Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности

В диссертации проводится систематизация факторов, влияющих на осуществление этого процесса, на обеспечение национальной безопасности и изменения, усиления роли прокуратуры. В первую группу таких факторов отнесены издержки приватизации, развития института частной собственности, расширение, в т.ч. неконституционное, прав субъектов Российской Федерации, сепаратистские проявления, выразившиеся и в их неконституционном правотворчестве, и конкретных их проявлениях в сфере бюджетных, налоговых, внешнеэкономических и иных отношениях.

Во второй группе обстоятельств в диссертации выделяются ослабление оборонно-промышленного комплекса страны, в контексте изменений геополитического положения Российской Федерации и не ослабевающих угроз (действия в отношении островов Курильской гряды, события в Чечне, Ингушетии и Дагестане, связанные с террористическими вылазками экстремистов, в т.ч. из-за рубежа, грубые нарушения прав русскоязычного населения в странах Прибалтики, попытки Европейского Союза приравнять действия фашистов и СССР в развязывании второй мировой войны, реабилитировать сторонников вермахта в ряде стран бывшего Советского Союза и т.д.).

В структуре третьей группы факторов, связанных с внутренними угрозами национальной безопасности, выделяются усиливающееся расслоение общества по уровню доходов, попытки разжигания межнациональной и межрелигиозной розни, возникновение масштабных техногенных и экологических катастроф.

В четвертой группе факторов акцент делается на организационно-структурное и нормативно-правовое несовершенство обеспечения правоохранительной деятельности и правоохранительной системы в целом, включая прокуратуру, издержки ее реформирования, многочисленные ошибки и просчеты в период становления и развития новой российской государственности в 90-х годах и последующем периоде. Проводится анализ становления и развития правового статуса прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности в контексте изменений политико-правовых систем, на различных этапах. Прослеживается закономерность становления российской прокуратуры полифункционального типа как непременное условие ее надлежащей и эффективной деятельности по обеспечению национальной безопасности, как неотъемлемого правового института российской государственности. В условиях российской государственности прокуратура выступает как самостоятельный элемент государственного механизма, системы органов, независимых от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, тесно связанной и постоянно взаимодействующей с органами этих ветвей власти, и, особенно, с органами реализации власти Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, охранителя суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Анализ тенденций и закономерностей развития института российской прокуратуры показывает недопустимость механистического копирования зарубежного опыта в построении, определении статуса и организации деятельности прокуратуры, без учета принципиальных различий в типах государственного устройства, характера политико-правовых систем, национальных традиций и ментальности населения.

В диссертации анализируется совокупность концепций развития прокуратуры, разработанных в НИИ Генеральной прокуратуры РФ в период 1990-2001 гг. (1994, 1998, 1999, 2001 и др.), оценивается их методологическое, принципиальное значение для становления и развития института прокуратуры в процессе строительства демократического социального правового государства.

Теоретические разработки и правовое решение ключевых вопросов современного статуса прокуратуры в рассматриваемом периоде имели принципиальное значение для определения и реализации приоритетов в деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности. В этот период в планах работы Генеральной прокуратуры РФ, нижестоящих прокуратур центральное место занимали проверки исполнения законодательства и иные меры укрепления законности в сфере экономической безопасности, приватизации, земельной реформы, иных изменений отношений собственности, внешнеэкономической деятельности.

В 1993-1995 гг. прокурорскими проверками было выявлено 18770 нарушений законов о приватизации, 903 нарушения законодательства о земле, 19433 нарушения законодательства о внешнеэкономической деятельности, приняты меры к их устранению. В последующие периоды интенсивность проверочных и иных прокурорских мероприятий возрастала в соответствии с изменяющимися приоритетами.

В изменяющихся социально-экономических и правовых условиях важным средством оптимизации организации деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности, национальной безопасности явилась разработка приказов, указаний, инструкций и других организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ. В целом подчеркивается закономерное воздействие на обеспечение законности, национальной безопасности максимально полного и адекватного правового регулирования интенсивно развивающихся социальных, экономических, федеративных отношений в стране.

В этой связи анализируются законы и иные нормативные правовые акты, интенсивно принимаемые компетентными государственными органами в 90-х годах исполнение которых рассматривается как совокупный предмет надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры. Радикальные изменения в государственном устройстве, отношениях собственности, приоритетах правовой защиты, особенно, актуализация охраны прав и свобод человека и гражданина оказали существенное влияние на формирование предпосылок и детерминацию правового статуса прокуратуры.

Новое российское законодательство, теоретические концепции, интенсивная разработка организационно-распорядительных актов прокуратуры оказали существенное влияние на формирование нового правового статуса прокуратуры. Это выразилось в новой редакции закона о прокуратуре РФ 1992 г., принятой Федеральным Собранием в 1995 г. В нем существенно расширен и детализирован состав функций прокуратуры, граждане из совокупного объекта прокурорского надзора за исполнением законов стали главным приоритетом прокурорской защиты. Прокурорская система стала полностью централизованной, включая совокупность военных прокуратур; деятельность всех органов прокуратуры, включая военные, стала регулироваться единым законом. Во все этапы постсоветского периода прокуратура максимально обеспечивала сопровождение и обеспечение всех проводимых в стране реформ. Совершенствование правового статуса прокуратуры положительно сказалось на результативности ее действий по решению задач обеспечения национальной безопасности страны.

Подробно анализируется деятельность прокуратуры в различных сферах, в т.ч. защита прав и законных интересов жителей Крайнего Севера и Дальнего Востока, военнослужащих, безработных, мигрантов, лиц, освободившихся из мест лишения свободы.

Серьезное место в работе прокуратуры занимала борьба с такими опасными преступлениями, как терроризм, захват заложников, организованная преступность в экономике, распространение наркотиков и оружия. Вместе с тем явно недооценивалась опасность рейдерства, преступного передела собственности. Недостаточность политической воли, адекватных законов, непоследовательность и медлительность в реформировании институтов государственной службы, совокупность иных факторов способствовали беспрецедентному распространению коррупционных проявлений. В качестве закономерной реакции на изменения в состоянии законности расширены задачи и полномочия прокуроров (прямое возложение на них надзора за соблюдением Конституции РФ, восстановление полномочия объявлять предостережение и др.).

При комплексном анализе прослеживаются системные взаимосвязи и степень своевременности и адекватности изменений в социально-экономической и политической обстановке, стратегическими задачами общества и государства и действий прокуратуры по обеспечению законности, правопорядка и национальной безопасности, мерами по укреплению правового статуса прокуратуры. Особое внимание обращено на необходимость развития принципов организации и деятельности прокуратуры, наполнение их конкретным содержанием.

В диссертации отмечается, что совокупная эффективность деятельности органов прокуратуры, учитывая многочисленность видов конкретных угроз национальным государственным интересам России, в немалой степени зависит от правильности выбора актуальных направлений надзорной и иной правоохранительной деятельности по обеспечению исполнения законов о национальной безопасности, с учетом интенсивности и масштабов проявления этих угроз.

В этой связи в диссертации выделяются и классифицируются эти угрозы по сферам их основного проявления. Выделяются наиболее характерные угрозы национальным интересам, классифицируемые по их проявлению во внутриполитической, социальной, экономической, экологической сферах. Констатируется, что правовая система и все ее элементы способны конструктивно воздействовать на происходящие в стране процессы в той мере, в какой она сохраняет социальную востребованность и необходимую степень адекватности развивающимся общественным отношениям.

Прокуратура, занимая одно из ключевых мест в механизме функционирования правовой системы страны, проявляет себя как действенный инструмент правового контроля за органами исполнительной власти, надежным помощником власти законодательной как последовательного проводника в жизнь принимаемых ею законов, квалифицированным партнером судебной власти в разрешении конфликтов, возникающих в правоприменительной практике. В этой связи делается вывод о необходимости в высшей степени ответственно и взвешенно подходить к изменениям правового статуса прокуратуры.

В § 2 данной главы «Конституционно-правовые основы положения прокуратуры в современной системе обеспечения национальной безопасности» анализируется система правового регулирования организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры по выполнению этой глобальной задачи постоянного действия. Чтобы избежать неточности понимания предназначения прокуратуры и соответствующего ему конституционно-правого статуса этого государственного института, делается вывод о необходимости опираться при этом не только на прямые предписания соответствующих норм Конституции РФ, но и на конституционные принципы, позволяющие составить объективное представление о конституционно-правовой природе Российской прокуратуры.

Наряду с этим проводится анализ правовой регламентации статуса прокуратуры в Конституции РФ (1993 г.), анализируются достоинства и недостатки такой регламентации, приводятся аргументы о необходимости его совершенствования.

Статья 129 Конституции РФ рассматривается в ее системной связи с другими нормами, предопределяющими в совокупности предназначение прокуратуры, содержание ее деятельности по обеспечению национальной безопасности. Значение этой нормы определяется тем, что: 1) содержащиеся в ней положения обеспечивают реальное выделение борьбы с нарушениями законов о национальной безопасности в абсолютно самостоятельное приоритетное направление деятельности прокуратуры; 2) по своему содержанию и конституционно-правовому смыслу Конституция РФ создает возможности для определения эффективных правовых средств активного участия органов прокуратуры в обеспечении национальной безопасности России; 3) федеральные законы, регламентирующие организацию и деятельность прокурорской системы, необходимость принятия которых прямо предусмотрена п. 5 ст. 129, должны соответствовать государственно-правовому предназначению прокуратуры, определяемому ее ролью в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, особенно, в сфере обеспечения национальной безопасности, как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства; 4) полифункциональный тип российской прокуратуры, закрепленный в федеральном законе о прокуратуре в соответствии с п. 5 ст. 129 Конституции РФ, предполагает наделение органов прокуратуры в интересах обеспечения национальной безопасности всеми предусмотренными в законе функциями прокуратуры.

При этом, как представляется, сохраняется возможность наделения прокуратуры и иными функциями и полномочиями, востребованными процессами социально-экономического и политического развития страны. При определении целей и задач прокуратуры, наполнении их конкретным содержанием, определяющим ее положение в системе обеспечения национальной безопасности, следует исходить из конституционно-правовой характеристики России как федеративного демократического правового государства.

Совокупность регулярно обновляемых организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, акценты в деятельности прокуроров во все большей степени демонстрируют тенденции наращивания усилий по правовой защите охраняемых ценностей. Так, только в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в 2008 г. прокуроры выявили 1461170 правонарушений, в т.ч. 128045 (+ 3,8 % к 2007 г.) незаконных правовых актов. Для устранения этих нарушений ими принесено 126710 протестов (+ 3,8 %); внесено 180211 представлений (+ 9 %), по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 103206 должностных лиц (+ 41,1 %), а 98901 лицо наказаны в административном порядке (+ 9,8 %). По материалам прокурорских проверок в суды направлено 396292 иска (заявления) (+ 10,3 %) на общую сумму 3497003 тыс. рублей; возбуждено 7281 уголовное дело Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры в 2008 г. Информационно-аналитический доклад под ред. И.Э. Звечаровского. Ч.1. М., 2009. С. 29-30..

В сложной ситуации переходного периода, осложняемой масштабными террористическими действиями, безработицей, невыплатами заработной платы и других средств, финансовыми пирамидами, обманом многочисленных граждан - дольщиков жилищного строительства, экономическим и финансовым кризисами, другими негативными явлениями прокурорами велась настойчивая и кропотливая работа по защите прав граждан, интересов общества и государства: по пресечению фактов нецелевого использования средств пенсионного фонда, фондов занятости населения и поддержки безработных, обязательного медицинского страхования, средств, выделяемых для реализации приоритетных национальных проектов и т.п., которыми существенно нарушались конституционные права и интересы значительной части населения страны, что объективно вело к росту социальной напряженности, ослаблению национальной безопасности страны. Органы прокуратуры, будучи непосредственно включены в процесс реализации социальной политики страны, сущность которой предопределяется Конституцией РФ, играют ключевую роль в обеспечении социальной защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, что непосредственно влияет на обеспечение национальной безопасности.

Прокуратура непосредственно реализует доктрину правового государства, основополагающие признаки которого (верховенство законов, адекватность их содержания потребностям правового регулирования общественных отношений, признание, соблюдение и гарантированность защиты прав и свобод человека и гражданина, фактическая реализация конституционного принципа разделения властей, наличие действенных правовых механизмов социального контроля за органами государственной власти и другие) являются непосредственными целями и задачами органов прокуратуры.

В диссертации анализируются и раскрываются конкретные полномочия прокуроров всех уровней и формы их осуществления по реализации доктрины развития России как федеративного, социального, демократического и правового государства. В этом качестве российская прокуратура рассматривается как ключевое звено системы обеспечения соблюдения конституционных требований о соответствии федерального законодательства Конституции РФ, а регионального и местного законодательства - Конституции и федеральным законам. Эти показатели работы прокуратуры имеют тенденцию к увеличению как в аспекте количества выявляемых незаконных нормативных правовых актов, так и числа внесенных прокурорами актов реагирования.

Будучи единственным в стране государственным органом, осуществляющим функцию надзора за точным и единообразным исполнением законов практически во всех урегулированных законодательством сферах правых отношений, прокуратура естественным образом сосредотачивает в своей системе уникальную по объему, содержанию и качеству информацию, наиболее полно и объективно отражающую фактическое состояние степени адекватности законодательства и складывающейся правоприменительной практики. De facto прокуратура по существу в силу общего характера своей деятельности выполняет функцию мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Это обстоятельство создает надежные предпосылки для восстановления в Конституции РФ права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, и развития в целом правотворческой функции органов прокуратуры. Отражая объективные потребности, законодатель осуществляет определенные шаги в данном направлении, в том числе посредством наделения органов прокуратуры полномочиями по организации и непосредственному проведению антикоррупционной экспертизы действующего законодательства и проектов законов и иных нормативных правовых актов. Наряду с этим, как свидетельствуют результаты диссертационного исследования, система прокуратуры может и должна представлять законодателю обоснованные предложения о совершенствовании законодательства по обеспечению всех видов национальной безопасности, включая экономическую, военную, экологическую, информационную и правовую.

В диссертации отмечается, что фактическая роль, положение и потенциальные возможности прокуратуры в системе обеспечения принципа разделения властей в интересах укрепления и развития государственности пока еще в должной мере в обществе не осознаны и не реализуются. Законодательная власть, зачастую под лоббистским воздействием, не просчитывая ближайшие, а тем более, отдаленные последствия, в последнее десятилетие проводит курс на урезание функций и полномочий прокуроров, низведение прокуратуры до уровня органа уголовного преследования, к тому же лишенного многих наиболее действенных полномочий для реализации этой функции. Между тем системный анализ показывает, что адекватный учет реальных возможностей прокуратуры в утверждении и поддержании оптимального режима функционирования и взаимодействия всех ветвей власти и их использование в политико-государственной практике может оказать несомненно позитивное воздействие на весь ход государственного конституционного строительства, в т.ч. и в области обеспечения национальной безопасности.

При этом прокуратура выступает не только в качестве одного из ключевых элементов системы сдержек и противовесов разделенных властей, но и важным интегратором и координатором этих властей в целях обеспечения должного единства всей государственной власти. Система сдержек и противовесов призвана предупреждать узурпацию всей власти какой-либо из ее ветвей, не допускать их конфронтации, как это, например, имело место в противостоянии ветвей власти в 1993 г., закончившемся кровопролитием и другими негативными последствиями, нанесшими серьезный ущерб национальной безопасности, престижу страны на международной арене.

Прокуратура занимает точно определенное место в механизме сдержек и противовесов, что обусловливает ее функциональную востребованность в качестве одного из действенных гарантов социальной безопасности и проявляется в ее контрольно-надзорной деятельности за надлежащим исполнением законов всеми органами, на которые распространяется ее компетенция. Другой аспект выполнения данной задачи состоит в максимальном содействии этим органам государственной власти, иным структурам в точном исполнении законов. В диссертации определяются формы, средства и направления надзора прокуратуры, иные способы содействия правоприменителям.

Такой подход к оценке содержательной характеристики предназначения прокуратуры в системе механизма функционирования государственной власти является ключом к пониманию роли и положения прокуратуры в обеспечении национальной безопасности в качестве неотъемлемого элемента такого обеспечения.

Положение прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности России предполагает соответствие ее деятельности принципиальным требованиям, включая: выделение деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в качестве ее универсальной задачи и ведущего направления; комплексное использование и взаимное подкрепление обеспечения национальной безопасности надзорных и всех иных функций прокуратуры; постоянная подготовка и совершенствование профессиональной квалификации прокурорских работников в выполнении этой задачи; постоянное совершенствование, укрепление правового статуса прокуратуры, развитие основ ее организации и деятельности, укрепление функций, разработка новых форм, методов, правовых средств, соответствующих нормам жизни федеративного, демократического, правового социального государства.

Пресекая нарушения законов, добиваясь восстановления нарушенных прав, прокуратура должна предметно и целенаправленно использовать имеющуюся информацию о состоянии законности и правопорядка, обстоятельствах, способствующих преступлениям и другим правонарушениям, а также имеющиеся правовые средства на мобилизацию и развитие гражданской активности общества в целях формирования и поддержания эффективной системы социального контроля за законностью в деятельности органов исполнительной власти, своевременного и адекватного принятия законов органами законодательной власти, соответствующих интересам развития общественных отношений.

Положение прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности предопределяется конституционными принципами взаимоотношений Генеральной прокуратуры РФ с высшими органами государства, различных ветвей государственной власти. По своим задачам, функциям прокуратура призвана мониторингово отслеживать возникающие угрозы и вызовы безопасности страны, включаться в процесс их предупреждения и устранения, информировать Президента страны о явлениях и процессах в состоянии законности и правопорядка, влияющих на состояние защищенности государственных интересов, обеспечивать правовое сопровождение исполнения законов, направленных на укрепление экономики, обороноспособности страны, развитие социальной сферы, защиту экологического благополучия граждан, иных жизненно важных сфер.

Параграф 3 данной главы «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере национальной безопасности» посвящен анализу и сущностной характеристике этого вида деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере.

Диссертант исходит из того, что надзор за исполнением законов (общий надзор) и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляют двуединую сущностную характеристику предназначения прокурорской системы России. Именно эта функция позволяет ей реально и действенно участвовать в решении всего комплекса государственных задач оборонного, экономического и социального характера, которые могут быть выполнены надлежащим образом только на основе точного и единообразного использования права как универсального регулятора общественных отношений. Фактически надзор за исполнением законов, регламентирующих вопросы обеспечения национальной безопасности, давно составляет наиболее заметную и значительную часть деятельности прокуратуры. Однако возможности прокуратуры по реализации этого стратегически важного направления используются нецеленаправленно и фрагментарно ввиду неразработанности его теоретических основ.

В параграфе определяются и анализируются основные параметры сущностной характеристики этого направления деятельности прокуратуры. В этой связи обосновывается вывод, что выявление, нейтрализация, устранение и предупреждение угроз национальной безопасности составляют одну из главных задач прокуратуры.

Являясь системообразующим и координирующим центром правоохранительных структур, прокуратура выполняет организующую роль в широком спектре деятельности по обеспечению национальной безопасности. В диссертации выделяются и классифицируются особенности предмета прокурорского надзора, выделяются его структурные аспекты (социально-политический, государственно-правовой), определяются основные условия достижения эффективного использования средств прокурорского надзора в целях защиты жизненно важных национальных интересов и устранения угроз национальной безопасности. В их совокупности выделяются: полнота учета требований к содержательному компоненту предмета надзора, выраженных в законодательных актах, регулирующих эту правовую сферу; адекватность представлений правоохранителей о содержании норм этих актов; восприятие тенденций и потребностей правового регулирования сферы национальной безопасности; осознание необходимости принятия новых законов, своевременности внесения изменений в эти акты, регулирующие отдельные аспекты обеспечения национальной безопасности в их органическом единстве.

Проводится комплексный анализ этих и других условий в их взаимосвязи и обусловленности, включая общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, исполнение которых входит в содержание предмета прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. На основе проанализированных положений сформулирована и обоснована авторская интерпретация предмета прокурорского надзора за исполнением законов о национальной безопасности, раскрывается его теоретическое и прагматическое значение для организации и деятельности органов прокуратуры в современных условиях.

В параграфе четвертом этой главы «Обеспечение национальной безопасности России при реализации иных функций прокуратуры» анализируются возможности, перспективы и средства использования ненадзорных функций прокуратуры в интересах обеспечения национальной безопасности России. Раскрывается системная взаимосвязь и обусловленность надзорных и иных функций прокуратуры, включая функцию международно-правового сотрудничества прокуратуры с правоохранительными и иными структурами зарубежных государств, со специализированными международными организациями, в т.ч. и в качестве уполномоченного государством органа по вопросам экстрадиции, в рамках региональных международных правоохранительных структур: Содружества Независимых Государств (СНГ), Шанхайской Организации Сотрудничества (ШОС) и др.; функцию участия прокуратуры в правотворческой деятельности, которая в последнее время получила определенное развитие посредством наделения прокуратуры полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

На основе анализа законотворческой практики Генеральной прокуратуры РФ приводятся дополнительные к ранее уже названным в литературе аргументам о необходимости восстановления права законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, что будет содействовать повышению уровня соответствия законов потребностям правового регулирования общественных отношений, и тем самым усилению правовой защищенности национальной безопасности, жизненно важных интересов личности, общества и государства; требуется развитие и нормативизация функции правового мониторинга законодательства и правоприменительной практики в интересах выработки необходимых мер укрепления законности и правопорядка в стране.

В диссертации раскрывается и обосновывается важность осуществления прокурорской функции уголовного преследования лиц, совершивших преступления, в интересах обеспечения национальной безопасности, особенно, расследования преступлений, совершаемых следственными работниками. Уголовное преследование прокурорами лиц, совершивших преступления против интересов обеспечения национальной безопасности, наиболее опасные посягательства на государственные интересы, содействие профессиональному применению дознавателем, следователем, судом уголовно-правовых и уголовно-процессуальных норм, современных методик расследования. В этой связи в диссертации обосновываются предложения о восстановлении в УПК РФ сугубо надзорных полномочий прокурора, что, безусловно, будет способствовать повышению раскрываемости преступлений без какого-либо ущерба для самостоятельности и независимости следователя в рамках закона.

Особое внимание уделяется анализу содержания функции координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшего компонента обеспечения национальной безопасности. Она рассматривается как в аспекте устранения внутренних угроз национальным интересам России, так и в международном аспекте, направленности на устранение, противодействие либо нейтрализацию внешних угроз (борьба с международным терроризмом, религиозным экстремизмом, наркотрафиком, незаконным оборотом оружия, пиратством и т.п.).

В диссертации обосновывается принципиально важное положение о необходимости существенного изменения структуры федерального закона о прокуратуре, в т.ч. посредством выделения самостоятельных глав, посвященных регламентации не только надзорных, но и всех иных функций прокуратуры.

Наряду с этим на основе комплексного анализа структуры деятельности органов прокуратуры обосновывается необходимость нормативизации в федеральном законе о прокуратуре ряда иных фактически выполняемых ею функций, включая взаимодействие с иными государственными органами, коммерческими и некоммерческими организациями по противодействию правонарушениям и их предупреждению, защите прав и свобод человека и гражданина.

Глава третья «Приоритеты деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности России» посвящена теоретической разработке основ приоритезации деятельности прокуратуры и раскрытию на их базе основных направлений организации и деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере. Параграф первый главы «Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры» посвящен разработке принципов и других основных положений этой теории, которая в рамках научной дисциплины «Прокурорский надзор» разработана впервые диссертантом. В нем сформулирована и определена совокупность научных дефиниций, создающих научные основы названной теории.

Рассматривается совокупность политических, экономических, социальных и иных факторов, детерминирующих выделение какой-либо сферы правовых отношений в качестве ключевого «предмета» прокурорского надзора, определяющим образом воздействующей на общее состояние преступности и законности в целом. Сформулированы дефиниции «приоритет организации и деятельности прокуратуры», под которым понимается актуализирующаяся сфера правовых отношений, которая под воздействием комплексов политических, экономических, социальных, правовых и иных условий определяющим образом влияет на общее состояние законности и правопорядка в стране, национальной безопасности, выполнение первоочередных задач государственного, социального и хозяйственного строительства и в связи с этим требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов.

В качестве индикаторов приоритетов выступают социальные, экономические, политические, правовые и иные явления, процессы, а также отдельные события, которые по своей природе, значимости и степени актуальности воздействуют на поведение отдельных лиц, социальных групп, населения отдельного региона или страны в целом, уровень и интенсивность проявления угроз национальной безопасности и тем самым определены основные принципы приоритезации (принципы адекватности, научной обоснованности, динамизации и др.), основные детерминанты приоритетов, статистические и иные инструменты их измерения; шкала приоритетов; субъекты приоритезации, установлены закономерности воздействия приоритетов организации и деятельности прокурорской системы на организационную структуру аппаратов прокуратуры. На основе этих положений и тенденций их развития вносятся соответствующие предложения по организации работы органов прокуратуры.

Параграф 2 диссертации посвящен изложению приоритетов деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности во внутриполитической сфере. В этой части работы на основе результатов анализа состояния законности и правопорядка и разработанных в диссертации основ теории приоритетов определяются наиболее существенные угрозы и вызовы национальной безопасности России и направления деятельности органов прокуратуры по их нейтрализации.

В современных условиях исключительно важно сохранение стабильности конституционного строя, укрепление и развитие институтов государственной власти, обеспечение гражданского мира и национального согласия, правопорядка, правовое содействие динамизации процесса становления и укрепления демократического государства, а также устранению причин и условий, способствующих преступным проявлениям, особенно, возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий - социальной напряженности, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма. В этом аспекте анализируются результаты деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ, возложенного на прокуратуру изменениями в ст. 1 закона о прокуратуре РФ законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ. В диссертации выделяются, анализируются конституционные принципы и требования, соблюдение которых в современных условиях необходимо в государственно-правовой и социальной практике: верховенство Конституции РФ, суверенитет России на всей ее территории, демократические начала, народовластие, социальная и светская природа государства, идеологическое и политическое многообразие, разделение власти, единство идеологического пространства и др. Соблюдение этих принципов в деятельности прокуратуры непосредственно влияет на обеспечение национальной безопасности, в т.ч. на сохранение и укрепление единого правового пространства страны, которому в 90-х годах особенно угрожало массовое принятие в регионах противоречащих Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов.

Только из проверенных Минюстом РФ в период 1995-1998 гг. 16 тыс. законов субъектов Федерации около трети противоречили федеральному законодательству. В 2000 г. прокурорами выявлено более 15 тыс. таких законов и иных нормативных правовых актов. Большинство подписанных с 1994 по 1998 г. федеративных договоров содержали положения, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, как и многие Конституции или уставы субъектов Федерации, в т.ч. отход ряда субъектов Федерации от принципа единого суверенитета России, искажение характера местного самоуправления; в них сформировались режимы от демократических до автократических. Субъекты Федерации устанавливали собственный суверенитет, гражданство, верховенство региональных законов над федеральными, провозглашали преимущество титульной нации и т.д.

Прокуратура совместно с Минюстом РФ, другими министерствами, полномочными представителями Президента РФ предприняли комплекс мер по восстановлению конституционной законности, масштабы и характер нарушений которой угрожали национальной безопасности. Анализ названного аспекта состояния законности и его воздействия на состояние защищенности базовых, конституционных ценностей продемонстрировал высокую роль и возможности прокуратуры, которые не были своевременно использованы, а прокуратура получила полномочия по надзору за соблюдением Конституции РФ только в 1999 г.

В диссертации рассматриваются и анализируются такие приоритеты деятельности прокуратуры во внутриполитической сфере, как соблюдение законов в период проведения избирательных кампаний всех уровней в целях предотвращения нарушений прав граждан избирать и быть избранными в органы власти, предотвращения проникновения в органы власти представителей криминального мира.

Особую остроту приобрел в годы реформ такой приоритет в деятельности прокуратуры как противодействие политическому экстремизму, мобилизация сил и средств по выявлению и пресечению деятельности отдельных лиц, групп и организаций, распространяющих идеи социальной, расовой, национальной и религиозной вражды, насильственного изменения государственного и экономического строя. Крайней формой антиконституционных проявлений является создание незаконных вооруженных формирований, совершение террористических актов. В совокупности мер, предпринимаемых государством, включая прокуратуру, было укрепление организационных структур, в т.ч. создание Главного управления Генеральной прокуратуры РФ по Южному федеральному округу, принятие дополнительных мер по специальной подготовке соответствующих прокурорских работников.

В диссертации дается всесторонняя характеристика взаимоотношений прокуратуры с правоохранительными структурами по противодействию проявлениям, посягающим на основы национальной безопасности, современная авторская трактовка положения прокуратуры в системе государственной власти, характера взаимоотношений с Президентом РФ, палатами Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, всеми ветвями судебной власти.

В § 3 главы «Приоритеты деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в экономической сфере» рассматриваются критерии и направления выделяемых приоритетов в названной сфере, влияние на этот процесс посланий Президента РФ, утвержденных им политико-правовых документов, включая Концепцию национальной безопасности и Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 г.

В диссертации обращается внимание на комплексный характер угроз в сфере экономики, особенно, на различных стадиях затяжного финансово-экономического кризиса и соответствующую систему мер по их нейтрализации и преодолению с использованием всех возможностей прокуратуры. Содержание и направленность приоритетов деятельности прокуратуры в данной сфере обусловлены параметрами и динамикой развития экономической ситуации в стране и в международно-экономических отношениях, сокращением внутреннего валового продукта, состоянием инвестиционной и инновационной активности, уровнем научно-технического потенциала, расходами на обслуживание внутреннего и внешнего долга, поддержкой малого и среднего бизнеса и т.д.

