Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, их служащие при всем многообразии функций, связанных с законодательным процессом, не выполняют функции правотворчества, не обладают правотворческими полномочиями. На государственной службе в законодательных органах реализуются функции административно-правовые, в которые входят функции регулирования, регламентации, координации и контроля. Речь идет о реализации государственной службы в законодательных (представительных) органах только в процессе подготовки, организационном и материальном обеспечении самого законодательного процесса.

Все направления деятельности Думы и ее мероприятия обеспечивает Аппарат, который подотчетен Государственной Думе. Нормативным правовым актом государственного органа или его административным регламентом Аппарат наделяется функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа.

Аппарат рассматривается в диссертации комплексно - и как социальный институт, и как организационно-технологическая система, и как важнейший инструмент обеспечения представительно-законодательной власти. Отсюда и основные принципы его построения: соответствие структуры Аппарата структуре Государственной Думы; подчиненность и подотчетность Государственной Думе; статус юридического лица, имея иной характер по сравнению с аппаратом исполнительных или судебных органов власти. Он не выполняет распорядительно-управленческих и контрольно-фискальных функций, но обеспечивает правовое, организационное, документационное, информационно-аналитическое, финансовое, материально-техническое и социально бытовое сопровождение деятельности депутатов и палаты в целом. Аппарат Государственной Думы является той парламентской системой, в рамках которой организуется государственная гражданская служба как инструмент парламента для профессионального обеспечения законодательного процесса, с одной стороны, и качественного воспроизводства демократической сущности государства, с другой.

Государственная служба в парламентских структурах носит комплексный характер и предполагает как многофункциональность, так и универсальность всего аппарата государственных служащих. В тоже время, государственные служащие законодательных (представительных) органов работают непосредственно с депутатским корпусом. Отсюда и структура органов выстраивается соответствующим образом, т.е. по депутатским объединениям и профильным комитетам и комиссиям. Следовательно, в основе формирования аппаратных структур может быть заложен принцип партийности или социальной ориентированности, или профессиональных интересов.

Выделение государственной службы в законодательных (представительных) органах в особый специфический вид государственной службы имеет под собой весомые основания.

Во-первых, двойственный характер парламента по отношению к государственной службе проявляется, прежде всего, в том, что он формирует нормативную правовую базу (законодательство) государственной службы, в тоже время, аппараты законодательных (представительных) органов входят в государственную службу. Во-вторых, государственными служащими в законодательных (представительных) органах могут быть граждане Российской Федерации. В-третьих, государственная служба в законодательных (представительных) органах обладает самостоятельностью. Аппараты палат Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) являются юридическими лицами. Следовательно, внутренние структуры палат носят устойчивый характер. Кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат. В-четвертых, Федеральное Собрание не имеет административной вертикали соподчиненности. Субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата. В-пятых, при всей политизированности законотворческой деятельности, государственные служащие должны обладать нейтралитетом по отношению ко всем идеологическим и мировоззренческим позициям. В-шестых, специфика статуса государственного служащего в законодательных (представительных) органах связана, прежде всего, с тем, что служащие не могут представлять свои органы, а также выступать от их имени.

Следовательно, государственная служба в законодательных (представительных) органах - это особый вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации по обеспечению процесса представительства и законотворчества.

Основной сферой осуществления государственной службы является органы исполнительной власти, которые распоряжаются природными, людскими, правоохранительными, информационными, финансовыми и иными ресурсами общества. Особой спецификой государственной гражданской службы в организации исполнительной власти является жесткая вертикаль иерархического соподчинения с преобладанием единоначалия. Это дает возможность оперативно принимать решения и организовать их реализацию.

Можно выделить основные признаки функционирования государственной гражданской службы по осуществлению исполнительной власти, которыми являются ее государственность, подзаконный характер, проявление иерархического характера исполнения властных полномочий, непрерывность осуществления, профессиональный характер деятельности по осуществлению государственного управления.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. 07.10.2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 11. - Ст. 945; Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 (в ред. 12.05.2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 21. - Ст. 2023. и на основе анализа функций федеральных органов исполнительной власти, осуществленных Правительственной комиссией по проведению административной реформы О Правительственной комиссии по проведению административной реформы: постановление Правительства от 31 июля 2003 г. № 451 (в ред. от 25.08.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 31. - Ст. 3150., была установлена иная, чем раньше классификация функций органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 4. - Ст. 305. определены основные положения по организации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнению их полномочий и взаимодействию этих органов, а также положения по организации и взаимодействию федеральных служб и федеральных агентств с федеральными министерствами.

Изменение отраслевой модели управления на функциональную стало приоритетным направлением административной реформы См.: О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах: указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 30. - Ст. 3046..

Вместе с тем серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия «государственная услуга», чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг, контроля и ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Автор полагает, что установление четких критериев оценки оказания услуг и состояния контроля, возможно путем конкретизации полномочий федеральных агентств, позволяющей данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля и осуществления именно государственно-властных полномочий. В этом отношении крайне важной является разработка административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Следует отметить, что утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепция административной реформы в 2006-2010 гг. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 46. - Ст. 4720. предусматривала в качестве одной из первоочередных задач разработку и внедрение стандартов оказания государственных услуг.

В Федеральных целевых программах развития судебной системы 2002-2006 гг. См.: Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2002 - 2006 годы»: постановление Правительства от 20 ноября 2001 г. № 805 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 49. - Ст. 4623. и 2007-2011 гг. См.: О концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы»: распоряжение Правительства от 4 августа 2006 г. № 1082-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 33. - Ст. 3652. установлена в качестве одной из приоритетных задач проведения судебной реформы, построение в стране развитого гражданского общества, устойчивой демократии, которые должны обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, повышение доступности правосудия и ответственности служащих судебных органов, призванных способствовать бесперебойной работе суда.

Необходимо отметить, что, согласно п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации, федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, в связи, с чем распространение на федеральных государственных служащих системы Судебного департамента каких-либо актов субъектов Федерации недопустимо. В судебной системе не получила распространения практика введения ведомственных отличий, существующая в федеральных органах исполнительной власти.

В диссертации рассмотрены определенные ограничения, действующие применительно к сотрудникам аппарата суда. Работники аппарата не вправе отправлять правосудие, вмешиваться в деятельность судей, давать судьям какие-либо указания по осуществлению правосудия. Они не могут выступать в качестве народных, присяжных и арбитражных заседателей. Применительно к органам судебной системы специфика деятельности аппарата судов заключается и в том, что этот аппарат и его должностные лица, а также иные государственные служащие не осуществляют непосредственно главную функцию - правосудие.

Цель деятельности аппаратов судов - обеспечение исполнения полномочий судов, надлежащее обслуживание деятельности судей по осуществлению правосудия (финансовое, материально-техническое обеспечение, решение организационных вопросов, информационное, в том числе справочное и иное юридическое обслуживание). В целом - эта деятельность государственных служащих может быть охарактеризована как вспомогательная по отношению к функции правосудия. Вместе с тем служба в аппарате суда для большинства служащих обусловливает необходимость высокой квалификации в сфере юриспруденции, как правило, наличие высшего юридического образования, а для отдельных младших должностей - средне-специального юридического образования. Действующее законодательство о государственной гражданской службе этой специфики не учитывает.

Все сказанное выше дает основание рассматривать государственную службу в аппаратах судебных органов и мировых судей как профессиональную (осуществляемую на постоянной оплачиваемой основе) деятельность граждан Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы, по обеспечению полномочий судей федеральных судов и мировых судей, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Судья, занимая государственную должность Российской Федерации (федеральный судья) либо государственную должность субъекта Российской Федерации (судья конституционного (уставного) суда, мировой судья), не имеет и не может иметь статус государственного служащего. Осуществление государственной службы по определению предполагает включенность в систему иерархических связей, подконтрольность и подотчетность, зависимость. Признание непосредственного осуществления правосудия государственной службой вступило бы в непримиримое противоречие с основополагающими идеями, основными общепризнанными принципами организации и деятельности независимого суда.

Проведенный анализ структуры аппаратов судов подтвердил, что основу государственной службы в судебных органах, как и в иных органах, составляют должности специалистов и обеспечивающих специалистов, распределенные по структурным подразделениям - отделам.

Рациональность и эффективность государственной службы в судебных органах существенно обусловлена тем, насколько полно, последовательно воплощены в ее организации критерии и требования, вытекающие не только из принципов государственной службы, но и сущности правового государства в целом.

На государственных служащих судебных органов Российской Федерации распространяется законодательство о государственной гражданской службе. В отличие от государственной службы в сфере исполнительной власти, служба в аппаратах судов имеет ряд специфических особенностей, обусловленных содержанием и принципами функции правосудия. Поэтому на базе общих принципов и правовых установлений, регулирующих отношения в сфере осуществления государственной гражданской службы, должно быть обеспечено надлежащее правовое регулирование государственной гражданской службы в аппаратах судов посредством разработки и принятия Федерального закона «О прохождении государственной гражданской службы в судебных органах», в связи с тем, что государственная служба в судебных органах носит специфический государственно-правовой характер.

Особенности государственной службы в судебных органах необходимо учитывать и при формировании концепции кадровой работы в государственных органах. Это определяет важность учета, наряду с профессионализмом, нравственного фактора в основополагающих принципах государственной кадровой политики и в работе с кадровым составом судебных органов.

Служба в аппарате суда требует дифференцированного подхода к содержанию и перечню реестра государственных должностей, более гибкого отнесения конкретных должностей к категориям и группам с учетом сложившейся стабильности должностей, объективно необходимых для организации работы суда и судей по осуществлению правосудия. Речь идет, например, о секретаре судебного заседания, помощнике (советнике) судьи, архивариусе, консультанте, администраторе суда и т.д. Требуют законодательного регулирования вопросы оформления решений о замещении государственных должностей в аппаратах судов и компетенции лиц, осуществляющих эти функции.

К сотрудникам аппаратов судов должны предъявляться повышенные квалификационные требования, единые для аппарата всех звеньев судов, исходя из общих требований для гражданской службы во всех государственных органах, а также из специальных дополнительных требований, включая знания процессуального законодательства, информационных технологий, связанных с осуществлением правосудия.

Новые, более высокие требования должны быть определены к составу и компетенции комиссий по проведению конкурсов на замещение должностей государственной гражданской службы и проведению аттестации служащих в судебных органах.

В итоге предложено пересмотреть структуру государственной гражданской службы в соответствии с принципом разделения власти и учитывая специфику службы в ее различных ветвях, подразделяя эту службу на федеральную государственную гражданскую службу в законодательных (представительных) органах, федеральную государственную гражданскую службу в исполнительных органах и федеральную государственную гражданскую службу в судебных органах. В свою очередь, государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации подразделить на государственную гражданскую службу в законодательном (представительном) органе и государственную гражданскую службу в исполнительном органе.

Глава 3. - «Развитие системы государственной службы Российской Федерации» - посвящена реализации основ правового государства в организации и деятельности государственной гражданской службы (§ 1), военной службы в условиях становления Российского правового государства (§ 2), правоохранительной службы как действенной формы осуществления в Российской Федерации идей правового государства (§ 3), перспективам формирования иных видов государственной службы Российской Федерации (§ 4).

При осуществлении функций государства государственная служба раскрывается в своих основных чертах соответствующим типом государства и уровнем развития. Это устанавливается через понятие «модель государственной службы». Под «моделью государственной службы» в диссертации понимается наиболее характерная для определенной группы государств организация государственной службы, возникающая при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т.д.). Анализ моделей государственной службы во многом условен: государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели; а также может сочетать в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.

На основании классификации государственной службы диссертант выделил основные модели государственной службы, существующие в современных зарубежных странах. Среди них подробно рассмотрены: рациональная централизованная закрытая модель, осуществляемая в унитарном государстве (французская модель); относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания); рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, действующая в федеративном государстве (германская модель); децентрализованная открытая модель, воплощенная в государственном строительстве и праве Соединенных Штатов Америки.

