертам, присущим всем субъектам избирательного права, диссертант относит:

неразрывную связь праводееспособности указанных субъектов с реализацией конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления;

ограниченность их избирательной правосубъектности временными рамками избирательного процесса по формированию выборных органов публичной власти;

свободный, самостоятельный и публичный характер их деятельности (за исключением случаев, когда совершение тех или иных избирательных действий прямо вменено в обязанность соответствующего субъекта избирательного права);

возможность обжалования решений и действий любых других субъектов избирательного процесса и гарантированность рассмотрения избирательного спора в административном и судебном порядке в рамках установленных процессуальных правил.

Специфические черты отдельных видов субъектов избирательного права обусловлены назначением и характером выполняемых ими функций. Таковыми являются:

независимость в рамках своей компетенции от органов исполнительной власти, политических партий и иных организаций при осуществлении своих функций и полномочий, обязательность принятых актов для всех участников избирательного процесса (избирательные комиссии);

обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан, других участников избирательного процесса (избирательные комиссии, суды общей юрисдикции, иные субъекты права с правоохранительными полномочиями);

целевой, сравнительно узкий характер избирательной праводееспособности большинства субъектов избирательного права (наблюдатели, доверенные лица, уполномоченные представители кандидата, избирательного объединения по финансовым вопросам, командиры воинских частей, руководители дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации и др.);

возникновение праводееспособности у ряда субъектов избирательного права (кандидатов в депутаты, на выборные должности, их доверенных лиц, уполномоченных представителей избирательных объединений и кандидатов по финансовым вопросам) лишь после прохождения установленных законом регистрационных процедур.

В диссертации выдвинута и обоснована комплексная типология субъектов избирательного права второго уровня по двум критериям: уровню их социальной общности и юридическому значению их участия в избирательном процессе.

По первому критерию автор делит субъекты избирательного права на три типа:

I) социальные общности,

II) социальные образования,

III) индивиды.

При этом под социальными общностями понимаются более или менее устойчивые объединения граждан, связанные с единством целей, интересов, намерений, формирующиеся в процессе и взаимодействия. Социальные общности формируются в ходе естественно исторического процесса, без какого-либо направляющего воздействия извне, помимо воли и сознания людей в силу непосредственного действия объективной необходимости.

Среди субъектов избирательного права к числу социальных общностей (социальных объединений) следует отнести российский народ, народы субъектов Российской Федерации, избирательный корпус муниципальных образований.

Социальные образования как относительно узкие организационно определенные понятия представляют собой результат творения сознательной субъективной деятельности социальных индивидов. Они играют роль инструмента достижения определенных политико-правовых результатов коллективами граждан. Социальные образования по отношению к социальным общностям выступают как вторичные, производные объекты (субъекты).

К социальным образованиям относится широкий круг организаций как государственные, общественные, так и смешанные. Из круга субъектов избирательного права к социальным образованиям относятся:

1) политические партии и иные общественные объединения граждан;

2) группы избирателей, образованные в установленном законом порядке в поддержку самовыдвижения кандидата;

3) избирательные комиссии;

4) организации, выпускающие СМИ (организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий);

5) органы государственной власти, органы местного самоуправления;

6) суды общей юрисдикции;

7) органы прокуратуры;

8) организации, выполняющие работы и (или) оказывающие услуги по изготовлению печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, а также организации, оказывающие рекламные услуги.

Третий тип субъектов избирательного права образуют индивиды. К ним могут быть отнесены следующие субъекты избирательного права:

1) граждане Российской Федерации, обладающие активным и пассивным избирательным правом;

2) иностранные граждане, наделенные в установленном порядке активным и пассивным избирательным правом;

3) сборщики подписей избирателей в поддержку выдвинутого кандидата, списка кандидатов;

4) кандидаты, зарегистрированные кандидаты в депутаты и на иные выборные должности;

5) доверенные лица политических партий (избирательных объединений), отдельных кандидатов, выдвинутых и баллотирующихся по одномандатным (многомандатным) избирательным округам;

6) уполномоченные представители политических партий и иных избирательных объединений, отдельных кандидатов;

7) члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса;

8) наблюдатели;

9) должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления;

10) командиры воинских частей, капитаны судов, начальники полярных станций, руководители дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации;