Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Антикоррупционная политика должна реализовываться посредством использования правовых норм различной отраслевой принадлежности. Кроме того, она должна быть направлена на реализацию разнообразных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также устранение причин коррупции.

В диссертации поддерживается идея антикоррупционного мониторинга законодательства (К.И. Головщинский, М.А. Краснов, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Южаков, С.В. Степашин), а также нормативных правовых актов федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Для формирования основополагающих аспектов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, по нашему мнению, было бы вполне целесообразно в Конституции России закрепить функцию государства в сфере предупреждения и пресечения коррупции. Развитие мирового конституционализма показывает, что подобного рода опыт имеет место за рубежом.

Административно-правовой механизм реализации конституционных антикоррупционных предписаний должен содержаться в нормах всех отраслей права. Однако, по авторской позиции, центральное место в этом механизме должно быть отведено нормам административного права. Это обстоятельство связано с тем, что именно нормами административного права преимущественно определяется режим публичного управления.

В диссертации констатируется, что в механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы доминируют уголовно-правовые средства, но, как показывает отечественный и зарубежный опыт, уголовная репрессия слишком дорого обходится государству (Н.М. Коркунов). Как отмечается в научной литературе, уголовно-правовые средства очень жестко воздействуют на государственно-служебные отношения. Вследствие реализации уголовно-правовых средств коррупция меняет формы, борьба с которыми неэффективна посредством реализации норм уголовного права (А.Н. Кузнецов).

Все вышеизложенное, на наш взгляд, убедительно свидетельствует о том, что административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должны находиться в авангарде государственно-правовой системы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

В третьем параграфе - «Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации» - отмечается, что исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы невозможно без рассмотрения норм международного и европейского права, которые касаются рассматриваемого вопроса.

В ряде актов Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации, Европейского союза, СНГ и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы. Поэтому международное сообщество заинтересовано в реализации унифицированных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

В диссертации отмечается, что коррупция в международно-правовых актах определяется как одна из глобальных проблем в сфере обеспечения международного правопорядка. Судя по предпринимаемым мерам международное сообщество, стремится к объединению усилий в деле предупреждения и пресечения коррупции. Как следует из содержания международно-правовых документов, для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимы эффективные национальные судебные и правоохранительные органы. В этой связи целесообразно расширение международного сотрудничества в сфере предупреждения и пресечения коррупции. Как отмечается в научной литературе, сотрудничество государств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является составной частью международных отношений (А.Х. Абашидзе, Ю.Н. Жданов, И.И. Лукашук, В.Я. Пекарев).

Анализ международных документов позволяет сделать достаточно очевидный вывод о том, что коррупция представляет угрозу режиму законности, правам и законным интересам физических и юридических лиц, подрывает устоявшуюся систему публичного управления, ведет к монополизации на товарах рынках, наносит серьезный урон экономки, а также общественной морали. Названные причины обусловливают необходимость разработки единых административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.

В настоящее время меры по предупреждению коррупции представлены в международных и европейских антикоррупционных программах: Глобальной программе против коррупции ООН, Декларации ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях», Конвенции ООН «Против коррупции» и др.

Комитет министров Совета Европы принял резолюцию, закрепившую «20 руководящих принципов» борьбы против коррупции. В рамках этой программы были подготовлены Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» и «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию». Практически во всех международно-правовых актах по вопросам предупреждения и пресечения коррупции содержится значительное количество норм административного права, которые регламентируют организационно-управленческие аспекты реализации этих соглашений.

Необходимо отметить, что ряд международных и европейских актов, направленных на предупреждение и пресечение коррупции, пока не ратифицированы Российской Федерацией. Это обстоятельство не позволяет использовать их нормативный потенциал, отчасти затрудняя деятельность уполномоченных органов государства, призванных осуществлять предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В этой связи остро стоит вопрос о необходимости приведения национального законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами, действующими в сфере предупреждения и пресечения коррупции, а затем ратифицировать соответствующие международные и европейские акты.

Первыми документами, ратифицированными Российской Федерацией в области борьбы с коррупцией, являются Конвенция ООН «Против коррупции» и Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию».

Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы международным организациям (ООН, Совету Европы, СНГ, Интерполу и др.) было бы вполне целесообразно контролировать соблюдение принятых государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Контроль за выполнением взятых на себя государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы был бы гарантией того, что государства будут соблюдать взятые на себя обязательства в рассматриваемой сфере.

В настоящее время необходимо формировать административно-правовые механизмы реализации Конвенции ООН «Против коррупции» в части применения ее предписаний, касающихся незаконного обогащения государственных служащих. Согласно Конвенции, публичное должностное лицо, имеющее активы, превышающие его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать, признается виновным в коррупции.

В завершение исследования обозначенной проблематики отмечается, что международное сотрудничество должно помогать государствам разрабатывать унифицированные административно-правовые средства для выполнения взятых на себя обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

В настоящее время, как никогда, необходима координация усилий различных государств, а также международных организаций в деле реализации международных документов, предписания которых направлены на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.

В четвертом параграфе - «Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы» - исследуются общетеоретические основы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Следует признать, что правовые средства обстоятельно исследованы в теории права. На отраслевом уровне административно-правовые средства также неоднократно были предметом научного анализа. Однако административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должной оценки не получили.

Автором диссертации отмечается, что исследование теории административно-правовых средств позволяет выявить наиболее эффективные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, определить цели и задачи, которые стоят перед соответствующими административно-правовыми средствами, а также основания их классификации.

Исследуя теорию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, диссертант предлагает критерии их классификации.

Так, критерием для классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы может выступать сфера, где эти средства реализуются. Таким образом, административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы могут касаться как внутриорганизационной деятельности государственных служащих, так и внешней сферы их деятельности (например, административно-правовые средства предупреждения и пресечения, которые реализуются в системе государственной гражданской службы, и административно-правовые средства, которые реализуются в системе военной и правоохранительных служб).

В диссертации выделяются административно-правовые средства предупреждения коррупции, которые касаются государственных служащих, состоящих на службе, и административно-правовые средства, которые касаются государственных служащих, перешедших на работу в коммерческие организации. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции могут быть дифференцированы в зависимости от оснований их применения, а также субъектов их реализации. Кроме того, критериями классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции может быть характер воздействия на участников государственно-служебных отношений.

Классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет увидеть их многообразие, а также определить перспективы их развития. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации могут быть дифференцированы в зависимости от метода воздействия на участников государственно-служебных отношений.

В научном плане классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы может способствовать правильному их выбору, а также систематизации научного и эмпирического материала.

В пятом параграфе - «Этапы становления учения об административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы» - определяется периодизация развития учения о правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Коррупция чиновников проявляла себя в самых древних цивилизациях. Впервые правовые средства борьбы с коррупцией начали реализовываться в античные времена. До нас дошли памятники права, в которых указывается на правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. По мере развития государственности развиваются и формы коррупции среди управленческого аппарата. На протяжении многих столетий ни одному государству так и не удалось избавиться от коррупции в государственном аппарате в полном объеме, но многим государствам удалось минимизировать ее до уровня, не представляющего серьезной опасности для общества и государства.

Отечественные пятники права (Русская правда, Соборное уложение и др.) в той или иной форме предусматривали наказания за коррупционные злоупотребления служивых людей. По имеющимся архивным данным, Иван Грозный впервые ввел смертную казнь именно для коррупционеров. Наиболее масштабные мероприятия по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы проводил Петр I.

Известно, что борьба с коррупцией всегда носила политизированный характер, что отражалось на эффективности реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции.

В диссертации представлена примерная периодизация развития правовых средств предупреждения и пресечения коррупции, развитие которых в той или иной степени связана с развитием российской государственности. Необходимо подчеркнуть, что проблемами коррупции занимались ученые различных научных специальностей. И можно с уверенностью сказать, что до 1917 г. было создано целостное учение о борьбе со взяточничеством и иными формами корыстных злоупотреблений на государственной службе.

Как уже отмечалось, в советский период нашей истории проблема коррупции в системе советской государственной службы всячески замалчивалась. Тем не менее по данной проблематике публиковались научные работы, защищались диссертации, преимущественно по уголовному праву. Ученые-адинистративисты данной проблематикой практически не занимались. Это обстоятельство в определенной степени отразилось на качестве административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в российском законодательстве о государственной службе Российской Федерации.

Из исследования видно, что ученые серьезно занялись исследованием проблем коррупции в начале 90-х годов XX в. и к настоящему времени уже создано достаточно серьезное учение по данной проблематике. Интерес к проблеме коррупции со стороны научной общественности обусловлен обстоятельствами политического, экономического и правового характера. Несмотря на то, что проблеме коррупции посвящено большое количество научных работ, проведен ряд крупных научно-практических конференций, законодательство о государственной службе не в полной мере соответствует международным, в том числе европейским, стандартам, установленным в этой сфере.

Административная реформа и реформа государственной службы, к сожалению, не смогли в полной мере создать эффективные административно-правовые и финансово-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

В завершение параграфа констатируется, что определение этапов развития учения об административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет систематизировать накопленный теоретический и эмпирический материал и реализовать его в последующих параграфах и главах работы.

Вторая глава диссертации - «Возникновение и тенденции развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в период становления чиновничье-бюрократического аппарата» - констатируется, что исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в ретроспективном аспекте позволяет ответить на ряд современных вопросов, связанных с явлением коррупции в системе государственной службы.

В средневековые времена коррупция служивых людей проявлялась преимущественно в форме лихоимства и мздоимства. Изучение научной литературы позволяет сделать вывод о том, что для обозначения злоупотреблений служивых людей использовались такие термины, как: «почесть», «поминки», «посулы» (Н.Ф. Демидова, Г.П. Енин, П.В. Седов).

Для раскрытия содержания административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы объективно необходимо обращение к исторической литературе. В диссертации анализируются древние памятники права и выявляются правовые нормы, направленные на предупреждение и пресечение коррупции среди служивых людей.

В диссертации констатируется, что законодательство XIV-XVII вв. закрепляло такие категории злоупотреблений служивых людей, как «почесть» и «подношения за работу».

Либеральное отношение закона к коррупции среди служивых людей, способствовало формирования такого явления как «кормление чиновников от дел». Следует подчеркнуть, что «кормление чиновников от дел» в XIV-XVII вв. являлось частью государственной системы их содержания. «Кормление чиновников» было вызвано рядом объективных обстоятельств.

Чиновники, выполняя государственные функции, не получали за это жалованья связано это было с тем, что государство создало сложный аппарат управления, а необходимых средств для его содержания не имело. Исследование показывает, что отдельные категории служащих все же получали жалованье, но его размер был невысок и поставлен в зависимость от тех функций, которые они выполняли при этом, чем больше у чиновника было обязанностей, тем меньше было его официальное жалованье. Вследствие этого значительную часть своего содержания чиновник собирал с населения сам, используя различные формы коррупции. Государство, по сути, легализовало некоторые формы коррупции среди служивых людей, что самым негативным образом отражалось на уровне дисциплины и законности в государственном аппарате См., более подробно: Седов П.В. На посуле, как на стуле. Из истории российского чиновничества XVII в. // Звезда. - 1998. - № 4. - С. 206..

В диссертации отмечается, что административные реформы конца XVII в. и XVIII в. отчасти изменили формы и методы управления, но, несмотря на структурные преобразования и реформы института государственной службы, уровень коррупции продолжал расти.

Во втором параграфе - «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи и возможности учета этого опыта в законодательстве о государственной службе Российской Федерации» - на основе анализа исторической и юридической литературы констатируется, что отдельные успехи в деле предупреждения и пресечения коррупции имели место при Петре I.

Петр I провел кардинальную административную реформу, ввел службу за жалованье. При Петре был принят ряд нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Но, несмотря на предпринимаемые меры, уровень коррупции в системе государственной службы принципиально снижен так и не был. Екатерина II также внесла существенный вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции.

Социально-экономические преобразования, имевшие место в XIX в., привели к тому, что аппарат государственной службы стал еще более коррумпированным. Высокий уровень коррупции в системе государственной службы повлек развитие административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения. В частности, в 1832 г. был принят Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества».

Государство стремилось развивать административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В частности, совершенствовался административно-правовой механизм привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности, меры которой также следует рассматривать в качестве административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции.

Важным этапом в развитии законодательства о государственной гражданской службе Российской империи явилось принятие Уставов «О службе гражданской по определению от правительства» и «О службе гражданской по выборам». В этих нормативных правовых актах определялся порядок прохождения гражданской службы, а также административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Так, Устав «О службе гражданской по определению от правительства» содержал систему административных запретов, связанных с государственной службой, определял режим совместительства и др.

Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» (1845) также внесло своей вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

В диссертации отмечается, что в XIX в. административно-правые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы развивались достаточно активно. Тем не менее, говорить о том, что был сформирован эффективный административно-правовой механизм предупреждения и пресечения коррупции в системе гражданской службы, нельзя.

Уровень коррупции в системе государственной службы Российской империи неуклонно рос. Данное обстоятельство обусловливалось причинами как объективного, так и субъективного характера. Государство сформировало значительный корпус государственных служащих. На государственной службе к началу XX в. состояло около 600 тыс. гражданских чиновников, их содержание составляло 13,36 % расходной части бюджета См.: Яковлев П.С. Правовое регулирование государственной службы: сравнительный анализ современного российского и дореволюционного законодательства // Бюллетень Министерства юстиции России. - 2005. - № 12. - С. 51..

Необходимо отметить, что государство создало большой управленческий аппарат, однако, как и в прежние времена финансовых ресурсов, чтобы его достойно содержать, не имело. Государственные служащие получали мизерную зарплату, что сказывалось на уровне законности и дисциплины в системе государственной службы. В связи с этим различные формы коррупции были единственным способом выживания государственных служащих. Недостаточное денежное содержание гражданских служащих являлось основной причиной административного произвола и коррупции в системе государственной службы Российской империи. Как отмечается в научной литературе социально-экономическая ситуация во второй половине XIX в. создала питательную почву для коррупции в системе государственной службы (Л.Ф. Писарькова). Капитализация экономики, низкое денежное содержание государственных служащих, отсутствие должного контроля за их служебной деятельностью способствовало снижению уровня законности и дисциплины, а также росту уровня коррупции (В.П. Мельников).

В диссертации отмечается, что во второй половине XIX в. в системе государственной службы появляются новые формы коррупции, обусловленные вовлечением государственных служащих в хозяйственную деятельность. Для предупреждения и пресечения новых форм коррупции в системе государственной службы были созданы административные предписания, запрещающие государственным служащим совмещать государственную службу с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно участие в кредитных организациях.

Однако административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, несмотря на свой правоохранительный потенциал, не носили абсолютного характера и содержали целый ряд исключений.

Рост коррупции на государственной службе был обусловлен и тем, что на государственную службу стали поступать промышленники и предприниматели, которые лоббировали в государственном аппарате интересы своего бизнеса. Но, несмотря на негативные последствия капитализации экономики, имелись и положительные моменты, которые стимулировали исполнение государственной службы чиновниками.

В диссертации констатируется, что в XIX в. были сформированы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи, которые после 1917 г. были отменены и забыты.

В завершение делается вывод о том, что в Российской империи существовали административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не используются в современном законодательстве о государственной службе, а между тем с успехом реализуются в законодательстве о государственной службе целого ряда зарубежных государств.

Также необходимо отметить, что, несмотря на проблемы с коррупцией в Российской империи, все же необходимо сказать, что корпус государственных служащих был менее коррумпирован, чем нынешний.

В третьем параграфе - «Административно-правовые средства предупреждение и пресечение коррупции в системе советской государственной службы» - рассматриваются механизмы искоренения коррупции в период социальных потрясений 1917 г. и деятельность советской власти по устранению ее в системе вновь нарождающейся советской государственной службы. Административно-правовое регулирование советской государственной службы началось с издания Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».

Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался. Он вошел в оборот лишь в середине 80-х годов XX в.

Термин «коррупция» в советской научной литературе не употреблялся. Использовались такие словосочетания, как «злоупотребление служебным положением», «должностные преступления» и т.п. Формы появления коррупции, которые существовали в советском государственном аппарате, всячески скрывались. Подобное положение самым негативным образом отразилось на уровне законности и дисциплины.

Изучение научной литературы, в которой исследовался институт советской государственной службы, а также нормативных правовых актов после октябрьских событий 1917 г., позволяют сделать вывод о том, что взяточничество в значительной степени поразило советский государственный аппарат.

Правовая и организационная неразбериха в первые дни и годы советской власти способствовали росту коррупции. Поэтому не случайно, что советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета «О взяточничестве».

В целях предупреждения и пресечения коррупции в советском государственном аппарате были осуществлены организационные мероприятия. В начале 20-х годов XX в. были образованы комиссии по борьбе со взяточничеством.

В научной литературе правильно отмечается, что термин «взяточничество» трактовался достаточно широко. Так, под взяточничеством понимались: участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности; получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подотчетных учреждений вознаграждения за консультации, составление смет, проектов, планов; использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение; сообщение цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; использование своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан и др. (А.Я. Малыгин).

Для предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате реализовывался ряд нормативных правовых актов, содержащих необходимые административно-правовые средства. Весьма серьезны были предписания Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», Декрета СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. Временные правила «О службе в государственных учреждениях, предприятиях».

В 20-30-е годы XX в. большое внимание уделялось также укреплению дисциплины. Были приняты Постановление ВЦИК РСФСР от 7 июля 1923 г. «Положение о дисциплинарных судах», Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» и др.

Предписания этих и ряда иных актов в какой-то степени способствовали предупреждению и пресечению коррупции в советском государственном аппарате. Как уже отмечалось, за ряд дисциплинарных проступков коррупционной направленности предусматривались суровые меры уголовной ответственности, вплоть до применения высшей меры. Серьезные меры уголовной ответственности за нарушение административно-правовых запретов способствовали предупреждению и пресечению коррупции в системе советской государственной службы.

В 40-50-е годы XX в. говорить о массовых формах проявления коррупции в государственном аппарате в силу известных причин не приходится. О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за взяточничество», в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого. Кроме того, указывалось на то, что у государства имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества. Однако, как мы знаем, искоренить данное явление в советский период так и не удалось. Исследование показывает, что современное состояние коррупции в системе государственной службы в определенной степени обусловлено правовыми и организационными проблемами советской государственной службы.

Третья глава диссертации - «Современные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции и специфика реализации зарубежного опыта предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Современное состояние административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации» - акцентируется внимание на проблемных вопросах административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, и предлагаются научно-практические рекомендации по совершенствованию механизма их реализации. Необходимо сказать, что современным административно-правовым средствам предупреждения и пресечения коррупции не хватает системности, кроме того, далеко не всегда для их реализации создан необходимый правовой механизм.

Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ должны быть основаны на международных, а также европейских стандартах, действующих в данной сфере. Этим тезисом подтверждается необходимость законодательного закрепления положения о взыскании с государственного служащего в доход государства незаконно полученного имущества в результате коррупции.

В настоящее время необходимо активно реализовывать меры юридической ответственности в отношении должностных лиц государственной службы за неприятие мер по предупреждению и пресечению коррупции в ее системе, а также установить ответственность для лиц, сообщивших заведомо ложную информацию о факте коррупции государственного служащего.

Так, за заведомо ложную информацию о случаях коррупции, по нашему мнению, следует предусмотреть меры дисциплинарной ответственности. В частности, для государственного служащего наказанием может быть увольнение или иное освобождение от должности. Для граждан следует предусмотреть меры административной ответственности в виде штрафа или административного ареста сроком до 30 суток при условии, что их действия не содержат в себе уголовно наказуемого деяния.

Названные меры могут служить гарантией от необоснованного обвинения государственного служащего в коррупции и защиты его авторитета.

Важной составляющей административно-правового механизма предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должно стать принятие Национального плана «Противодействия коррупции», а также закона «О противодействии коррупции».

Основное место в законе «О противодействии коррупции» должно быть отведено понятию «коррупция». Без данной дефиниции в действующем законодательстве достаточно сложно реализовывать административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Определение коррупции должно быть максимально общим, включать перечень признаков, которые позволяли бы идентифицировать коррупционное поведение государственных служащих в финансовых, гражданских, трудовых, а также административных правоотношениях. Такой подход позволит своевременно предупреждать и пресекать коррупцию в системе государственной службы Российской Федерации.

Оценивая современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, диссертант отмечает, что для их эффективной реализации необходимо определить, что понимается под коррупционным правонарушением. Коррупционное правонарушение также должно носить общий характер.

В диссертации поддерживается позиция о необходимости создания системы материальной поддержки тех органов и должностных лиц, работа которых наиболее эффективна в сфере предупреждения и пресечения коррупции. Кроме того, автором поддерживается точка зрения о необходимости установления мер дисциплинарной ответственности должностных лиц за непринятие мер в сфере борьбы с коррупцией в системе государственной службы (А.Н. Кузнецов).

Для эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять комплекс мероприятий информационного характера. Необходимо информировать граждан о средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также формировать средства охраны прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в исполнительно-распорядительную деятельность государственных служащих.

Во втором параграфе - «Формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации» - констатируется, что каждое явление имеет свою форму. При характеристике форм проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации применяется методология философии. Исследование форм проявления коррупции дает возможность получить наиболее полное представление о данном явлении. Кроме того, исследование форм коррупции дает возможность, оценить имеющиеся административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Раскрытие форм проявления коррупции дает возможность осуществить правовую оценку должностным злоупотреблениям в системе государственной службы. Необходимо сказать, что формы коррупции в системе государственной службы самым непосредственным образом связаны с социально-экономическими условиями. Коррупционное поведение государственных служащих, как уже отмечалось, может фиксироваться при нарушении правовых норм различной отраслевой принадлежности.

В этой связи неслучайно, что государственным служащим запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое, не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы. Государственному служащему запрещалось выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам в государственном органе, в котором он состоит на службе. Кроме того, запрещается самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении хозяйствующими субъектами и др.

Административные запреты направлены на предупреждение и пресечение различных форм коррупции в системе государственной службы. Необходимо согласиться с тем, что коррупция в современный период не сводится лишь ко взяточничеству и иным служебным злоупотреблениям, наказания за которые определены УК РФ. Коррупция многогранна, имеет различные формы своего проявления в системе государственной службы. Данный тезис основывается на том, что законом не предусмотрена ответственность за многие формы коррупционного поведения государственных служащих, предупреждение и пресечение которых может вестись эффективно с помощью административно-правовых средств (В.В. Лунеев).

Обозначенные, а также ряд иных обстоятельств дают возможность говорить о том, что предупреждение и пресечение такого явления в системе государственной службы Российской Федерации, как протекционизм невозможно посредством только норм права. Однако нормы права вносят свой вклад в дело предупреждения и пресечения протекционизма. Так, в соответствии с положением «О службе в органах внутренних дел» обязанностью начальника органа внутренних дел в сфере поддержания служебной дисциплины является не допускать протекционизма в работе с личным составом.

Согласно законодательству государственный служащий не может находиться в непосредственном подчинении должностных лиц, которые являются его близкими родственниками. Выполнение этого предписания обеспечивается весьма неэффективно. В этой связи целесообразно предусмотреть положение о том, что государственный служащий обязан в течение трех месяцев с момента обнаружения указанного нарушения устранить его. Если такое нарушение не устранено, то он (государственный служащий) подлежит переводу на другую должность государственной службы, исключающую такую подчиненность или подконтрольность, а при невозможности перевода - один из этих служащих подлежит увольнению с государственной службы.

Выдвинутое предложение свидетельствует о необходимости последовательного формирования административно-правовых средств, направленных на выявление различных форм коррупции в системе государственной службы, а также урегулирование конфликта интересов в системе государственной службы Российской Федерации.

В третьем параграфе - «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств и возможности использования зарубежного опыта предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации» - отмечается, что в документах, определяющих основные направления реформирования государственной службы, указываются на необходимость использования зарубежного опыта развития государственной службы. Это обстоятельство обусловлено многими причинами. Одна из причин использования зарубежного опыта состоит в том, что индустриально развитые государства имеют эффективную государственную службу, а также должным образом работающие административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в ее системе.

Изучение зарубежного опыта реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет сделать вывод о том, что многие государства сформировали во многом идентичные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не зависят от формы государственного устройства, а также разнообразных национальных особенностей. Содержание концепций предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств сводится к детальному определению административно-правового положения государственного служащего, осуществление должностного контроля за его служебной деятельностью. Кроме того, режим взаимоотношений государственного служащего с физическими и юридическими лицами урегулирован рядом административных процедур, которые сужают рамки необоснованного административного усмотрения со стороны государственного служащего. Важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы многих зарубежных государств являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы (аттестации, квалификационные экзамены, конкурсы и др.).

Названные процедуры позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государственной службы, а также ставить заслон тем лицам, которые стремятся использовать государственную службу в личных или корпоративных интересах (Н. Карагодин, И. Карагодина).

Следует отметить, что зарубежный опыт работы в системе государственной службы начинает использоваться и в Российской Федерации. Так, в ходе конкурсных процедур предписано проводить индивидуальное собеседование, анкетирование, групповые дискуссии, написание рефератов, тестирования по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендует кандидат. Однако как показывает практика, названные мероприятия проводятся далеко не всегда.

В диссертации подчеркивается, что во многих зарубежных государствах большое внимание уделяется этики служебного поведения государственных служащих. В некоторых государствах существуют этические стандарты, различной юридической силы и уровня действия, нарушение которых является серьезным должностным проступком. В работе констатируется, что этические стандарты играют важную роль в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Исходя из этого, обосновывается необходимость принятия закона «О служебном поведении государственных и муниципальных служащих Российской Федерации».

Этические стандарты поведения на государственной службе, механизм отбора и подготовки служащих, административные процедуры обусловленные прохождением службы, административно-правовая и социальная защита государственных служащих вносят важный вклад в совершенствование механизма реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы индустриально развитых государств.

В Великобритании порядок приема на государственную службу определяется руководством «По приему на государственную службу», административно-правовая защита обеспечивается нормами положения «О служебной защите государственных служащих». Но даже, несмотря на высокую заработную плату, административно-правовую и социальную защищенность государственного служащего, время от времени в индустриально развитых государствах происходят скандалы, связанные с коррупцией на государственной службе. Такие прецеденты вызывают необходимость принимать специальные законы, направленные на предупреждение и пресечение коррупции.

В диссертации подробно исследуются административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы ряда зарубежных государств.

Говоря о реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Германии, необходимо отметить, что рост коррупции в этой стране обусловил принятие Закона «О борьбе с коррупцией» (1997). Согласно этому закону весьма существенно была ограничена возможность для государственных служащих, заниматься дополнительной оплачиваемой работой, а также ужесточены меры наказания за не декларирование получаемых ими доходов и подарков.

Административно-правовое регулирование поведения государственных служащих обеспечивается посредством осуществления контроля за их служебной деятельностью. О таком контроле знает как сам чиновник, так и общественность. Необходимо сказать, что администрация органа, в котором осуществляется государственная служба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с предупреждением и пресечением коррупции, определять наиболее реальные в коррупционном плане должности государственной службы, а также поводить мероприятия по предупреждению коррупционных правонарушений. Набор на такие должности осуществляется целенаправленно, такие служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане. Названных служащих, как правило, через 5 лет меняют. Обозначенная практика, по нашему мнению, заслуживает внедрения в механизм административно-правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации.

В диссертации констатируется, что одним из действенных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы ведущих зарубежных государств является материальное обеспечение государственных служащих. Высокая заработная плата позволяет сохранять на службе профессиональные и честные кадры.

В США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других государствах важная роль в административно-правовом механизме предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы отводится налоговой службе. В Российской Федерации налоговая служба пока еще не стала играть заметную роль в механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В ст. 31 НК РФ целесообразно вернуть положение о праве налоговых органов контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам, а также создать механизм реализации данного положения.

Формирование механизмов налогового контроля за соответствием крупных расходов государственных служащих их доходам также может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Генеральная прокуратура РФ в 2006 г. в ходе осуществления надзора за соблюдение законодательства о государственной службе подтвердила тезис о том, что предписания закона о предоставлении сведений о доходах и имуществе в налоговые органы и обязательствах имущественного характера со стороны государственных служащих целого ряда федеральных органов исполнительной власти не исполняются.

Для усиления механизмов финансового контроля за доходами и расходами государственного служащего целесообразно предусмотреть меры дисциплинарной ответственности за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего в виде увольнения либо дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью.

В этом аспекте интересен опыт США. Законодательство этой страны требует, чтобы должностные лица представляли декларацию о доходах и имуществе своей супруги (супруга) и иных находящихся на иждивении членов семьи, и это обеспечивается соответствующим механизмом контроля (В.М. Николайчик).

Отдельно следует сказать об административных запретах, связанных с режимом государственной службы. Как показывает практика, административные запреты в системе государственной службы достаточно часто нарушаются. В этой ситуации для усиления антикоррупционной составляющей законодательства о государственной службе целесообразно закрепить положение о том, что государственному служащему запрещается заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), с использованием подставных лиц. Данные сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными.

В механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений было бы вполне целесообразно учесть опыт Канады. Государственная служба Канады признается одной из самых коррупционно независимых. Принятый еще в 1985 г. Кодекс поведения государственных служащих Канады предоставил возможность отдельным категориям государственных служащих заниматься некоторыми видами предпринимательской деятельности параллельно с государственной службой. Между тем законодательство о государственной службе Канады содержит комплекс запретов, связанных с совместительством на государственной службе. Запреты касаются тех аспектов совместительства, которые могут вызвать конфликт интересов на государственной службе. Из этого следует, что опыт Канады в механизме реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации заслуживает внимания, поскольку в этой стране сформирована достаточно эффективная и чистая с токи зрения коррупции государственная служба (И. Ермилин, А.В. Оболонский).

В завершение необходимо отметить, что опыт индустриально развитых зарубежных государств в механизме реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы заслуживает самого внимательного изучения и частично может быть использован в законодательстве о государственной службе Российской Федерации, а также законодательстве о противодействии коррупции, которое будет в перспективе формироваться в Российской Федерации.

Четвертая глава диссертации - «Особенности реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе гражданской, военной и правоохранительной службы Российской Федерации» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации» - исследованы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации в период после 1991 г.

Органы управления России начала 90-х годов XX в. были далеки от совершенства, существовало много правовых и организационных проблем в системе государственной службы. Организационная и правовая неопределенность дала импульс масштабному распространению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

В ответ на сложившуюся ситуацию с уровнем коррупции на государственной службе Президент РФ подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (1992). В целях дальнейшего административно-правового регулирования государственной службы Президент утвердил Положение «О федеральной государственной службе» (1993). В 1995 г. принимается закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Вышеназванные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе.

Это обстоятельство свидетельствует о том, что руководство страны понимало необходимость развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Однако следует признать, что установленные в свое время административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы не в полной мере решали поставленную перед ними задачу.

Как уже отмечалось, в 90-е годы XX в. так и не был сформирован необходимый административно-правовой и организационный механизм реализации многих положений Указа «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», а также Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Отчасти аналогичная ситуация имеет место и с современным законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации.

В настоящее время закон о государственной гражданской службе содержит ряд административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. В частности, закон содержит запреты, связанные с государственной службой, определяет требования к служебному поведению гражданского государственного служащего и др.