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них - Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Как представляется, это связано с тем, что реформирование государственной службы не должно опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приводит к консервации существующих в стране недостатков, причины, которых не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. Анализ в диссертации недостатков в осуществлении мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004 с изм. от 12.12.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 466., продленной на период 2006-2007 годов О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» на 2006 - 2007 годы: указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 51. - Ст. 5514., выявил сложность и комплексность проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования. Речь идет о создании эффективно работающих механизмов и процедур реализации норм законодательства о государственной службе, разработке инновационной базы их внедрения, уточнения самого понятия «система государственной службы», которое применяется в Федеральном законе.

По мнению диссертанта, система представляет собой совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство. Существенным здесь является то, что данное единство образуется на основе принципов организации и деятельности органов власти. В качестве элементов системы государственной службы законодатель устанавливает следующие виды: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Количество элементов системы государственной службы не является исчерпывающим.

Рассматривая проблему реализации принципов правового государства, организацию и функционирование государственной службы Российской Федерации, диссертант сосредоточивает внимание на основных группах принципов, закрепленных в действующем законодательстве. Первую группу составляют принципы, задающие общие контуры социальной модели построения и функционирования системы государственной службы. Они изложены в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Вторую группу принципов построения и функционирования составляют принципы, которые учитывают особенности видов государственной службы.

Анализ этих групп принципов свидетельствует о том, что их классификация произведена произвольно как по содержанию, степени общности, так и по названию групп принципов. В одном случае, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» группа принципов называется «принципы построения и функционирования системы государственной службы». В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» статья 4 называется «Принципы гражданской службы». Представляется, что эти принципы должны находиться, преимущественно, в отношении соподчиненности как по своему содержанию, предназначению, так и по степени общности.

Наиболее общие требования к государственной службе как системе должны быть отражены в первой группе принципов. Они в равной мере могут действовать по отношению ко всем видам государственной службы. Поэтому их повторение в законах о видах государственной службы вряд ли целесообразно. В то же время применительно к гражданской службе используются принципы, по своему содержанию повторяющие общие принципы, а также есть и такие, которые могут быть отнесены к общим принципам для всей системы государственной службы (принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами; равный доступ граждан и др.).

Вместе с тем, к группе наиболее общих принципов, которые в равной мере действуют в системе государственной службы (для всех ее видов), следует отнести принципы, содержание которых учитывало бы исторические (принцип преемственности), культурные (репутация служащих высокой культуры) и иные особенности российской государственной службы с применением лучших достижений мировой практики.

Наряду с тем, учреждение военной службы как разновидности государственной службы, проблемы взаимодействия государства и граждан по вопросам исполнения военной службы приобретают особую актуальность в условиях реформирования Российской армии.

Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 12.04.2007 г.) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 13. - Ст. 1475. содержит исчерпывающий перечень государственных органов и организаций, в которых исполняется военная служба. На граждан, проходящих в них военную службу, то есть военнослужащих, распространяется особый статус, который определяется Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. от 25.12.2008 г., с изм. от 09.02.2009г.) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 22. - Ст. 2331. и которого не имеют служащие иных видов государственной службы. Таким образом, по функциональному назначению военная служба делится на государственную войсковую службу и службу в государственных органах.

Однако нельзя считать всеобщим характер военной службы, то есть для всего населения Российской Федерации. Военная служба по призыву является обязательной для призывных контингентов мужского населения России. В то же время Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрены отсрочки от военной службы, а также в некоторых случаях освобождение от нее.

Правовому регулированию военно-служебных отношений также свойственны особенности, обусловленные военной службой. Командиры (начальники) по отношению к подчиненным наделены большим объемом властных полномочий, чем соответствующие должностные лица невоенных государственных органов и организаций.

Исследование правовых проблем военной службы и статуса военнослужащих позволяет утверждать, что являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет не только ярко выраженную специфику, но и требует приведения законодательных и нормативных правовых актов по вопросам военной службы в соответствие с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Стала очевидной необходимость принятия Федерального закона «О военной службе Российской Федерации», который послужит созданию в Российской Федерации современной системы государственной службы. В законе должны быть четко отражены: принципы организации и функционирования государственной военной службы; порядок применения Вооруженных Сил; вопросы комплектования военных органов; правовой статус военнослужащего (устанавливающий неприкосновенность как особого должностного лица); взаимодействие государственной военной службы с другими видами государственной службы, ответственность за неправомерное применение Вооруженных Сил.

Исходя из того, что Российская Федерация как правовое социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в диссертации предлагается разработать и принять Федеральный закон «О социальной защите государственных служащих Российской Федерации», который будет закреплять правовую основу социальных гарантий служащих, по видам государственной службы. Кроме того, необходим механизм реализации такого закона, который включает в себя: четко определенный порядок предоставления прав и льгот служащим, а также обязанности должностных лиц по их реализации; ответственность государственных органов и должностных лиц за отказ в предоставлении законных прав и льгот, а также юридическую ответственность за посягательство на жизнь, здоровье, честь служащих; процедуры обжалования и контроля за обеспечением государственными органами и должностными лицами социальной защищенности служащих; определенный бюджетом и государственными целевыми программами объем материальных и денежных средств, направляемых на социально-экономическое обеспечение служащих.

Далее диссертант акцентирует внимание на проблемах формирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации, которое началось в 2003 году в рамках реформы системы государственной службы.

Используя институциональный и инновационный методы исследования, целесообразно рассматривать правоохранительную службу не только как организационный, но и как обновляемый правовой институт, объединяющий группу однородных общественных правоотношений в правоохранительной сфере, складывающихся в процессе профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации.

Понятие «служащий правоохранительной службы» пока на законодательном уровне не определено. Диссертант предлагает считать служащим правоохранительной службы гражданина Российской Федерации, взявшего на себя обязательства по прохождению правоохранительной службы, осуществляющего профессиональную служебную деятельность на должности правоохранительной службы, а в случаях предусмотренных законодательством, без замещения таковой, в соответствии с правовым актом о назначении на должность, контрактом и принесением присяги, имеющего специальное звание, классный чин, а так же иные отличия, предусмотренные специальными нормативными правовыми актами.

В основе формирования и функционирования правоохранительной службы правового государства следует заложить принципы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, защита от противоправных и иных преступных посягательств, а также признание и соблюдение интересов всего общества и государства; законность; единство системы организации и управления правоохранительной службы; при равном доступе граждан к правоохранительной службе обязательный профессиональный отбор; взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой; внепартийность на государственной правоохранительной службе; ответственность служащих правоохранительной службы; государственная защита служащего правоохранительной службы при исполнении возложенных обязанностей и государственная гарантия реализации предоставленных прав.

Характеризуя систему принципов правоохранительной службы, диссертант отмечает преобладание единства, единоначалия и субординации, а при реализации принципа равного доступа на государственную правоохранительную службу акцент сделан на необходимость профессионального отбора претендентов на должности правоохранительной службы. В системе принципов правоохранительной службы отсутствует принцип открытости и информированности. Это отнюдь не означает, что принцип гласности в работе правоохранительных органов полностью исключается.

Проблему правового регулирования правоохранительной службы целесообразно решать посредством принятия Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», в котором необходимо утвердить для всех органов и служащих правоохранительной службы единую систему предложенных диссертантом принципов, их прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий деятельности, ответственности, в том числе расширить перечень дисциплинарных взысканий.

Предлагается более четко определить обязанности служащих правоохранительной органов. Например, данный пробел права можно устранить внесением и закреплением обязанностей служащих правоохранительной службы в Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» в виде отдельной главы.

Исследуя видовую классификацию государственной службы, установленную законодательством, диссертант подчеркивает, что последнее дает возможность установить, кроме гражданской, военной и правоохранительной служб новые виды государственной службы. Существующая система государственной службы Российской Федерации является открытой и может дополняться другими видами, правда, исключительно федеральной государственной службой.

