Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика
Сущность программно-целевого подхода как методологической основы плановой деятельности. Правовой механизм планирования деятельности унитарных предприятий. Совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере удовлетворения публичных нужд.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.02.2018 |
| Размер файла | 100,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика
12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
ВАНИН ВИТАЛИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ
Ростов-на-Дону 2007
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Кавказская академия государственной службы»
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Зинченко Станислав Акимович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Анохин Виктор Стефанович, Арбитражный суд Воронежской области;
доктор юридических наук, профессор Нечевин Дмитрий Константинович, Московская государственная юридическая академия;
доктор юридических наук Гончаров Александр Иванович, Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Ведущая организация: Уральская государственная юридическая академия
Защита состоится 02 ноября 2007 г. в 12.00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 514.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.
Автореферат разослан «_____» _______________ 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
профессор В.В.Макеев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Функционирование любой экономической системы невозможно без регулятивного воздействия государства. Наивная вера в возможности рынка, определившая идеологию реформ конца XX века, едва не привела к краху экономической системы нашей страны. Бездумное отрицание всего, связанного с административно-командной системой, отбросило российскую экономику во времена «дикого капитализма», прикрытого маской свободного рынка. Закономерным результатом стал затяжной кризис во всех сферах общественно-политической жизни, выход из которого наметился лишь в условиях отказа от концепции экономического либерализма в экономической политике Российского государства.
Осознание того, что сфера экономики не есть область реализации исключительного частного интереса, гарантированные Конституцией РФ экономические права и свободы не являются «вещью в себе», а реализуемая посредством этих правовых категорий экономическая свобода - не более, чем средство эффективной организации механизма созидания, дало толчок к поиску средств взаимодействия между государством и гражданским обществом, противоречия между которыми оказались не столь уж непреодолимыми, а граница - достаточно призрачной.
Обращение к опыту зарубежных стран приводит к печальным выводам. Выброшенный за ненадобностью инструментарий хозяйственного управления, созданный в XX веке в СССР, был «подобран» и использован теми государствами, которые не просто декларируют, но реально воплощают в жизнь идею социального государства. Россия, увы, в очередной раз, оказавшись в аутсайдерах, вынуждена заново создавать механизм планового управления экономикой.
В этих условиях перед правовой наукой стоит актуальнейшая на сегодняшний день задача теоретического обоснования юридического механизма планирования социально-экономического развития страны, который позволил бы обеспечить эффективное воздействие на хозяйственную среду, ориентируя ее развитие в нужном обществу направлении. Ключом к решению этой задачи является не только правовое опосредование собственно процесса планирования как деятельности по выявлению и формализации публичных интересов, но и создание адекватных современным политико-правовым реалиям форм согласования этих интересов с интересами предпринимателей, представляющих собой основную созидательную силу общества. Речь должна идти о системном влиянии по всем направлениям взаимодействия государства и субъектов хозяйствования; одним из таких направлений является обеспечение сотрудничества указанных субъектов в ходе удовлетворения публичных нужд.
Сфера государственных и муниципальных закупок представляет собой точку непосредственного сопряжения публичных и частных интересов, что в контексте поставленной задачи актуализирует проблематику создания адекватного правового режима, способного обеспечить реализацию триединой функции: удовлетворение публичного интереса, удовлетворение частного интереса, осуществление положительного регулятивного воздействия на экономическую среду. К сожалению, реализованная в действующем законодательстве модель публичных закупок весьма далека от идеала. Игнорирование регулятивной функции государственных и муниципальных контрактов, представленных в действующем законодательстве в качестве подвидов гражданско-правовых договоров, ориентация закупок лишь на бюджетную эффективность, отсутствие четких иерархических правовых связей как между элементами системы планирования, так и между плановыми актами и публичными контрактами - в основе этих недостатков (перечень которых можно было бы продолжить), обусловливающих чрезвычайно низкую эффективность системы планирования, как представляется, лежит общая проблема рассогласованности методов правового воздействия. Идея раздельного регулирования экономики, преломляясь в плоскости публичных закупок, наглядно проявляет свою нежизнеспособность, ибо в этой сфере разорвать единый механизм взаимодействия вертикальных и горизонтальных отношений собственности на две составляющие соответственно предмету гражданского права и предмету административного и родственных ему отраслей попросту невозможно. Проблема неэффективного функционирования механизма публичных закупок - вершина айсберга, отражающая неэффективность функционирования хозяйственного механизма в целом. Разрешение этой проблемы привычным способом «латания дыр» возможным не представляется; необходимо концептуальное изменение подходов к правовому обеспечению экономики. Важнейшей задачей правовой науки на сегодняшний день является отыскание единого метода правового регулирования комплекса отношений, образующих экономическую сферу; с этой точки зрения перспективной представляется идея единой отрасли предпринимательского права, обоснованная в трудах С.А.Зинченко, В.В.Лаптева, В.И.Мартемьянова, В.К.Мамутова, чьи идеи легли в основу научного мировоззрения автора и определили дух настоящего исследования. Исследование государственных контрактов через призму предмета и метода предпринимательского права позволило отыскать не только теоретическое разрешение ряда узловых проблем правового регулирования отношений в сфере публичных закупок, но и сформулировать конкретные предложения по совершенствованию законодательства.