Тем самым правовое сопровождение прокуратурой приоритетных направлений деятельности Правительства РФ и Президента РФ являются главными приоритетами прокуратуры в рассматриваемой сфере, что предполагает внесение обоснованных предложений по противодействию преступлениям, иным правонарушениям, принятие мер по укреплению законности и правопорядка как незаменимое условие достижения поставленных целей, причем как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Как показывает анализ, адекватность деятельности прокуратуры в сфере экономики определяется ее направленностью на обеспечение законности в ключевых составляющих современной стратегии экономической безопасности, в т.ч. в бюджетно-налоговой, кредитно-банковской, внешнеэкономической, топливно-энергетической, агропромышленной, транспортной сферах.

Обосновывается вывод, что для выявления деструктивных факторов в экономике и разработки мер их нейтрализации и устранения необходимо использование прокуратурой ее полномочий не только в рамках надзора за исполнением законов, координации деятельности правоохранительных органов, но и мобилизация возможностей взаимодействия с контрольно-надзорными, иными государственными органами, коммерческими и некоммерческими организациями, институтами гражданского общества, о чем необходимы дополнения в закон о прокуратуре в части регламентации ее задач, функций и полномочий. Такой вывод подтверждается результатами предпринятого диссертантом анализа планов работы Генеральной прокуратуры РФ за период 1992-2008 гг. и результатов их реализации.

Определены основные достоинства и недостатки учета приоритетов, обусловленных состоянием законности и правопорядка в соответствующих периодах, решениями высших органов государственной власти, во всех выделенных выше сферах экономической деятельности.

Вывод о необходимости системного воздействия на процесс укрепления законности и правопорядка как важнейшей составляющей национальной безопасности основывается и на анализе статистических и иных данных, характеризующих это состояние на различных этапах и работы органов прокуратуры. Несмотря на нарастание их усилий по выявлению и устранению нарушений законов положение дел изменяется медленно и довольно противоречиво. Так, прокуроры много сделали в 2001-2007 гг. для укрепления законности в сфере бюджетных отношений. Однако количественные параметры правонарушаемости не снижаются. Нарушения бюджетного законодательства допускаются на всех уровнях бюджетной системы. В 2008 г. прокурорами выявлено 205582 нарушения, или на 19,6 % больше, чем в 2007 г. (171943 нарушения), в т.ч. 27584 незаконных правовых актов (+ 22,9 %), на которые принесено 26192 протеста (+ 31,3 %). Представляется, что далеко не всегда рост количественных показателей работы прокуроров вызывает улучшение качественных показателей ее результатов, оказывает непосредственное воздействие на состояние законности в приоритетной правовой сфере, для чего необходимы согласованные комплексные меры систематического характера различных государственных структур, институтов гражданского общества.

Параграф 4 данной главы посвящен анализу приоритетов деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в социальной сфере.

Поворот России к социальным и демократическим ценностям придает человеческому фактору основное качество, подчиняет все задачи национальной безопасности обеспечению условий для развития личности, в соответствии с Конституцией РФ, статья 2 которой установила, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», включая прокуратуру как важный в этом аспекте государственно-правовой институт.

Выделяются и анализируются три блока угроз национальной безопасности страны, предопределяющие приоритеты деятельности органов прокуратуры в этой сфере: связанные с исполнением законов об обеспечении денежных доходов населения; с задержками выплаты заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат; с устранением нарушений законов и негативными процессами в сферах ЖКХ, здравоохранения, образования, производства продуктов питания. Проведен всесторонний анализ состояния исполнения законодательства в этих сферах, определены «болевые» точки в организации и деятельности органов прокуратуры, обосновывается комплекс мер правового, организационного и методического характера, направленных на совершенствование их работы.

Параграф 5 данной главы посвящен анализу приоритетов деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в экологической сфере.

Названная сфера становится приоритетом все возрастающей важности глобального характера. Ухудшение ее состояния по многим показателям становится предметом озабоченности всех государств мира. Об углублении кризисных явлений здесь свидетельствуют исчерпание полезных ископаемых, дефицит пригодной для питания воды, критический уровень загрязнения атмосферного воздуха, особенно, в мегаполисах, массовая вырубка лесов - «зеленых легких» планеты, эрозия и сокращение пашни, других сельхозугодий, иные негативные характеристики состояния экологии.

Нарастание экологических угроз привело к формированию понятия «экологическая безопасность», обеспечение которой становится предметом постоянной приоритетной деятельности многих структур, включая органы прокуратуры в целях обеспечения сбалансированности интересов личности, общества и государства, достижение которой определяет содержание и сущность национальной безопасности в сфере экологии.