Диссертационный анализ функционирования системы государственной службы Российской Федерации в целом позволяет сделать вывод о недостаточности правового регулирования государственной службы, особенно в части исполнения функций Российского государства по конституционным предметам ведения. И, прежде всего, по внешнеполитической деятельности государства, развитию международного сотрудничества и обеспечения безопасности государства.

В этой связи диссертантом предлагается дополнить классификацию видов государственной службы Российской Федерации, новым видом федеральной государственной службы - дипломатической службой, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги.

Автор обосновывает предложение о внесении изменений в Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», о пересмотре видовой классификации и установлении норм, регулирующих дипломатическую службу.

Рассматривая видовое разнообразие государственной службы, диссертант обращает внимание на ее кадровую составляющую.

По действующему законодательству в государственную службу не входит профессиональная деятельность на государственных предприятиях, не наделенных властными функциями. Работа во властных органах на должностях, которые не являются государственными, также к государственной службе не относится. С другой стороны, государственная служба исполняется не только в органах законодательной (представительной) и исполнительной власти, судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в государственных органах, отнесенных к государственной службе актами законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье «Должности государственной службы» и вслед за ним Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3215. в ст.ст. 1, 8 разделяют понятия «государственная должность Российской Федерации», «государственная должность субъекта Российской Федерации» и «должность государственной службы». Причем имеется в виду, что законодательство о государственной службе не распространяется на деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

В этой связи, диссертант предлагает следующее определение должности государственной гражданской службы: это учрежденное в установленном порядке и закрепленное в официальных документах служебное положение субъекта (физического лица) в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъекта Российской Федерации, в иных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющего в присущих ему организационно-правовых формах функций единой государственной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Деление государственных служащих на группы, категории имеет историческую обусловленность См.: Свод законов Российской Империи. Том III. Книга 1 «Устав о Службе по определению от правительства» - СПб.: Издание товарищества «Общественная польза», 1900. - С. 37-54.

. В соответствии с данным определением и принципом историзма диссертант предлагает пересмотреть реестр должностей государственной службы и рассмотреть вопрос о поэтапном включении в состав государственных служащих отдельных категорий служащих.

На первом этапе надо рассмотреть вопрос о включении в реестр должностей некоторых категорий преподавателей специальных высших учебных заведений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации государственных служащих всех видов. Это связано с повышением уровня подготовки и степени ответственности преподавателей за выполнение функций.

Следующий этап - включение в реестр должностей медицинского персонала учреждений здравоохранения, обеспечивающих медицинское обслуживание государственных служащих (персонал поликлиник, больниц, госпиталей и т.д.).

Сегодня прецедент уже создан, так ряд врачей и лиц административных должностей уже являются государственными служащими. Например, в правоохранительных организациях и медицинских учреждениях военной государственной службы, служащие могут быть приравнены к категории должностей «обеспечивающие специалисты».

Элементом системы государственной службы Российской Федерации является вся подсистема отношений, определяющая порядок формирования и востребования кадрового потенциала государственной службы, применения кадровых технологий в процессе прохождения государственным служащим государственной службы.

В числе причин низкой эффективности государственной службы в диссертации рассматривается бюрократическая кадровая модель, которая не в состоянии решать новые проблемы социально-экономической жизни общества. Поэтому стратегической целью государственной кадровой политики становится создание кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества, обеспечивающего его сохранение и качественный рывок в развитии страны, конкурентоспособности на мировой арене.

Для успешного решения задач по формированию Федерального кадрового резерва, обеспечению адекватности его структуры задачам социально-экономического развития страны, диссертантом предложены следующие направления совершенствования Программы формирования и подготовки резерва управленческих кадров:

- нормативно-правовое обеспечение деятельности при закреплении основных направлений, принципов и средств работы с персоналом;

- регламентация организационного и финансово-экономического обеспечения формирования и подготовки Федерального резерва управленческих кадров;

- подготовка методических рекомендаций по разработке и использованию современных технологий формирования резерва;

- создание эффективной системы профессиональной подготовки кадров, обеспечивающей непрерывность общего и профессионального образования, переподготовки и повышения их квалификации;

- создание инфраструктуры государственной кадровой политики Российской Федерации.