Степень разработанности темы исследования. В юридической науке советского периода правовые вопросы народнохозяйственного планирования были весьма глубоко разработаны применительно к условиям административно-командной системы экономики, в частности, такими видными учеными как З.М. Заменгоф, А.К. Кравцов, В.В. Лаптев, B.C. Мартемьянов, P.O. Халфина и др. В настоящее время идет активное осмысление правовой природы понятий управления, государственного регулирования, планирования, обоснование и разработка правовых форм их реализации в условиях социально-ориентированной рыночной экономики; значительный вклад в исследование проблем правового регулирования отношений по поставкам товаров для государственных нужд внесен Л.В. Андреевой, Н.И. Клейн, А.Ф. Ноздрачевым. Однако комплексные исследования данной проблемы в настоящее время отсутствуют. Нужно отметить, что представители экономической науки проявляют гораздо большую активность в исследовании проблем планирования экономики, нежели ученые-правоведы. Разрабатываются экономические модели прогнозирования и программирования, исследуется опыт зарубежных стран, возможности его адаптации к российским условиям, предлагаются экономические механизмы реализации плановых актов; очевидно, что без должного правового обеспечения этим разработкам суждено остаться лишь предметом научных дискуссий. В этом аспекте неотложность решения задачи правового обеспечения планирования и реализации государственных нужд очевидна.
Целью исследования является разработка концептуальных основ правового регулирования отношений, возникающих в связи с удовлетворением государственных нужд в условиях социально-ориентированной рыночной экономики, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.
Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, состоят в следующем:
- исследовать сущность и правовую природу планирования государственных нужд как элемента системы государственного управления в современных политико-правовых условиях взаимодействия государства и субъектов предпринимательства;
- выявить сущность программно-целевого подхода как методологической основы плановой деятельности и дать оценку адекватности его закрепления в законодательстве Российской Федерации;
проанализировать правовую природу актов государственного социально-экономического планирования;
исследовать порядок разработки и утверждения федеральных целевых программ как правовую форму функционального элемента правового механизма планирования государственных нужд и внести предложения по его совершенствованию;
- исследовать правовой механизм планирования деятельности унитарных предприятий, рассматриваемых с позиции правовой формы управления государственным имуществом;
- выявить отраслевую природу государственного контракта как правовой формы удовлетворения публичных нужд;
- обосновать основные особенности правового режима государственного контракта как разновидности планового договора;
- исследовать размещение государственных заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд как правовой механизм взаимодействия планового и договорного элементов системы удовлетворения государственных нужд;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере удовлетворения публичных нужд.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с осуществлением программно-целевого планирования государственных нужд и реализацией актов социально-экономического планирования посредством договорных форм с участием субъектов предпринимательства. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с удовлетворением государственных нужд, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование). публичный нужда законодательство программный
Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей науки гражданского и предпринимательского (хозяйственного) права, таких как М.М. Агарков, Г.А. Аксененок, В.К. Андреев, Л.В. Андреева, B.C. Анохин, М.И. Брагинский, В.В.Витрянский, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, Ф.И. Гавзе, Д.М. Генкин, Л.Я. Гинзбург, А.И.Гончаров, И.В.Ершова, С.А.Зинченко, О.С.Иоффе, Н.И. Клейн, О.А. Красавчиков, М.И.Кулагин, А.К. Кравцов, Б.П. Курашвили, В.В. Лаптев, Л.А.Лунц, В.П.Мозолин, И.Б.Новицкий, Л.А.Новоселова, B.C. Мартемьянов, Е.Б.Пашуканис, В.Ф.Попондопуло, Ю.К.Толстой, В.А.Туманов, Р.О.Халфина, Л.И.Шевченко, Т.М.Яблочков и др. Межотраслевой характер исследования обусловил использование работ по административному праву таких ученых как А.А.Абдурахманов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильев, Ж.Ведель, А.В. Воронков, А.В.Демин, А.И.Елистратов, А.А. Кармолицкий, И.Ш.Килясханов, Ю.М.Козлов, Н.М.Конин, А.П.Коренев, Т.С.Красильников, Е.Б.Лупарев, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, В.Г.Розенфельд, Ю.Н.Старилов, Б.В.Россинский, Ю.А.Тихомиров и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С.С. Алексеева, Н.М. Коркунова, Р.З.Лившица, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, Д.Ю.Шапсугова и др. Воздействие на исследование оказали работы таких зарубежных ученых как Г. Гинс, Дж. Гэлбрейт, Н.Л. Дювернуа, Л. Эрхард и других.
Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о реализации федеральных и региональных целевых программ, размещении государственных заказов, материалы арбитражной практики. В качестве информационной базы исследования были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.
Научная новизна состоит в разработке концепции комплексного правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд, в основу которой положена обусловленная функциональным назначением отраслевая дифференциация опосредующих эти отношения правовых форм на политико-регулятивные и имущественно-управленческие, взаимодействие которых образует единую систему государственного управления, обеспечивающую целеполагающее, регулятивное, организационное и координационное воздействие на сферу экономических отношений посредством планирования и реализации потребностей государства в товарах, работах и услугах.
Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Государственные нужды представляют собой юридическую форму бытия публичного интереса, получившего в процессе социально-экономического планирования последовательную конкретизацию до уровня потребностей государства в определенных товарах, работах или услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление в сфере предпринимательской деятельности.
2. Сущность планирования как элемента правового механизма управления в сфере удовлетворения государственных нужд состоит в выявлении общественного экономического интереса, его правовой формализации и поэтапной конкретизации государством в лице уполномоченных органов (плановых органов) в системе образующих содержание правовых плановых актов количественных и качественных показателей нормативного или индивидуального характера.
3. Разработана система федеральных плановых актов, основанная на субординации элементов трех уровней:
- принимаемая в форме федерального закона Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, нормативно формализующая общественные социально-экономические интересы посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития страны;
- принимаемая в форме постановления Правительства Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, конкретизирующая определенные в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития страны посредством правовой категории целевых ориентиров социально-экономического развития и определяющая основные направления их реализации применительно к соответствующему плановому периоду;
- принимаемые в форме распоряжения Правительства федеральные целевые программы, конкретизирующие определенные в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ориентиры посредством правовой категории государственных нужд в индивидуальные предписания, адресуемые государственным заказчикам для их практической реализации через систему взаимосвязанных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий.
Аналогичная схема может быть использована при построении системы планирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.
4. В рамках предложенного подхода с учетом сложившейся в России системы разделения властей сформулированы принципиальные основы формирования системы федеральных плановых органов с обоснованием разграничения компетенции между ними, а именно:
- Федеральное Собрание Российской Федерации, принимающее Концепцию социально-экономического развития Российской Федерации;
- Правительство Российской Федерации, утверждающее Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также федеральные целевые программы;
- иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в соответствии с предметной компетенцией разработку проектов и реализацию утвержденных Правительством федеральных целевых программ в качестве государственных заказчиков.
5. Интеграция унитарных предприятий в систему удовлетворения государственных нужд требует совершенствования правового механизма планирования деятельности этих субъектов по следующим направлениям:
- процедура планирования деятельности унитарных предприятий должна быть дополнена этапом, в ходе которого органом исполнительной власти в отношении подведомственного унитарного предприятия формируются целевые показатели деятельности последнего. Указанные показатели должны определяться на основании целевых программ. Сформированный органом исполнительной власти набор целевых показателей деятельности выступает для унитарного предприятия государственным заказом; на реализацию последнего должна быть направлена программа, проект которой разрабатывается унитарным предприятием на втором этапе процедуры планирования;
- необходимо придание программе деятельности унитарного предприятия правовой формы планового акта индивидуального регулирования, обязательного для адресата и обеспечиваемого хозяйственно-правовыми санкциями (в отношении предприятия) и мерами административной ответственности (в отношении должностных лиц предприятия). Последние могут быть реализованы в форме таких видов наказаний как предупреждение и дисквалификация.
6. Государственный контракт является правовой формой имущественно-управленческих отношений собственности, опосредующих реализацию двуединой функции: перемещение материальных благ и управление в экономической сфере; последнее не ограничено рамками отношений между государственным заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), но проявляется во влиянии на структуру договорных связей и экономические условия на рынке соответствующих товаров. Сочетание имущественной и регулятивной функций собственности здесь приобретает оптимальное выражение, ибо государственный контракт представляет собой форму волевых отношений собственности, обеспечивающую непосредственное их сопряжение. Это обусловливает необходимость регулирования отношений в сфере государственных закупок единым методом, обеспечивающим баланс публичных и частных интересов в экономической сфере, сущность которого выражается категорией координации. Сказанное справедливо также для сферы муниципальных закупок как области реализации публичного интереса местного уровня, что позволяет сформулировать единое понятие публичного контракта как института предпринимательского права, образованного совокупностью норм, регулирующих методом координации имущественно-управленческие отношения собственности, возникающие в связи с удовлетворением публичных нужд.
7. Закрепленный в действующем законодательстве подход к публичному контракту как виду гражданско-правового договора приводит к дисбалансу регулятивной и имущественной функций опосредуемых им отношений собственности в пользу последней; в действующем законодательстве публичный контракт представлен в качестве правовой формы товарных отношений, специфика которой заключатся лишь в особом их субъекте - публичном образовании. Между тем, исследование регулятивной составляющей публичного контракта свидетельствует о том, что последний реализует такие функции управления как планирование, регулирование и организация, что, в свою очередь, позволяет определить принципиальные подходы к созданию правового режима публичных закупок, обеспечивающего эффективную реализацию указанных функций. Учет регулятивной функции публичного контракта позволяет отграничить сферу использования этого правового режима от сферы классических товарных отношений с участием публичных юридических лиц.
8. Имущественно-управленческая сущность публичного контракта обусловливает необходимость его оценки не только как правовой формы товарных отношений, но и в качестве элемента системы публичного управления. Правовой режим публичного контракта должен обеспечивать его взаимосвязь с плановым актом, во исполнение которого совершается публичная закупка; влияние этой связи на правовой режим публичного контракта выражается в ограничении принципа свободы договора: заключение, содержание, а, в некоторых случаях, субъектный состав договора предопределен содержанием планового акта; заключенный во исполнение планового акта, публичный контракт должен следовать его судьбе. Это позволяет включить в состав признаков публичного контракта указание на его плановый характер. Обнаружить признаки плановости можно практически во всех договорах, опосредующих участие государства в имущественных отношениях, что обусловливает необходимость легального признания планового договора в качестве специального правового режима договорных отношений.
9. Выявлены конститутивные признаки государственного контракта, которые положены в основу его правовой дефиниции: заключенный между государством в лице государственного заказчика и лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, договор, направленный на возмездное приобретение государством товаров, работ и услуг в целях удовлетворения государственных нужд и осуществления управления в сфере предпринимательской деятельности.
10. Оценка государственного контракта как элемента системы управления в сфере удовлетворения государственных нужд позволяет выделить в его содержании категорию программных условий, к которым относятся условия о целях договора, предмете и опосредующих достижение целей правах и обязанностях сторон. Программные условия определяются соглашением сторон в пределах, допускаемых правовым плановым актом, на основании которого заключается публичный контракт. Прочие условия, определяющие возникновение, изменение и прекращение собственно договорной связи, обусловлены общим правовым режимом государственного контракта, в силу чего они должны быть закреплены нормативно, выполняя роль обычных условий. Законность программных условий должна оцениваться через призму правового планового акта, на основании которого заключается контракт, при этом незаконность программного условия должна влечь недействительность контракта; незаконность прочего условия влечет недействительность контракта лишь в соответствующей части, но не порочит договор в целом.
11. Необходимым элементом правового режима государственного контракта должны быть условия, определяющие прерогативные права публичного заказчика, позволяющие при наличии определенных обстоятельств и в определенных пределах в одностороннем порядке влиять на судьбу договорной связи в части изменения программных условий и прекращения контракта. Прерогативные права публичного заказчика должны «уравновешиваться» механизмом защиты имущественных интересов другой стороны, предусматривающем компенсацию убытков не в режиме гражданско-правовой ответственности, а в режиме сопряженного с бюджетным финансированием обязательства соответствующего публичного образования.
12. Сфера применения публичных контрактов должна быть законодательно ограничена отношениями с участием субъектов предпринимательской деятельности, основанных на частной форме собственности. Взаимодействие между государством (муниципальным образованием) и государственным (муниципальным) хозяйствующим субъектом не должно носить характер договорного, поскольку указанные субъекты находятся в субординационных отношениях собственности, опосредуемых правом государственной (муниципальной) собственности. Посредством реализации входящего в содержание последнего правомочия управления государство (муниципальное образование) как собственник имеет возможность воздействовать на волю публичных хозяйствующих субъектов, что делает излишним договор. Последний является инструментом согласования интересов обладающих определенной степенью автономии воли субъектов; допуская совершение между публичным образованием и публичным предприятием договора, мы допускаем, что последнее обладает самостоятельными интересами, отличными от публичных интересов, что противоречит сущности унитарного предприятия как правовой формы управления публичным имуществом. Законодательная реализация этого предложения предполагает отказ от дуализма правовых режимов имущества унитарных предприятий в пользу права оперативного управления.
13. Существующая система источников правового регулирования отношений в сфере публичных закупок не гармонизирована, поскольку в основе ее лежит конкуренция трех федеральных законов (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации), каждый из которых, формально обладая равной по отношению к остальным юридической силой, закрепляет приоритет собственных норм. В итоге создана ситуация, когда отыскание юридически безупречных решений по ряду вопросов (квалификация государственных и муниципальных контрактов, содержание государственных и муниципальных контрактов и т.п.) не представляется возможным. Решение этой проблемы видится в отказе от практики использования законодателем «квазиконституционных оговорок» как противоречащей ст. 76 Конституции РФ.
14. Статья 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ограничивает круг источников правового регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд только актами федерального уровня. Исключение вопросов размещения муниципальных заказов за счет средств местного бюджета из предмета местного ведения означает ограничение компетенции органов местного самоуправления, что противоречит 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят вопросы формирования, размещения и исполнения муниципального заказа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и, таким образом, эти вопросы являются предметом ведения органов местного самоуправления.
В целях устранения указанного противоречия полагаем необходимым:
- дополнить статью 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» частью 5 следующего содержания:
«5. Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением муниципальных заказов, в пределах своей компетенции»;
- часть 2 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» изложить в следующей редакции:
«2. Размещение государственного заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Размещение муниципального заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) допускается только в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом»;
- часть 7 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» изложить в следующей редакции:
«7. Порядок взаимодействия заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов может устанавливаться Правительством Российской Федерации, а в отношении муниципальных заказов - органами местного самоуправления»;
- часть 1 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исключить;
- в части 3 статьи 54 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» после слова «формирования,» исключить слово «обеспечения»;
- дополнить часть 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пунктами 9, 10 следующего содержания:
«9) определение случаев размещения муниципального заказа без проведения торгов, кроме размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);
10) определение порядка взаимодействия муниципальных заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов;».
Пункт 9 части 1 статьи 17 считать пунктом 11.
15. Категория «право на заключение договора как предмет торгов» является юридически некорректной; отказ от нее делает излишним использование в правовом механизме торгов на заключение договора конструкции «протокол-предварительный договор». Сказанное позволило обосновать следующую правовую схему торгов, отвечающую принципу правовой экономии:
- извещение о проведении торгов, имеющее двойственную правовую природу, обусловленную двояким характером порождаемых им правовых последствий. На основании извещения возникает комплекс правоотношений организационного типа, опосредующих проведение торгов; в этом качестве извещение обладает качеством односторонней сделки, порождающей правовые последствия при условии восприятия (объективного или субъективного в зависимости от вида торгов - открытые или закрытые) опосредуемого ею волеизъявления адресатами. В плоскости механизма договорного волесогласования извещение оно обладает качеством вызова на оферту;
- заявка на участие в конкурсе является офертой, которую участник делает в ответ на вызов, опосредованный извещением о проведении конкурса; в отношении аукциона окончательное волеизъявление участника формируется в ходе торгов и фиксируется в итоговых предложениях о цене контракта.
- определение победителя торгов лежит в основе акцептования оферты; последнее совершается путем подписания проекта публичного контракта публичным заказчиком. Протокол, оформляющий результаты торгов, свойствами договора не обладает, ибо он выполняет иную функцию - фиксирует волеформирование публичного заказчика. Публичный контракт считается заключенным с момента получения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) подписанного публичным заказчиком контракта.
16. Запрос котировок является упрощенной формой аукциона; предусмотренные в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» особенности запроса котировок - отсутствие «пошагового» снижения цены и ориентация на преимущественно электронную форму - не могут служить основанием для квалификации его в качестве самостоятельного способа размещения публичного заказа. Регламентация запроса котировок в качестве специального правового режима аукциона позволит повысить степень эффективности размещения публичного заказа посредством данного способа.
В целях реализации данного предложения необходимо дополнить статью 42 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» частью 6 следующего содержания:
«6. В случаях, не урегулированных в настоящей главе применяются правила главы 5 настоящего Федерального закона».
Кроме того, изменения должны быть внесены в часть 1 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: слова «запрос котировок» должны быть исключены из пункта второго; в пункте первом слова «в том числе аукциона в электронной форме» заменить на слова «в том числе аукциона в форме запроса котировок».
17. Включение в сферу действия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отношений по выполнению работ или оказанию услуг, выполнение или оказание которых может осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, является юридической ошибкой. Указанные субъекты осуществляют публичные функции посредством осуществления полномочия как элемента их публично-правового статуса (органы исполнительной власти) либо специальной правоспособности (государственные предприятия и учреждения), в силу чего ориентация деятельности указанных субъектов в направлении удовлетворения публичных нужд не требует договорного механизма.
В силу сказанного полагаем необходимым исключить пункт 5 из части 2 статьи 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Во избежание «недоразумений» правоприменительного характера (исключение указанного пункта может породить впечатление, что указанные услуги должны «приобретаться» посредством торгов) необходимо дополнить статью 1 указанного закона частью 4 следующего содержания:
«4. Настоящий Федеральный закон не применяется в случаях выполнения работ или оказания услуг, которые могут осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями».
18. Действующее гражданское законодательство, устанавливая в ряде случаев требование заключения договора определенным способом, не устанавливает в качестве общего правила последствий нарушения такого требования, что приводит к неопределенности юридического состояния договора, совершенного помимо торгов, а также иных специальных способов, предписанных законом. Для публичных контрактов решение этого вопроса может быть выведено из нормы части 5 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; в результате толкования сделан вывод о том, что данная норма предусматривает последствие в виде оспоримости публичного контракта.
Системное решение указанной проблемы требует дополнения статьи 432 Гражданского кодекса Российской Федерации пунктом 3 следующего содержания:
«3. Если законом установлен определенный способ заключения договора, договор может быть заключен только этим способом. В случае несоблюдения указанного способа заключения договора, договор может быть признан недействительным по иску любой из сторон, а также иных лиц, указанных в законе, если иное не предусмотрено законом».
19. Отсутствие правового механизма реализации соглашений о намерениях финансирования целевой программы, заключаемых на стадии разработки проекта программы в результате предконтрактного отбора, ставит под угрозу осуществление программы в целом, ибо заключение государственных контрактов на основании указанных соглашений является условием финансирования программы из бюджета. Преодоление этой проблемы требует придания указанному соглашению качества предварительного договора под сложным отлагательным условием, включающем утверждение целевой программы и признание торгов несостоявшимися.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование правовой природы отношений, связанных с удовлетворением государственных нужд в условиях социально-ориентированной рыночной экономики России, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики планирования предпринимательской деятельности в науке предпринимательского и административного права; законодательное закрепление разработанной в результате исследования правовой концепции программно-целевого подхода с обоснованием механизма его реализации позволит создать эффективную модель сотрудничества государства и субъектов предпринимательства в ходе удовлетворения публичных интересов. Результаты исследования могут быть использованы также в судебной и иной правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры гражданского и предпринимательского права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Предпринимательское право». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 27 работах автора общим объемом 53,35 п.л., в т.ч. 6 статей - в изданиях, рекомендованных ВАК для опубликования результатов диссертационного исследования.
Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, содержатся конкретные сведения об апробации ее результатов.
Глава первая «Правовой механизм планирования государственных нужд» состоит из пяти параграфов.
Первый параграф посвящен исследованию планирования государственных нужд как элемента государственного управления в сфере предпринимательской деятельности.
Сущность и правовая природа управления исследуется в разрезе социального назначения современного государства как института реализации общественных интересов, характер которых предопределен закономерностями социально-ориентированной рыночной экономики. Государственное управление в широком смысле как осознанное целеполагающее воздействие на общество пронизывает всю деятельность государства, подчиняя функционирование системы управления достижению поставленной цели; оно может опосредоваться политико-регулятивными и имущественно-управленческими отношениями. В первом случае речь идет о реализации полномочий публичной власти, во втором - осуществлении правомочий собственника, что предопределяет сферу их использования и обусловливает выбор адекватного метода правового регулирования отношений в сфере экономики, образуемой совокупностью неоднородных элементов, статутная дифференциация которых не только не исключает, но актуализирует задачу создания целостного правового механизма воздействия на экономику в целом, вне зависимости от ее размежевания на государственный и частный секторы.
Система управления в сфере удовлетворения государственных нужд образуется взаимодействием двух подсистем, обеспечивающих осуществление функций планирования и реализации плановых актов.
Сущность планирования состоит в трансформации объективно существующих общественных экономических интересов в публичные путем правовой формализации и поэтапной конкретизации с целью обеспечения возможности их сопряжения с интересами субъектов предпринимательства на уровне договорных связей. В процессе государственного планирования общественные интересы получают правовое выражение посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социального и экономического развития (Концепция социально-экономического развития на долгосрочную перспективу), дальнейшую конкретизацию в комплексной системе целевых ориентиров и направлений социально-экономического развития (Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу) и, в итоге, разворачиваются посредством категории государственных нужд в систему показателей качественного и количественного характера, адресованных для исполнения государственному заказчику (целевые программы). Таким образом, используемые в действующем законодательстве термины «стратегические цели и направления социально-экономического развития», «целевые ориентиры социально-экономического развития» и «государственные нужды» наполняются определенным содержанием как отражающие публичный интерес разной степени абстрактности, что определяет в итоге оценку их правовой природы как предписаний нормативного или индивидуального характера.
Сущность планирования предопределяет политико-регулятивную форму его опосредования; содержание выражающих эту сущность функций позволяет провести внутреннюю дифференциацию применительно к существующей в Российской Федерации системе разделения властей, определив роль органов законодательной и исполнительной власти в правовом механизме планирования государственных нужд.
Реализация актов планирования опосредуется правовыми формами, обеспечивающими синхронизацию выраженных категорией государственных нужд публичных интересов и частных интересов субъектов предпринимательства. Управление здесь вплетается в ткань имущественных отношений, возникающих в связи с приобретением государством товаров, работ и услуг, в ходе которого осуществляется позитивное воздействие на экономическую среду. Данные отношения представляют собой имущественно-управленческую форму волевых отношений собственности, в рамках которых выраженный в актах планирования государственных нужд публичный интерес становится ориентиром деятельности субъектов предпринимательства, что создает предпосылки гармонизации планового и договорного механизмов государственного управления предпринимательской деятельностью.
Во втором параграфе исследуется программно-целевой подход как методологическая основа планирования государственных нужд и его закрепление в законодательстве Российской Федерации.
Высшей формой планирования является стратегическое планирование, в процессе которого определяется общественный интерес посредством его правовой формализации категорией долгосрочных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых призвано брать на себя государство. Реализация стратегического планирования возможна методом программно-целевого подхода, сущность которого заключается в определении единой цели, которая разворачивается в совокупность задач, реализуемых через осуществление конкретными исполнителями комплекса мероприятий при определенном ресурсном обеспечении. Соответственно, программно-целевой подход позволяет субъекту управления формировать стратегию для комплексного решения определенной проблемы и обеспечения возможности формирования комплекса мероприятий не по отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признаку решаемой проблемы. Это дает возможность обеспечения планомерной концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижения планируемых результатов в заданные сроки.
Анализ действующего законодательства позволяет выявить следующие правовые принципы программно-целевого подхода к планированию государственных нужд: целевая ориентация на решение приоритетных долгосрочных и среднесрочных задач социального и экономического развития страны; комплексность решения программных задач; согласованность финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях наиболее эффективного их использования; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки; ресурсная обеспеченность мероприятий программы.
Третий параграф «Правовая природа плановых актов». Содержание плановых актов образовано совокупностью показателей прогнозного и программного типов; под первыми понимаются количественные и качественные показатели, которые характеризуют состояние прогнозируемого объекта в планируемый период с учетом тенденций его развития и воздействия известных факторов, вторые представляют собой показатели, фиксирующие количественные и качественные результаты, которые должны быть достигнуты планируемым объектом в плановом периоде. В результате исследования юридического значения указанных показателей в систематике реализации плановых актов различного уровня (за основу была взята система планирования, предусмотренная Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации») был сделан вывод о нормативно-правовой природе общих плановых (прогнозных и программных) показателей, выраженных в прогнозах, концепциях и программах социально-экономического развития посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития, целевых ориентиров и направлений социально-экономического развития; указанные плановые показатели представляют собой т.н. нетипичные нормативные предписания См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. - М.: Юрид. лит., 1967. С. 43., юридическое значение которых состоит в том, что они определяют модели должного поведения неопределенного круга субъектов (адресованы всем государственным органам) во взаимодействии с другими нормами (в частности, определяющими полномочия последних в сфере управления). Сказанное означает необходимость принятия плановых актов, содержащих как показатели прогнозного типа, так и общие показатели программного типа, в форме нормативных правовых актов, что требует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, ибо в теперешнем виде оно не предусматривает утверждения ни прогнозов, ни концепций социально-экономического развития Российской Федерации.