Раскрывается содержание этих интересов, определяется роль прокуратуры в обеспечении экологической безопасности. Прежде всего она заключается в обеспечении надзора за соблюдением законодательства при переработке и захоронении веществ, опасных для окружающей среды, ядерных отходов, ядохимикатов, утилизации химического оружия и т.п. Особая роль органов прокуратуры в защите национальных интересов и безопасности в экологической сфере определяется рядом обстоятельств. Это: 1) ее ключевое положение в получении информации о состоянии законности в этой сфере, что позволяет осуществлять комплексный подход к решению проблем; 2) необходимость и способность прокуратуры отслеживать адекватность многообразного законодательства, а также состояние его соблюдения, включая международные договоры России по вопросам экологии, охраны окружающей среды; 3) возможность для прокуратуры оценивать состояние соблюдения экологического законодательства всеми субъектами правоприменения в этой сфере и использовать возможности всей совокупности имеющихся у нее полномочий и правовых средств их реализации в целях восстановления нарушений законности и выработке предложений высшим органам государственной власти.

Приоритеты деятельности прокуратуры определяются на основе анализа состояния законности в сфере экологии, реализации основных направлений, выделенных законодательством. В их числе рациональное использование природных ресурсов; предупреждение и пресечение загрязнения окружающей среды; минимизация последствий техногенных аварий и катастроф; безопасное хранение, утилизация вредных веществ, уничтожение химического оружия; развитие, совершенствование и внедрение безопасных технологий, инновационное производство. Именно в этой сфере особенно важна не характерная для современного периода компенсаторная, вместо надзорно-контрольных органов деятельность прокуроров, а их непосредственное воздействие на такие органы в целях понуждения к надлежащему исполнению своих обязанностей, широкое взаимодействие прокуратуры с различными заинтересованными структурами, вовлечение в этот процесс широких масс общественности, институтов гражданского общества, специализированное эколого-правовое воспитание населения, правовая пропаганда экологических знаний.

Прокуратура должна настойчиво инициировать необходимость воссоздания, активизации и совершенствования деятельности специально уполномоченных органов в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В диссертации обосновывается необходимость принятия совокупности мер, направленных на решение этой грандиозной задачи, основанных на всестороннем анализе статистических и фактических данных, материалах опроса работников органов прокуратуры. В числе этих мер - предложение об организации системы природоохранных прокуратур, подведомственность которых должна быть определена по внетерриториальному принципу, организованных в строго централизованном порядке вне сферы прямого воздействия региональных прокуроров и органов власти в субъектах Федерации.

В главе IV «Организационные и методические основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности, защите национальной безопасности российской Федерации» анализируется широкий круг взаимосвязанных проблем научного, организационно-управленческого и методического характера, решение которых будет способствовать оптимизации деятельности прокуратуры в рассматриваемом аспекте.

§ 1 главы IV посвящен анализу тенденций и закономерностей детерминации организации деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности особенностями положения прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации. При этом прокуратура рассматривается в качестве важного механизма обеспечения конституционного принципа разделения и взаимодействия властей, системы их сдержек и противовесов как непременное условие достижения и поддержания национальной безопасности в ее самом широком смысле. Уникальность положения прокуратуры в этой системе состоит в особенностях ее взаимодействия с органами различных ветвей государственной власти, предопределяемых составом и характером ее надзорных и иных функций. При этом исходный постулат, обосновываемый в диссертации, состоит в том, что прокуратура выступает в качестве уполномоченного Российской Федерацией органа, в той или иной мере статутно или функционально входящего в состав всех властей, а также в систему власти Президента РФ как главы государства.

Но при этом прокуратура изначально, являясь системообразующим элементом механизма сдержек и противовесов разделенных властей, правового обеспечения их слаженности и взаимодействия, не входит и не должна входить в состав ни одной из них в полной мере, что рассматривается в качестве важного фактора обеспечения национальной безопасности.

По мнению диссертанта, прокуратура входит в состав исполнительной власти в той мере, в какой она осуществляет свои полномочия, в т.ч. по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, коррупционными проявлениями, иными правонарушениями, разработке программ борьбы с преступностью и их реализации, в иных проявлениях.

Прокуратура является составной частью законодательной власти в той мере, в какой она участвует в законотворческой деятельности, экспертизе законов, других нормативных правовых актов, в контроле законодательной властью за исполнением принимаемых ею законов посредством надзорного мониторинга правоприменительной практики, в иных формах.

Прокуроры входят в состав судебной власти, но в той мере, в какой они являются инициаторами того или иного вида судопроизводства, его обязательными участниками в судах и от решения которых зависит развитие и завершение судопроизводства, свершение правосудия.

При этом аргумент не столько во включении ст. 129 о прокуратуре в главу 7 «Судебная власть», сколько в характере ее задач, полномочий в сфере судопроизводства. Учитывая характер и направленность развития российской правовой системы, состояние правовой культуры в обществе и правосознания граждан, необходимость представлять интересы всего государства, публичные интересы в суде прокурор как государственный правозащитник призван быть постоянным связующим звеном между отдельными группами граждан, слоями общества и судом при возникновении правовых конфликтов в целях их урегулирования и нормализации.

Прокуратура, по мнению диссертанта, входит и в систему президентской власти в той мере, в какой это необходимо Президенту для выполнения задачи обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (п. 2 ст. 80 Конституции РФ).