Диссертант предлагает в качестве базисных начал, на которых формируется резерв управленческих кадров, следующие научные основы: принцип объективности; принцип открытости; принцип многоуровневости; принцип дифференцированности; принцип непрерывности. В структуру информационной системы резерва управленческих кадров следует включить базу данных о государственных должностях Российской Федерации, должностях в федеральных государственных органах и федеральных бюджетных организациях в приоритетных сферах экономики, замещение которых возможно включенными в федеральный резерв управленческих кадров, а также базу данных о гражданах различных возрастных групп, классифицированных по образованию, опыту работу и иным свойствам, характеризующим их профессиональный уровень.

Глава 4. - «Тенденции правового регулирования и деятельности государственной службы на этапе осуществления стратегии развития Российской Федерации» - посвящена изучению проблем организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и их решению в условиях становления Российского правового государства ( 1), особенностей формирования системы управления государственной службой Российской Федерации ( 2), реализации основ правового государства в нормативном правовом обеспечении государственной службы Российской Федерации ( 3).

Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 2 ст. 2) указано, что федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации образуют государственную гражданскую службу и, следовательно, строятся на одинаковых принципах. Особенностью, в сравнении с ранее существующим законом о государственной службе, стало перераспределение полномочий по регулированию гражданской службы, служебных отношений между Федерацией и ее субъектами. Наметившаяся тенденция к централизации правового регулирования подтверждается содержанием ч. 4 статьи 2 закона - государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Анализ законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы показывает, что региональные законодатели пошли по одному из двух путей: 1) принятие объемных законодательных актов, нередко кодифицированных, подробно регламентирующих все аспекты прохождения государственной гражданской службы. Такие законы приняты, например, в Орловской, Кировской областях См.: О государственной гражданской службе Орловской области: закон от 8 февраля 2005 г. № 487-ОЗ (в ред. от 08.06.2007 г.) // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. - 2005. - Выпуск № 27; О государственной гражданской службе Кировской области: закон от 2 марта 2005 г. № 314-ЗО (в ред. от 04.06.2007 г.) // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. - 2005. - № 2 (60). , в городе Москве См.: О государственной гражданской службе города Москвы: закон от 26 января 2005 г. № 3 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2005. - № 8.. Указанные законы неизбежно во многом дублируют нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 2) принятие сравнительно небольших по объему законодательных актов, регулирующих только те вопросы, которые отнесены федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты в настоящее время, в частности, в Республике Коми См.: О некоторых вопросах государственной гражданской службы Республики Коми: закон от 5 марта 2005 г. № 10-РЗ (в ред. от 06.10.2006 г., с изм. от 22.12.2006 г.) // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. - 2005. - № 10. - Ст. 4045., Республике Марий Эл См.: О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл: закон от 5 октября 2004 г. № 38-З (в ред. от 04.12.2006 г.) // Собрание законодательства Республики Марий Эл. - 2004. - № 11. - Ст. 317., Красноярском крае См.: Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы Красноярского края: закон от 20 декабря 2005 г. № 17-4314 (в ред. от 27.06.2006 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. - 2005. - № 50 (93). , Еврейской автономной области См.: О некоторых вопросах государственной гражданской службы Еврейской автономной области: закон от 24 ноября 2004 г. № 363-ОЗ (в ред. 19.09.2006 г.) // Собрание законодательства Еврейской автономной области. - 2005. - № 1.. В таких законах имеет место узконаправленное регулирование отношений в сфере гражданской службы.

Представляется, что более целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие конкретные правовые нормы, отражающие специфику данного субъекта.

Действующее законодательство, регулирующее гражданскую службу субъектов Российской Федерации, является совместным «интересом» Российской Федерации и ее субъектов. На уровне Федерации сконцентрированы все ключевые основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса государственного гражданского служащего. На долю субъектов Российской Федерации отнесены вопросы по ряду определенных полномочий, которые возможно урегулировать только в конкретных законах и на подзаконном уровне.