Плановые показатели, образующие содержание федеральных целевых программ, не отвечают признакам нормативности, являясь предписаниями индивидуального характера, адресованными государственному заказчику. Оценивая юридическое значение целевой программы «вовне», можно утверждать, что она выполняет роль одного из элементов юридико-фактического состава, порождающего правоотношения, опосредующие поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Выводы о правовой природе плановых показателей легли в основу разработанной системы плановых актов.
В четвертом параграфе исследуется порядок разработки и утверждения целевых программ. Постулируя идею баланса публичных и частных интересов в качестве базового принципа государственного управления экономикой в современных условиях, можно обозначить две основные задачи, решение которых должна обеспечить процессуально-правовая форма разработки целевых программ. Во-первых, она должна связывать государственные плановые органы публичными экономическими интересами, формализованными в плановых актах «высшего» уровня (концепциях и программах социально-экономического развития), исключая возможность их искажения за счет наполнения их «ведомственным» содержанием. Во-вторых, процедура разработки целевых программ должна быть в достаточной мере открытой для восприятия интересов хозяйствующих субъектов, ибо задача их синхронизации с публичными интересами предполагает выявление первых, которое должно осуществляться в процессе планирования как совместной деятельности государственных органов и хозяйствующих субъектов.
Подобные документы
Системное и комплексное исследование с позиций обновленного гражданского законодательства института удовлетворения государственных и муниципальных нужд в товаров. Характеристика содержания договора поставки для государственных и муниципальных нужд.
курсовая работа [55,6 K], добавлен 26.01.2013Понятие правового регулирования государственных нужд. Договор поставки для государственных нужд, форма и порядок его заключения. Общая характеристика подрядных работ, особенности организации и порядка размещения заказов и услуг на поставку товаров.
дипломная работа [89,0 K], добавлен 07.02.2012Правовой режим имущества предпринимателей. Разновидности правовой организации государственных предприятий. Государственная политика относительно унитарных предприятий. Казенные предприятия в сфере государственных монополий. Аудит унитарных предприятий.
реферат [19,0 K], добавлен 31.10.2007Исследование организационно-правового обеспечения управленческой деятельности федеральных государственных унитарных предприятий. Анализ проблем правового положения унитарных предприятий в России. Обзор нарушений, допущенных при решении кадровых вопросов.
дипломная работа [84,0 K], добавлен 20.10.2013Порядок заключения и содержание договора поставки. Поставка товаров для государственных нужд. Исполнение договора и ответственность за нарушение обязательств по поставке товаров для государственных нужд. Судебная практика в сфере применения договора.
курсовая работа [85,4 K], добавлен 19.02.2011Международный опыт организации торгов. История размещения заказов для государственных нужд в России, правовое регулирование. Анализ деятельность войсковой части по закупкам продовольствия. Проблемы организации размещения государственных заказов.
курсовая работа [469,2 K], добавлен 20.06.2012История развития закупок для государственных и муниципальных нужд в России и за рубежом. Понятие и порядок формирования заказа. Содержание договора поставки для государственных нужд. Заключение и исполнение договора в сфере государственного заказа.
курсовая работа [104,3 K], добавлен 31.03.2012Правовые основы инвестиционной деятельности в Республике Беларусь. Иностранные инвесторы. Правовой статус общества с дополнительной ответственностью, особенности его реорганизации и ликвидации. Условия договора поставки товаров для государственных нужд.
контрольная работа [24,7 K], добавлен 14.02.2012Понятие и сущность государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Способы предотвращения и разрешения проблем, связанных с участием государства в договорах.
курсовая работа [35,8 K], добавлен 14.12.2013Институт государственного заказа в российском праве. Сравнительный анализ действующего законодательства. Источники правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд. Организация работы по размещению государственного заказа.
дипломная работа [196,5 K], добавлен 12.11.2013