В диссертации предлагается следующая общая схема структуры регионального законодательства.

Во-первых, разработка и принятие базового закона субъекта Российской Федерации об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, предусматривались положения, касающиеся распределения полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области организации гражданской службы. При этом уточнены нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитии базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

В сферу правового регулирования данного закона должны подпадать: правила учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации; перечень должностей гражданской службы категории «руководители», принятых на определенный срок своих полномочий; виды дополнительных государственных гарантий, а также условия их предоставления гражданским служащим; правовой статус органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, принятие законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, во исполнение основного закона субъекта Российской Федерации по конкретным вопросам организации и прохождения гражданской службы субъекта Федерации.

Типичным для законодательных актов субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы является подробная регламентация гарантий государственных служащих, перечень которых расширен по сравнению с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Есть все основания говорить о более высокой степени социальной защищенности служащих субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными госслужащими: специальные федеральные законы, конкретизирующие содержание социальных льгот для федеральных госслужащих, пока еще не приняты, тогда как в законах краев, областей и республик о государственной службе содержатся нормы прямого действия по указанным вопросам.

На этапе реформирования государственной службы Российской Федерации важным остается вопрос создания единой и целостной многоуровневой системы управления государственной службой.

Формирование системы управления государственной службой в Российской Федерации прошло несколько этапов.

Первый этап формирования системы управления государственной службой связан, прежде всего, с Указом Президента РСФСР от 28 октября 1991 года № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», который послужил началом создания централизованной организации работы с кадрами, разработки и реализации общегосударственной политики в государственном управлении.

Начало второго этапа связано со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации становится органом управления государственной службой и продолжается работа по формированию нормативного правового обеспечения государственной службы.

Третий этап начался с утверждения Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 (ред. от 15.11.2004 с изм. от 12.12.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 47. - Ст. 4664; 2004. - № 47. - Ст. 4636.. Он связан с планированием и проведением мероприятий по формированию системы государственной службы Российской Федерации.

Четвертый этап характеризуется принятием Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Однако система государственной службы Российской Федерации не создана. Это обусловливает необходимость концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования. К таким основным принципам автор относит: принцип единого управления государственной службы; принцип автономного функционирования; принцип децентрализации; принцип публичности, обеспечивающий связь с общественными объединениями и гражданами.

Опыт зарубежных государств убедительно доказывает, что добиться серьезных успехов в деле организации государственной службы можно только при наличии единого центра, координирующего действия публичной власти. Диссертант приходит к выводу о целесообразности создания специального самостоятельного органа по управлению государственной службы.

В ходе реформирования государственной службы Администрация Президента Российской Федерации накопила определенный опыт объединения усилий государственных органов и общественных организаций по преобразованию данного института. Фактически она выступала как орган управления реформированием государственной службы на основе новых общественных отношений и экономических условий.

На современном этапе реформирования государственной службы назрела необходимость создания федерального органа по управлению государственной службой Российской Федерации, подведомственный Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Федеральное агентство должно входить в структуру федеральных органов исполнительной власти, которым непосредственно руководит Президент Российской Федерации Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 02.03.2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.. К тому же данный орган должен обладать действенными контрольно-надзорными функциями. Его деятельность, функции, принципы должны регулироваться Федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ (глава 3) основными направлениями деятельности государственного органа по управлению государственной службы являются: 1) правовое регулирование государственной службы; 2) кадровое обеспечение государственной службы; 3) финансирование государственной службы; 4) контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов.

Федеральное агентство по управлению государственной службы при Президенте Российской Федерации должно учитывать основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы.

Создание Федерального агентства по управлению государственной службы при Президенте Российской Федерации послужит осуществлению задач реформирования государственной службы, создания единой системы государственной службы Российской Федерации, обеспечения кадрового резерва и профессионализации кадрового состава государственной службы.